李人慶

依法治村如何可能
——浙江寧海小微權(quán)力清單改革的案例研究

李人慶

十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)作為治理現(xiàn)代化的核心。這既為基層治理轉(zhuǎn)型指出了發(fā)展的方向,也提出了新的要求。如何將依法治國(guó)的理念落實(shí)到基層尤其是農(nóng)村是擺在當(dāng)前基層治理發(fā)展實(shí)踐中一個(gè)緊迫而關(guān)鍵的問題。浙江寧?？h委和縣政府從群眾路線和依法治國(guó)的改革理念出發(fā)，積極響應(yīng)并付諸行動(dòng)，從本地區(qū)村民自治民主實(shí)踐中存在的基本問題著手，積極探索創(chuàng)新，提出了黨要管干部和改變?cè)凶陨隙氯酥伪O(jiān)管的制度辦法，建立了自下而上和自上而下相結(jié)合的公開透明、群眾廣泛參與的制度性解決辦法，將涉及村級(jí)重大事項(xiàng)和村級(jí)事務(wù)的權(quán)力通過系統(tǒng)的消化清理歸納總結(jié)，形成了簡(jiǎn)便易學(xué)、公開透明的36條村級(jí)權(quán)力運(yùn)行規(guī)范程序，在基層治理實(shí)踐中摸索出了一整套將村級(jí)權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行的制度改革措施，打開了村級(jí)干部權(quán)力行使的黑箱，將權(quán)力放在村民和公眾的監(jiān)督下陽(yáng)光運(yùn)行，既解決了選舉后新當(dāng)選村級(jí)干部學(xué)習(xí)權(quán)力行使和村級(jí)權(quán)力運(yùn)行的巨大壓力，也使得村民和干部真正具有了同等公開透明的權(quán)力運(yùn)行知情權(quán)，為治理民主和過程民主提供了制度基礎(chǔ)保障。

背景與問題：村民自治選舉和稅費(fèi)改革后的村莊治理困境

寧海作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和宗族觀念比較嚴(yán)重的地區(qū)，選舉后村級(jí)治理依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。村莊治理沒有實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，而且又出現(xiàn)了新的矛盾，治理的總體形勢(shì)比過去更加復(fù)雜。村民自治的民主選舉只解決了選人的民主問題，并沒有解決民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的問題，是一個(gè)“半拉子民主”。這在寧海選舉和選舉后村莊治理中表現(xiàn)得極為突出，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先是選舉民主下的村莊選舉過程中的派性爭(zhēng)權(quán)十分突出。村民自治選舉打開了行政村內(nèi)部的權(quán)力爭(zhēng)奪和競(jìng)爭(zhēng)的制度空間，同時(shí)并村與行政村變大使得村莊內(nèi)部集團(tuán)利益在傳統(tǒng)宗族之外還添加了大行政村內(nèi)部小村之間的競(jìng)爭(zhēng)，這使得寧?？h村民選舉呈現(xiàn)出高參與率和高動(dòng)蕩性并存的特征。選舉競(jìng)爭(zhēng)既包括來自農(nóng)村的“面子”以及身份地位的因素，更重要的是與村干部的權(quán)力，以及附著于權(quán)力之上切實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益有關(guān)，這些經(jīng)濟(jì)利益基本上體現(xiàn)在農(nóng)村事項(xiàng)之中。隨著工程招標(biāo)、三資管理以及惠農(nóng)政策的執(zhí)行等帶來的巨大利益誘惑，使得村民選舉的激烈程度居高不下。競(jìng)爭(zhēng)則是由村干部所附帶的利益驅(qū)動(dòng)的。另一方面，選舉成本的增加以及選舉非規(guī)范化給基層治理帶來了非常大的扭曲壓力。激烈的競(jìng)爭(zhēng)將那些“想為村民干事”的村干部擠壓出了競(jìng)爭(zhēng)范圍；同時(shí)，為了“贖回”競(jìng)選成本，村干部貪腐的可能性會(huì)更高，這進(jìn)一步加大了村務(wù)治理非規(guī)范化的風(fēng)險(xiǎn)。派性和權(quán)力尋租形成一種民主買單的惡性循環(huán)。村莊選舉中的權(quán)力紛爭(zhēng)使基層村莊的上訪和不穩(wěn)定對(duì)基層正常治理與社會(huì)管理造成很大的沖擊。與此同時(shí)，選舉后有些村干部對(duì)于權(quán)力行使缺乏正確的認(rèn)識(shí)，存在傳統(tǒng)的皇權(quán)思想，一朝權(quán)在手，就來把令行。雖然對(duì)村干部權(quán)力行使已經(jīng)進(jìn)行了一定的制度規(guī)范，但由于缺乏自下而上的監(jiān)督和老百姓的廣泛參與，缺乏必要的知情權(quán)和參與的制度性渠道，無法落到實(shí)處，而成為墻上的制度。政策對(duì)基層的對(duì)接存在著政策黑箱和梗阻，這一方面在于政府職能部門自上而下的責(zé)任下放和壓力體制下的推卸責(zé)任，另一方面也給了基層干部利用權(quán)力黑箱進(jìn)行尋租的制度空間。同時(shí)也存在著由于政策本身的復(fù)雜和對(duì)基層事務(wù)不對(duì)口造成各說各話，無法實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，或者在政策實(shí)施的最后一公里被選擇性執(zhí)行，被誤用錯(cuò)用亂用。

其次是新村干部履職需要。由于村干部選舉更替率大，2013年選舉達(dá)到50%-60%，選舉后新履職村干部多。大量基層村干部的更替率使得如何讓他們盡快掌握國(guó)家政府政策履行好政務(wù)職責(zé)，也是當(dāng)時(shí)實(shí)施權(quán)力清單簡(jiǎn)化村級(jí)行政權(quán)力審批，限制和規(guī)范村干部權(quán)力行使的一項(xiàng)重要考量。如何讓新當(dāng)選的村干部更快地履職，就成了一個(gè)非常迫切的問題。來自各個(gè)職能部門的政策文件，不僅艱澀難懂甚至是沖突，“村干部根本就看不懂，更別說貫徹執(zhí)行”；這給具體執(zhí)行政策的村干部帶來了巨大的阻礙。

第三是新農(nóng)村建設(shè)惠農(nóng)資金增多，為村干部提供了新的腐敗機(jī)會(huì)。涉農(nóng)資金和項(xiàng)目逐漸增多，且各“條條”在沒有自身執(zhí)行力量的情形下，最終的項(xiàng)目執(zhí)行主體仍然是村干部。隨著資金的下?lián)?，村干部往往可以利用職?wù)之便貪污受賄等手段中飽私囊，或者違反具體的村級(jí)財(cái)務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，挪用項(xiàng)目資金。于是，貪污賄賂、違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律等案例時(shí)有發(fā)生，且涉案金額較大。

由此，可以看出選舉后村級(jí)治理所面臨一系列制度困境，選舉并沒有解決民主治理問題，反而由于權(quán)力的集中和行使沒有得到有效規(guī)范，造成爭(zhēng)權(quán)、基層腐敗和社會(huì)不穩(wěn)定等一系列治理亂象和問題。在此背景下，“36條權(quán)力清單”出臺(tái)，其最直接的目的還是為了滿足新當(dāng)選干部的履職需要，簡(jiǎn)化行政官僚制度政策文件，以村干部與農(nóng)民都讀得懂的方式實(shí)現(xiàn)政府政策有效對(duì)接和兌現(xiàn)。解決了政策實(shí)施的最后一公里問題，消除了干部與群眾之間的信息不對(duì)稱，對(duì)村干部履職和權(quán)力行使進(jìn)行了有效的制度化規(guī)范。

36條權(quán)力清單的內(nèi)容和效果

寧海縣深入貫徹落實(shí)依法治國(guó)的要求，結(jié)合黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，制訂了村級(jí)組織和村干部權(quán)力清單——《寧?？h村務(wù)工作權(quán)力清單三十六條》（下稱“36條”），著力編織關(guān)住村級(jí)“小微權(quán)力”的籠子，給基層干部群眾帶來了“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的新風(fēng)。提出以加強(qiáng)農(nóng)村“小微權(quán)力”監(jiān)督為重點(diǎn)，以提高村民自治水平為核心，以優(yōu)化服務(wù)群眾機(jī)制為落腳點(diǎn)，進(jìn)一步明確村級(jí)組織和村干部職責(zé)權(quán)限，理清“小微權(quán)力”清單，建立規(guī)范運(yùn)作流程，強(qiáng)化過程監(jiān)管控制，完善配套制度機(jī)制，構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體系，全面提升農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)水平，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力保障。明確提出了在改革過程中的四項(xiàng)基本原則：1.堅(jiān)持村民自治原則。2.堅(jiān)持依法管理原則。3.堅(jiān)持便民利民原則。4.堅(jiān)持標(biāo)本兼治原則。既要整合各種監(jiān)督力量，堅(jiān)決查處違規(guī)違紀(jì)案件，又要加強(qiáng)制度建設(shè)，著力鏟除滋生腐敗的土壤，有效預(yù)防腐敗。

（一）主要做法

（1）厘清村干部權(quán)力邊界，建立小微權(quán)力清單。深入農(nóng)村基層第一線，廣泛聽取干部群眾意見建議，收集和匯總了村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)60余項(xiàng)，其中涉及村級(jí)集體管理40余項(xiàng)，便民服務(wù)20余項(xiàng)。會(huì)同組織、農(nóng)林、民政、國(guó)土、計(jì)生等20余個(gè)涉農(nóng)職能部門和強(qiáng)農(nóng)惠民單位，專題研究村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，本著簡(jiǎn)政放權(quán)、便民利民的原則，梳理出村級(jí)事務(wù)權(quán)力清單，固化了村干部在村級(jí)重大事項(xiàng)決策、項(xiàng)目招投標(biāo)管理、資產(chǎn)資源處置等集體管理事務(wù)19條，村民宅基地審批、計(jì)劃生育審核、困難補(bǔ)助申請(qǐng)、土地征用款分配以及村民使用村級(jí)印章等便民服務(wù)事項(xiàng)17條，基本實(shí)現(xiàn)了村級(jí)組織和村干部行使村務(wù)權(quán)力內(nèi)容的全覆蓋。

（2）制定權(quán)力運(yùn)行規(guī)范流程，編織“小微權(quán)力”的籠子。編制村干部各項(xiàng)權(quán)力運(yùn)行的工作規(guī)范和流程，切實(shí)將小微權(quán)力裝進(jìn)“籠子”。切實(shí)做到每項(xiàng)村務(wù)工作的事項(xiàng)名稱、具體實(shí)施的責(zé)任主體、權(quán)力事項(xiàng)的來由依據(jù)、權(quán)力運(yùn)行的操作流程、運(yùn)行過程的公開公示、違反規(guī)定的追究辦法等“六個(gè)”明確。并將村級(jí)組織、村干部和村文書等權(quán)力主體的崗位職責(zé)，涵蓋事項(xiàng)流程圖45張，整理

浙江省寧?？h制定村務(wù)權(quán)力36條清單的探索實(shí)踐，對(duì)于全國(guó)的基層治理改革具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性。圖為湖南省邵陽(yáng)縣黃塘鄉(xiāng)巒山村的農(nóng)民在關(guān)注村務(wù)公開。附屬中央、省市縣各級(jí)文件依據(jù)28項(xiàng)，編制形成《農(nóng)村小微權(quán)力操作手冊(cè)》。確保農(nóng)村小微權(quán)力運(yùn)行“一切工作有程序、一切程序有控制、一切控制有規(guī)范、一切規(guī)范有依據(jù)”，避免了權(quán)力暗箱操作、村干部說了算的弊端。如在辦理便民服務(wù)事項(xiàng)時(shí)，群眾一看流程圖就知道所辦事項(xiàng)的具體步驟，而且享有一次性告知、限時(shí)答復(fù)、按時(shí)辦結(jié)等權(quán)利。村干部享有審核權(quán)的同時(shí)也承擔(dān)服務(wù)職責(zé)，切實(shí)防范村干部推諉扯皮、故意發(fā)難、吃拿卡要等現(xiàn)象的發(fā)生。

（3）強(qiáng)化關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督管理，實(shí)行干部違規(guī)問責(zé)。充分考慮農(nóng)村實(shí)際和村干部工作狀況，研究制訂了《寧?？h農(nóng)村干部違反廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定責(zé)任追究辦法草案》、《寧海縣農(nóng)村集體三資和財(cái)務(wù)管理責(zé)任追究辦法》、《寧海縣村干部辭職承諾實(shí)施辦法》等制度，詳細(xì)界定了村干部違反工作紀(jì)律、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及移風(fēng)易俗等48項(xiàng)責(zé)任追究的行為。此外，還細(xì)化了責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)，從警示談話、責(zé)令公開檢討、通報(bào)批評(píng)、停職檢查、責(zé)令辭職和免職等組織處理手段，到警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍等黨紀(jì)處分標(biāo)準(zhǔn)，還配套實(shí)施扣發(fā)固定報(bào)酬、養(yǎng)老保險(xiǎn)和績(jī)效考核獎(jiǎng)

（4）推行小微權(quán)力公開運(yùn)作，打造村務(wù)陽(yáng)光工程。梳理出來的36條村務(wù)工作的責(zé)任人以及運(yùn)行流程圖，全部上墻公布，讓群眾明白自己要辦的事“找誰(shuí)辦、怎么辦”，讓村干部小微權(quán)力的行使公開透明。除堅(jiān)持農(nóng)村黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)定期公開之外，還決心做到經(jīng)常性工作定期公開、階段性工作及時(shí)公開、臨時(shí)性工作隨時(shí)公開、制度性工作長(zhǎng)期公開，其它村級(jí)重大事項(xiàng)根據(jù)需要同步公開。積極探索網(wǎng)絡(luò)科技+傳統(tǒng)模式的村務(wù)公開辦法，投資200余萬元建成寧?！瓣?yáng)光村務(wù)網(wǎng)”和數(shù)字電視公開平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三務(wù)”、“三資”管理網(wǎng)絡(luò)、電視渠道公開，讓群眾通過家里電視或手機(jī)等就可查詢到村級(jí)事務(wù)辦理情況，真正實(shí)現(xiàn)“給群眾明白，還干部清白”。

總體來看，基層治理狀況的改善明顯，36條權(quán)力清單實(shí)施以來，對(duì)于鄉(xiāng)村治理效果已顯現(xiàn)：不僅減少了尋租，降低了誤解，提高了效率，同時(shí)改變了干部作風(fēng)。2014年以來，全縣農(nóng)村發(fā)放權(quán)力清單21000余冊(cè)，組織10480名村干部參加考試，開展全縣村干部村務(wù)知識(shí)競(jìng)賽活動(dòng)，在村遠(yuǎn)教廣場(chǎng)、文化廣場(chǎng)反復(fù)宣傳，并依托網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字電視公開，使基層群眾全面了解權(quán)力清單，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

小微權(quán)力清單政策取得了一系列的成績(jī)，包括如下幾個(gè)方面：首先，農(nóng)村干部用權(quán)更加規(guī)范，讓群眾明白，還干部清白。村干部的權(quán)力邊界以及運(yùn)作過程得到了進(jìn)一步理清。避免了群眾對(duì)村干部無端猜疑和誤解，增進(jìn)了農(nóng)村干群之間的感情。據(jù)縣信訪局統(tǒng)計(jì)，3月份以來共接待群眾來訪74批121人次，比去年同期減少30%。今年全縣農(nóng)村28530名困難黨員和困難群眾、8410名低保戶對(duì)象都按要求申報(bào)審核、全程公示，至今沒有接到1例投拆。嚴(yán)格問責(zé)，力促農(nóng)村干部廉潔履職。權(quán)力清單就像“交通法則”一樣，對(duì)村干部履行職權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，村干部的權(quán)力被約束在一定的操作空間里，很難再走暗箱操作的老路、謀取私利的歪路。據(jù)寧海縣紀(jì)委統(tǒng)計(jì)，“權(quán)力清單”實(shí)施8個(gè)月以來，寧海反映村干部廉潔自律問題的初信初訪案件下降8成。今年以來，全縣已糾正違規(guī)辦理村務(wù)行為64件，對(duì)村干部警示談話46人，通報(bào)批評(píng)25人，黨紀(jì)立案及處理16人，移交檢察機(jī)關(guān)2人，起到了良好的警示教育效果。

其次，基層群眾辦事更加便捷。群眾減少跑腿，干部勤快跑腿。充分考慮農(nóng)村實(shí)際情況的權(quán)力清單大幅精簡(jiǎn)操作環(huán)節(jié)——除了村莊規(guī)劃等重大事項(xiàng)，其他流程都控制在五步左右，極大地提高了村民辦事效率。根據(jù)流程圖，只要按照權(quán)力規(guī)范一次性提供相關(guān)資料，剩下的都是村干部的事。這增強(qiáng)了村干部的服務(wù)意識(shí)，提高了權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性。

再次，干群矛盾降低，上訪事件減少，有利于村治的穩(wěn)定與和諧。權(quán)力清單通過讓農(nóng)村小微權(quán)力在制度籠子里規(guī)范運(yùn)行，扎實(shí)推進(jìn)了農(nóng)村基層民主治理的規(guī)范化、高效化、系統(tǒng)化運(yùn)行。有效優(yōu)化了干群關(guān)系，提升了農(nóng)村基層組織建設(shè)和農(nóng)村治理水平。讓干部受到教育，讓群眾得到實(shí)惠。

案例分析和制度創(chuàng)新價(jià)值：治理規(guī)則改變和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化

民主的本質(zhì)是對(duì)于權(quán)力暴政的制衡，暴政與否的標(biāo)準(zhǔn)不在于人數(shù)，而在于“不容分說的強(qiáng)制性”和專斷行使權(quán)力。其本質(zhì)并不是追求形式化的民主最大化，而要求的是權(quán)利保障最大化，公共利益最大化，制衡的最大化。選舉民主只是制衡權(quán)力暴政的一種方式，但是它也只能三年才行使一次，對(duì)于選舉民主的認(rèn)識(shí)也不能矯枉過正，沒有選舉確實(shí)不能說它就是一個(gè)真正的民主制度，但也并不意味著有了選舉制度就一定是實(shí)現(xiàn)了民主。民主政治的真正含義在于它打破了傳統(tǒng)的壟斷專制政治的“贏家通吃”的政治規(guī)則，強(qiáng)調(diào)了權(quán)力制衡對(duì)于社會(huì)共處和促進(jìn)利益均衡的作用。充分、有效的對(duì)話和權(quán)力行使的過程民主是現(xiàn)代政治的要旨?，F(xiàn)代民主制度規(guī)則并不僅在于統(tǒng)計(jì)上的“以多勝少”，還在于對(duì)于基本權(quán)利的尊重和底線自由的保障。它保證了對(duì)于利益沖突各方自身利益的尊重和保護(hù)，使各方利益都能沾點(diǎn)光，從而緩和了政治沖突和社會(huì)矛盾。

“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”。十八屆四中全會(huì)將依法治國(guó)作為治理現(xiàn)代化的核心。浙江寧海縣村級(jí)權(quán)力36條權(quán)力清單改革試驗(yàn)正是在國(guó)家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變，反腐制度化建設(shè)這一宏觀背景下，在群眾路線和依法治國(guó)依法行政的政策指導(dǎo)下展開的一個(gè)地方鄉(xiāng)村治理改革與治理現(xiàn)代化的探索與嘗試。寧海村級(jí)權(quán)力36條權(quán)力清單的改革，貫徹落實(shí)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”要求，突出監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，更加注重源頭預(yù)防和制度建設(shè)，緊緊抓住了村干部這一權(quán)力主體，抓住了規(guī)范村干部權(quán)力運(yùn)行這一核心，梳理了村級(jí)組織和村干部權(quán)力事項(xiàng)，細(xì)化了小微權(quán)力的運(yùn)行程序，做到了“定位準(zhǔn)確、邊界清晰”，找準(zhǔn)了監(jiān)督的關(guān)鍵點(diǎn)和著力點(diǎn)，使權(quán)力監(jiān)督真正起到了標(biāo)本兼治的作用。研究表明，村級(jí)權(quán)力清單打開了權(quán)力運(yùn)行的暗箱，通過運(yùn)行過程的程序信息透明、公開和可問責(zé)，實(shí)現(xiàn)了讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行和把權(quán)力關(guān)在籠子里，消除了對(duì)政策信息的壟斷和村民民主參與的制度性障礙，在制度上落實(shí)和保障了村民民主選舉后的民主決策、民主監(jiān)督和民主管理的參政議政民主權(quán)利，限制了村級(jí)權(quán)力行使中的專權(quán)、亂權(quán)，避免了權(quán)力尋租、以權(quán)謀私和政策的選擇性執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)了從選舉民主到治理民主的制度轉(zhuǎn)變，為廣大村民基層群眾提供了參政議政監(jiān)政的民主化渠道和手段。通過規(guī)范權(quán)力、確權(quán)、限權(quán)，為基層治理找到了一條依法治村和可操作民主的方法途徑。化解和緩解了干群矛盾沖突，扭轉(zhuǎn)了社會(huì)風(fēng)氣，抑制了基層村干部的腐敗，為村干部的廉潔自律提供了“不能貪，不敢貪”的制度性保障。徹底消除了基層腐敗的制度空間和土壤，改變了基層政治生態(tài)結(jié)構(gòu)，有效地改變了基層治理的政治生態(tài)和傳統(tǒng)人治的政治文化，扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)的官民關(guān)系觀念與文化，實(shí)現(xiàn)了治理規(guī)則的民主轉(zhuǎn)型。寧海村級(jí)小微權(quán)力清單的探索和實(shí)踐是制度反腐的制度改革與創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的村級(jí)樣本,它對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化具有十分重要的典范性的價(jià)值和意義。

浙江寧?？h的村級(jí)治理改革實(shí)踐雖然才剛剛起步，其效果還未完全顯現(xiàn)，其長(zhǎng)期制度效果還有待進(jìn)一步跟蹤觀察，同時(shí)也存在著運(yùn)行成本、基層干部待遇和相關(guān)配套改革等一系列問題和障礙，但已呈現(xiàn)出十分可喜的深層次變化，這種改變是基于制度規(guī)則的內(nèi)在改變，其從制度規(guī)則上徹底改變了原有的傳統(tǒng)政治生態(tài)和政治文化，消解權(quán)力尋租空間和腐敗土壤。村級(jí)權(quán)力清單改革實(shí)踐對(duì)于治理和改革當(dāng)前村級(jí)治理結(jié)構(gòu)和制度，完善村民自治制度和基層治理與政策銜接，具有很強(qiáng)的示范性和可復(fù)制性，是實(shí)現(xiàn)依法治村和基層治理現(xiàn)代化的一個(gè)可貴探索與實(shí)踐。

36條權(quán)力清單的最大作用不僅在于限制了村干部的權(quán)力，還在于打消了村民參與公共生活和參政議政的制度性障礙。為村民參與社區(qū)公共生活鋪平了道路，打開了他們參與社區(qū)公共生活的制度空間和渠道。但民主絕對(duì)不是一蹴而就的，民主也并不僅僅就是“權(quán)利意識(shí)”，還需要與之相配套的 “責(zé)任意識(shí)”。只強(qiáng)調(diào)了“權(quán)利意識(shí)”，而沒有 “責(zé)任意識(shí)”，只是學(xué)會(huì)了民主精神的“皮毛”。伴隨著權(quán)力清單對(duì)于村干部專斷權(quán)力的消解，權(quán)力的下沉和分散化，村民代表在村莊決策中的地位和角色日益明顯而突出，需要進(jìn)一步促進(jìn)村民代表本身的公民意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。與此同時(shí)，伴隨著社區(qū)村莊絕對(duì)公共權(quán)威的降低，也要求村民建立相應(yīng)的法律意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，對(duì)于公共利益和規(guī)則的服從意識(shí)與共同體責(zé)任意識(shí)。基層民主實(shí)踐仍然是一個(gè)極為困難、曲折和漫長(zhǎng)的過程。但改革永遠(yuǎn)不是一蹴而就和一勞永逸的，村級(jí)權(quán)力清單改革邁出了基層治理現(xiàn)代化改革的第一步，還需要在實(shí)踐中不斷改革、完善和發(fā)展。農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化仍然十分艱巨，任重道遠(yuǎn)。我們對(duì)此應(yīng)有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)和積極的態(tài)度，只有不斷地通過各種制度性建設(shè)來完善和推進(jìn)基層民主實(shí)踐，才能實(shí)現(xiàn)立足于中國(guó)本土的具有中國(guó)特色民主化道路和方式，完成歷史賦予我們時(shí)代發(fā)展的責(zé)任。

（本文為作者執(zhí)筆完成的“浙江寧海小微權(quán)力清單課題”研究成果的一部分，馮興元、毛壽龍為課題總負(fù)責(zé)人，李人慶為課題執(zhí)行負(fù)責(zé)人。本文也是中國(guó)社科院農(nóng)發(fā)所“農(nóng)村組織“創(chuàng)新成果之一。在文章形成和討論過程中，課題組成員提供了有價(jià)值的參考意見和建議，中國(guó)人民大學(xué)公共行政管理學(xué)院的博士生李銳、蔡長(zhǎng)昆、李翠英、碩士生武靖國(guó)參與了課題的調(diào)查，撰寫相關(guān)的案例報(bào)告。王慶慶對(duì)訪談錄音進(jìn)行了整理。寧海縣委、縣政府和縣紀(jì)委，應(yīng)培杰、李貴軍、葛知宙、黃曉及寧海各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊、村民等對(duì)于課題調(diào)查給予了巨大的支持和配合，一并致以誠(chéng)摯謝意！本文僅為個(gè)人觀點(diǎn)，文責(zé)自負(fù)）

作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所