馬利彪，孟憲平

（吉林省人民政府發(fā)展研究中心，吉林 長(zhǎng)春 130051）

城市污水處理設(shè)施及其運(yùn)行，直接關(guān)系到居民的生存環(huán)境和生活質(zhì)量，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也會(huì)帶來重要影響。

一、吉林省城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行概況

目前，吉林省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施縣縣全覆蓋。全省正常運(yùn)行的城市生活污水處理廠55座，污水處理能力260萬噸/日；在建污水處理廠2座，污水處理能力12萬噸/日。

從污水處理程度看，2013年吉林省55座已運(yùn)行城市生活污水處理廠累計(jì)處理水量達(dá)7.6億噸，城市污水處理率達(dá)82.92%，平均運(yùn)行負(fù)荷率79.99%（按照國(guó)家有關(guān)要求，污水處理廠建成運(yùn)行第一年的負(fù)荷率應(yīng)達(dá)到60%，第二年達(dá)到75%，第三年以后達(dá)到85%以上）。從污染物削減情況看，2013年全省城市生活污水處理廠累計(jì)削減化學(xué)需氧量（COD）總量19.3萬噸，噸水削減量為0.254公斤/立方米。到目前為止，吉林省大多數(shù)城市污水處理設(shè)施運(yùn)行情況良好。①

總的來說，吉林省城市污水處理設(shè)施從無到有，規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)化水平不斷提高，使全省城市污水處理能力上了一個(gè)新臺(tái)階。但全省城市污水處理仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問題。

一是體制機(jī)制不理順。在政府管理體制上，市、縣兩級(jí)污水處理單位分別隸屬于發(fā)改、建設(shè)、環(huán)保等部門，造成管理困難，建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制比較雜亂，政府主體地位不突出，嚴(yán)重影響污水處理設(shè)施的有效運(yùn)行。

二是配套管網(wǎng)建設(shè)不足。從目前來看，由于地方政府對(duì)城市污水處理廠的配套管網(wǎng)建設(shè)投入不足，吉林省部分污水處理廠管網(wǎng)配套水平不高，污水收集率與設(shè)計(jì)處理能力差距較大，達(dá)不到建設(shè)部規(guī)定要求。

三是收費(fèi)制度不完善。由于收費(fèi)機(jī)制尚未形成，各地收費(fèi)部門不健全，方式不規(guī)范，征收標(biāo)準(zhǔn)混亂，造成城市污水處理費(fèi)收繳率偏低。運(yùn)營(yíng)費(fèi)用不足，直接影響吉林省城市污水處理設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行。

二、國(guó)內(nèi)外城市污水處理經(jīng)驗(yàn)和做法

（一）西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

在城市污水處理上，英、美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家也曾走過一條從私人為主、到政府為主，再到政府與私人合作曲折反復(fù)的發(fā)展道路。歸納起來，主要有以下幾方面經(jīng)驗(yàn)。

第一，政府與市場(chǎng)分擔(dān)。西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市污水處理廠投資來源，一是政府投資，如美國(guó)一些城市污水處理設(shè)施由聯(lián)邦和各州、市、鎮(zhèn)政府投資建設(shè)，資金來自政府的投資和貸款。二是特許的私人法人投資興建并獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。政府投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)又分三種情況：聯(lián)邦政府投資建設(shè)，委托給地方運(yùn)營(yíng)；聯(lián)邦或地方政府投資建設(shè)，交給所屬的公有企業(yè)運(yùn)營(yíng)；聯(lián)邦或地方政府投資建設(shè)，雇用或出售給私人企業(yè)運(yùn)營(yíng)。

第二，實(shí)行收費(fèi)制度。西方發(fā)達(dá)國(guó)家建立起完善的城市污水處理收費(fèi)制度。一是明確繳費(fèi)主體為向公共污水處理系統(tǒng)排放廢水的企業(yè)、居民及其他用戶。二是向公眾明確征收兩大費(fèi)用，即建設(shè)費(fèi)和處理費(fèi)。三是關(guān)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不同國(guó)家的政策有所不同。如美國(guó)采用“從價(jià)計(jì)稅制”，根據(jù)各級(jí)用戶在污水處理工程運(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)總成本費(fèi)用中所占的比重，按比例分?jǐn)偣こ踢\(yùn)轉(zhuǎn)與維護(hù)成本。在日本，企業(yè)的負(fù)擔(dān)金強(qiáng)制征收，先確定全體用戶的負(fù)擔(dān)總額，然后再分?jǐn)偟矫繃嵨鬯呢?fù)擔(dān)金中。

第三，加強(qiáng)污染控制和監(jiān)管。西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過嚴(yán)格監(jiān)管，控制污水排放。一是加強(qiáng)“源頭控制”，減少工業(yè)廢水排放，把好城市污水處理設(shè)施的入口關(guān)。二是做好“出口控制”，確保排往自然水體的水不超過環(huán)境容量容許的范圍。如英國(guó)高度重視對(duì)污水處理及排放的管理。工業(yè)廢水排放需向水管局提出申請(qǐng)，領(lǐng)到許可證后才能排放；直接排入河道的污水，必須處理至符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。

第四，完善法規(guī)和政策。西方國(guó)家通過制定嚴(yán)格的法規(guī)、條例和標(biāo)準(zhǔn)，控制水環(huán)境污染。英國(guó)1876年頒布世界上第一部水環(huán)境保護(hù)法規(guī)“河流污染防止法”，后又陸續(xù)頒布一系列法令，用行政和法律手段強(qiáng)制控制污染，保護(hù)水環(huán)境。日本為控制水污染頒發(fā)法規(guī)和條例，通過立法管理和實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，使水域環(huán)境得到較大改善。

第五，重視再生回用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家不僅加強(qiáng)城市污水處理，而且特別重視污水的再生利用，通過法律、政策、技術(shù)等一系列手段，促進(jìn)污水處理與回用的產(chǎn)業(yè)化。在美國(guó)，政府一方面通過立法和標(biāo)準(zhǔn)約束企業(yè)和個(gè)人的行為，另一方面又從產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)研發(fā)上為企業(yè)和個(gè)人提供支持。

（二）國(guó)內(nèi)部分地區(qū)做法

從國(guó)內(nèi)來看，江蘇、浙江、江西、河南等部分地區(qū)城市污水處理方面的一些好的做法，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

第一，科學(xué)合理規(guī)劃，推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。一是在地方環(huán)境污染治理的總框架中，推進(jìn)城市污水處理。二是綜合規(guī)劃，配套實(shí)施。如浙江省政府把污水處理納入太湖等整體環(huán)境污染整治規(guī)劃及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃；江西省遵循“一次規(guī)劃，分期實(shí)施”的原則，堅(jiān)持污水處理廠和管網(wǎng)設(shè)施“四同步”，根據(jù)城市規(guī)劃和現(xiàn)有容量確定污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)模，做到城市污水處理設(shè)施建設(shè)與城市規(guī)劃相匹配。

第二，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，分解落實(shí)責(zé)任。一是成立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)城市污水處理設(shè)施建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。二是建立目標(biāo)責(zé)任制，各級(jí)政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護(hù)工作負(fù)總責(zé)。如江西省政府成立全省污水處理設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，進(jìn)行項(xiàng)目整體籌劃、調(diào)度督導(dǎo)，組織統(tǒng)一招標(biāo)及日常工作，各項(xiàng)目縣（市）成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)；江蘇省政府與省有關(guān)部門簽訂重點(diǎn)流域水污染治理目標(biāo)責(zé)任狀，制定工作方案，明確年度建設(shè)目標(biāo)任務(wù)，并將目標(biāo)任務(wù)層層分解落實(shí)。

第三，財(cái)政投入與市場(chǎng)化運(yùn)作并舉，解決資金難題。一是加大財(cái)政投入，發(fā)揮政府資金對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的推動(dòng)作用。二是大力推進(jìn)市場(chǎng)化，鼓勵(lì)各類資本投資、經(jīng)營(yíng)城市污水處理項(xiàng)目。三是加強(qiáng)收費(fèi)管理，加大征收力度。如江蘇省財(cái)政每年安排專項(xiàng)資金，用于淮河、太湖流域城鎮(zhèn)污水處理工程建設(shè)。同時(shí)，積極開展市場(chǎng)化運(yùn)作。目前大部分新建污水處理廠均實(shí)行BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）方式，部分地區(qū)還率先開展集中公開招標(biāo)、集中建設(shè)、委托運(yùn)營(yíng)。江蘇省自1997年起，開征城市污水處理費(fèi)，并制定城市污水處理費(fèi)征收管理辦法。

第四，一手抓政策一手抓監(jiān)管，確保項(xiàng)目實(shí)施。一是通過財(cái)政、稅收、土地、價(jià)格等政策，引導(dǎo)社會(huì)加大對(duì)城市污水處理項(xiàng)目的投入。二是加強(qiáng)行政、法律、技術(shù)監(jiān)管，確保城市污水處理達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。如江西省出臺(tái)一系列政策措施，包括實(shí)行污水處理廠建設(shè)與項(xiàng)目審批掛鉤政策，減免項(xiàng)目審批過程中的行政事業(yè)收費(fèi)；落實(shí)污水管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)政策，污水處理廠合資合作、土地使用和企業(yè)稅收優(yōu)惠政策等。浙江省加強(qiáng)監(jiān)管，實(shí)施城鎮(zhèn)污水處理廠水質(zhì)管理和在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控。紹興市污水處理廠按照水質(zhì)實(shí)際情況收費(fèi)，對(duì)超標(biāo)排污單位加收污水處理費(fèi)，促使企業(yè)廢水經(jīng)過初步處理后再進(jìn)入污水處理廠。

三、完善吉林省城市污水處理的對(duì)策建議

國(guó)內(nèi)外城市污水處理的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)吉林省有很多有益的啟示。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布局

城市污水處理設(shè)施是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，要把城市污水處理問題放在全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大背景中通盤考慮。一是納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌安排，分步實(shí)施。二是納入城市環(huán)境綜合整治規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，在環(huán)境污染治理總體框架中推進(jìn)城市污水處理。三是制定吉林省城市污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，提高規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制力。同時(shí)，要根據(jù)未來城市人口變量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)及城市各功能區(qū)需要，科學(xué)預(yù)期城市供水量、生活污水排放量和工業(yè)廢水排放量，科學(xué)確定城市污水處理設(shè)施的數(shù)量、規(guī)模及空間布局。

（二）政府主導(dǎo)，多元化運(yùn)作

城市污水處理具有公益屬性，政府要切實(shí)承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任，發(fā)揮組織領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和政策制定、監(jiān)督管理等方面的作用。無論是城市污水處理設(shè)施的建設(shè)還是運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)，都需要政府代表社會(huì)公眾的利益牽頭去做。但政府主導(dǎo)并不是政府包辦一切，而是根據(jù)污水處理行業(yè)的特點(diǎn)，結(jié)合全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政支付能力，采取多元化的運(yùn)作方式。在政府主導(dǎo)下，城市污水處理既可采用完全政府投入模式，也可引入市場(chǎng)化運(yùn)作模式。如采取委托國(guó)有企業(yè)運(yùn)作、BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）等多種方式開展城市污水處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。

（三）建立科學(xué)合理的收費(fèi)制度

建立可持續(xù)的收費(fèi)制度是確保城市污水處理系統(tǒng)良性運(yùn)行的核心和關(guān)鍵所在，要加快建立行之有效的收費(fèi)機(jī)制，不斷提高污水處理費(fèi)收繳率。一是廣泛宣傳引導(dǎo)，讓百姓和企業(yè)真正樹立“污染者付費(fèi)”、“使用者負(fù)擔(dān)”、排污收費(fèi)天經(jīng)地義的正確觀念。二是統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)，可明確一個(gè)行政主管部門全面負(fù)責(zé)城市污水處理費(fèi)的征收和管理。三是科學(xué)定價(jià)，引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，實(shí)事求是進(jìn)行城市污水處理成本核算，做到公開透明、公正合理。四是污水處理收費(fèi)價(jià)格的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，采取“少量多次，分步實(shí)施”的方法，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家規(guī)定的目標(biāo)價(jià)格，避免大幅度一次性調(diào)整引發(fā)社會(huì)矛盾。五是分類定價(jià)，根據(jù)居民生活用水、工業(yè)用水、經(jīng)營(yíng)服務(wù)用水和特種用水四類水質(zhì)分別制定不同的價(jià)格，根據(jù)國(guó)家政策法規(guī)要求對(duì)各類排水按照水質(zhì)、水量征收污水處理費(fèi)。

（四）完善組織、政策和監(jiān)管保障機(jī)制

首先，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和目標(biāo)責(zé)任制考核。實(shí)行政府首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府主要領(lǐng)導(dǎo)是第一責(zé)任人。按照分級(jí)負(fù)責(zé)的要求，將環(huán)境保護(hù)和城市污水處理的目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步分解落實(shí)到各地區(qū)和各有關(guān)部門，并將指標(biāo)完成情況納入各級(jí)政府和各有關(guān)部門的績(jī)效考核目標(biāo)責(zé)任制，作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。同時(shí)，將考核結(jié)果作為省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國(guó)家和省以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金安排的重要依據(jù)。

其次，完善政策體系。建立健全一整套政策支撐體系，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，規(guī)范管理。一是制定資金投入政策、收費(fèi)政策及各項(xiàng)優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)和社會(huì)資金加大對(duì)城市污水處理的投入。二是建立省級(jí)以獎(jiǎng)代補(bǔ)專項(xiàng)資金，對(duì)運(yùn)營(yíng)好的污水處理企業(yè)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，發(fā)揮其引導(dǎo)和鼓勵(lì)作用。三是研究制定相關(guān)政策措施，積極鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際，因地制宜加快發(fā)展再生水利用和污泥處理處置項(xiàng)目。

再次，強(qiáng)化管理和監(jiān)督。在吉林省城市污水處理領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，省發(fā)改、建設(shè)、財(cái)政、物價(jià)、環(huán)保等部門通力合作，密切配合。做好城市污水處理項(xiàng)目的審批和管理；加強(qiáng)對(duì)污水處理費(fèi)征收與使用的監(jiān)管；建立全省城鎮(zhèn)排水在線監(jiān)測(cè)手段，實(shí)行所有城市污水處理企業(yè)進(jìn)出水主要指標(biāo)動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控和指導(dǎo)，確保達(dá)到規(guī)定要求；在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上做好審核把關(guān)工作。

［注 釋］

①文中數(shù)據(jù)來源于吉林省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳《關(guān)于2013年全省城市生活污水處理設(shè)施建設(shè)運(yùn)行情況的通報(bào)》。