宗楠

（長(zhǎng)春金融高等專科學(xué)校 經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長(zhǎng)春 130028）

新形勢(shì)下大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策評(píng)析

宗楠

（長(zhǎng)春金融高等專科學(xué)校 經(jīng)濟(jì)管理系，吉林 長(zhǎng)春 130028）

近年來(lái)，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“促進(jìn)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)”的戰(zhàn)略部署，鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)，國(guó)家為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)搭建平臺(tái)、提供服務(wù)，給予諸多政策支持，相關(guān)政策涉及融資、開(kāi)業(yè)、稅收、創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等諸多方面。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策不足，我國(guó)創(chuàng)業(yè)扶持體系應(yīng)在法律保障、財(cái)政扶持和監(jiān)督評(píng)估體系幾個(gè)方面進(jìn)行完善。

大學(xué)生創(chuàng)業(yè)；自主創(chuàng)業(yè)；創(chuàng)業(yè)政策

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)大學(xué)生就業(yè)壓力持續(xù)增大，2014年，我國(guó)應(yīng)屆高校畢業(yè)生達(dá)727萬(wàn)，創(chuàng)歷史新高。在此情況下，鼓勵(lì)以創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)就業(yè)成為解決就業(yè)問(wèn)題的重要選擇。對(duì)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，國(guó)家一直大力支持，并出臺(tái)了各種政策鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，特別是2010年5月4日出臺(tái)的“關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知”，第一次從國(guó)家層面為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供了政策支持，相關(guān)政策涉及融資、開(kāi)業(yè)、稅收、創(chuàng)業(yè)、培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)等諸多方面，但政策的實(shí)際運(yùn)行情況卻與人們的期待相距甚遠(yuǎn)。

二、現(xiàn)行大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策分析評(píng)價(jià)

我國(guó)現(xiàn)階段為鼓勵(lì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)所出臺(tái)的相關(guān)扶持政策主要體現(xiàn)在如下幾方面。

（一）企業(yè)注冊(cè)登記方面，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件

為幫助大學(xué)生邁出成功創(chuàng)業(yè)的第一步，國(guó)家對(duì)于大學(xué)生創(chuàng)辦企業(yè)在登記注冊(cè)過(guò)程中提供了一系列便利條件，“2013年國(guó)家鼓勵(lì)普通高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)政策公告”指出，對(duì)自主創(chuàng)業(yè)高校畢業(yè)生進(jìn)一步放寬準(zhǔn)入條件，降低注冊(cè)門檻，初創(chuàng)企業(yè)時(shí)允許按行業(yè)特點(diǎn)放寬資金、人員準(zhǔn)入條件，注冊(cè)資金可分期到位。具體措施體現(xiàn)為各級(jí)工商部門要按照工商登記制度改革總體部署完善管理制度，落實(shí)注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，放寬住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記條件，推行電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化登記管理，按規(guī)定減免登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。

此類舉措雖然通過(guò)簡(jiǎn)化設(shè)立程序、減少行政收費(fèi)方面為創(chuàng)業(yè)之初的大學(xué)生們提供了便利，但就政策實(shí)施效果看，仍存在不足。

第一，費(fèi)用減免力度不足。根據(jù)2009年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)普通高校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》和“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃”的規(guī)定，大學(xué)生創(chuàng)辦企業(yè)，除國(guó)家限制的行業(yè)外，工商部門自批準(zhǔn)其經(jīng)營(yíng)之日起1年內(nèi)免收其個(gè)體工商戶登記費(fèi)（包括注冊(cè)登記、變更登記、補(bǔ)照費(fèi)）、個(gè)體工商戶管理費(fèi)和各種證書(shū)費(fèi)。雖然依照此項(xiàng)規(guī)定，所減免的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目較多，但實(shí)際總額卻不足千元，這對(duì)于創(chuàng)

業(yè)者實(shí)際承擔(dān)的創(chuàng)業(yè)費(fèi)用相比實(shí)在微乎其微，為此并不能很好吸引更多的大學(xué)生投身創(chuàng)業(yè)。

第二，公司注冊(cè)手續(xù)繁瑣。雖然依照有關(guān)規(guī)定，凡高校畢業(yè)生申請(qǐng)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)或申辦私營(yíng)企業(yè)的，可通過(guò)各級(jí)工商部門注冊(cè)大廳“綠色通道”優(yōu)先登記注冊(cè)。但在實(shí)務(wù)中，申請(qǐng)?jiān)O(shè)立公司制企業(yè)的大學(xué)生仍然需要面對(duì)公司審批手續(xù)復(fù)雜等重重困難，這些都令懷揣創(chuàng)業(yè)夢(mèng)想的大學(xué)生們望而卻步。

（二）融資貸款方面，享受資金扶持政策

對(duì)剛畢業(yè)的大學(xué)生來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)之初最關(guān)鍵的是資金。為扶持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)，解決在創(chuàng)業(yè)過(guò)程當(dāng)中的資金困難，國(guó)家對(duì)創(chuàng)業(yè)大學(xué)生進(jìn)行的資金扶持主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款優(yōu)惠政策。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，大學(xué)畢業(yè)生在畢業(yè)后兩年內(nèi)自主創(chuàng)業(yè)，到創(chuàng)業(yè)實(shí)體所在地的工商部門辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照，注冊(cè)資金(本)在50萬(wàn)元以下的，允許分期到位，首期到位資金不低于注冊(cè)資本的10%(出資額不低于3萬(wàn)元)，1年內(nèi)實(shí)繳注冊(cè)資本追加到50%以上，余款可在3年內(nèi)分期到位。

第二，建立創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)扶持資金。根據(jù)“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃”的要求，各地政府應(yīng)積極會(huì)同有關(guān)部門多渠道拓展大學(xué)生創(chuàng)業(yè)融資來(lái)源，大學(xué)生在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中視當(dāng)?shù)厍闆r，可申請(qǐng)“大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金”。

政策雖好，可在運(yùn)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題突出體現(xiàn)為貸款審批手續(xù)復(fù)雜，政策落實(shí)困難。貸款優(yōu)惠政策雖然能夠有效解決大學(xué)生創(chuàng)業(yè)自籌資金不足的問(wèn)題，但在實(shí)際操作過(guò)程中卻由于獲得貸款的程序比較繁瑣，限制頗多。根據(jù)各地政策的規(guī)定，申請(qǐng)貸款需辦理如下手續(xù)。第一，受理。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)貸款申請(qǐng)人向大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園管理服務(wù)中心提出申請(qǐng)由大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園管理服務(wù)中心進(jìn)行初審。第二，審核。對(duì)初審?fù)ㄟ^(guò)的商業(yè)貸款貼息對(duì)象及金額，由人事局會(huì)同財(cái)政局對(duì)申請(qǐng)商業(yè)貸款貼息對(duì)象的資料進(jìn)行審核，并核定貼息金額。第三，公示。經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^(guò)的商業(yè)貸款貼息對(duì)象和貼息金額由人事局和大學(xué)生個(gè)人創(chuàng)業(yè)貸款申請(qǐng)人所在單位或社區(qū)進(jìn)行公示。第四，核準(zhǔn)。經(jīng)公示后無(wú)異議的，由人事局下發(fā)核準(zhǔn)通知書(shū)。第五，撥付。根據(jù)核準(zhǔn)通知書(shū)，財(cái)政局從扶持大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金中撥付資助資金。這期間涉及人事部門、財(cái)產(chǎn)部門、商業(yè)銀行等多個(gè)單位，審批手續(xù)也要經(jīng)過(guò)多方考察，層層審定，級(jí)級(jí)留取憑證，各部門都要完成規(guī)定的程序，任何一關(guān)出現(xiàn)問(wèn)題，貸款貼息都難以獲批。

此外，相關(guān)創(chuàng)業(yè)資金和補(bǔ)貼政策雖然在一定程度上為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)提供了物質(zhì)扶持，但就現(xiàn)階段各地規(guī)定的補(bǔ)貼額度看，2000—4000元的補(bǔ)貼相較于創(chuàng)業(yè)者的實(shí)際資金需求還有很大差距。而且此類創(chuàng)業(yè)資金的發(fā)放，一般通過(guò)各類創(chuàng)業(yè)大賽以獎(jiǎng)金的形式支付，或在政府大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園（基地）創(chuàng)辦企業(yè)后以在場(chǎng)租費(fèi)、水電費(fèi)等方面給予適當(dāng)資金補(bǔ)助和崗位培訓(xùn)資金補(bǔ)助等形式支付。如此一來(lái)，真正能獲得創(chuàng)業(yè)資金和補(bǔ)貼的大學(xué)生并不多。

（三）稅收繳納方面，實(shí)行稅費(fèi)減免優(yōu)惠

國(guó)家明確規(guī)定，畢業(yè)兩年以內(nèi)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)時(shí)，自在工商部門首次注冊(cè)登記之日起三年內(nèi)，可免交管理類、登記類和證照類等有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。持《就業(yè)失業(yè)登記證》的高校畢業(yè)生在畢業(yè)年度內(nèi)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，三年內(nèi)按每戶每年8000元為限額享受有關(guān)稅收優(yōu)惠；畢業(yè)2年以內(nèi)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)時(shí)，自在工商部門首次注冊(cè)登記之日起3年內(nèi)，可免交有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)。根據(jù)此項(xiàng)規(guī)定，各地方政府按照當(dāng)?shù)貙?shí)際情況也相繼出臺(tái)政策。以吉林省為例，為促進(jìn)大學(xué)生就業(yè)創(chuàng)業(yè)，2014年在落實(shí)鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)的稅收扶持政策上，吉林省將有全新舉措，持《就業(yè)失業(yè)登記證》的高校畢業(yè)生在畢業(yè)年度內(nèi)從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)的，三年內(nèi)將按照每戶每年9600元為限額，依次扣減其當(dāng)年實(shí)際應(yīng)繳納的營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加和個(gè)人所得稅。此外，自2014 年1月1日至2016年12月31日，對(duì)高校畢業(yè)生創(chuàng)辦的年應(yīng)納稅所得額低于10萬(wàn)元的小型微利企業(yè)，其所得按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。

從現(xiàn)行的政策規(guī)定來(lái)看，創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠力度和范圍都還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。稅收的優(yōu)惠政策只涉及小型微利企業(yè)的稅率優(yōu)惠和所得稅減免，與國(guó)外對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策相比，不僅范圍小，優(yōu)惠力度也很小。從實(shí)施效果看，對(duì)創(chuàng)業(yè)者來(lái)說(shuō)這些政策的幫助并不大。大學(xué)生創(chuàng)業(yè)新辦的企業(yè)中絕大多數(shù)在設(shè)立的前兩年都處于微利甚至虧損的狀態(tài)，當(dāng)年的免稅政策根本起不到扶持作用，而企業(yè)進(jìn)入盈利之后的年度，稅收的優(yōu)惠也隨之消失?？梢?jiàn)，能真正受用的創(chuàng)業(yè)者少之又少，政策的運(yùn)行并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。

（四）企業(yè)運(yùn)營(yíng)管理方面，提供培訓(xùn)指導(dǎo)等多項(xiàng)服務(wù)

這方面的優(yōu)惠政策主要包括：?jiǎn)T工聘請(qǐng)和培訓(xùn)享受減免費(fèi)優(yōu)惠及人事管理方面的保障服務(wù)等，這一點(diǎn)有助于在創(chuàng)業(yè)初期獲得相關(guān)行業(yè)所需求的人才資源。

盡管國(guó)家在各項(xiàng)規(guī)定中都明確要求各級(jí)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)按規(guī)定提供人事、勞動(dòng)保障代理服務(wù)，做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)工作，免費(fèi)為創(chuàng)辦企業(yè)的畢業(yè)生和創(chuàng)辦企業(yè)的員工提供一次培訓(xùn)、測(cè)評(píng)等服務(wù)。但這些規(guī)定都僅僅

是指導(dǎo)性的，至于具體實(shí)行與否還要看各地政府的實(shí)際情況。而在現(xiàn)實(shí)中，為大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者提供的此類服務(wù)無(wú)論在質(zhì)量還是數(shù)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際的需求。

三、完善我國(guó)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的幾點(diǎn)建議

（一）完善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的法律體系，提高大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策層次

目前，我國(guó)尚無(wú)專門用于調(diào)整創(chuàng)業(yè)的法律法規(guī)，現(xiàn)有大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策也都集中體現(xiàn)在國(guó)家和各級(jí)政府出臺(tái)的相關(guān)文件中。例如，2009年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)普通高校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》、2010年人力資源和社會(huì)保障部公布的《關(guān)于實(shí)施大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃的通知》及教育部于2010年公布的《關(guān)于大力推進(jìn)高等學(xué)校創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育和大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)工作的意見(jiàn)》、2013年公布的《國(guó)家鼓勵(lì)普通高校畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)政策公告》等。這些政策在一定時(shí)期，一定程度上鼓勵(lì)和促進(jìn)了大學(xué)生的自主創(chuàng)業(yè)，但從政策實(shí)施的長(zhǎng)效性看，相關(guān)政策還缺乏執(zhí)行效力。各級(jí)政府針對(duì)中央文件出臺(tái)的地方政策不夠細(xì)致，許多措施流于表面化，操作性不強(qiáng)，并不能解決大學(xué)生在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的實(shí)際困難。這需要國(guó)家制定專門的法律法規(guī)對(duì)現(xiàn)有各類相關(guān)政策進(jìn)行系統(tǒng)而全面的整合，為大學(xué)生的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供政策導(dǎo)向，增強(qiáng)政策的權(quán)威性和法律效力。

（二）完善財(cái)政扶持政策，切實(shí)解決創(chuàng)業(yè)資金困難

1.健全融資政策，解決創(chuàng)業(yè)資金需求

目前針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)資金不足的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)為向大學(xué)生提供小額擔(dān)保貸款、政府貼息扶持及創(chuàng)業(yè)資金等方面。但由于貸款申請(qǐng)審批手續(xù)復(fù)雜，政府貼息扶持也僅面向微利項(xiàng)目，因此，實(shí)際獲得貸款的人數(shù)并不多，資金規(guī)模也不大。至于申請(qǐng)創(chuàng)業(yè)資金，我國(guó)大多數(shù)各地政府都根據(jù)中央文件的要求設(shè)立了專門針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)基金，但由于各地財(cái)政支持力度并不高，與資金的實(shí)際需求相比差距較大。以吉林省為例，2009年吉林省啟動(dòng)了大學(xué)生科技創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)資金項(xiàng)目，當(dāng)年共有38個(gè)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)提出申請(qǐng)，但通過(guò)審核的只有19個(gè)。盡管自2009年以來(lái)，吉林省已累計(jì)為高校畢業(yè)生發(fā)放小額擔(dān)保貸款13174萬(wàn)元，省政府于2011年專門設(shè)立了創(chuàng)業(yè)專項(xiàng)資金8000萬(wàn)元，2010年用于支持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園區(qū)的創(chuàng)業(yè)資金3800萬(wàn)元，但這對(duì)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)所需要的資金而言仍是杯水車薪。為解決此問(wèn)題，除了進(jìn)一步加大對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的資金扶持力度，同時(shí)降低大學(xué)畢業(yè)生申報(bào)項(xiàng)目的門檻，力爭(zhēng)將更多的畢業(yè)生全部納入扶持范圍。此外，還應(yīng)積極拓寬融資渠道，探求更多的資金支持方式?？梢钥紤]通過(guò)制定相關(guān)優(yōu)惠政策，吸引民間風(fēng)險(xiǎn)資本參與大學(xué)生創(chuàng)業(yè)。如2009年，徐州市成立了針對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的“徐州市風(fēng)險(xiǎn)投資公司”首期，資金額度為5000萬(wàn)元（其中市財(cái)政局投入2000萬(wàn)元），對(duì)符合條件的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)企業(yè)投入風(fēng)險(xiǎn)資金。

2.完善稅收優(yōu)惠政策，加大稅費(fèi)減免力度

在現(xiàn)有稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大對(duì)大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)企業(yè)所得稅的減免額度，延長(zhǎng)稅收減免年限的同時(shí)拓寬稅收減免惠及的行業(yè)范圍。稅收的優(yōu)惠可以從企業(yè)所得稅延伸至營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅等。此外，也可以借鑒英國(guó)、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家促進(jìn)創(chuàng)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。這些國(guó)家在鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)特別是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠主要以所得稅為主，具體優(yōu)惠形式往往不局限于一種或兩種，而是呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。通常以間接優(yōu)惠為主，同時(shí)輔之以直接優(yōu)惠。直接優(yōu)惠方式表現(xiàn)為定期減免所得稅、采用低稅率等；間接優(yōu)惠方式通常包括加速折舊、投資抵免、費(fèi)用扣除、虧損結(jié)轉(zhuǎn)、提取科研開(kāi)發(fā)準(zhǔn)備金等。

3.強(qiáng)化政策的連續(xù)性，將各類優(yōu)惠貫穿于創(chuàng)業(yè)的始終

創(chuàng)業(yè)活動(dòng)是一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)的系統(tǒng)性過(guò)程，而針對(duì)創(chuàng)業(yè)的各類優(yōu)惠政策，都僅服務(wù)于創(chuàng)業(yè)初期，這使得各類政策在執(zhí)行中嚴(yán)重缺乏長(zhǎng)效性。企業(yè)在設(shè)立之初會(huì)面對(duì)很多困難，但是隨著經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的開(kāi)展，企業(yè)在成熟和壯大期間也將迎來(lái)更多的挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于缺乏管理經(jīng)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的大學(xué)生而言，更需要能夠貫穿創(chuàng)業(yè)活動(dòng)始終的扶持政策。這類政策應(yīng)當(dāng)包括新企業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)保障、新企業(yè)發(fā)展再投入優(yōu)惠等。

（三）建立大學(xué)生創(chuàng)業(yè)監(jiān)督評(píng)估體系，防止政策漏洞

對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的扶持，是一項(xiàng)長(zhǎng)期而系統(tǒng)的工程，制定和完善大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策，不僅僅包括相關(guān)法規(guī)的制定和實(shí)施，更要重視政策的落實(shí)和執(zhí)行，國(guó)家出臺(tái)的扶持大學(xué)生創(chuàng)業(yè)的政策能否真正落地最重要。為此，應(yīng)當(dāng)對(duì)大學(xué)生創(chuàng)業(yè)政策的落實(shí)情況進(jìn)行追蹤和評(píng)估，建立相應(yīng)的監(jiān)督考核體系，在實(shí)踐中查漏補(bǔ)缺，不斷修正和完善創(chuàng)業(yè)政策，最終形成真正有利于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)政策法律體系，讓大學(xué)生切實(shí)享受到政策帶來(lái)的利好。

［責(zé)任編輯：解梅娟］

F241.4

A

1008-8466（2014）06-0043-03

2014-07-20

宗楠（1978— ），女，吉林長(zhǎng)春人，長(zhǎng)春金融高等?？茖W(xué)校經(jīng)濟(jì)管理系副教授，法學(xué)碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法、法學(xué)教育研究。

10.13784/j.cnki22-1299/d.2014.06.011