鄧雪琳，趙冬杰

珠三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口積分制改革存在的問(wèn)題與對(duì)策

鄧雪琳，趙冬杰

（電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院公共管理系，廣東中山，528402）

珠三角地區(qū)積分制改革探索了打破城鄉(xiāng)二元戶(hù)籍壁壘，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民同“國(guó)民”待遇的改革路徑。但是戶(hù)口與公共服務(wù)和社會(huì)福利掛鉤、中央財(cái)政按行政區(qū)劃轉(zhuǎn)移支付的模式仍舊是珠三角積分制改革無(wú)法沖破的藩籬。弱化戶(hù)口所附帶的福利水平，強(qiáng)化城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)均等化，提高珠三角地區(qū)積分制改革的行政服務(wù)能力與水平，是珠三角地區(qū)積分制改革的可持續(xù)路徑。

積分制改革；戶(hù)籍；珠三角

一、引言

1978年實(shí)施改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)市場(chǎng)化、城市化和工業(yè)化的發(fā)展，成千、上萬(wàn)、過(guò)億的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民成為新時(shí)代的“農(nóng)民工”、“外來(lái)流動(dòng)人口”的代名詞。從20世紀(jì)70年代末、80年代初開(kāi)始，珠三角地區(qū)以加工裝配工業(yè)為代表的勞動(dòng)密集型企業(yè)迅速增加，吸納了大批的農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年珠三角地區(qū)流動(dòng)人口的不到50萬(wàn)人，增加至2010年的3667萬(wàn)人，30年間增加了70倍［1］。農(nóng)民工緩解了珠三角地區(qū)因經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展而導(dǎo)致的勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，促進(jìn)了珠三角地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展［2］。流動(dòng)人口在為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)的同時(shí)，得不到同等的市民待遇，越來(lái)越多關(guān)于外來(lái)流動(dòng)人口“市民化”、融入城市生活、享受平等的社會(huì)福利待遇等問(wèn)題漸漸地成為了社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。外越來(lái)越多的農(nóng)民工希望獲得市民權(quán)，但既有的戶(hù)籍制度成為農(nóng)民享受市民待遇不可逾越的制度性鴻溝。

隨著人口老齡化的提前到來(lái)，缺勞動(dòng)力成為珠三角地區(qū)發(fā)展的一道屏障?！罢泄るy”的問(wèn)題困擾著珠三角不少企業(yè)的發(fā)展。為了能即時(shí)補(bǔ)充新生勞動(dòng)力，為了能留住外來(lái)農(nóng)民工遷徙的腳步，為了能促進(jìn)外地人與本地人的融合，珠三角地區(qū)探索了沖破既有戶(hù)籍制度的藩籬，讓為珠三角發(fā)展作出了較大貢獻(xiàn)的優(yōu)秀農(nóng)民工成為“新中山人”、“新東莞人”等的戶(hù)籍制度改革，讓外來(lái)人口，主要是農(nóng)民工成為擁有珠三角某城市戶(hù)口的人員。2009年，廣東中山在全國(guó)首次推出積分制，引導(dǎo)優(yōu)秀農(nóng)民工有序成為擁有“中山”戶(hù)口、能享受到同“老中山人”一樣待遇的“新中山人”。繼而東莞、廣州、深圳等珠三角9市［3］也開(kāi)始實(shí)踐“積分制”。2010出臺(tái)了《廣東省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》等相關(guān)政策，標(biāo)志著珠三角積分制改革全面鋪開(kāi)?！胺e分制”是指農(nóng)民工通過(guò)對(duì)照省市的入戶(hù)條件評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，將自己的條件折算成一定的分值，達(dá)到基本分值后，就可以與其他申請(qǐng)者競(jìng)爭(zhēng)，根據(jù)省政府統(tǒng)一分配到不同城市的入戶(hù)計(jì)劃，由高分到低分的順序獲取入戶(hù)指標(biāo)［4］。如果農(nóng)民工的分值能夠進(jìn)入省政府規(guī)定的計(jì)劃與同城市申請(qǐng)者分值按由高到低順序組合形成的榜單，則取得將戶(hù)口遷入流入地的資格，在身份上可以實(shí)現(xiàn)由外來(lái)流動(dòng)人口向本地人的轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，根據(jù)需要，積分制改革除了有積分入戶(hù)外，還有積分入學(xué)，即在珠三角務(wù)工的外來(lái)流動(dòng)人口自身的條件比對(duì)珠三角相應(yīng)城市的積分入學(xué)條件，達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)要求并且積分總分在全市的排序中列入了計(jì)劃指標(biāo)之列，則其子女可以相應(yīng)地入讀當(dāng)?shù)氐墓k學(xué)校。

積分入戶(hù)的制度改革既應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要，又實(shí)現(xiàn)了大多數(shù)外來(lái)流動(dòng)人口的“城市人”夢(mèng)想。那么，積分制改革取得了哪些成效？繼續(xù)推進(jìn)積分制改革遭遇哪些困境呢？為此我們?cè)趯?duì)珠三角地區(qū)的中山市、東莞市、廣州市、深圳市、珠海市、佛山市等進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，采取非概率抽樣的方式發(fā)放問(wèn)卷500份，回收有效問(wèn)卷461份，問(wèn)卷回收率為92.2%。被調(diào)查對(duì)象中，其中18-35歲居多，占了總比例的71.8%。而56歲以上的僅占了總比例的2.4%。

二、珠三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口積分制實(shí)施現(xiàn)狀

積分制改革漸進(jìn)打破了戶(hù)籍二元壁壘，為外來(lái)流動(dòng)人口帶來(lái)了福利。如在全國(guó)率先推出流動(dòng)人口積分制管理的中山市自2007年啟動(dòng)該項(xiàng)工作以來(lái)，給予了10765名流動(dòng)人員積分入戶(hù)資格，加上隨遷人員，實(shí)際解決3萬(wàn)余名流動(dòng)人員的入戶(hù)問(wèn)題；給予了25530名流動(dòng)人員子女積分入讀公辦中小學(xué)的待遇。每年的入學(xué)入戶(hù)指標(biāo)也在不斷的增加，為更多的流動(dòng)人口提供了入戶(hù)城市的機(jī)會(huì)。為了子女能積分入手，廣大外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)積分制改革的支持力度比較大。

1、廣大流動(dòng)人口對(duì)積分制改革支持力度大

積分制入戶(hù)政策為流動(dòng)人口打拼落戶(hù)探索一條新路子，且給予了城市打拼多年的流動(dòng)人口一次平等的入戶(hù)機(jī)會(huì)。近幾年，珠三角地區(qū)各地政府積極響應(yīng)省的號(hào)召，積極開(kāi)展并落實(shí)積分制入戶(hù)政策，并做出相應(yīng)的配套服務(wù)。在我們調(diào)查中，了解到珠三角各個(gè)地區(qū)政府都有相應(yīng)的服務(wù)支持此政策推行。例如：建立積分制入戶(hù)網(wǎng)絡(luò)窗口、新增申請(qǐng)辦理入戶(hù)窗口、開(kāi)通咨詢(xún)專(zhuān)線(xiàn)等配套服務(wù)。珠三角地區(qū)推行的積分制改革，反映了改革30多年來(lái)廣大外來(lái)流動(dòng)人口的心聲，是一項(xiàng)惠民的改革。

表1 外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)積分制改革的支持度

如表1所示，在調(diào)查的461名對(duì)象中共有277名調(diào)查對(duì)象表明支持積分制入戶(hù)政策，其中非常支持的占10.8%，支持的占49.2%。而選擇一般的對(duì)象占總比例的30.6%。在被調(diào)查對(duì)象中，有90.7%的人支持積分制改革。積分制入戶(hù)政策以流動(dòng)人口自身的條件、資源換算成其對(duì)應(yīng)分?jǐn)?shù)，用分?jǐn)?shù)的高低來(lái)進(jìn)行排名決定能否取得入戶(hù)指標(biāo)。積分制入戶(hù)政策其因自身具有創(chuàng)新性強(qiáng)、可操作性大、可行性高同時(shí)兼?zhèn)漭^高的公平性等得到了流動(dòng)人口普遍的支持。

2、外來(lái)流動(dòng)人口申請(qǐng)積分入戶(hù)的核心動(dòng)因在于子女可以積分入學(xué)

子女的入學(xué)問(wèn)題是流動(dòng)人口一直所關(guān)心的，他們大多希望子女能就讀于自己所在的工作城市。在我們調(diào)查的對(duì)象中有368個(gè)已有子女。在有子女的調(diào)查對(duì)象中，有294人申請(qǐng)積分入戶(hù)的原因是解決子女入學(xué)問(wèn)題，占了總比例的79.2%。而申請(qǐng)積分入戶(hù)的原因?yàn)閭€(gè)人發(fā)展所需、更好融入城市生活和享受更多社會(huì)福利分別占了總比例的40.7%、15.1%、20.8%（如圖1）。由此數(shù)據(jù)可知道，和城市人享受同樣的福利和公共服務(wù)并不是最吸引他們?nèi)霊?hù)的最主要因素，解決其子女在城市入學(xué)的問(wèn)題成為了他們面臨的最迫切的問(wèn)題之一。為流動(dòng)人員子女提供在城市接受教育的機(jī)會(huì)，解決子女入學(xué)問(wèn)題成為流動(dòng)人口申請(qǐng)積分入戶(hù)的核心動(dòng)力。

而在我們調(diào)查中發(fā)現(xiàn)只有4.3%子女就讀于所工作市的公辦學(xué)校，市民辦學(xué)校也僅有4.8%，63.8%就讀于家鄉(xiāng)的學(xué)校。城市公辦學(xué)校資源僧多粥少，很難滿(mǎn)足珠三角外來(lái)流動(dòng)人口子女入學(xué)的需要。民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)過(guò)高，且教學(xué)質(zhì)量難以保證，一般流動(dòng)人員難以負(fù)擔(dān)。一般情況下，流動(dòng)人員無(wú)法在城市解決子女入學(xué)問(wèn)題，最終只能送回家鄉(xiāng)就讀。

圖1 外來(lái)流動(dòng)人口申請(qǐng)積分入戶(hù)的原因分布圖

三、珠三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口積分制改革存在的問(wèn)題與困境

1、外來(lái)流動(dòng)人口積分入戶(hù)的強(qiáng)烈愿望與有限的積分入戶(hù)指標(biāo)的矛盾

2011年6月份舉行的加強(qiáng)和創(chuàng)新流動(dòng)人口服務(wù)管理暨全國(guó)“一盤(pán)棋”機(jī)制建設(shè)會(huì)議提供的最新監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，67.8%的流動(dòng)人口希望落戶(hù)于大城市。而2010年，在廣東居住半年以上的流動(dòng)人口已達(dá)3667萬(wàn)人，其中有2473.5萬(wàn)人在深圳、廣州、東莞、佛山四市［5］。據(jù)以上比例測(cè)算，珠三角地區(qū)有1677.033萬(wàn)人希望落戶(hù)與珠三角地區(qū)。如此龐大的人口數(shù)量相當(dāng)于再造一個(gè)大城市。盡管這些年珠三角地區(qū)逐年增加了外來(lái)流動(dòng)人口積分入戶(hù)的指標(biāo)，但“僧多粥少”的局面非常難扭轉(zhuǎn)。2011年珠三角各地區(qū)積分入戶(hù)指標(biāo)如下：廣州3000個(gè)，深圳16000個(gè)，東莞18000個(gè)，珠海2800個(gè)，佛山18000個(gè)，中山3000個(gè)，其余各市每年解決1800名至3000名入戶(hù)指標(biāo)不等。這樣積分制改革就遭遇到了一些矛盾困境：廣大外來(lái)流動(dòng)人口積分入戶(hù)的強(qiáng)烈愿望與有限的積分入戶(hù)指標(biāo)的矛盾；外來(lái)流動(dòng)人口最愿意積分入戶(hù)的珠三角一線(xiàn)城市與這些城市已基本達(dá)到人口飽和的矛盾。

2、積分入戶(hù)指標(biāo)指向高學(xué)歷、高技能人才與廣大外來(lái)流動(dòng)人口是低學(xué)歷、低技能的失衡性矛盾

從總體來(lái)看，珠三角各地“積分制”入戶(hù)的特點(diǎn)是指標(biāo)體系充分指向高學(xué)歷、高技能人才。《廣州積分入戶(hù)指標(biāo)及分值表》［6］顯示，博士學(xué)歷加100分，碩士加90分，本科加80分，大專(zhuān)加60分，初中加5分?！?013年最新中山積分入戶(hù)分值表》顯示，碩士及以上學(xué)歷加100分，本科加80分，大專(zhuān)加60分，高中（中專(zhuān)）加40分，初中加20分。而外來(lái)流動(dòng)人口普遍是低學(xué)歷，低技能。2012年廣州登記的流動(dòng)人口中大專(zhuān)以上學(xué)歷者僅占1成［7］。在我們的調(diào)查對(duì)象中，如表2所示，外來(lái)流動(dòng)人口學(xué)歷偏低，本科及其以上學(xué)歷的僅9.5%，高中及以下占64%。因此，外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)珠三角積分入戶(hù)改革認(rèn)可度不高。只有36%的外來(lái)流動(dòng)人口認(rèn)為珠三角地區(qū)的積分入戶(hù)分值設(shè)置是合理的。外來(lái)流動(dòng)人口認(rèn)為珠三角地區(qū)的積分入戶(hù)分值設(shè)置不合理的因素有70%的人認(rèn)為高職稱(chēng)和高學(xué)歷的分?jǐn)?shù)設(shè)置不合理。整體而言普通外來(lái)務(wù)工人員在加分體系中缺乏競(jìng)爭(zhēng)力［3］。外來(lái)流動(dòng)人口坦言：“對(duì)于低學(xué)歷低職稱(chēng)的人來(lái)說(shuō)，入戶(hù)只是一個(gè)遙不可及的愿望?！比?010年，珠三角的中山市有122萬(wàn)流動(dòng)人員，當(dāng)年有33682名流動(dòng)人員參加積分制管理，最終“積分入戶(hù)”只有2149人進(jìn)入公示；“流動(dòng)人員子女入學(xué)”4384人進(jìn)入公示［8］。

3、繁瑣的積分入戶(hù)申請(qǐng)手續(xù)與整個(gè)政府管理呈碎片化間的矛盾

表2 外來(lái)流動(dòng)人口學(xué)歷分布

為了全面、綜合考察申請(qǐng)人的素質(zhì)，珠三角各市設(shè)置近20個(gè)大項(xiàng)目、數(shù)十個(gè)小項(xiàng)的一個(gè)龐大的計(jì)分系統(tǒng)。如果申請(qǐng)人想把所有計(jì)分項(xiàng)目和證明材料一并辦齊，那么需要到十幾個(gè)甚至是幾十個(gè)相關(guān)的政府職能部門(mén)去辦理相應(yīng)的證明材料。有些證明材料還須到原戶(hù)籍地進(jìn)行辦理。期間要花費(fèi)大量的精力和金錢(qián)可想而知。有些申請(qǐng)證明材料可能由于時(shí)間久遠(yuǎn)，或相關(guān)職能部門(mén)更改，導(dǎo)致難以獲得。因此在實(shí)施過(guò)程不免會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)手續(xù)繁瑣，相關(guān)證明材料繁雜。調(diào)查結(jié)果顯示，54.4%的人認(rèn)為申請(qǐng)手續(xù)繁瑣；52.1%的人認(rèn)為申請(qǐng)積分入戶(hù)費(fèi)時(shí)費(fèi)力。

積分制改革從某種意義上來(lái)講是一個(gè)系統(tǒng)工程。既然是系統(tǒng)工程，就會(huì)涉及到方方面面。但是，在既有的管理體制下，整個(gè)政府管理呈現(xiàn)碎片化。全國(guó)相關(guān)檔案數(shù)據(jù)并沒(méi)有聯(lián)網(wǎng)。因此，對(duì)于申請(qǐng)者來(lái)說(shuō)，要提供各種證明材料就不得不跑各個(gè)部門(mén)，不得不跑回原籍辦理。加之，現(xiàn)在整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信水平不高，因此還不得不增加相關(guān)的佐證程序。譬如作為珠三角各市加分的主打項(xiàng)目：學(xué)歷，就不得不要求申請(qǐng)者啟用學(xué)歷認(rèn)證程序來(lái)予以證明自己學(xué)歷的真實(shí)性。因此，要簡(jiǎn)化積分入戶(hù)申請(qǐng)手續(xù)并非易事。

4、積分入戶(hù)指標(biāo)不夠用和用不完的矛盾

2013年是啟動(dòng)積分制入戶(hù)政策的第三年，珠三角地區(qū)的指標(biāo)數(shù)為3萬(wàn)人，經(jīng)公示僅有1萬(wàn)多人取得了入戶(hù)資格。截至2013年10月下旬，珠三角地區(qū)指標(biāo)額僅完成了近1/3。廣東省2013年公開(kāi)的關(guān)于積分制入戶(hù)政策調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，廣州、深圳、中山、東莞等城市城區(qū)入戶(hù)指標(biāo)不夠用，鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完。如只有市、鎮(zhèn)二級(jí)行政機(jī)構(gòu)的中山市，在2010年共有3000個(gè)入戶(hù)指標(biāo)、6000個(gè)入學(xué)指標(biāo)，但最終成功入戶(hù)2149人、入學(xué)4384人，指標(biāo)分別空缺795個(gè)和821個(gè)［9］。大部分鎮(zhèn)區(qū)申請(qǐng)人數(shù)少于指標(biāo)數(shù)。這主要是由于中山市城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展不均衡，公共服務(wù)資源城區(qū)要好于鎮(zhèn)區(qū)。所以，盡管鎮(zhèn)區(qū)的入戶(hù)門(mén)檻較城區(qū)低，且相關(guān)福利政策更加優(yōu)厚，更容易達(dá)到入戶(hù)城市目的，但是外來(lái)流動(dòng)人口仍更愿意入戶(hù)城區(qū)，導(dǎo)致每年鎮(zhèn)區(qū)指標(biāo)用不完，而城區(qū)指標(biāo)存在不夠用的現(xiàn)象。

四、珠三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口積分制改革存在問(wèn)題與困境的原因

1、戶(hù)口與公共服務(wù)和社會(huì)福利掛鉤依舊是制約積分制改革的瓶頸

珠三角積分改革推動(dòng)困難重重的核心原因是戶(hù)口與公共服務(wù)和社會(huì)福利掛鉤。珠三角實(shí)施積分制改革，引導(dǎo)優(yōu)秀的外來(lái)流動(dòng)人口，主要是農(nóng)民工通過(guò)積分制有序入戶(hù)珠三角、融入珠三角。通過(guò)積分入戶(hù)珠三角的外來(lái)流動(dòng)人口不但要求學(xué)歷高、技能強(qiáng)，還要求思想道德水準(zhǔn)高。例如在入戶(hù)條件設(shè)置上，既有學(xué)歷、技能、參保情況等多項(xiàng)指標(biāo)，還設(shè)有社會(huì)貢獻(xiàn)等加分指標(biāo)，更有違反計(jì)劃生育、違法犯罪的減分指標(biāo)。珠三角積分制改革，給農(nóng)民工群體帶來(lái)極大的“權(quán)利期待”，激發(fā)他們的創(chuàng)造力，因勢(shì)利導(dǎo)地促使農(nóng)民工“一心向善”，積極融入城市生活；同時(shí)也避免了城市居民對(duì)于資源分享的擔(dān)憂(yōu)與抵制，使其在逐漸接納農(nóng)民工的過(guò)程中形成包容的心理，最終促使城鄉(xiāng)居民的權(quán)利融合?！保?0］那么，為什么珠三角積分制改革的目標(biāo)群體只是極少數(shù)外來(lái)流動(dòng)人口？為什么珠三角積分制改革的制度設(shè)計(jì)一再要“提防”珠三角城市本地城市居民對(duì)此制度的設(shè)計(jì)呢？

這主要是由于我國(guó)戶(hù)口與公共服務(wù)和社會(huì)福利掛鉤使然。眾所周知，我國(guó)的戶(hù)口是與教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等公共服務(wù)與社會(huì)福利捆綁在一起的。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，我國(guó)城市戶(hù)口所附帶的公共服務(wù)和社會(huì)福利明顯優(yōu)于農(nóng)村戶(hù)口。而且城市戶(hù)口所附帶的公共服務(wù)與社會(huì)福利水平與城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是緊密聯(lián)系在一起的。因此，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的珠三角城市戶(hù)口所附帶公共服務(wù)與社會(huì)福利水平不但優(yōu)于農(nóng)村戶(hù)口，而且優(yōu)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比珠三角差的城市。因此，珠三角城市，特別是珠三角一線(xiàn)城市的戶(hù)口，不但對(duì)廣大外來(lái)只是農(nóng)民身份的流動(dòng)人口具有很強(qiáng)的吸引力，而且對(duì)廣大只是擁有欠發(fā)達(dá)水平城市戶(hù)口的流動(dòng)人口也具有很強(qiáng)的吸引力。因此，珠三角每年積分入戶(hù)指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足廣大外來(lái)流動(dòng)人口的需求。同樣，由于戶(hù)籍與公共服務(wù)和社會(huì)福利捆綁在一起，每入戶(hù)一個(gè)外來(lái)工于珠三角地區(qū)，珠三角地區(qū)相應(yīng)的要增加公共服務(wù)和社會(huì)福利的投入，而且還要增加城市增量以后的各項(xiàng)基本設(shè)施的投入。并且，由于現(xiàn)有戶(hù)籍管理基本是落地管理的，即一旦外來(lái)流動(dòng)人口入戶(hù)珠三角，只要外來(lái)流動(dòng)人口不遷出珠三角，不管流動(dòng)人口本人是否離開(kāi)珠三角，所落戶(hù)的珠三角城市都必須每年為此戶(hù)口投入相應(yīng)的公共服務(wù)和社會(huì)福利。還有，珠三角為此投入的不但是為珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展直接作貢獻(xiàn)的外來(lái)流動(dòng)人口本人，還有至少包括入戶(hù)于珠三角的外來(lái)流動(dòng)人口的配偶、子女，有時(shí)甚至包括其夫妻雙方的父母。由此可見(jiàn)，珠三角為入戶(hù)的外來(lái)流動(dòng)人口所投入的公共服務(wù)和社會(huì)福利就呈幾何級(jí)數(shù)增長(zhǎng)。因此，珠三角地區(qū)對(duì)積分制改革的態(tài)度是高度謹(jǐn)慎，入戶(hù)的對(duì)象只是極少數(shù)為珠三角經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所作出的貢獻(xiàn)等于或大于珠三角為其戶(hù)所投入的公共服務(wù)和社會(huì)福利的支出。在積分制改革的推動(dòng)過(guò)程中，由于各項(xiàng)管理制度的限制，珠三角并沒(méi)有大規(guī)模地建設(shè)滿(mǎn)足外來(lái)流動(dòng)人口基本公共服務(wù)需求的公共設(shè)施，如學(xué)校、醫(yī)院等。因此，盡管珠三角基本公共服務(wù)水平在全國(guó)來(lái)說(shuō)還不錯(cuò)，但是近年來(lái)出現(xiàn)的入園難，連入私立的普通幼兒園都難，入學(xué)難，連入普通的私立中小學(xué)都難，看病難，看病住院更難，出門(mén)坐車(chē)難的局面就不足為奇了。因此，珠三角城市的本地市民從內(nèi)心深處來(lái)說(shuō)是抵制積分制改革的。他們對(duì)即將入戶(hù)的外來(lái)流動(dòng)人口是不歡迎的。所以，珠三角城市在推動(dòng)積分制改革的過(guò)程中，除了要考慮本地城市居民對(duì)于資源分享的擔(dān)憂(yōu)外，還必須要推動(dòng)本地人與外地人的融合工作?！爸槿欠e分制改革，帶有強(qiáng)烈的以城市為中心的功利性目的，能夠享受到實(shí)惠的也只能是少數(shù)農(nóng)民工群體”［10］，也就不足為奇了。

在珠三角推動(dòng)積分制改革的過(guò)程中，不但出現(xiàn)積分指標(biāo)不夠用，而且出現(xiàn)積分指標(biāo)用不完，符合積分入戶(hù)條件的優(yōu)秀外來(lái)流動(dòng)人口不愿意入戶(hù)的局面。如在全國(guó)率先推動(dòng)對(duì)流動(dòng)人口積分入戶(hù)制管理的中山市，2010年，提供了3000個(gè)入戶(hù)、6000個(gè)入學(xué)指標(biāo)，最終入戶(hù)指標(biāo)空缺851個(gè)，而入讀中、小學(xué)的名額空缺分別為795個(gè)和821個(gè)。［11］為什么這樣呢？這也是由戶(hù)籍所附帶的公共服務(wù)和社會(huì)福利功能造成的。積分指標(biāo)用不完的地方主要是在珠三角的發(fā)展梯隊(duì)中，其社會(huì)的公共服務(wù)和社會(huì)福利水平不是最好甚至次好的。如中山市2010年某城區(qū)的“入城”申請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)比率是8∶1；而鎮(zhèn)區(qū)小欖鎮(zhèn)有441個(gè)入戶(hù)名額，最終只用了65個(gè)，空缺率85%，而燈飾名鎮(zhèn)——古鎮(zhèn)，空缺率更高達(dá)95%［11］。這主要是由于鎮(zhèn)區(qū)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)資源明顯劣于中山市市區(qū)。符合積分入戶(hù)條件的優(yōu)秀外來(lái)流動(dòng)人口不愿意入戶(hù)的主要原因也是原來(lái)戶(hù)籍所附帶的公共服務(wù)和社會(huì)福利優(yōu)于或預(yù)期優(yōu)于珠三角地區(qū)。如在中山打工的、攬了全國(guó)、廣東省和中山市的“優(yōu)秀農(nóng)民工”稱(chēng)號(hào)的某外來(lái)流動(dòng)人口，符合積分入戶(hù)條件，但考慮到把戶(hù)口遷出后，必須把再老家屬于自己的土地和山林交出來(lái)，因此放棄了入戶(hù)機(jī)會(huì)［11］。

2、公共服務(wù)供給方的行政區(qū)劃分割方式是推進(jìn)積分制改革難以逾越的鴻溝

在現(xiàn)有體制下，生產(chǎn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的支出主要由中央財(cái)政和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付主要是根據(jù)戶(hù)籍人口數(shù)量下?lián)芰x務(wù)教育、社會(huì)保障、計(jì)劃免疫、生育服務(wù)等。中央財(cái)政對(duì)流動(dòng)人口所提供的以上財(cái)政支出則撥付給戶(hù)籍所在地。從而出現(xiàn)了中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付投向與人口的流向不一致。戶(hù)籍地政府也可能安排了這類(lèi)經(jīng)費(fèi)。

但是，像諸如流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題，國(guó)務(wù)院2003年就出臺(tái)了相應(yīng)政策，要求主要依靠居住地政府，負(fù)責(zé)解決流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題，并且要以全日制公辦中小學(xué)為主，接收流動(dòng)人口子女入學(xué)。這就出現(xiàn)了這種情況：戶(hù)籍地政府對(duì)流動(dòng)人口沒(méi)有盡到服務(wù)責(zé)任，卻得到了中央劃撥的經(jīng)費(fèi)；流動(dòng)人口流向的地方地政府要提供服務(wù)責(zé)任，但卻得不到中央政府的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。再如計(jì)劃免疫服務(wù)，中央要求給流動(dòng)人口提供免費(fèi)卡介苗、脊灰疫苗、百白破三聯(lián)制劑、麻疹疫苗、乙肝疫苗、乙腦疫苗、流腦疫苗等“七苗”服務(wù)，但是，上級(jí)政府補(bǔ)助公共衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)時(shí)，只按戶(hù)籍居民每人15元的標(biāo)準(zhǔn)下?lián)埽⑽磳⒘鲃?dòng)人口考慮在列［12］。

因此，流動(dòng)人口流向的珠三角地方政府出現(xiàn)了兩難困境：一是如果解決外來(lái)流動(dòng)人口的諸如義務(wù)教育、社會(huì)保障、計(jì)劃免疫等公共服務(wù)問(wèn)題，就需要增加財(cái)政支出。而且，流動(dòng)人口流向的珠三角地方政府對(duì)此經(jīng)費(fèi)支出越多，就會(huì)“招致”越來(lái)越多的外來(lái)流動(dòng)人口及子女流向此地。流動(dòng)人口流向的珠三角地方政府就會(huì)背負(fù)沉重的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。如珠三角的中山市曾測(cè)算過(guò)，每年新增支付一個(gè)流動(dòng)人口的社保保障、公共服務(wù)和社會(huì)福利的相關(guān)開(kāi)支，就需要多支出1萬(wàn)元。這還不包括城市容量增加后城市各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施的投入。在既有的中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的體制下，流動(dòng)人口流向的地方政府就會(huì)背負(fù)沉重的財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。二是如果不解決外來(lái)流動(dòng)人口的公共服務(wù)與社會(huì)福利問(wèn)題，就會(huì)影響到珠三角產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)優(yōu)秀人才的需求。

所以，鑒于我國(guó)現(xiàn)有的戶(hù)籍管理制度，鑒于戶(hù)籍與公共服務(wù)與社會(huì)福利掛鉤的現(xiàn)實(shí)，以及我國(guó)現(xiàn)有的公共服務(wù)供給方的行政區(qū)劃分割方式，珠三角積分制改革只有用積分入戶(hù)的形式將外來(lái)流動(dòng)人口的戶(hù)籍轉(zhuǎn)移到珠三角地區(qū)來(lái)，才能比較穩(wěn)妥的解決一些后續(xù)的問(wèn)題。但是積分入戶(hù)的方式，同樣不適應(yīng)人才自由流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)。珠三角各城市通過(guò)積分入戶(hù)的形式以留住優(yōu)秀人才的做法從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不具可持續(xù)性。事實(shí)上，珠三角有些城市已經(jīng)注意到了這個(gè)問(wèn)題，因此，如果不是政績(jī)工程的需要，珠三角城市推進(jìn)積分入戶(hù)改革從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是動(dòng)力不足的。由于對(duì)有些政策的考慮，如果不解決子女入學(xué)問(wèn)題，廣大外來(lái)流動(dòng)人口對(duì)積分入戶(hù)的態(tài)度也是謹(jǐn)慎的。為此，珠三角有些城市推出了積分入學(xué)的改革，這項(xiàng)改革的受歡迎程度相對(duì)積分入戶(hù)的改革要大一些。但是，正如上文所分析的，如果不改革我國(guó)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付按戶(hù)籍人口下?lián)艿哪Ｊ?，這項(xiàng)改革也是不可持續(xù)的。

五、完善珠三角地區(qū)外來(lái)流動(dòng)人口積分制改革的對(duì)策建議

1、未來(lái)改革的方向是：逐步改革公共服務(wù)與戶(hù)口掛鉤的模式

珠三角地區(qū)可以通過(guò)逐步改革公共服務(wù)與戶(hù)口掛鉤的模式，擺脫以戶(hù)口為標(biāo)準(zhǔn)享受公共服務(wù)的束縛以減少入戶(hù)的壓力，并讓外來(lái)務(wù)工人員平等地享受城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)與社會(huì)福利。因此，珠三角地區(qū)可以試點(diǎn)還原戶(hù)籍制度的基本職能，就是證明公民身份和提供人口數(shù)據(jù)。逐步剔除依附在戶(hù)口上的種種利益。珠三角積分制改革其實(shí)是牽涉到全國(guó)戶(hù)籍制度改革。因此，完善珠三角積分制改革，支持珠三角剔除依附在戶(hù)口的各項(xiàng)福利改革需要中央政府和外來(lái)流動(dòng)人口原戶(hù)籍地政府積極配合此項(xiàng)工作。一是要求中央政府支持珠三角積分制改革。以珠三角城市為試點(diǎn)，改變按戶(hù)籍人口轉(zhuǎn)移支付義務(wù)教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)與社會(huì)福利款項(xiàng)的老做法，探索按實(shí)際人口計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。二是要求外來(lái)流動(dòng)人口原戶(hù)籍地政府積極配合珠三角積分制改革，對(duì)原來(lái)依附在戶(hù)口的各項(xiàng)福利以發(fā)放券的形式，由外來(lái)流動(dòng)人口帶去流向的地方政府，如可發(fā)放義務(wù)教育券、公共衛(wèi)生服務(wù)券等。三是各級(jí)政府要共同努力，建立起完善的無(wú)城鄉(xiāng)差別的社會(huì)服務(wù)保障體系，在目前尤其需要加大對(duì)農(nóng)村的投入，建立健全農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，在經(jīng)濟(jì)生活和服務(wù)保障上縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，以此減少因福利誘惑而導(dǎo)致的外來(lái)流動(dòng)人口流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)的壓力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，區(qū)域均衡發(fā)展。

2、當(dāng)前改革的重點(diǎn)是：讓優(yōu)秀的外來(lái)流動(dòng)人口平等地享受珠三角城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)與社會(huì)福利

在國(guó)內(nèi)各地追求平等的國(guó)民待遇，自然是整個(gè)改革不可放棄的理想目標(biāo)。但是，由于相對(duì)于單個(gè)城市而言對(duì)公共產(chǎn)品的供給能力總體上是有限的。因此，要求珠三角地區(qū)讓所有外來(lái)流動(dòng)人口平等地享受珠三角城市的各項(xiàng)基本公共服務(wù)與福利，在目前很多條件不具備的情況下，是一種烏托邦的制度設(shè)計(jì)設(shè)想。珠三角積分制改革只能是漸進(jìn)式的。因此，當(dāng)前改革的重點(diǎn)是，只能是讓優(yōu)秀的外來(lái)流動(dòng)人口享受，以后才慢慢地惠及到一般外來(lái)流動(dòng)人口。而且，在我們的調(diào)查中也了解到，其實(shí)外來(lái)流動(dòng)人口最希望的是享受各項(xiàng)基本公共服務(wù)與福利，他們對(duì)戶(hù)口是否歸屬在珠三角并不是很看重。現(xiàn)在珠三角部分城市推出的積分入學(xué)，就很受外來(lái)流動(dòng)人口的歡迎。接下來(lái)還可以推出各項(xiàng)積分服務(wù)，如積分高考、積分醫(yī)保等。積分制入戶(hù)政策使戶(hù)籍與公共服務(wù)逐步脫鉤，能讓無(wú)法快速通過(guò)積分制入戶(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楸镜貞?hù)籍人口的外來(lái)流動(dòng)人口，享受部分公共服務(wù)。按照積分累積增加可享受的公共服務(wù)，比如當(dāng)分?jǐn)?shù)達(dá)到100分可以得到某種公共服務(wù)，當(dāng)分?jǐn)?shù)累積到200分又可以增加某種公共服務(wù)，并且可以根據(jù)流動(dòng)人員自己的意愿選擇公共服務(wù)。積分制入戶(hù)的戶(hù)籍改革以及積分制公共服務(wù)改革，逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，使流動(dòng)人口更好地融入所在城市，融入珠三角城市圈。

3、目前要做好的是：提高積分制改革的行政服務(wù)供給能力與水平

積分制改革能否順利推進(jìn)，除了制度設(shè)計(jì)是否合理外，還有制度轉(zhuǎn)變?yōu)檎吆蟮膱?zhí)行情況如何。因此，相關(guān)政府部門(mén)要提高積分制改革的行政服務(wù)能力和水平。一是要拓寬宣傳渠道，提高積分制改革的社會(huì)知曉度。在調(diào)查中了解到，珠三角各城市主要利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、廣播等媒介進(jìn)行宣傳，但收效并不顯著。因此，要拓寬宣傳渠道，做細(xì)宣傳工作。要培養(yǎng)宣傳骨干，定期到外來(lái)流動(dòng)人口比較密集的地區(qū)如廠企、學(xué)校、出租屋進(jìn)行宣傳，并開(kāi)設(shè)咨詢(xún)點(diǎn)；派發(fā)《流動(dòng)人員申請(qǐng)積分制管理須知》等相關(guān)資料及宣傳小冊(cè)子，張貼宣傳海報(bào)；開(kāi)通24小時(shí)在線(xiàn)咨詢(xún)熱線(xiàn)，為咨詢(xún)?nèi)藛T解惑釋疑；充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，建立信息公布與反饋的官方微博，開(kāi)通留言信箱，收集意見(jiàn)建議。二是要簡(jiǎn)化申請(qǐng)和受理流程，健全“一站式服務(wù)”機(jī)制。中山市實(shí)行“政策咨詢(xún)、資料收集、登記審核”一站式受理服務(wù)，［13］將涉及計(jì)生、學(xué)歷、技能、社保等積分項(xiàng)目的審核程序進(jìn)行簡(jiǎn)化，盡可能將審核權(quán)限下放基層鎮(zhèn)區(qū)，提高審核效率，縮短審核時(shí)間，降低申請(qǐng)成本，切實(shí)方便群眾辦理業(yè)務(wù)，提高流動(dòng)人口參與積分制管理的積極性。珠三角地區(qū)其他城市可借鑒中山市的“一站式服務(wù)”機(jī)制和一體化管理模式，健全各基層流管辦積分制入戶(hù)辦理機(jī)制，建立有場(chǎng)所、有人員、有窗口的機(jī)構(gòu)，設(shè)立流動(dòng)人口一站式綜合服務(wù)辦事窗口，推進(jìn)流動(dòng)人口服務(wù)管理的一體化、一站式服務(wù)，確保流動(dòng)人口有人管、有人幫，有人教，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化的服務(wù)機(jī)制。［14］三是實(shí)現(xiàn)珠三角地區(qū)積分互認(rèn)。珠三角地區(qū)積分互認(rèn)，即外來(lái)流動(dòng)人員在珠三角地區(qū)任何一個(gè)城市申請(qǐng)積分制入戶(hù)、入學(xué)時(shí)的累積積分能被其他城市承認(rèn)，免除原先已辦理過(guò)的相關(guān)材料證明手續(xù)。在我們的調(diào)查中，有70.5%的外來(lái)流動(dòng)人口希望珠三角地區(qū)積分互認(rèn)。通過(guò)積分互認(rèn)的相關(guān)工作，可讓珠三角各地政府在平等、互利、協(xié)作的前提下，通過(guò)規(guī)范的制度建設(shè)來(lái)加強(qiáng)區(qū)域合作，實(shí)現(xiàn)區(qū)域利益共享，最終實(shí)現(xiàn)省際互通。

［1］廣東省政府網(wǎng)：http：//www.gd.gov.cn/ghgy/

［2］馬駿等.城市化背景下農(nóng)業(yè)人口流動(dòng)對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響—以珠三角為中心［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40（2）：1089－1091，1119.

［3］一線(xiàn)城市積分入戶(hù)仍不易廣州每年3000個(gè)指標(biāo)［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-10-11.

［4］廣東省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)民工積分制入戶(hù)城鎮(zhèn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）［Z］.粵府辦［2010］32號(hào)

［5］廣東流動(dòng)人口存在的六大特征［N］.廣州日?qǐng)?bào).

［6］廣州積分入戶(hù)指標(biāo)及分值表.http：//wenku.baidu.com/link?url=rznJ 2k-5wbwFTh7VTxFR3_FlM8KYhU6gcSBbZtDGvstT7yEYcJ700Y WmQyjT-49cVoZ_W0mm-4KmSHVgqF15erw5Ac-sWph6DlBaD0 aTFWq/2014-2-9

［7］萬(wàn)蜜.去年廣州登記流動(dòng)人口666萬(wàn)［N］.南方都市報(bào)，2013-7-12，AA18.

［8］廣東積分制推戶(hù)籍改革部分優(yōu)秀農(nóng)民工放棄城市［N］.中國(guó)青年報(bào)，2010-6-29

［9］曾東萍．廣東試行積分入戶(hù)制10．4萬(wàn)流動(dòng)人員已入戶(hù)城鎮(zhèn)［J］．南風(fēng)窗，2011，（7）．

［10］陳瑩.農(nóng)民工積分入戶(hù)城鎮(zhèn)彰顯現(xiàn)實(shí)智慧［N］.法治日?qǐng)?bào)，2010-06-09

［11］廣東積分制推戶(hù)籍改革部分優(yōu)秀農(nóng)民工放棄城市［N］.中國(guó)青年報(bào)，2010-06-29.

［12］章也微.戶(hù)籍地政府介入流動(dòng)人口公共服務(wù)供給研究［J］.云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2011，（4）.

［13］中國(guó)中山：http：//www.zs.gov.cn/main/zwgk/open/view/index.action?id=70836

［14］百度文庫(kù)：http：//wenku.baidu.com/view/dededc01eff9aef8941e06 f5.html

（責(zé)任編輯 李保林）

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1671-3842（2014）06-0138-05

鄧雪琳（1976-），女，漢族，湖南雙峰人，電子科技大學(xué)中山學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院公共管理系副教授，博士，電子科技大學(xué)碩士生導(dǎo)師。主要研究方向：人力資源管理、公共管理與公共政策。

2014-05-21

電子科技大學(xué)中山學(xué)院教學(xué)團(tuán)隊(duì)建設(shè)項(xiàng)目：《社會(huì)調(diào)查原理與方法》教學(xué)團(tuán)隊(duì)（項(xiàng)目編號(hào)：ZLGC2011JXTD17）；電子科技大學(xué)中山學(xué)院科研啟動(dòng)項(xiàng)目“市場(chǎng)與社會(huì)雙向互動(dòng)中的政府行動(dòng)邏輯研究（項(xiàng)目編號(hào)：412YKQ01）”、電子科技大學(xué)中山學(xué)院科研團(tuán)隊(duì)培育項(xiàng)目“地方治理制度創(chuàng)新研究團(tuán)隊(duì)建設(shè)（項(xiàng)目編號(hào)：412YT03）”、廣東高校育苗工程（人文社科）項(xiàng)目“城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工利益保障的政策網(wǎng)絡(luò)-以珠三角為調(diào)研樣本”（項(xiàng)目編號(hào)：2013WYM0092）、國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新生代農(nóng)民工的城市嵌入與群際偏向研究”（項(xiàng)目編號(hào)：13BSH059）