王高峰

一、當前我國地方稅體系存在的主要問題

（一）高度集權(quán)的管理模式不利于調(diào)動地方政府的積極性

《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》明確指出：“中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)都要集中在中央，以保證中央政令統(tǒng)一，維護全國統(tǒng)一市場和企業(yè)平等競爭。”根據(jù)這一規(guī)定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權(quán)、地方稅收法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)以及減免稅權(quán)等都要集中在中央。高度集權(quán)的稅權(quán)管理模式不利于各地充分利用各地千差萬別的情況發(fā)掘稅源，不利于發(fā)揮地方政府的積極性、主動性調(diào)控經(jīng)濟和發(fā)展生產(chǎn)。

（二）主體稅種的缺位導(dǎo)致地方政府難以獲取與其支出責任匹配的稅收來源

按照分稅制改革的有關(guān)規(guī)定，地方稅雖然數(shù)量不少，但都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。稅源集中、稅收收入數(shù)量大的稅種要么劃為中央稅（如消費稅、關(guān)稅），要么劃成共享稅（如增值稅），而且中央在分成比例上占大頭。營業(yè)稅一直是地方稅收重要來源之一，隨著“營改增”的全面鋪開，改成共享的增值稅后（目前采取國稅代征后全部返還地方的權(quán)宜之計），必將對地方稅收入產(chǎn)生重要影響?？傊?，地方稅體系單薄，收支矛盾突出，在無法通過增加地方稅收入來增加財力的情況下，地方政府只能通過盲目擴大地方收費權(quán)限和收費規(guī)模來保證政府職能的實現(xiàn)。

（三）地方稅法制建設(shè)進展緩慢，不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要

部分社會功能較強且適宜地方經(jīng)濟發(fā)展的稅種，如環(huán)境保護稅、社會保障稅、遺產(chǎn)和贈與稅等遲遲未能出臺，直接造成了地方稅收體制的不健全和地方稅收結(jié)構(gòu)的缺損，也弱化了地方稅體系的社會功能。部分稅種滯后，如1986年制定的房產(chǎn)稅暫行條例和1988年制定的印花稅暫行條例，隨著經(jīng)濟、社會的發(fā)展，有關(guān)政策規(guī)定明顯已落后于當前形勢，使其調(diào)節(jié)作用幾乎消失。土地增值稅計算復(fù)雜，有關(guān)政策不明確，納稅人和征稅機關(guān)往往存在爭議。

二、地方稅體系構(gòu)建的國際經(jīng)驗

（一）稅權(quán)管理模式

世界各國的稅權(quán)劃分大致可分為三種類型：

一是地方分權(quán)型，即各項稅權(quán)分別由中央和地方行使，互不交叉和干擾，稅權(quán)在各級政府之間的分布較為分散，如美國、德國是典型的地方分權(quán)型國家。美國聯(lián)邦、州、地方均有其獨立的稅收體系，并擁有相應(yīng)的稅收立法權(quán)和征管權(quán)，但州和地方的稅權(quán)受上位法律的監(jiān)督和制約，當課稅不適當時，聯(lián)邦法院有權(quán)做停征判決。此外，層次高的政府對下層政府稅收活動實施各種管制：通常各州通過稅率和稅額的限制來實現(xiàn)對地方的管制，如限定最高稅率，限定稅額增幅等。德國地方政府擁有收益權(quán)和征稅權(quán)，地方政府可在聯(lián)邦政府規(guī)定的稅率范圍內(nèi)確定地方稅稅率。聯(lián)邦與地方政府的共享稅必須經(jīng)地方政府同意才允許改變。

二是中央集權(quán)型，是指各項稅權(quán)高度集中于中央，地方只有很小的稅權(quán)，法國是這種類型的典型代表。法國政府分中央、省和市鎮(zhèn)三級，稅收立法權(quán)和征管權(quán)都相對集中于中央。中央稅和地方稅立法權(quán)及主要政策均有中央政府統(tǒng)一制定，地方僅享有一定的地方稅稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。1982年法國通過《權(quán)力下放法案》，將印花稅等地方稅種下放，使地方的稅收權(quán)有了一定程度的提高。2003年修改憲法，直接對地方政府的稅收立法權(quán)做出了規(guī)定，從而地方政府的稅收立法權(quán)有了憲法依據(jù)。

三是適度分權(quán)型，這種稅權(quán)劃分模式綜合了前兩種類型的特點，中央和地方均享有一定的稅收立法權(quán)，但中央對地方稅收立法權(quán)的具體行使有一定的限制，日本是這種類型的典型代表。日本政府包括中央、都道府縣和市町村三級，中央和地方政府的職責劃分和財政支出范圍比較明確，中央稅和地方稅原則上都是有日本國會統(tǒng)一制定法律，地方稅相對穩(wěn)定，不能任意變化。地方政府經(jīng)過中央批準，可以決定征收和停征某些稅種。但地方政府只能在地方稅法列舉的范圍內(nèi)自行立法征稅，若超出范圍，須經(jīng)地方議會討論通過并報中央批準，否則中央有權(quán)予以否決，一定程度上限制了地方政府的稅權(quán)。

（二）稅制結(jié)構(gòu)和地方稅主體稅種選擇

各國往往根據(jù)本國稅種設(shè)立的情況、稅源的分布及地域特點、地方政府的需要等因素，選擇不同的稅種作為地方稅的主體稅。美國實施徹底的分稅制，沒有設(shè)置共享稅，但各級政府可就同一稅源征稅，如聯(lián)邦、州、地方三級政府同時征收個人所得稅、公司所得稅、社會保障稅等，分別以個人所得稅、銷售稅、財產(chǎn)稅作為自己的主體稅種，收入來源較為穩(wěn)定。法國分設(shè)中央稅、地方稅兩大體系，不設(shè)共享稅。稅源小的劃為地方稅，如行業(yè)稅、居住稅、房屋建筑土地稅等。地方稅收僅占15%左右，不足部分由中央財政予以補助。德國聯(lián)邦、州及地方政府均有自成體系的稅收制度和主體稅種，如州政府以銷售稅、總收入稅為主體稅種，地方政府已財產(chǎn)稅為主體稅種。稅種劃分為共享稅和專享稅，以共享稅為主，專享稅為輔。日本稅種劃分為國稅、都道府稅和市町村稅，各級政府都以兩個稅種為主體稅種。中央稅和地方稅由國會負責劃分。地方稅劃分的原則是以事權(quán)劃分為基礎(chǔ)，以受益原則為依據(jù)。國稅以個人所得稅和法人所得稅為主體稅種，都道府稅以居民稅和事業(yè)稅為主體稅種，而市町村稅以居民稅和固定資產(chǎn)稅為主體稅種，這些稅種都是一些收入穩(wěn)定、受外在因素影響較小的稅種。

三、完善我國地方稅體系的建議

（一）合理明確地劃分事權(quán)，授予地方適當?shù)亩愂展芾頇?quán)

在轉(zhuǎn)變政府職能、合理界定政府與市場邊界的基礎(chǔ)上，充分考慮公共事項的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及地方的自主性、積極性，合理劃分中央地方事權(quán)和支出責任。借鑒國際經(jīng)驗，結(jié)合現(xiàn)實國情，在明確政府事權(quán)和支出責任的基礎(chǔ)上，確定各級政府間的稅權(quán)劃分：繼續(xù)保持中央對稅權(quán)的主導(dǎo)地位，適度放寬地方稅權(quán)?？蛇m當下放給省級政府的稅權(quán)包括：全國統(tǒng)一開征但區(qū)域性特征明顯的地方稅種，如城鎮(zhèn)土地使用權(quán)、土地增值稅、資源稅等具體實施辦法制定、稅目稅率調(diào)整、減免等權(quán)限可在中央規(guī)定的范圍內(nèi)授予省級人大行使；分布零散、征管成本高或極具地方特色的地方稅種如契稅、煙葉稅等，其立法權(quán)、征管權(quán)和稅收政策制定權(quán)全部授權(quán)省級人大，由省級人大確定或調(diào)整后報全國人大常委會備案。

（二）加快稅費改革進程，培育地方主體稅種

加快財稅改革步伐，一是將消費稅改在消費環(huán)節(jié)征收，收入劃為地方稅；二是加快房地產(chǎn)稅立法，對與房地產(chǎn)開發(fā)、交易與持有環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費進行梳理完善，適當減輕建設(shè)、交易環(huán)節(jié)的稅費負擔，提高保有環(huán)節(jié)的稅收；三是加快資源稅改革，重點推進煤炭等重要礦產(chǎn)品資源稅從價計征改革，適當提高其他仍實行從量計征的資源品目稅額標準，進一步發(fā)揮稅收對資源的調(diào)節(jié)作用；四是改革個人所得稅制度，實行分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅模式，采取實質(zhì)措施，提高收入項目綜合計征的程度，促進個人所得稅征收的合理性；五是推動環(huán)境保護費改稅，將現(xiàn)行排污收費改為環(huán)境保護稅，稅率設(shè)計要綜合考慮現(xiàn)行排污費收費標準、實際治理成本、環(huán)境損害成本和收費實際情況等因素。

在增加稅源的基礎(chǔ)上，各地選擇地方主體稅種應(yīng)遵循如下原則：稅基廣泛、稅源豐富穩(wěn)定、稅收規(guī)模較大；具有適度彈性；體現(xiàn)受益原則；征管效率高。據(jù)此，地方政府可因地制宜地考慮將消費稅、個人所得稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護稅等作為主體稅種組合的選擇，發(fā)揮其在區(qū)域范圍的宏觀調(diào)控作用。

（三）健全地方稅收法律體系，提高依法治稅的水平

盡快對現(xiàn)行地方稅收法律法規(guī)進行梳理，對符合經(jīng)濟發(fā)展需要的地方稅法規(guī)，盡快完善并提交人大或人大常委會審批使之上升為法律，對不符合經(jīng)濟發(fā)展需求的應(yīng)立即修訂完善或廢止。在合理劃分稅權(quán)基礎(chǔ)上，以法律的形式保障地方稅權(quán)，并提高各地方稅立法層次，從而實現(xiàn)依法治稅的目的。

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［3］李升.《地方稅體系：理論依據(jù)、現(xiàn)狀分析、完善思路》[J].《財貿(mào)經(jīng)濟》2012年第6期

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