于長(zhǎng)革

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

推進(jìn)新一輪財(cái)稅改革要?jiǎng)?chuàng)新思路

于長(zhǎng)革

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

當(dāng)前財(cái)稅改革已成為一大焦點(diǎn)，甚至再度以“改革突破口”被寄予厚望。新一輪財(cái)稅改革創(chuàng)新思路，要置身于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”配套改革中，立足全局通盤設(shè)計(jì)；要著眼于建立統(tǒng)一、規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制，在平穩(wěn)過(guò)渡中不失時(shí)機(jī)地實(shí)現(xiàn)階段性重點(diǎn)突破；要與價(jià)格、金融、國(guó)有企業(yè)等相關(guān)配套改革相呼應(yīng)，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)配套推進(jìn)。

財(cái)稅改革 通盤設(shè)計(jì) 重點(diǎn)突破 配套推進(jìn)

面對(duì)新一輪改革大潮，人們關(guān)于改革的議論和期待不斷升溫，其中財(cái)稅改革更已成為一大焦點(diǎn)，甚至再度以“改革突破口”被寄予厚望。新一輪財(cái)稅改革到底應(yīng)該“改什么”、“怎么改”？值得我們認(rèn)真思考、集思廣益予以解答。

一、新一輪財(cái)稅改革的主要背景

中國(guó)的財(cái)稅改革于1978年作為市場(chǎng)化改革的突破口率先啟動(dòng)，歷經(jīng)30余年探索實(shí)踐，現(xiàn)已取得了重大成就，形成了穩(wěn)定的收入增長(zhǎng)機(jī)制和支出均衡機(jī)制，建立了制度化、規(guī)范化的財(cái)政運(yùn)行制度體系；規(guī)范了政府、市場(chǎng)、個(gè)人之間的分配關(guān)系，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變和企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)體系的形成，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)；建立健全了包括預(yù)算、稅收、國(guó)債等調(diào)控工具在內(nèi)的一整套比較完善的財(cái)政宏觀調(diào)控體系，有效發(fā)揮了財(cái)政在國(guó)民收入分配、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定中的調(diào)節(jié)作用；既有效履行了財(cái)政自身職能，又有力支持了“三農(nóng)”、國(guó)有企業(yè)、投融資、外貿(mào)、價(jià)格等方面改革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的全面發(fā)展。

當(dāng)然，我們也要看到，現(xiàn)行財(cái)稅體制運(yùn)行中依然存在許多不足之處，如政府與市場(chǎng)的功能界定不夠明確、政府間責(zé)權(quán)劃分不夠清晰、地方稅體系不夠健全、轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善、支出管理有待強(qiáng)化、公共財(cái)政體制建設(shè)不到位等等，特別是省以下廣為人們?cè)嵅〉幕鶎迂?cái)政困難、大量隱性負(fù)債和短期行為特征明顯的“土地財(cái)政”問(wèn)題。其中，有些是1994年財(cái)稅改革時(shí)，為保證改革方案順利出臺(tái)而暫時(shí)擱置的問(wèn)題；有些是當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)到，但因主客觀條件不具備未及時(shí)深入的問(wèn)題；有些是隨著改革和發(fā)展環(huán)境的變化在財(cái)稅領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題。這些都需要我們?cè)谙乱浑A段改革深入研究、集中力量加以解決。

我國(guó)目前仍處于可大有作為的戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處于矛盾凸顯期和改革深水期，財(cái)稅改革任務(wù)緊迫。如果不能在短期內(nèi)使改革有較大突破、緩解各種矛盾、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，不但會(huì)喪失發(fā)展機(jī)遇，還可能使各種矛盾集中爆發(fā)，危及國(guó)家穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。新一輪財(cái)稅改革涉及一系列配套改革，既要精心設(shè)計(jì)、整體把握，又要區(qū)分輕重緩急，分階段、分步驟實(shí)施，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)。

二、新一輪財(cái)稅改革要置身于“五位一體”配套改革中，立足全局通盤設(shè)計(jì)

財(cái)政是經(jīng)濟(jì)的組成部分，直接服務(wù)于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)；財(cái)政也是行政和政治的組成部分，將制約或推動(dòng)行政和政治體制改革；同時(shí)，財(cái)政又是社會(huì)、文化、生態(tài)各領(lǐng)域的重要支撐，牽一發(fā)而動(dòng)全身。牽住了財(cái)政改革這個(gè)“牛鼻子”，全方位改革的成功就有了較大把握。因此，下一階段的財(cái)稅改革仍然應(yīng)當(dāng)成為整體配套改革的突破口，居于基礎(chǔ)性地位，要全面服務(wù)于經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)各領(lǐng)域改革。在具體操作上，可以考慮從充實(shí)和完善地方稅體系切入，從政府間分配關(guān)系、稅收制度改革層面發(fā)力，通過(guò)財(cái)稅制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新輻射和帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、行政體制和社會(huì)改革。

（一）與行政和政治體制改革相銜接，財(cái)稅改革要合理界定財(cái)政職能范圍，推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

財(cái)政職能的定位取決于政府職能的定位。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)政府職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”，這自然也是財(cái)政的事權(quán)范圍。因此，財(cái)政職能應(yīng)重點(diǎn)向以下四方面傾斜：一是國(guó)家安全和政權(quán)建設(shè)領(lǐng)域，重點(diǎn)是保障國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)行。二是公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，重點(diǎn)用于支持科技、教育、文化、衛(wèi)生等公共事業(yè)發(fā)展。三是再分配性轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域，如實(shí)行各種社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利救濟(jì)，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付和扶貧支出等。四是公共投資支出領(lǐng)域，重點(diǎn)是對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)有重大影響的、非經(jīng)營(yíng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域進(jìn)行必要的公共投資，包括對(duì)公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等公益性領(lǐng)域的投資，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)的投資等等。

（二）與經(jīng)濟(jì)體制改革相銜接，財(cái)稅改革要重點(diǎn)圍繞公共產(chǎn)權(quán)制度改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整三個(gè)方面推進(jìn)

我國(guó)擁有龐大的公共資源和公有制經(jīng)濟(jì)。加快推進(jìn)公共產(chǎn)權(quán)制度改革，提高公共產(chǎn)權(quán)收入在政府收入中的占比，有利于全民共享公共資源收益，降低全社會(huì)稅收負(fù)擔(dān)，激發(fā)民間投資活力，維護(hù)社會(huì)公平正義。應(yīng)進(jìn)一步明確政府間公共產(chǎn)權(quán)的劃分，按照公共產(chǎn)權(quán)條塊結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，盡可能使政府間公共產(chǎn)權(quán)的劃分細(xì)化、明確化，提高公共部門的運(yùn)行效率，同時(shí)強(qiáng)化公共產(chǎn)權(quán)的預(yù)算約束。

建立消費(fèi)持續(xù)增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，是財(cái)稅改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。要把發(fā)展城鎮(zhèn)化作為重點(diǎn)，確保進(jìn)城農(nóng)民工在就業(yè)、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等方面與城鎮(zhèn)居民逐步實(shí)現(xiàn)同等待遇。適應(yīng)居民消費(fèi)以改善住、行為主的結(jié)構(gòu)升級(jí)特征，完善住房、家庭汽車等消費(fèi)政策，引導(dǎo)需求合理穩(wěn)定增長(zhǎng)。

此外，還應(yīng)創(chuàng)新財(cái)政支持機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。結(jié)構(gòu)調(diào)整盡管需要政府引導(dǎo)，但更重要的是依賴市場(chǎng)機(jī)制，特別是要素價(jià)格與財(cái)稅改革。只有資源、能源價(jià)格合理，資源稅、環(huán)境稅到位，才真正有利于節(jié)能減排；只有勞動(dòng)力、資金成本不再被壓低，才會(huì)激勵(lì)企業(yè)注重研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新；只有穩(wěn)步提高直接稅的比重，才會(huì)使地方徹底改變只注重規(guī)模擴(kuò)張與工業(yè)發(fā)展的狀況，從而有利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。

（三）與社會(huì)改革相銜接，財(cái)稅改革一方面要更加關(guān)注和改善民生，另一方面要積極推進(jìn)社會(huì)改革，維護(hù)社會(huì)公平正義

財(cái)政作為庶政之母，關(guān)注民生、改善民生、保障民生，緩解消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾，是其基本職責(zé)所在。要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加快建立健全規(guī)范的中央、省兩級(jí)自上而下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，以及必要的“對(duì)口支援”等橫向轉(zhuǎn)移支付。另外，考慮到社會(huì)轉(zhuǎn)型期居民收入差距拉大的現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)完善有利于社會(huì)弱勢(shì)群體的財(cái)政投入機(jī)制，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)教育、健康等人力資本的投入，為弱勢(shì)人群向上流動(dòng)創(chuàng)造條件。

適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，財(cái)稅改革要積極推進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化等社會(huì)體制改革，加強(qiáng)社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)公平正義。一是要建立完善的社會(huì)保障體系，包括建立完善的國(guó)民教育體系、就業(yè)戰(zhàn)略、公平合理的分配體系、全覆蓋的醫(yī)療保障和住房保障以及良好的生活環(huán)境。二是要加快推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，構(gòu)建一個(gè)合理穩(wěn)定的社會(huì)結(jié)構(gòu)。三是培育一個(gè)成熟的民主法治社會(huì)。政府公權(quán)力要合理歸位，不搞全能主義，統(tǒng)包整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。社會(huì)組織的發(fā)育需進(jìn)一步加快，保障基層的自治權(quán)利。

三、新一輪財(cái)稅改革要講究策略，在平穩(wěn)過(guò)渡中審時(shí)度勢(shì)、不失時(shí)機(jī)爭(zhēng)取階段性重點(diǎn)突破

我國(guó)的特殊國(guó)情決定了財(cái)稅改革總體上只能走“漸進(jìn)式”道路，以照顧各方面利益，協(xié)調(diào)各方面關(guān)系，降低改革的阻力與成本；同時(shí)在漸進(jìn)中要審時(shí)度勢(shì)、不失時(shí)機(jī)爭(zhēng)取可能的突變。這是我國(guó)財(cái)稅改革取得成功的戰(zhàn)略策略保證。今后財(cái)稅改革的進(jìn)一步深化必須把握好這條要領(lǐng)，正確處理好“漸進(jìn)”與“突變”的關(guān)系，漸進(jìn)中要有突破，突破中也要注意處理好各方面關(guān)系，爭(zhēng)取平滑過(guò)渡，避免大起大落，確保財(cái)稅改革順利推進(jìn)。特別是在新一輪改革中，財(cái)稅改革要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)“五位一體”改革與發(fā)展的需要，著眼于建立統(tǒng)一、規(guī)范的分稅分級(jí)財(cái)政體制，對(duì)現(xiàn)行分稅制進(jìn)行大幅度調(diào)整與完善，不能局限于小修小補(bǔ)，要有大動(dòng)作，審時(shí)度勢(shì)、不失時(shí)機(jī)地實(shí)現(xiàn)階段性重點(diǎn)突破。

（一）重點(diǎn)突破一：理順政府間財(cái)政分配關(guān)系

理順政府間財(cái)政分配關(guān)系的目標(biāo)是在“扁平化”框架下建立中央、省、市縣三級(jí)政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)的劃分體系。按照事權(quán)的承擔(dān)主體標(biāo)準(zhǔn)，可將政府事權(quán)分成四類：獨(dú)立承擔(dān)事權(quán)、共同承擔(dān)事權(quán)、上級(jí)政府委托性事權(quán)和上級(jí)政府引導(dǎo)性事權(quán)。從國(guó)際政府間財(cái)政關(guān)系的借鑒來(lái)看，在各級(jí)政府間，“拿自己的錢辦自己的事，效率最高；拿別人的錢辦自己的事，效率其次；拿別人的錢辦別人的事，效率最低”。因此，處理政府間財(cái)政分配關(guān)系的總體原則是：減少職責(zé)共擔(dān)，盡可能減少共享稅；賦予各級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)權(quán)，以滿足其承擔(dān)事權(quán)的需要。

1.按照受益范圍和法律規(guī)定，明確劃分中央、省、市縣三級(jí)支出責(zé)任。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，按照公共產(chǎn)品層次性、受益范圍、能力、效率、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、信息充分性和激勵(lì)相容等原則，各級(jí)政府的事權(quán)盡可能由本級(jí)政府承擔(dān)，盡量減少職責(zé)共擔(dān)，逐步改變中央下指令、地方執(zhí)行的狀況。中央政府單獨(dú)承擔(dān)的事權(quán)，由中央自身的機(jī)構(gòu)完成；中央自身機(jī)構(gòu)能力不足的，首先應(yīng)加強(qiáng)中央自身能力建設(shè)。事權(quán)劃分盡可能細(xì)化、可執(zhí)行。中央政府著重抓大事、抓影響全局的事，地方政府能履行的職責(zé)盡量交給地方。

第一，中央政府的事權(quán)范圍主要包括行使外交、國(guó)防、反恐等維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、統(tǒng)一等職能；保持宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和穩(wěn)定運(yùn)行，限制壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)，重大資源的戰(zhàn)略性平衡；全國(guó)性交通、能源等重大項(xiàng)目建設(shè)；縮小地區(qū)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展；形成統(tǒng)一、平等并能促使勞動(dòng)力在全國(guó)流動(dòng)的養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系。與之相對(duì)應(yīng)，中央財(cái)政的主要支出項(xiàng)目為：國(guó)防、外交、社會(huì)保障、中央政權(quán)和政府的行政管理、全國(guó)性重大建設(shè)項(xiàng)目的付息、地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、國(guó)民教育、對(duì)居民社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付，等等。

第二，省級(jí)政府的事權(quán)范圍主要包括地區(qū)社會(huì)管理、區(qū)域市場(chǎng)的監(jiān)督和管理；地區(qū)性法律的制定和中級(jí)司法活動(dòng)；省級(jí)交通道路、水利樞紐等工程項(xiàng)目；省級(jí)的社會(huì)保障項(xiàng)目；省級(jí)治安管理；公共衛(wèi)生；等等。因此，省級(jí)財(cái)政的主要支出項(xiàng)目包括社會(huì)保障支出及各種補(bǔ)貼支出，如支農(nóng)支出，對(duì)基層的轉(zhuǎn)移支付支出；科教文衛(wèi)支出，如省屬高校、一般性文化公益事業(yè)、基礎(chǔ)性研究；治安設(shè)備及警力支出；投資支出，如對(duì)省內(nèi)交通、通訊、能源、農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)的投資；本級(jí)政府行政管理支出等。

第三，市縣級(jí)政府的事權(quán)范圍主要包括市縣內(nèi)社會(huì)管理和市場(chǎng)監(jiān)管；基層司法；城市管理；市縣級(jí)公路，市內(nèi)交通；城市供排水系統(tǒng)；生態(tài)環(huán)境保護(hù)；廉租房和最低生活保障；失業(yè)保障和促進(jìn)就業(yè)等。因此，市縣級(jí)財(cái)政主要支出項(xiàng)目為本級(jí)政府行政管理支出；基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資支出；科教文衛(wèi)支出；低收入人群保障支出；消防和警力支出；生態(tài)環(huán)境保護(hù)等。

從上述支出責(zé)任來(lái)看，財(cái)政總支出的大頭應(yīng)該在省以下的地方政府，市縣級(jí)支出約占全國(guó)財(cái)政總支出的50%-55%，再加上省級(jí)的15%-20%，中央支出只能占全國(guó)財(cái)政總支出的25%-30%。

2.合理劃分政府間的財(cái)權(quán)，構(gòu)建財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的分級(jí)財(cái)政體制。中央應(yīng)賦予地方必要的相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán)，包括必要的稅種選擇權(quán)和一定的稅收政策制定權(quán)，乃至允許地方政府依照法定程序自主開辟地方稅種和稅源，籌集適量的用于提供公共物品的資金。當(dāng)然，作為權(quán)力制約，中央應(yīng)具有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。另外，我國(guó)要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府間的稅收收入劃分辦法，保證各級(jí)政府（特別是地方、基層政府）都擁有主體稅種，以確保中央有能力調(diào)控總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，地方有財(cái)力實(shí)現(xiàn)分級(jí)預(yù)算、自求平衡。下一階段，我國(guó)要以“營(yíng)改增”為契機(jī)，加快建立和完善地方稅體系，提高地方公共服務(wù)保障能力

地方稅主體稅種應(yīng)具備稅基較廣、收入穩(wěn)定、具有非流動(dòng)性且稅負(fù)不能轉(zhuǎn)嫁等特征，以便使本地的稅負(fù)落實(shí)到本地居民身上而較好地把地方公共物品的成本和效應(yīng)聯(lián)系起來(lái)。按照上述原則，我國(guó)地方稅主要稅種可考慮由以下三項(xiàng)組成：

一是房地產(chǎn)稅。要逐步整合目前房地產(chǎn)開發(fā)、流轉(zhuǎn)、保有環(huán)節(jié)各類收費(fèi)和稅收，及時(shí)總結(jié)上海、重慶房產(chǎn)稅試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌推進(jìn)房地產(chǎn)稅費(fèi)改革，努力解決目前在交易環(huán)節(jié)有多個(gè)稅種對(duì)同一課稅對(duì)象多次征收等問(wèn)題，合理安排稅收負(fù)擔(dān)。要消除房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅制安排存在的障礙，結(jié)合房地產(chǎn)調(diào)控的制度建設(shè)設(shè)置新的房地產(chǎn)稅，參照房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)值確定評(píng)估值并作為計(jì)稅依據(jù)，逐步使房地產(chǎn)稅成為地方政府的主體稅種之一，以形成地方政府優(yōu)化職能的“內(nèi)洽”機(jī)制，保證提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等方面的資金需要。二是資源稅。為推動(dòng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求關(guān)系、反映資源稀缺程度以及環(huán)境損害成本，促進(jìn)節(jié)能降耗，要結(jié)合規(guī)范資源收費(fèi)制度，全面改革資源稅。新疆率先推行的原油、天然氣從量改從價(jià)征收的改革已擴(kuò)大到全國(guó)，下一步應(yīng)合理擴(kuò)大資源稅從價(jià)的品種征收范圍，使之成為促進(jìn)節(jié)能降耗的長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)杠桿，并成為我國(guó)資源富集地區(qū)地方稅體系中的支柱財(cái)源之一。三是城市維護(hù)建設(shè)稅。改革方向是適應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，適當(dāng)提高城市維護(hù)建設(shè)稅在地方財(cái)政收入中的比重。

3.構(gòu)建規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，充分發(fā)揮其財(cái)政均衡功能。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，我國(guó)現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)作如下調(diào)整：第一，減少轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)和總規(guī)模。第二，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的制度體系。第三，規(guī)范并減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目進(jìn)行清理、整合，減少規(guī)模，最大限度地降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方政府的配套要求，主要用于地方重點(diǎn)公共基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)助以及重大災(zāi)害救助和突發(fā)事件、老少邊窮特別補(bǔ)助等。第四，進(jìn)一步完善現(xiàn)行因素法轉(zhuǎn)移支付，采用客觀的量化公式和能夠反映各地客觀實(shí)際的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，針對(duì)各地區(qū)不同的主體功能，把對(duì)于農(nóng)業(yè)區(qū)域、生態(tài)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付支持進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。

（二）重點(diǎn)突破二：改革稅收制度

改革要點(diǎn)是：優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，提高直接稅比重，降低間接稅比重；擴(kuò)大資源、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境類稅收，健全地方稅體系；優(yōu)化稅種的政府層次體系。

1.改革增值稅：“營(yíng)改增”，“降稅率”，“全抵扣”。按照分行業(yè)穩(wěn)步推進(jìn)的策略，積極推進(jìn)“營(yíng)改增”改革，加快營(yíng)改增進(jìn)程。下一步應(yīng)選擇建筑業(yè)、電信業(yè)以及與目前試點(diǎn)行業(yè)關(guān)聯(lián)度高的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在全國(guó)全面推進(jìn)。營(yíng)改增行業(yè)改革基本到位后，應(yīng)適度降低增值稅基本稅率水平，進(jìn)而降低間接稅占比；簡(jiǎn)并優(yōu)惠稅率檔次，規(guī)范稅制，促進(jìn)行業(yè)間公平競(jìng)爭(zhēng)；盡快將不動(dòng)產(chǎn)所含稅款納入抵扣范圍。

2.改革消費(fèi)稅：增減稅目，差別稅率，調(diào)整環(huán)節(jié)。將已成為日常生活用品的消費(fèi)品剔除（如護(hù)膚護(hù)發(fā)品），將污染重（如電池）、能耗大產(chǎn)品（如大排量轎車）以及奢侈消費(fèi)品（如私人潛艇、私人飛機(jī)）納入征收范圍；對(duì)重污染、高耗能、高檔奢侈品實(shí)行高稅率，對(duì)節(jié)能和環(huán)保產(chǎn)品實(shí)行低稅率或免稅；對(duì)煙草、成品油仍保留生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，將其他品目（如奢侈品）的征收環(huán)節(jié)后移到消費(fèi)環(huán)節(jié)。

3.改革資源稅：從價(jià)計(jì)征，擴(kuò)大范圍，清費(fèi)立稅。盡快將煤炭及其他非金屬礦原礦、鐵礦及其他金屬礦等具備條件的稅目改為從價(jià)計(jì)征。對(duì)于目前不具備從價(jià)計(jì)征條件的稅目，提高單位稅額；擴(kuò)大資源稅征收范圍，將水、森林、草原、濕地、灘涂等資源一一納入；堅(jiān)持清費(fèi)立稅的原則，將資源稅改革與資源收費(fèi)改革協(xié)同推進(jìn)。

4.開征獨(dú)立的環(huán)境稅。將目前與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目改為稅收，即以“費(fèi)改稅”路徑開征獨(dú)立環(huán)境稅；逐步將適用范圍擴(kuò)大到更多排放量大的污染物，在全國(guó)一次性推廣，稅率設(shè)定遵循“先低后高”的原則。

5.改革個(gè)人所得稅，擴(kuò)大覆蓋面。建立綜合和分類相結(jié)合的納稅制度，除資本利得外，先易后難，將個(gè)人各類收入均納入綜合課稅范圍；下調(diào)綜合所得的最高邊際稅率，減少稅率檔次；以家庭為納稅單位，建立差別化費(fèi)用扣除制度。

6.改革房地產(chǎn)稅：公平土地稅負(fù)，強(qiáng)化保有環(huán)節(jié)。按照“均地負(fù)、重保有、合房地、重評(píng)估、扣基本、分類率、建系統(tǒng)、漸覆蓋、先商（用）豪（宅）后普宅”的思路，推進(jìn)改革。建議2014年1月1日全面擴(kuò)大個(gè)人住房房產(chǎn)稅試點(diǎn)，適時(shí)在全國(guó)推開；建立基層社區(qū)、地方轄區(qū)公眾參與制定、優(yōu)化房產(chǎn)稅規(guī)則的機(jī)制；下調(diào)過(guò)高的住房用地稅負(fù)，提升過(guò)低的工業(yè)等用地稅負(fù)，合理設(shè)定公共設(shè)施、行政用地稅負(fù)，提高城鄉(xiāng)建設(shè)用地綜合利用效率；簡(jiǎn)并流轉(zhuǎn)交易環(huán)節(jié)稅費(fèi)，重點(diǎn)發(fā)展保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅，將住房流轉(zhuǎn)帶來(lái)的增值收入納入個(gè)人所得稅改革統(tǒng)籌考慮；計(jì)稅依據(jù)為房屋、土地評(píng)估價(jià)值，合并評(píng)估征收；不同類型的住房稅率設(shè)定?；咀》靠鄢纳菩宰》康投惵?，享受與長(zhǎng)期投資性住房中度超額累進(jìn)稅率，投機(jī)性（短期持有）住房高度超額累進(jìn)稅率；賦予省級(jí)政府一定的法規(guī)政策制定權(quán)，如基本住房扣除、稅率設(shè)定、實(shí)施節(jié)奏等，建立、發(fā)展評(píng)估機(jī)構(gòu)，改進(jìn)評(píng)估方法。

7.推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅。適時(shí)將全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收，妥善安置原社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員；實(shí)施社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)改稅，開征社會(huì)保障稅。在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收后，通過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立社會(huì)保障稅制度。

四、新一輪財(cái)稅改革要與相關(guān)配套改革相呼應(yīng)，統(tǒng)一規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)

新一輪財(cái)稅改革涉及一系列配套改革，應(yīng)聯(lián)系基礎(chǔ)品價(jià)格機(jī)制、金融、國(guó)有企業(yè)、建立健全基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)等重點(diǎn)，實(shí)施通盤設(shè)計(jì)的配套改革。

（一）以資源稅改革覆蓋煤炭為契機(jī)，加快能源、資源價(jià)格改革步伐

目前，新疆率先推行的原油、天然氣從量改從價(jià)征收的改革已擴(kuò)大到全國(guó)，下一步應(yīng)合理擴(kuò)大資源稅從價(jià)的品種征收范圍，盡快將煤炭及其他非金屬礦原礦、鐵礦及其他金屬礦等具備條件的稅目改為從價(jià)計(jì)征，使之成為促進(jìn)節(jié)能降耗的長(zhǎng)效經(jīng)濟(jì)杠桿。要以資源稅改革覆蓋煤炭為契機(jī)，加快能源、資源價(jià)格改革步伐，重點(diǎn)推進(jìn)電力部門配套改革和電價(jià)改革，強(qiáng)化市場(chǎng)導(dǎo)向下的競(jìng)爭(zhēng)。更好地發(fā)揮價(jià)格信號(hào)在資源配置中的引導(dǎo)作用。

（二）進(jìn)一步深化金融改革，完善金融宏觀調(diào)控體系和機(jī)制

今后一段時(shí)期，在國(guó)際利率普遍低下的背景下，可在適當(dāng)時(shí)機(jī)充分評(píng)估房地產(chǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，考慮并推動(dòng)存款利率市場(chǎng)化，激勵(lì)銀行從吃利差轉(zhuǎn)向服務(wù)。要逐步增強(qiáng)人民幣匯率雙向浮動(dòng)彈性，使市場(chǎng)供求在匯率形成中發(fā)揮更大的作用，保持人民幣匯率基本穩(wěn)定。進(jìn)一步完善金融宏觀調(diào)控體系，健全和完善逆周期的金融宏觀審慎政策框架，優(yōu)化貨幣政策體系，更加突出價(jià)格穩(wěn)定目標(biāo)，正確處理好穩(wěn)增長(zhǎng)、保持物價(jià)穩(wěn)定和防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（三）深化國(guó)有企業(yè)改革，正確處理國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系

經(jīng)過(guò)改革開放30多年的發(fā)展，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，發(fā)揮著重要作用。二者各有長(zhǎng)短，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不可相互替代。要處理好國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系，首先要使二者能夠平等享有生產(chǎn)資料、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)、同樣受到社會(huì)監(jiān)督。目前，我國(guó)還沒有完全實(shí)現(xiàn)這四個(gè)市場(chǎng)法則，需要以更大的勇氣和智慧去推進(jìn)改革。而企業(yè)也不要抱怨，更不能等待，要把步子邁得更大些，努力做好自己該做的事。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)都應(yīng)看到對(duì)方的優(yōu)點(diǎn)，不要互相指責(zé)挑毛病，努力實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展、融合發(fā)展。

（四）規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防控財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

在目前地方政府企業(yè)化運(yùn)作的背景下，地方債務(wù)不可能消失。這是因?yàn)榈胤秸疄橥瓿梢幌盗锌己酥笜?biāo)，需要加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推升GDP、招商引資、蓋保障房等，城市化進(jìn)程也需要地方政府去推動(dòng)。因此，地方自主發(fā)債肯定是一個(gè)方向，要適時(shí)、適度允許地方政府發(fā)行市政債券。對(duì)于地方債和地方融資平臺(tái)，不能簡(jiǎn)單地一棍子打死，而應(yīng)采取有堵有疏、疏堵結(jié)合的辦法，把地方負(fù)債通過(guò)“治存量、開前門、關(guān)后門、修圍墻”等舉措逐漸消化掉，并通過(guò)法律與制度建設(shè)規(guī)范政府債務(wù)的發(fā)行、使用和監(jiān)督。對(duì)地方政府一把手的考核必須制定相應(yīng)的“債務(wù)指標(biāo)”，并在領(lǐng)導(dǎo)班子成員就任之初、離任之時(shí)進(jìn)行地方債務(wù)審計(jì)、債務(wù)公示和債務(wù)考核，加快建立地方政府可控的舉債、還債機(jī)制。

（五）建立健全與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，為配套改革和高效管理提供技術(shù)支撐

價(jià)、稅、財(cái)配套改革，特別是資源稅改革、房地產(chǎn)稅改革和個(gè)人所得稅制度等改革都需要與之相關(guān)的基礎(chǔ)信息作為支撐，包括個(gè)人、家庭和企業(yè)的收入信息、財(cái)產(chǎn)（包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)）信息以及國(guó)家、集體和個(gè)人的資源信息等，這些信息的收集、處理也構(gòu)成經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理水平提高和長(zhǎng)治久安的基礎(chǔ)條件。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，配合公共財(cái)政建設(shè)和價(jià)、稅、財(cái)改革的推進(jìn)，要加快建立健全與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)及其聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，完善各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)體系，為改革提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.2

A

1672-9544（2014）01-0022-06

2013-11-07

于長(zhǎng)革，副研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域?yàn)樨?cái)稅理論與政策、宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與調(diào)控。