王麗麗，劉 華

（1.中共大慶市委黨校，黑龍江 大慶 163311；2.大慶特殊教育學校，黑龍江 大慶 163311）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于若干重大問題的決定》，對“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”進行了全面的部署，提出“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”的發(fā)展思路。從十七屆三中全會《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》到十八屆三中全會在城鄉(xiāng)一體化方面的理論創(chuàng)新，透露出改革的延續(xù)性、堅定性和創(chuàng)新性，這必將為大慶的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展答疑釋惑、指明方向、堅定信心。

一、大慶城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)性矛盾

2012年大慶城鎮(zhèn)化率為51.4%。大慶70%的面積在農(nóng)村，近50%的人口是農(nóng)民。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是橫亙在城市與農(nóng)村之間的堅實壁壘，是制約大慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要瓶頸。

1.城鄉(xiāng)經(jīng)濟差別較大。城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展水平不均，農(nóng)村經(jīng)濟占全市經(jīng)濟總量不足4%，所轄四縣中有1個國家級貧困縣和1個省級貧困縣，四縣人均GDP僅占市區(qū)的10%，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)矛盾突出。

2.城鄉(xiāng)收入差距依然存在。2012年，城鎮(zhèn)居民人均純收入25，425元，農(nóng)村居民11，500元，城鄉(xiāng)收入比為2.2∶1，盡管城鄉(xiāng)收入比低于全國和全省水平，但是城鄉(xiāng)收入的差別還是存在的。

3.農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展落后。近年來，大慶農(nóng)業(yè)有了長足的發(fā)展，農(nóng)村面貌有了較大幅度的改觀，農(nóng)民生活水平有了很大提高。但農(nóng)村的社會事業(yè)發(fā)展落后，公共服務供給不足，公共服務供給仍有很大的上升空間。尤其農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療、社會保障等方面與城市居民還存在一定差距。

二、大慶城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化面臨的現(xiàn)實問題

大慶實施城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略，面臨著一系列問題，其主要是：

1.土地沒有盤活，小規(guī)模經(jīng)營仍舊是常態(tài)。大慶現(xiàn)有耕地1154萬畝，其中農(nóng)村集體耕地面積為879萬畝，農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地面積769萬畝。2013年大慶市農(nóng)村集體耕地流轉(zhuǎn)面積為185.5萬畝，占農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地面積的24.1%，比去年增長49.2%。2013年大慶土地規(guī)模經(jīng)營面積，200畝以上的為173.7萬畝，占農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營耕地面積的22.6%，比去年增長82.8%。200畝以上規(guī)模經(jīng)營主體達到2672個，其中經(jīng)營1000畝以上的種植大戶（包括家庭農(nóng)場）為232個，3000畝以上的種植業(yè)合作社（包括農(nóng)村合作社）為162個。可以看出，2013年土地流轉(zhuǎn)速度有很大提高，土地流轉(zhuǎn)的面積和規(guī)模經(jīng)營的面積都有大幅度的增加，規(guī)模經(jīng)營主體日益壯大，但小規(guī)模經(jīng)營仍是當前農(nóng)村發(fā)展的常態(tài)。土地的小規(guī)模分散經(jīng)營導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)產(chǎn)品商品率不高，抗風險能力不強，農(nóng)民增收空間受限。相比于城鄉(xiāng)一體化的目標，大慶土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營仍有很大的上升空間。

2.城鎮(zhèn)化水平滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平和工業(yè)化水平。根據(jù)美國著名經(jīng)濟學家霍利斯·錢納里建立的世界發(fā)展模型提供的數(shù)據(jù)進行分析，得出當人均收入達到1000美元時,城市化率應達63.4%。2012年大慶的人均GDP達到142，067元，城市人均可支配收入和農(nóng)村人均純收入都高于1000美元，但城市化率僅為51.4%，說明大慶的城鎮(zhèn)化水平仍滯后于經(jīng)濟發(fā)展水平。世界各國一般的發(fā)展經(jīng)驗是城市化水平高于工業(yè)化水平。2012年大慶城市人口占總?cè)丝诒戎貫?1.4%，工業(yè)化率為92.7%，城市化率比工業(yè)化率低近41個百分點。工業(yè)化迅速發(fā)展并沒快速帶動城市化發(fā)展。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)偏差很大。從大慶近幾年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)貢獻率呈上升趨勢，第二產(chǎn)業(yè)貢獻率呈下降趨勢，第三產(chǎn)業(yè)呈穩(wěn)步上升趨勢。第二產(chǎn)業(yè)雖然呈下降趨勢，但仍居于主導地位。第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重為14.3%，實現(xiàn)程度為26%，而現(xiàn)代化的指標體系中其標準值為大于55%。從國際水平看，按照英格爾斯現(xiàn)代化的標準，現(xiàn)代服務業(yè)增加值占GDP的比重應大于50%，世界平均水平為65%，高收入國家或地區(qū)達到73.5%，我國平均水平為43.4%，國內(nèi)中心城市均在45%以上。相比之下，大慶現(xiàn)代服務業(yè)占比明顯偏低，與現(xiàn)代化的標準和發(fā)達城市相比尚有較大差距。2011年，大慶傳統(tǒng)服務業(yè)與現(xiàn)代服務業(yè)比為83∶17，第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)傾向于傳統(tǒng)服務業(yè)，現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)展水平不高。從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例緩慢下降，第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)變化不明顯，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)緩慢增長。第二、第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力不強勁，與其自身產(chǎn)值貢獻不成正比，這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)直接影響農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。只有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)達，大多數(shù)農(nóng)民實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)并有穩(wěn)定的工作崗位和收入來源，方可為土地流轉(zhuǎn)發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨資金壓力。推進城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化的很多改革項目的實施最終都涉及到資金問題，且數(shù)額巨大，改革成本較高，縣級財力不足。改革成本與資金投入不足和財政配套的矛盾往往成為制約統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最為難以解決的問題。此外，公共服務向農(nóng)村延伸給政府財政帶來壓力，大量的剛性支出與財政不足的矛盾也會日益顯現(xiàn)，推進城鄉(xiāng)公共事業(yè)發(fā)展難度加大。

三、大慶實施城鄉(xiāng)一體化應采取的舉措

大慶應遵循黨的十八屆三中全會對城鄉(xiāng)一體化而實施的一系列舉措，因地制宜，完善細則，加大落實，改革創(chuàng)新，開創(chuàng)大慶城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的新局面。

1.創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)改革，增加農(nóng)村土地價值和收益率。城鄉(xiāng)一體化是涉及社會深刻變革、利益重大調(diào)整的復雜課題和系統(tǒng)工程，但關鍵在于處理好人員、資金、土地、權(quán)益四大問題，切實解決好兩大核心問題：錢從哪里來，人往哪里去。錢從哪里來的源泉是土地。因為土地是農(nóng)民的生存與發(fā)展之基，是大多數(shù)農(nóng)民的收入之源和最大的財產(chǎn)。土地問題是推動城鄉(xiāng)一體化的基礎性問題和關鍵問題。黨的十八屆三中全會再次明確“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”。解決土地問題的核心在于土地的產(chǎn)權(quán)，放大農(nóng)村土地的財產(chǎn)性價值或經(jīng)營性收入。大慶可以借鑒蘇州、成都等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點地區(qū)的經(jīng)驗，選擇試點，穩(wěn)妥進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的可能實現(xiàn)形式，如農(nóng)民可通過宅基地的使用權(quán)獲取貸款，獲得創(chuàng)業(yè)和生產(chǎn)發(fā)展資本，提高農(nóng)村土地宅基地的價值和收益率。在條件成熟的地方，按照程序依法探索將屬于集體經(jīng)營性建設用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。土地確權(quán)之后，要解決的是土地的效率問題，即土地流轉(zhuǎn)問題。大慶可以探索土地承包經(jīng)營權(quán)“股權(quán)化”、集體資產(chǎn)“股份化”，對集體資產(chǎn)或經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份制改造，根據(jù)村民的人數(shù)、農(nóng)齡等因素設置好股權(quán)，把集體的資產(chǎn)股份分配到人，股隨人走，實現(xiàn)集體資產(chǎn)明晰化。唯有農(nóng)村的土地“動”起來，農(nóng)村經(jīng)濟方能“活”起來，城鄉(xiāng)一體化才有推進的基礎和可能性。

2.加大對農(nóng)村發(fā)展的投入。加快農(nóng)村發(fā)展，需要政府進一步加大對農(nóng)村建設的重視與投入力度。建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度，促進公共財政向農(nóng)村傾斜，加大財政資金在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的投入，強化預算硬約束，形成支持“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長的保障機制。進一步調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，集中財力優(yōu)先解決農(nóng)民最關心、最直接、受益面廣、公共性強的問題，健全農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制。大幅度增加財政對農(nóng)村勞動力職業(yè)技能培訓經(jīng)費。進一步完善市對區(qū)縣的財政分配體制，健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化激勵型轉(zhuǎn)移支付機制，鼓勵貧困地區(qū)增強自我“造血”功能，實現(xiàn)從“保運轉(zhuǎn)”向“促發(fā)展”轉(zhuǎn)變，推進城鄉(xiāng)財政分配公平公正。

3.以新型工業(yè)化為紐帶，強化產(chǎn)業(yè)支撐。推動城鄉(xiāng)一體化要堅持以城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為導向，培育產(chǎn)業(yè)鏈，促進一產(chǎn)向二產(chǎn)、三產(chǎn)延伸；二產(chǎn)向一產(chǎn)、三產(chǎn)擴展；三產(chǎn)圍繞一產(chǎn)和二產(chǎn)發(fā)力。新型工業(yè)化的實施和二、三產(chǎn)業(yè)的有效集聚可為城鎮(zhèn)居民和進城務工農(nóng)民提供穩(wěn)定的工作崗位，創(chuàng)造收入來源，從而有利于農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，大力推進城鎮(zhèn)化。大慶應繼續(xù)堅持用工業(yè)化的思維來推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，引入工業(yè)的經(jīng)營管理方式推進農(nóng)業(yè)，重點在“大、長、高、外”上下功夫?！按蟆本褪欠鰪娮龃簖堫^企業(yè)，加大農(nóng)業(yè)招商力度。“長”就是延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，實現(xiàn)系列加工，配套發(fā)展?！案摺本褪情_發(fā)高附加值的精深產(chǎn)品?！巴狻本褪桥﹂_發(fā)國內(nèi)外市場，發(fā)展外向型經(jīng)濟。在農(nóng)業(yè)方面，大慶應一如既往地實施優(yōu)質(zhì)安全牧業(yè)戰(zhàn)略、綠色有機食品精深加工戰(zhàn)略、棚室經(jīng)濟戰(zhàn)略、設施農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，提高農(nóng)業(yè)附加值，為農(nóng)民增收開拓渠道。大慶要通過科學合理的產(chǎn)業(yè)布局，形成多個產(chǎn)業(yè)集群帶，并以此推動東城區(qū)、西城區(qū)、農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)村新型社區(qū)等多層級、多形式的新型城市體系，帶動周邊小城鎮(zhèn)的發(fā)展，吸引農(nóng)村勞動力進城務工和定居，從而實現(xiàn)其市民化的轉(zhuǎn)變，最終穩(wěn)步推進大慶城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

4.加強城鄉(xiāng)聯(lián)系和互動。農(nóng)業(yè)是個弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，僅僅通過農(nóng)村自身的“單打獨斗”很難突破發(fā)展的瓶頸而獲得質(zhì)的飛躍。因此，需要通過各種途徑來加強城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系和互動，進行城鄉(xiāng)資源的有效整合，形成合理的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)，完善的城鄉(xiāng)體系結(jié)構(gòu)。通過城鄉(xiāng)互動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施、勞動力資源、自然資源、經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的合理整合，保證城鄉(xiāng)間人流、物流、資金流、技術流、信息流、生態(tài)流暢通無阻地流動，努力使城市工業(yè)發(fā)展盡快從對農(nóng)村產(chǎn)生聚集效應階段過渡到對農(nóng)村產(chǎn)生擴散效應階段，發(fā)揮城市先進生產(chǎn)力對農(nóng)村經(jīng)濟的輻射和帶動作用。大慶應發(fā)揮城市高工業(yè)化水平的優(yōu)勢，放大城市工業(yè)化的擴散功能，加大農(nóng)村工業(yè)化與城市工業(yè)化的雙向互動。

5.強化市場主導作用。黨的十八屆三中全會把市場的作用從過去的“基礎”變?yōu)榱恕皼Q定”。推動城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化不能忽視政府的力量，但也要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。強化市場的主導作用，可以在一定程度上避免因政府主導的統(tǒng)籌發(fā)展而引起的各種利益沖突和不和諧因素的增加。強化市場主導作用就是要通過市場化的公平高效的以土地流轉(zhuǎn)為核心的一系列制度來予以保障。大慶應以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，推進農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化，如土地、房屋確權(quán)，創(chuàng)建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立城鎮(zhèn)建設用地增加和農(nóng)村建設用地減少相掛鉤的制度，在城鄉(xiāng)之間建立起利用市場配置城鄉(xiāng)土地資源的機制，從而使城市獲得更大的發(fā)展空間，農(nóng)村獲得更多的優(yōu)良耕地和資金“輸血”。

6.注重頂層設計，加強制度創(chuàng)新。大慶應進一步從改革創(chuàng)新尋求推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的動力，繼續(xù)加大探索的力度和創(chuàng)新的深度。積極探索城鄉(xiāng)一體的戶籍制度，使農(nóng)民“可”流動；積極探索城鄉(xiāng)一體的就業(yè)制度，使農(nóng)民“會”流動；積極探索城鄉(xiāng)一體的社會保障制度，使農(nóng)民“敢”流動；積極探索城鄉(xiāng)一體的醫(yī)療保險制度，使農(nóng)民“愿”流動。大慶應加大體制機制的創(chuàng)新，推動農(nóng)民市民化，努力實現(xiàn)基本公共服務均等化，讓城市里的人，不管是城市居民還是農(nóng)村居民都能享受到城市發(fā)展的成果，享受到平等的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等權(quán)利。