于文軒

（中國(guó)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，北京 100088）

跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容。幾十年來(lái)，我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管取得了較大的成就，但同時(shí)也存在一些亟待解決的問(wèn)題。一些國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，積累了不少關(guān)于跨區(qū)域環(huán)境管理的有益經(jīng)驗(yàn)，可供我國(guó)在完善跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度過(guò)程中參考和借鑒。

一、跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度的概念和理論基礎(chǔ)

“區(qū)域”，即地區(qū)范圍，①亦即按照一定標(biāo)準(zhǔn)劃分的連續(xù)的有限空間范圍，具有自然、經(jīng)濟(jì)或社會(huì)特征的某一個(gè)方面或幾個(gè)方面的同質(zhì)性地域單元。[1]在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，區(qū)域一般指行政區(qū)劃或者自然生態(tài)界限，因此“跨區(qū)域”意指超越特定的行政區(qū)劃范圍或者生態(tài)環(huán)境范圍?！碍h(huán)境監(jiān)管”，是指人民政府環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以法定形式和國(guó)家名義，在全國(guó)范圍內(nèi)行使對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的組織、指揮、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力，并對(duì)社會(huì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行預(yù)測(cè)和決策。[2]（P135）跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度，特指不同行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)管理部門之間相互配合、協(xié)調(diào)合作，對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)協(xié)同管理的一整套措施。

與傳統(tǒng)的按行政區(qū)域進(jìn)行的環(huán)境監(jiān)管相比，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)督的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在管理對(duì)象和管理趨向兩個(gè)方面?？鐓^(qū)域監(jiān)管以環(huán)境的自然特性為基礎(chǔ)劃分管理范圍；而行政區(qū)域監(jiān)管則以行政區(qū)域?yàn)閱卧M(jìn)行管理?？鐓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管趨向于從生態(tài)整體性出發(fā)，基于生態(tài)環(huán)境的自然屬性進(jìn)行管理；而按行政區(qū)域進(jìn)行的環(huán)境監(jiān)管則通常從區(qū)域局部出發(fā)，基于環(huán)境資源的社會(huì)屬性進(jìn)行管理。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域監(jiān)管，體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境整體性的內(nèi)在要求。生態(tài)環(huán)境并非各種環(huán)境要素的簡(jiǎn)單相加，而是一個(gè)有機(jī)的整體，其組成部分之間存在著互相聯(lián)系、互相制約、彼此依存的關(guān)系。生態(tài)環(huán)境的此種功能復(fù)合性、要素相關(guān)性以及結(jié)構(gòu)整體性，要求在開展環(huán)境保護(hù)工作時(shí)不應(yīng)局限于某一行政區(qū)域內(nèi)的單獨(dú)行動(dòng)。事實(shí)上，人為地將生態(tài)環(huán)境分割為不同的區(qū)域，依據(jù)行政關(guān)系來(lái)調(diào)整生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、利用和保護(hù)，割裂了環(huán)境要素和生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的有機(jī)關(guān)聯(lián)屬性。因而，突破現(xiàn)有的基于行政區(qū)劃進(jìn)行環(huán)境管理的傳統(tǒng)模式，在相關(guān)環(huán)境要素分布區(qū)的環(huán)境管理機(jī)關(guān)之間尋求有效的協(xié)調(diào)與合作成為必然之選。尤其是對(duì)于一些面積較大的生態(tài)保護(hù)區(qū)、某些珍稀動(dòng)植物的分布區(qū)、河流流域等地區(qū)，更應(yīng)從地理區(qū)域和生態(tài)環(huán)境本身的特點(diǎn)出發(fā)，開展環(huán)境監(jiān)督管理工作。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域監(jiān)管，有助于提高環(huán)境管理效率。“公地的悲劇”現(xiàn)象說(shuō)明了在追求最大化利益的個(gè)體之間為實(shí)現(xiàn)公共利益而采取合作的集體行動(dòng)的困難性。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家曼庫(kù)爾·奧爾森于1965年發(fā)現(xiàn)，“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們的共同或集體利益”。[3]（P2）這是由于在集體行為中，集體利益的公共性使得集體成員產(chǎn)生“搭便車”的傾向。艾伯特·塔克提出了“囚徒的困境”這一經(jīng)典的博弈案例，以此說(shuō)明在一個(gè)社會(huì)中，當(dāng)每個(gè)個(gè)體都在為自身利益考慮時(shí)，即使社會(huì)成員都遵守規(guī)則，個(gè)體的行為也不一定符合集體的或社會(huì)的利益，甚至也不一定真正能夠?qū)崿F(xiàn)個(gè)體的最大利益。[4]（P8-9）在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中，如果所涉范圍較大，各地方往往會(huì)自覺(jué)或者不自覺(jué)地扮演此類“悲劇”或者“困境”中的單個(gè)成員的角色。同時(shí)，由于地方政府之間利益需求差異，溝通不足、信息不暢，導(dǎo)致各自按照個(gè)體行為的結(jié)果未必是有效率的。通過(guò)跨區(qū)域合作，對(duì)環(huán)境監(jiān)管系統(tǒng)的個(gè)體行為進(jìn)行協(xié)調(diào)，有助于使環(huán)境監(jiān)管運(yùn)行有序化、高效化，解決個(gè)體理性與集體理性之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)有限人力、物力的有效配置，提高環(huán)境保護(hù)的成效。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭锌鐓^(qū)域監(jiān)管，亦符合區(qū)域發(fā)展一體化的趨勢(shì)。區(qū)域一體化包括區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、區(qū)域政治一體化以及新興的區(qū)域制度一體化幾個(gè)層面。其中，制度一體化強(qiáng)調(diào)區(qū)域間的制度性合作，以實(shí)現(xiàn)信息的快速傳遞、政策的正確制定與高效執(zhí)行。[5]區(qū)域制度一體化為地方之間的互動(dòng)模式提供了一種新的思路：為了更好地實(shí)現(xiàn)行政管理職能，地區(qū)之間的協(xié)調(diào)、配合和協(xié)作為必然之選。由于區(qū)域發(fā)展一體化進(jìn)程的加快，加之環(huán)境問(wèn)題的宏觀性、整體性和關(guān)聯(lián)性等特征，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管成為有效保護(hù)環(huán)境的重要途徑。

二、我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)四十多年的發(fā)展，我國(guó)在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面取得了一定的成就，但在政策基礎(chǔ)、法律體系、監(jiān)管機(jī)制、配套制度、糾紛解決機(jī)制等方面存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)有的一些環(huán)境資源立法規(guī)定了跨區(qū)域監(jiān)管制度。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》就此作出了原則性規(guī)定：“國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一的防治措施?！逼渌翱缧姓^(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決。”②在關(guān)于海洋環(huán)境保護(hù)和水資源保護(hù)的立法中，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度有進(jìn)一步的類似規(guī)定?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。③關(guān)于水資源保護(hù)的立法較多，例如，水資源利用和保護(hù)方面的《水法》、水環(huán)境保護(hù)與治理方面的《水污染防治法》等法律，《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《淮河流域水污染防治暫行條例》等行政法規(guī)，以及國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局先后制定發(fā)布的《水污染物排放許可證管理暫行辦法》《淮河和太湖流域排放重點(diǎn)污染物許可證管理辦法（試行）》等行政規(guī)章，均規(guī)定了對(duì)水資源按照其自然流域進(jìn)行流域綜合管理。此外，河南、江蘇、安徽和其他省市也先后頒布了一系列地方性法規(guī)和規(guī)章。[6]這些立法確立了我國(guó)跨行政區(qū)環(huán)境保護(hù)在水資源的保護(hù)方面的基本法律框架。

我國(guó)還建立了相關(guān)的配套制度，促進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管工作的開展?，F(xiàn)有立法已包含一些與跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管相關(guān)的法律制度，并集中體現(xiàn)在水資源的保護(hù)方面，包括水污染防治規(guī)劃制度、污染物排放總量控制與排污許可證制度、飲用水源保護(hù)制度、地下水保護(hù)的經(jīng)濟(jì)刺激制度、地下水環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污申報(bào)登記和許可證制度、農(nóng)業(yè)污染控制和面源污染控制制度、水污染糾紛處理制度等基本法律制度。這些制度在我國(guó)跨行政區(qū)水污染防治實(shí)踐中發(fā)揮重要的作用。[7]

在監(jiān)管體制方面，我國(guó)建立了一些跨行政區(qū)域的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)。根據(jù)《水法》關(guān)于“流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合”、“重要江河、湖泊設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，我國(guó)按照統(tǒng)一管理和分級(jí)管理的原則，在淮河、海河等重點(diǎn)治理區(qū)域成立了淮河水利委員會(huì)等跨區(qū)域性質(zhì)的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)“流域綜合治理，開發(fā)管理具有控制性的重要水工程，搞好規(guī)劃、管理、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)，促進(jìn)江河治理和水資源綜合開發(fā)、利用和保護(hù)”。④

2006年，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局向全國(guó)派出了華東、華南、西北、西南、東北等環(huán)境保護(hù)督察中心，每個(gè)督察中心的督察范圍涉及若干省區(qū)，其職能主要包括督察地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況，督察重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件，督察重、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理，督察重點(diǎn)污染源監(jiān)管和國(guó)家審批建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行情況，督察國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家生態(tài)功能保護(hù)區(qū)環(huán)境執(zhí)法情況，幫助和協(xié)調(diào)地方環(huán)境保護(hù)部門開展跨省區(qū)域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)，跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來(lái)訪投訴受理和協(xié)調(diào)等工作。這些督察中心在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面發(fā)揮了積極的作用。

（二）我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度存在的問(wèn)題

盡管我國(guó)在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面取得了較大的進(jìn)展，但同時(shí)也存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

第一，缺少連續(xù)、穩(wěn)定而清晰的跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管政策基礎(chǔ)?？鐓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管涉及兩個(gè)以上人民政府或其部門。要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的環(huán)境合作，主要依靠雙方或多方的意愿。在我國(guó)，政策在落實(shí)環(huán)境合作意愿方面具有非常重要的作用。一些環(huán)境監(jiān)管合作政策往往由于人事變動(dòng)等因素而受到影響，由此直接影響到環(huán)境合作政策的實(shí)施效果。另一方面，盡管不少政策和立法文件均規(guī)定環(huán)境的保護(hù)實(shí)行“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、綜合利用”，但這些要求常常由于缺乏具體落實(shí)措施和制度而失于空泛。

第二，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管立法不完備。首先，缺乏跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管的綜合性立法?，F(xiàn)有的關(guān)于海洋環(huán)境和水資源跨行政區(qū)監(jiān)管的法律規(guī)定散見(jiàn)于各個(gè)有關(guān)的法律文件中，既不系統(tǒng)也不全面，難以依法對(duì)跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管進(jìn)行綜合的規(guī)范。其次，缺乏程序性立法。例如，一些法律、法規(guī)中規(guī)定了水事糾紛和污染糾紛的處理機(jī)構(gòu)，但糾紛當(dāng)事人如何申請(qǐng)?zhí)幚?、處理通過(guò)哪些步驟和手續(xù)、決定如何作出、不服處理的申訴或上訴期限等，均未作出規(guī)定。[6]再次，法律明確規(guī)定的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管適用范圍狹窄，僅限于海洋和水資源，對(duì)于其他環(huán)境要素，如空氣污染、土壤污染、資源保護(hù)等方面，則沒(méi)有明確的法律規(guī)定。在2010年環(huán)境保護(hù)部、發(fā)展改革委等部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，就大氣污染聯(lián)防聯(lián)治作出了規(guī)定，但這些內(nèi)容并未在相關(guān)立法中作出明確規(guī)定。

第三，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管機(jī)制不健全。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律均規(guī)定，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督和管理，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一的監(jiān)督和管理，其他有關(guān)部門分別在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)污染防治實(shí)施監(jiān)督和管理。在這一體制下，無(wú)論是統(tǒng)管部門還是分管部門，均按照行政區(qū)劃設(shè)置，并且分管部門基本上都是按單要素設(shè)置，如土地、礦產(chǎn)、林業(yè)等部門。對(duì)于日益嚴(yán)重的系統(tǒng)性、結(jié)構(gòu)性和功能性的環(huán)境破壞，這種人為分割的條塊化監(jiān)管機(jī)制顯然無(wú)法適應(yīng)環(huán)境管理的現(xiàn)實(shí)需求，其問(wèn)題主要表現(xiàn)在：統(tǒng)管部門與分管部門的關(guān)系不清、權(quán)責(zé)不明，在實(shí)踐中發(fā)生問(wèn)題時(shí)經(jīng)常互相推諉；執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)，致使不同部門環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能交叉和重疊；缺乏專門的綜合性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致環(huán)境執(zhí)法協(xié)調(diào)能力薄弱，無(wú)法很好地適應(yīng)跨區(qū)域環(huán)境管理的需要。

第四，跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管配套制度亟待完善。目前，一些為跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管所必需的制度尚未確立。環(huán)境資源使用權(quán)交易制度即為一例。一定地域范圍內(nèi)的環(huán)境資源具有總量上的有限性。基于此，以美國(guó)的“泡泡”政策為發(fā)端，一些國(guó)家確立了排污權(quán)交易制度。與此類似，在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管實(shí)踐中，也可以通過(guò)類似的環(huán)境資源使用權(quán)交易制度，在區(qū)域之間實(shí)現(xiàn)環(huán)境資源和環(huán)境容量的優(yōu)化配置。我國(guó)盡管在排污權(quán)交易方面進(jìn)行了一些試點(diǎn)，但迄今為止尚未形成成熟的制度。環(huán)境污染損害保險(xiǎn)制度為又一例?？缧姓^(qū)的環(huán)境損害產(chǎn)生的損失往往非常巨大，而該損失往往是一定區(qū)域內(nèi)眾多企業(yè)共同作用的結(jié)果。為此，不少國(guó)家都建立了污染損害保險(xiǎn)制度，通過(guò)讓污染企業(yè)繳納保險(xiǎn)金的方式，將污染損害賠償社會(huì)化。我國(guó)目前尚未建立環(huán)境污染損害保險(xiǎn)制度，使許多有明確污染責(zé)任主體的污染損害難以給受害人支付足額的賠償，且導(dǎo)致社會(huì)不安定因素的增加。

第五，缺乏跨區(qū)域環(huán)境糾紛解決機(jī)制。跨區(qū)域環(huán)境開發(fā)和利用行為往往涉及眾多利益主體。這些主體各自具有不同的利益訴求，有時(shí)會(huì)產(chǎn)生一定的沖突和矛盾，甚至可能激化為跨區(qū)域環(huán)境糾紛?？鐓^(qū)域環(huán)境糾紛的解決是跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的重要內(nèi)容。公平有效地解決行政區(qū)域之間的環(huán)境糾紛，才能為跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管創(chuàng)造有利的條件，并確?？鐓^(qū)域環(huán)境監(jiān)管的順利進(jìn)行。我國(guó)的相關(guān)法律雖然對(duì)此作出了一些規(guī)定，但從整體來(lái)看尚缺乏系統(tǒng)、明確、具體的解決跨行政區(qū)環(huán)境糾紛的法律機(jī)制，也沒(méi)有完整的糾紛處理程序。

三、國(guó)外跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度概述

基于生態(tài)整體性特征進(jìn)行環(huán)境治理，是一些國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期探索得出的有益經(jīng)驗(yàn)。其中，一些國(guó)家在跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面通過(guò)長(zhǎng)期的實(shí)踐取得了一些較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，可供我國(guó)借鑒。

美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署是美國(guó)的環(huán)境保護(hù)行政機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)為：制定和實(shí)施環(huán)境保護(hù)政策、法令和標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)州和地方政府、個(gè)人和有關(guān)組織控制環(huán)境污染的活動(dòng)提供幫助；協(xié)助環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)向總統(tǒng)提供和推薦新的環(huán)境保護(hù)政策。[8]為保障環(huán)境法律和政策的實(shí)施，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署設(shè)立了十大區(qū)環(huán)境保護(hù)分署，其主要職責(zé)為：根據(jù)聯(lián)邦法律對(duì)本區(qū)域進(jìn)行環(huán)境管理，發(fā)放許可證，起訴違法行為，執(zhí)行審判結(jié)果；管理有害廢物清除；檢查聯(lián)邦項(xiàng)目對(duì)所在區(qū)域的環(huán)境影響，為州、地方及私人組織補(bǔ)助資金。各區(qū)署長(zhǎng)向聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署長(zhǎng)負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系，以確保區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題得以解決。[9]此外，美國(guó)1965年《水資源規(guī)劃法案》還要求建立新型流域機(jī)構(gòu)，在一些跨州的河流則建立河流管理委員會(huì)，并配備州際委員會(huì)來(lái)協(xié)調(diào)州之間的水事糾紛。

英國(guó)十分重視協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，設(shè)立皇家環(huán)境污染委員會(huì)，向議會(huì)提供環(huán)境決策建議。此外，英國(guó)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域還有眾多的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其中包括清潔空氣委員會(huì)、國(guó)家水委員會(huì)、水域風(fēng)景區(qū)舒適委員會(huì)、國(guó)家放射性防護(hù)局、自然保護(hù)委員會(huì)，等等。為了實(shí)現(xiàn)流域一體化管理，英國(guó)于1973年頒行《水法》，據(jù)此設(shè)立了10個(gè)水管局。各局對(duì)其區(qū)域的水問(wèn)題實(shí)施全面管理，管理范圍包括水源保護(hù)、用水分配與供應(yīng)、污水及污染物處理、河水和下水道管理等。

在法國(guó)，環(huán)境保護(hù)事務(wù)在1970年之前由各部門分散管理。1971年，法國(guó)設(shè)立環(huán)境部，標(biāo)志著法國(guó)步入相對(duì)集中的管理模式。法國(guó)環(huán)境管理非常注重咨詢與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)，設(shè)立長(zhǎng)期發(fā)展委員會(huì)、環(huán)境最高委員會(huì)、自然保護(hù)全國(guó)委員會(huì)和環(huán)境跨部委員會(huì)等，負(fù)責(zé)各個(gè)部門、區(qū)域之間的協(xié)作和配合，并根據(jù)1964年《水法》建立了全國(guó)范圍的流域管理體制。

日本跨區(qū)域環(huán)境行政協(xié)調(diào)制度形式多樣，不僅限于跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管，對(duì)其他一些行政事務(wù)同樣廣泛地開展跨區(qū)域合作，合作方式包括事務(wù)委托、部分事務(wù)組合、協(xié)議設(shè)置共同機(jī)構(gòu)、廣域聯(lián)合等。其中，“廣域聯(lián)合”大致相當(dāng)于跨區(qū)域政府聯(lián)合。經(jīng)過(guò)1994年修改的《地方自治法》第284條第3款規(guī)定，跨區(qū)域的政府可以通過(guò)聯(lián)合的形式處理跨區(qū)域行政事務(wù)。[10]

在全球范圍內(nèi)，1992年在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展會(huì)議，102個(gè)國(guó)家元首或政府首腦通過(guò)并簽署的《21世紀(jì)議程》中，要求按照流域?qū)λY源進(jìn)行統(tǒng)一管理，全面闡述了流域水管理的目標(biāo)和任務(wù)。[11]（P15）

四、完善我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管制度的建議

鑒于我國(guó)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管存在的問(wèn)題，我國(guó)可借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，從發(fā)展理念、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)制和配套支持措施等方面進(jìn)行完善。

第一，推動(dòng)打破經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和地方本位的思維定勢(shì)，擴(kuò)大區(qū)域協(xié)調(diào)與合作。區(qū)域之間的協(xié)調(diào)與合作，是解決環(huán)境問(wèn)題尤其是跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的必由之路。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理等原則。⑤在此基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)著力轉(zhuǎn)變地方政府的經(jīng)濟(jì)優(yōu)先觀念，通過(guò)相應(yīng)的機(jī)制和制度予以保障。唯有改變經(jīng)濟(jì)優(yōu)先和地方本位的思維定勢(shì)，方可真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)工作的區(qū)域間協(xié)調(diào)。

第二，明確跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》未明確跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。建議在環(huán)境保護(hù)部下設(shè)專門的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)總體協(xié)調(diào)部門之間和地區(qū)之間有關(guān)環(huán)境保護(hù)方面的事務(wù)，從而提高環(huán)境管理工作的效率，促進(jìn)區(qū)域間環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)和合作。該機(jī)構(gòu)由有關(guān)部委派員組成，主任由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)工作的副總理?yè)?dān)任。需要說(shuō)明的是，該機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有的國(guó)家環(huán)境咨詢委員會(huì)不同，前者是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而后者則是專家咨詢機(jī)構(gòu)。同時(shí)，還應(yīng)設(shè)立區(qū)域性和流域性執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并實(shí)行垂直監(jiān)管。在不改變中央統(tǒng)一監(jiān)督、地方分級(jí)負(fù)責(zé)體制的前提下，適當(dāng)突破現(xiàn)有的行政區(qū)劃的限制，根據(jù)生態(tài)環(huán)境的特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)需要設(shè)置區(qū)域性環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨省區(qū)、跨流域的環(huán)境管理工作；根據(jù)流域設(shè)立流域管理機(jī)構(gòu)的做法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和推廣。此外，還應(yīng)推動(dòng)環(huán)境保護(hù)行政管理的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，從而避免地方政府為了片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而對(duì)環(huán)境執(zhí)法的不當(dāng)干預(yù)。[12]現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)這一要求逐步完善，使其更加符合跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的要求。

第三，促進(jìn)跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管法制化。應(yīng)在政策層面將跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管提升到應(yīng)有的高度，為進(jìn)一步立法提供政策依據(jù)。此類政策應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)區(qū)域環(huán)境監(jiān)管立法的重要性，并規(guī)定基本原則和基本制度，必要時(shí)亦可規(guī)定具體措施。在立法方面，首先應(yīng)擴(kuò)大跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的范圍，將更多的環(huán)境要素和資源納入跨區(qū)域綜合管理中來(lái)。其次，提高跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管的法律位階。目前我國(guó)僅有《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《水法》明確規(guī)定了跨區(qū)域協(xié)調(diào)管理和流域管理，其他相關(guān)規(guī)定以地方性法規(guī)居多，缺乏足夠的法律效力。因此，應(yīng)提高立法的位階，使其上升到國(guó)家立法層面，為其他地方立法提供法律依據(jù)。再次，制定與跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管實(shí)體法相配套的程序法，保證實(shí)體法的有效落實(shí)。

第四，建立和完善相關(guān)配套制度和支持體系。首先是建立高效、暢通的信息溝通機(jī)制。有關(guān)人民政府和管理部門之間應(yīng)當(dāng)相互交換環(huán)境信息，從而增進(jìn)彼此之間的信任，并逐步形成一個(gè)交流互動(dòng)的平臺(tái)。就我國(guó)環(huán)境信息交換的實(shí)際需要看，建立環(huán)境信息交流機(jī)制，應(yīng)更多地考慮跨區(qū)域的政府及其部門之間以及有關(guān)人民政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織、公眾之間的信息溝通和交流。通過(guò)機(jī)制化地交流環(huán)境信息，不僅可以為環(huán)境決策提供依據(jù)，而且有助于加強(qiáng)各地方在環(huán)境保護(hù)方面的協(xié)調(diào)與配合，并有助于保護(hù)公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。其次是建立和完善環(huán)境資源使用權(quán)交易制度。在此應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境資源使用權(quán)交易的地域范圍、交易對(duì)象的范圍、交易規(guī)則、參與交易的主體資格要求等內(nèi)容，將市場(chǎng)激勵(lì)與行政管理有機(jī)結(jié)合，共同為環(huán)境保護(hù)服務(wù)。需要特別注意的是，應(yīng)當(dāng)對(duì)跨區(qū)域權(quán)利交易制度作出明確的規(guī)定，從而為監(jiān)管實(shí)踐提供制度支持。再次是完善跨區(qū)域環(huán)境糾紛處理機(jī)制，特別是通過(guò)專門立法，明確有關(guān)糾紛處理主體、程序、法律效果、補(bǔ)救措施等方面的規(guī)定，為糾紛處理實(shí)踐提供法律依據(jù)。

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［注 釋］

①見(jiàn)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》第1588頁(yè)，外語(yǔ)教學(xué)與研究出版社2002版。

②《環(huán)境保護(hù)法》第20條。

③《海洋環(huán)境保護(hù)法》第8條。

④參見(jiàn)1994年《淮河水利委員會(huì)職能配置、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制方案》

⑤《環(huán)境保護(hù)法》第5條。