劉艷英，李金玉

（1.赤峰學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.赤峰學(xué)院 政法學(xué)院，內(nèi)蒙古 赤峰 024000）

1 引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從生存型發(fā)展階段平穩(wěn)過(guò)渡到發(fā)展型階段.在這一階段，經(jīng)濟(jì)有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展，資源稀缺的問(wèn)題，以及全社會(huì)公共服務(wù)需求與供給之間的矛盾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法制建設(shè)不同步，地區(qū)之間發(fā)展不平衡，地區(qū)內(nèi)部城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡等一系列影響我國(guó)全面改革的問(wèn)題突顯出來(lái).因此，我國(guó)在重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的同時(shí)，不能忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展受益對(duì)象——老百姓，即民生和社會(huì)問(wèn)題.這就要求作為公共服務(wù)主要供給者的政府承擔(dān)起自己的責(zé)任，提高農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)水平.

內(nèi)蒙古自治區(qū)自“十五”時(shí)期以來(lái)，加大對(duì)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，取得了顯著的成效，但是由于歷史的“痼疾”太多，與落后的狀況相比，現(xiàn)在的投入對(duì)現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)并沒(méi)有多大的改觀.特別是與日新月異的城市相比，公共服務(wù)的差距是越來(lái)越大.農(nóng)牧民看病難、上學(xué)難、學(xué)習(xí)科技知識(shí)難、享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的成果難等現(xiàn)象仍然存在.如何在國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步發(fā)展、人民收入不斷提高、國(guó)家福利待遇提高的前景下，增加政府對(duì)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)的供給，縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)均等化目標(biāo).

2 內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給不足的原因分析

2.1 農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)供給與需求之間脫節(jié)，不能真正反映農(nóng)牧民的實(shí)際需求

內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是“自上而下”的供給決策機(jī)制.對(duì)農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)供給決策由需求外的政府指令決定，而不是農(nóng)牧民自身的需求決定，有時(shí)甚至根據(jù)政府的考核指標(biāo)、業(yè)績(jī)的需要來(lái)制定供給安排，使公共服務(wù)供給成為地方政府提高政績(jī)的籌碼.農(nóng)村實(shí)施稅費(fèi)改革后，按照國(guó)家的規(guī)定涉及村級(jí)的公共服務(wù)實(shí)行“每事一議”的章程，但是在廣大的農(nóng)牧區(qū)這種章程也只是在小范圍內(nèi)發(fā)揮了微乎其微的作用，在大量的農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)的供給中，農(nóng)牧民很難有機(jī)會(huì)直接表達(dá)自己的意愿.這種“上級(jí)決策”的供給機(jī)制使農(nóng)牧區(qū)的供給與農(nóng)牧民的實(shí)際需求嚴(yán)重脫節(jié)，農(nóng)牧民急需的需求得不到及時(shí)的供給，已經(jīng)成為制約農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要影響因素.同時(shí)由于受到財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的限制，政府的供給數(shù)量有限，可持續(xù)性不強(qiáng)，難以滿足農(nóng)牧區(qū)多樣化的服務(wù)需求，影響了農(nóng)村牧區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展.

2.2 政府間公共服務(wù)職能劃分不清

政府職能政府劃分不清主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府職責(zé)“錯(cuò)位”問(wèn)題的存在，我國(guó)法律明確規(guī)定，保障公共服務(wù)供給是政府的主要責(zé)任，中央與各級(jí)地方政府之間要明確分工，做到“誰(shuí)的事，誰(shuí)來(lái)管，誰(shuí)的責(zé)，誰(shuí)來(lái)負(fù)”.但是在實(shí)踐中，卻存在大量無(wú)人管的“地帶”.二是存在政府職能“缺位”問(wèn)題，應(yīng)該由政府承擔(dān)的職能，卻得不到有效的實(shí)施，特別是對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)低保和教育等基本公共服務(wù)的保障力度不夠.由于存在政府職能不清、相互之間“扯皮”等現(xiàn)象，也就不可能有效的提供公共服務(wù)而滿足農(nóng)牧民長(zhǎng)期多樣化的需求.

2.3 農(nóng)牧區(qū)地域范圍較大，人口分布不集中，公共服務(wù)的供給成本較大，效果不明顯

在人口稀少的牧區(qū)，寬帶覆蓋的成本高，道路、電力和通訊網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施難度大，成本的投入與設(shè)施的利用不成比例，導(dǎo)致資源浪費(fèi).再者，在少數(shù)民族居住的地區(qū)，由于風(fēng)俗、習(xí)慣、語(yǔ)言文化等差異導(dǎo)致公共服務(wù)供給費(fèi)用提高.在經(jīng)費(fèi)有限的前提下，政府往往忽視農(nóng)牧區(qū)內(nèi)在的因素，成為制約農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給的制度性的因素.

3 推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)均等化的基本原則

3.1 可持續(xù)性原則

農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)能否連續(xù)關(guān)系重大，任何政府在任何時(shí)期任何情況下都不能以任何理由停止對(duì)他的供給.

3.2 公平的原則

政府提供公共服務(wù)時(shí)必須考慮的一個(gè)原則問(wèn)題是公平和公正.其內(nèi)涵包括兩個(gè)方面：一是社會(huì)各階層之間的平等；二是社會(huì)地區(qū)之間的平等.后者的實(shí)現(xiàn)要比前者容易，因?yàn)檎疀Q策可以用行政命令在不同地區(qū)之間進(jìn)行公共資源的配置，做到最大的公平.而社會(huì)各階層享受服務(wù)的平等是建立在服務(wù)無(wú)償性的基礎(chǔ)之上的，這主要指的是行政服務(wù)和社會(huì)公共產(chǎn)品服務(wù).

3.3 以人為本的原則

社會(huì)的一切活動(dòng)，歸根到底都是人的活動(dòng).黨的十六屆三中全會(huì)提出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，而在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)中對(duì)“人均”的概念越來(lái)越重視，特別是在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障等與人民生活息息相關(guān)的問(wèn)題上，突出體現(xiàn)了公共服務(wù)要以人為本.

4 推進(jìn)內(nèi)蒙古農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)均等化的對(duì)策

從內(nèi)蒙古自治區(qū)的實(shí)際需求出發(fā)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)均等化，重要的是政府要轉(zhuǎn)變觀念，從以“經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”向“以公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)”轉(zhuǎn)變，按照公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，加速公共財(cái)政的投入.在政府職能權(quán)限清晰的前提下，建立普惠農(nóng)牧民的政策.

4.1 加大農(nóng)牧區(qū)的公共服務(wù)供給力度，明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，根據(jù)財(cái)權(quán)的范圍確定供給的責(zé)任

在權(quán)責(zé)明晰的基礎(chǔ)上，公共服務(wù)均等化要取決于政府的轉(zhuǎn)移支付水平及方向.目前，從全局來(lái)看，政府轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小地區(qū)之間的財(cái)力差距有一定的效果，但是對(duì)于縮小地區(qū)之間的公共服務(wù)水平差距，效果并不明顯.因此，在今后的政府轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)該根據(jù)地區(qū)之間的“自然”差距設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn).目前，在支付總量提高的基礎(chǔ)上，加大中央財(cái)政與自治區(qū)財(cái)政對(duì)農(nóng)牧區(qū)的支付力度.在考慮農(nóng)牧區(qū)自身財(cái)政困難的基礎(chǔ)上，在轉(zhuǎn)移支付的體制上適度的傾斜，逐步實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)之間公共服務(wù)水平大體一致.

4.2 在財(cái)政資源有限的情況下，改革農(nóng)牧區(qū)傳統(tǒng)的供給決策機(jī)制，使公共服務(wù)供給充分反映農(nóng)牧民的意愿

建立“自下而上”的決策機(jī)制及農(nóng)牧民的內(nèi)部需求表達(dá)機(jī)制，積極發(fā)揮基層農(nóng)牧民代表的作用.改革各級(jí)地方政府的績(jī)效考評(píng)機(jī)制，不再將各地區(qū)的GDP和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度進(jìn)行排名對(duì)比，而是將社會(huì)發(fā)展總指標(biāo)、公共服務(wù)總水平等指標(biāo)納入到考評(píng)體系中來(lái).

4.3 與時(shí)俱進(jìn)，走多元化的籌資道路

伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人類的進(jìn)步，農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)的需求也發(fā)生了很大的變化，向多樣化、多變、短暫的趨勢(shì)發(fā)展.面對(duì)農(nóng)牧區(qū)這樣龐大的千變?nèi)f化的需求市場(chǎng)，僅靠政府財(cái)政資金供給是無(wú)法滿足的，必須利用市場(chǎng)力量、非營(yíng)利組織和農(nóng)牧區(qū)內(nèi)部的組織力量共同參與公共服務(wù)供給.對(duì)于全國(guó)性的資金量大的公共服務(wù)可由中央政府與地方政府協(xié)商按比例提供；對(duì)于具有商業(yè)性質(zhì)的公共服務(wù)可以通過(guò)優(yōu)惠的政策引入市場(chǎng)資金參與供給.

4.4 整合廣散的農(nóng)牧民，降低公共服務(wù)的供給成本

由于內(nèi)蒙古自治區(qū)人口居住集中度比較低，公共服務(wù)供給難以做到全覆蓋，與城鄉(xiāng)相比，提供的人均成本太高.因此在財(cái)力有限的條件下實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化在經(jīng)濟(jì)上就不具有可行性.這就要求政府根據(jù)自治區(qū)各地方的自然條件情況，采取遷移的政策，鼓勵(lì)農(nóng)牧民走出來(lái)，一方面可以享受公共服務(wù)，另一方面也可以降低供給的成本，節(jié)約資金.

4.5 完善農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給的監(jiān)督制度

完善的可持續(xù)性監(jiān)督制度是增強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)供給的有力保障.如果監(jiān)督缺失的話，不但會(huì)使農(nóng)牧區(qū)的供給處于一種無(wú)序的狀態(tài)，也會(huì)使政府的財(cái)政資金處在低效率，高成本的困境中.

〔1〕王德娟.農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)政政策研究[J].中國(guó)財(cái)政,2008(6).

〔2〕戴維.內(nèi)蒙古牧區(qū)社會(huì)保障問(wèn)題研究[J].內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào),2009(3).

〔3〕雙喜.內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展的制約因素分析[J].經(jīng)濟(jì)論壇,2009(14).

〔4〕路冠軍.內(nèi)蒙古牧區(qū)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)引導(dǎo)機(jī)制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2012(3).