余麗生

（浙江省財(cái)政干部教育中心，杭州 310006）

浙江深化省管縣財(cái)政體制改革面對難題及改革路徑

余麗生

（浙江省財(cái)政干部教育中心，杭州 310006）

省管縣財(cái)政體制是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、理順地方政府間財(cái)政分配關(guān)系、緩解基層財(cái)政困難的有效途徑，但在省管縣財(cái)政體制實(shí)施過程中也遇到政府和市場關(guān)系的處理、公平和效率、事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分等方面的難題，直接影響了省管縣財(cái)政體制改革的深化和功能的發(fā)揮。面對地方財(cái)政體制改革過程中遇到的難題，本文結(jié)合浙江實(shí)際，提出了完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、增強(qiáng)縣級財(cái)政調(diào)控功能等深化省管縣財(cái)政體制改革的對策建議。

省管縣財(cái)政 財(cái)政體制 改革難點(diǎn)

所謂省直管縣財(cái)政體制，即省級政府將收入考核、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、項(xiàng)目申報(bào)、債務(wù)償還等直接到縣級政府，而地級市的財(cái)政資金僅限于地級政府所在市，與轄區(qū)內(nèi)的縣沒有對應(yīng)的結(jié)算關(guān)系。浙江省作為全國惟一一直堅(jiān)持實(shí)行省管縣財(cái)政體制的省份，充分發(fā)揮了省管縣的財(cái)政體制優(yōu)勢，取得了經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。但是，面對公共財(cái)政職能的不斷擴(kuò)大，財(cái)政收支壓力的不斷增加，省管縣財(cái)政體制也面臨不少困難，深化對省管縣財(cái)政體制要有清醒的認(rèn)識，必須正視省管縣的財(cái)政體制的優(yōu)劣，揚(yáng)長補(bǔ)短，不斷深化省管縣財(cái)政體制改革。

一、深化省管縣財(cái)政體制改革面臨的難點(diǎn)

（一）公平和效率平衡的難點(diǎn)

公平和效率是市場經(jīng)濟(jì)永恒的矛盾。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場競爭的基本原則是“物競天擇，適者生存”，競爭的結(jié)果是“優(yōu)勝劣汰”，是效率的提高。追求效率是市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，是市場機(jī)制作用的結(jié)果。但是效率是建立在公平的基礎(chǔ)上，沒有公平的效率是不牢固的，是不可持續(xù)的。政府的目標(biāo)是追求公平，但公平又是建立在效率的基礎(chǔ)上，沒有效率的公平相當(dāng)于“空中樓閣”，是不存在的，是不可能實(shí)現(xiàn)的。由于客觀環(huán)境、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦的不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)是客觀存在的事實(shí)，全國有東西差距、南北不平衡，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的浙江省也同樣存在發(fā)展的不平衡問題。浙江北部的杭州市、嘉興市、紹興市等地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，而浙西南山區(qū)的麗水市、衢州市和位于海島的舟山市等地區(qū)經(jīng)濟(jì)比較落后。為了扶持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，努力實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，加快建設(shè)惠及全省人民的小康社會，浙江省積極發(fā)揮財(cái)政體制省管縣的優(yōu)勢，發(fā)揮省級財(cái)政的調(diào)控功能，將財(cái)力重點(diǎn)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)全省縣市之間支出的大體平衡，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政支出上的大體公平。但是，從財(cái)政收入“蛋糕”的來源看，全省財(cái)政收入主要由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造。如2010年，杭州市的地方財(cái)政收入是671.34億元，僅杭州當(dāng)年新增地方財(cái)政收入150.55億元就相當(dāng)于麗水、衢州、舟山三個市地方財(cái)政收入的總和。從做大“蛋糕”的角度出發(fā)，浙江省的財(cái)政收入主要來源于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)重點(diǎn)支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大經(jīng)濟(jì)和財(cái)政“蛋糕”；如果重點(diǎn)支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，做大“蛋糕”，肯定是本末倒置，得不償失。但從調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度出發(fā)，應(yīng)加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的扶持力度。如何從發(fā)達(dá)地區(qū)集中財(cái)力向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜，既照顧到欠發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，又不影響發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培養(yǎng)財(cái)源的積極性，實(shí)現(xiàn)公平和效率的有機(jī)結(jié)合，財(cái)政改革面臨兩難的選擇。

（二）維護(hù)既得利益和打破既得利益協(xié)調(diào)的難點(diǎn)

財(cái)政體制實(shí)質(zhì)是財(cái)力的重新分配，是一種利益的調(diào)整，即所謂的切“蛋糕”。雖然財(cái)政體制調(diào)整的主動權(quán)掌握在上級政府，上級政府是財(cái)政體制的設(shè)計(jì)者，下級政府主要是執(zhí)行者，在財(cái)政體制調(diào)整中處于被動的位置，但這種利益的調(diào)整是非常困難，往往會受到來自各方面的壓力，上級政府為了推進(jìn)財(cái)政體制調(diào)整和改革，財(cái)政體制調(diào)整只能選擇保既得利益，即保存量動增量。如在中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系上，1994年的分稅制改革，以1993年為基數(shù)，新增增值稅按1∶0.3返還。2002年所得稅分享體制改革，以2001年的所得稅為基數(shù)，新增所得稅六四分成，2003年調(diào)為五五分成。同樣，省以下的財(cái)政體制改革也面臨同樣的問題。這種通過“退一步進(jìn)兩步”的財(cái)政體制調(diào)整，更多地照顧了既得利益，是財(cái)政體制調(diào)整沒有更好辦法下的一種策略，雖然有利于財(cái)政體制的調(diào)整，但始終沒有走出既得利益的“圈子”，沒有實(shí)現(xiàn)打破既得利益“頑癥”的改革目標(biāo)。其實(shí)，發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)、富裕和貧困都是相對的，情況是發(fā)展變化的，現(xiàn)在的發(fā)展不一定是未來的發(fā)展，現(xiàn)在的落后不等于未來的落后。從浙江省的情況看，在“八七”扶貧攻堅(jiān)之前，全省有8個貧困縣，也有一些經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的“億元縣”，以同屬于金華地區(qū)的武義縣和蘭溪市作一個比較。1996年，武義縣的財(cái)政收入是蘭溪市的一半，武義縣是貧困縣、財(cái)政困難縣，蘭溪市是財(cái)政收入億元縣、是財(cái)政相對富?？h。到2010年，情況發(fā)生了比較大的變化，僅地方財(cái)政收入，武義縣和蘭溪市已比較接近。用發(fā)展的眼光看，使制定的財(cái)政體制更好起到調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力分配的作用，使全省實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。因此，在財(cái)政“蛋糕”既定的情況下，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)多了，影響發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，發(fā)達(dá)地區(qū)有意見；給發(fā)達(dá)地區(qū)多了，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的困難難以緩解，財(cái)政體制起不到調(diào)節(jié)地區(qū)財(cái)力均衡的作用。如何既要維護(hù)既得利益，又要打破既得利益，協(xié)調(diào)好發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的關(guān)系，這是財(cái)政體制調(diào)整必須要突破的難題。

（三）省管縣和市管縣財(cái)政體制博弈的難點(diǎn)

分稅制改革理順了中央和地方的財(cái)政分配關(guān)系，規(guī)范了政府的財(cái)政分配行為，實(shí)現(xiàn)了共同做大經(jīng)濟(jì)和財(cái)政“蛋糕”的目標(biāo)，但省以下的財(cái)政體制改革，全國沒有統(tǒng)一的模式，各地結(jié)合實(shí)際推進(jìn)改革，建立了省以下的財(cái)政體制。目前，我國省以下的財(cái)政體制主要有兩種模式，一種是省管縣的財(cái)政模式，主要以浙江省為代表的財(cái)政管理模式；另一種市管縣的模式，全國其他省區(qū)主要實(shí)施的財(cái)政管理模式。兩種模式各有利弊，省管縣財(cái)政管理體制的主要好處是能夠促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有利于基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，而市管縣財(cái)政管理體制的主要好處是有利于資源要素的集中和積聚，有利于中心城市的發(fā)展。從2009年開始，財(cái)政部開始在全國推廣省管縣的財(cái)政管理模式，但是，無論是理論界，還是實(shí)際部門，對省以下的財(cái)政管理體制推行省管縣還是市管縣有不同意見。從推行省管縣財(cái)政管理模式的實(shí)踐看，縣級尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)都希望和要求省管縣，以避免市管縣變成“市刮縣”；而有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)則希望市管縣，擔(dān)心省管縣影響和削弱市級財(cái)政的調(diào)控能力。如何協(xié)調(diào)財(cái)政體制省管縣和市管縣兩種管理模式的優(yōu)勢，調(diào)動市、縣兩級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，是省以下財(cái)政體制改革不得不考慮的因素。

（四）事權(quán)和財(cái)權(quán)統(tǒng)一的難點(diǎn)

財(cái)權(quán)和事權(quán)相適應(yīng)是確保和衡量財(cái)政體制得失成敗的重要因素。2008年以來，雖然受全球性金融危機(jī)的影響，但我國的經(jīng)濟(jì)仍然保持較好的發(fā)展勢頭，財(cái)政收入增長平穩(wěn)。從浙江省的情況看，“十一五”期間，財(cái)政收入增長良好，財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)。2010年，財(cái)政總收入和地方財(cái)政收入分別為4895.4億元和2608.5億元，比2005年增加1.3倍和1.4倍，年均增長18.3%和19.6%。這為財(cái)政體制的改革和調(diào)整奠定了良好的基礎(chǔ)。但目前地方財(cái)政運(yùn)行仍然非常困難，財(cái)政收入增長難以滿足地方財(cái)政支出的需要。一方面，財(cái)力不斷向上集中。分稅制改革以來，國家為了提高“兩個比重”，即提高財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重，尤其是提高后一個比重，增強(qiáng)中央財(cái)政的調(diào)控能力，先后對收入范圍進(jìn)行多次調(diào)整，財(cái)力逐步向上集中，尤其是向中央財(cái)政集中。另一方面，政府的公共財(cái)政職能不斷擴(kuò)大，事權(quán)不斷增加。農(nóng)村稅費(fèi)改革以來，我國公共財(cái)政全面向農(nóng)村覆蓋，向民生傾斜，從2003年開始先后建立了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城市居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度，啟動了城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了全省社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)全覆蓋，又全面免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)、課本費(fèi)和借讀費(fèi)，加大了對經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)的財(cái)政支持力度，等等?！笆濉逼陂g，民生財(cái)政的壓力仍然有增無減。在財(cái)政收入“蛋糕”既定的情況下，財(cái)政支出不斷膨脹，其結(jié)果是財(cái)權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，導(dǎo)致財(cái)政困難。如何實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，財(cái)政體制改革和調(diào)整面臨重重挑戰(zhàn)。

（五）行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作配合的難點(diǎn)

全球化、市場化、城市化、區(qū)域發(fā)展一體化，這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然，但財(cái)政是和國家政權(quán)相適應(yīng)的，如果區(qū)域一體化和政府財(cái)政的關(guān)系處理不好，必然會阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作，在這方面，歐盟有著深刻教訓(xùn)。歐盟成立以后，建立了以歐元為統(tǒng)一貨幣的歐洲聯(lián)盟，以增強(qiáng)歐盟的經(jīng)濟(jì)競爭力，推動歐洲一體化進(jìn)程。但由于歐盟區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，不少國家經(jīng)濟(jì)不景氣，政府財(cái)政大量赤字，而國際金融危機(jī)又加劇了經(jīng)濟(jì)的困難，貨幣一體化和財(cái)政的矛盾凸現(xiàn)，先從希臘開始，后又波及愛爾蘭、冰島、西班牙、葡萄牙、意大利等，主權(quán)債務(wù)危機(jī)的“多米諾骨牌”先后發(fā)生，對歐洲一體化造成了嚴(yán)重的沖擊。從浙江省的情況看，浙江是個民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省份，民間資本實(shí)力比較雄厚，但浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨嚴(yán)重的資源要素制約，尤其是土地要素的制約。隨著浙江經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集中、積聚的大量出現(xiàn)，企業(yè)發(fā)展的多元化、集團(tuán)化、國際化趨勢，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、資本的大量流動，這些經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)行為的大量產(chǎn)生和出現(xiàn)，必然和省管縣的財(cái)政體制產(chǎn)生矛盾，導(dǎo)致地方之間互相爭稅源、爭財(cái)源。同時，為了改變浙江經(jīng)濟(jì)低、小、散的弊端，增強(qiáng)浙江經(jīng)濟(jì)的競爭力，浙江省政府加大了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引導(dǎo)、對資源的整合，推出大項(xiàng)目、大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大平臺為核心的“四大建設(shè)”，出臺了14個省級經(jīng)濟(jì)示范區(qū)，而這些示范區(qū)不少突破了行政區(qū)劃的限制，有些涉及一個地區(qū)的不同縣市，這些必然和省管縣的財(cái)政體制產(chǎn)生矛盾。如何協(xié)調(diào)好行政區(qū)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的關(guān)系，避免財(cái)政體制對經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的阻礙，這是財(cái)政體制改革和調(diào)整面臨的新挑戰(zhàn)。

二、進(jìn)一步深化省管縣財(cái)政體制改革的對策建議

省管縣財(cái)政體制對推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展，發(fā)揮了積極有效的作用，體制優(yōu)勢明顯。浙江省作為全國率先實(shí)行省管縣財(cái)政體制的省份，需要對省管縣財(cái)政體制改革進(jìn)行重新梳理，創(chuàng)新體制機(jī)制優(yōu)勢，為全面建設(shè)小康社會、提前實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化提供制度保障。

（一）打破既得利益框框，按事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)的要求設(shè)計(jì)體制框架

分稅制改革以來，浙江省根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中央和地方體制改革變化的情況，對省以下的分稅制財(cái)政體制幾經(jīng)調(diào)整，先后出臺了“兩保兩掛”和“兩保兩聯(lián)”、“兩保兩掛”和“兩保一聯(lián)”、“分類分檔激勵獎補(bǔ)機(jī)制”等。這些省管縣財(cái)政體制的調(diào)整和改革，調(diào)動了市縣政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，做大了財(cái)政和經(jīng)濟(jì)“蛋糕”，促進(jìn)了浙江經(jīng)濟(jì)社會事業(yè)發(fā)展，但是這些政策所確立的收入基數(shù)都是以上年的收入為基數(shù)，保護(hù)了既得利益，同時，這些政策都要求市縣要得到省級財(cái)政更多的補(bǔ)助和獎勵必須增加更多的財(cái)政收入，存在邊際效應(yīng)遞減。實(shí)行省管縣財(cái)政體制在取得積極成效的同時，也要看到省管縣財(cái)政體制也存在不合理的一面。浙江省未來省管縣財(cái)政體制調(diào)整，必須打破既得利益框框，按事權(quán)和財(cái)權(quán)相適應(yīng)的要求設(shè)計(jì)體制框架，創(chuàng)新體制機(jī)制優(yōu)勢，最大程度的發(fā)揮省管縣財(cái)政體制的積極效應(yīng)。

（二）改革財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，調(diào)動基層政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性和主動性

浙江省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付可歸為兩類：一類是一般性轉(zhuǎn)移支付，按地域面積、總?cè)丝凇⑷司?cái)力水平、財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)、學(xué)生人數(shù)等因素進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付分配，主要是用于彌補(bǔ)地方財(cái)力不足，使不同發(fā)展程度的地區(qū)都能享受到基本均等的公共服務(wù)；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對事關(guān)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會的生態(tài)環(huán)保建設(shè)、中小學(xué)生免學(xué)雜費(fèi)、創(chuàng)建新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度及農(nóng)村公共衛(wèi)生制度等方面，省財(cái)政對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和較發(fā)達(dá)市、縣（市）都給予了不同程度的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一般轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)是有利于均衡地區(qū)財(cái)力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的特點(diǎn)是?？顚Ｓ?，有利于經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展。目前，專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付越來越多，相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制，且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度中的各類財(cái)政專項(xiàng)，是全國統(tǒng)一制定的，地方無法改變。從浙江省的實(shí)際出發(fā)，要想避免專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的某些弊端，可行的改革舉措是建立專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付制度。按因素和權(quán)重將專項(xiàng)資金進(jìn)行“切塊”分配，按一般性轉(zhuǎn)移支付性質(zhì)下到地方。這樣做，一方面有利于國家避免每出臺一項(xiàng)政策就增加一項(xiàng)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付，造成轉(zhuǎn)移支付的混亂和不規(guī)范，且部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)、資金投向較為分散，很多專項(xiàng)撥款需要地方政府提供配套資金，這就給原本困難的地區(qū)帶來更大壓力的弊端。另一方面，也有利于調(diào)動地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，從而進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效益。

（三）財(cái)力和事權(quán)相結(jié)合，增強(qiáng)縣級政府提供公共服務(wù)的能力

在全國五級政府中，2000余個縣市是國家財(cái)政收入的重要來源，是基層公共服務(wù)的主要提供者。浙江省雖然縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，縣市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展勢頭良好，但縣市之間的發(fā)展仍然不平衡。分稅制改革以來，浙江省根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，按照分類指導(dǎo)的原則，大體把縣市分成三類，一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣市，另一類是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的縣市，另外是介于之間的縣市。對不同發(fā)展水平的縣市采取了分類指導(dǎo)的政策，促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。但這種劃分也存在不合理的一面，有些地方雖然經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，但人口多，人均財(cái)力低，財(cái)政反而比較困難。有些地方發(fā)展不平衡，財(cái)力分布不均衡。有些縣雖然經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，但人口少，省級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度大，人均財(cái)力并不低。在國家和地方財(cái)政分配關(guān)系沒有調(diào)整的前提下，從地方來說，要從財(cái)政收入水平、人口數(shù)、縣域面積等因素考核，在地方的支出水平大體相當(dāng)?shù)那疤嵯?，對基本公共服?wù)最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)不到的財(cái)政困難縣市給予重點(diǎn)傾斜，確保縣級政府能夠提供基本公共服務(wù)。

（四）發(fā)揮地級市的功能，增強(qiáng)地級市的調(diào)控能力

每種體制都有它的優(yōu)勢和弊端，關(guān)鍵是要揚(yáng)長避短?！笆」苁?、市管縣”財(cái)政體制也有很多優(yōu)勢，浙江省在這方面也有不少經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得總結(jié)和提煉。如臺州市在1994年撤地建市以后，臺州市把椒江市、黃巖市、黃巖市路橋鎮(zhèn)改為臺州市下的三個區(qū)，行政、財(cái)政體制改為市管區(qū)。這次行政區(qū)劃調(diào)整，打開了臺州市的發(fā)展空間，推動了臺州市的城市化發(fā)展。又如杭州市2001年進(jìn)行了行政區(qū)劃調(diào)整，把所轄蕭山、余杭兩個縣級市撤市建區(qū)，財(cái)政體制上享受原有的省管縣體制不變，其經(jīng)濟(jì)沒有受到行政體制調(diào)整的影響，同時也增加了杭州市的發(fā)展空間，杭州市的中心城市地位和對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶動作用更加突出。浙江省下一步應(yīng)該在省管縣財(cái)政體制的前提下，把兩種體制的優(yōu)勢結(jié)合起來，省財(cái)政集中財(cái)力，重點(diǎn)支持麗水、衢州、舟山等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，以及部分發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)縣發(fā)展，而對杭州市、嘉興市、紹興市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要增強(qiáng)中心城市的功能、突出中心城市的地位，發(fā)揮中心城市的帶動作用。如杭州市經(jīng)濟(jì)相對落后的淳安、建德等縣市，完全依靠省財(cái)政的支持難度大，而杭州市有能力和財(cái)力來統(tǒng)籌這些縣市的發(fā)展?？梢詤⒄蘸贾菔猩弦惠喰姓w制調(diào)整的做法，將下屬的縣市改為區(qū)，財(cái)政上保留享受省管縣的政策，以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展和公共服務(wù)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一使用。

當(dāng)然，行政體制調(diào)整難度比較大，在行政體制沒有調(diào)整以前，省財(cái)政可以建立財(cái)政專項(xiàng)，鼓勵和引導(dǎo)地級市財(cái)力向所轄縣市轉(zhuǎn)移支付，尤其是向所轄的欠發(fā)達(dá)縣市轉(zhuǎn)移支付，省財(cái)政給予一定的補(bǔ)助，補(bǔ)助的比例不一定高，比如按10∶1或10∶0.5的比例給予補(bǔ)助。通過財(cái)政資金“四兩撥千斤”制度的設(shè)計(jì)，把省財(cái)政的導(dǎo)向和地級市財(cái)政的想法結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)省、市、縣三級財(cái)政的共贏。

（五）發(fā)揮省管縣財(cái)政體制優(yōu)勢，加大對產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)建設(shè)的財(cái)政支持

浙江省充分運(yùn)用國家的改革開放政策，利用體制機(jī)制的優(yōu)勢，從一個區(qū)域小省、資源小省、經(jīng)濟(jì)小省，發(fā)展成為一個經(jīng)濟(jì)大省。但必須清醒的意識到浙江還不是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，經(jīng)濟(jì)“低、小、散”的格局仍然沒有改變。要改變浙江的經(jīng)濟(jì)格局，通過大項(xiàng)目、大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大平臺“四大建設(shè)”和產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)建設(shè)，把浙江的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)做大，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競爭力。但是，由于14個產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)分屬不同的地市，有涉及市與縣之間的關(guān)系，有涉及市與區(qū)之間的關(guān)系，有涉及市、區(qū)、縣之間的關(guān)系。產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的合作形式，財(cái)政體制、財(cái)政政策是產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)建設(shè)的有利支撐，應(yīng)從財(cái)政體制、財(cái)政政策上給予支持，鼓勵地方把大項(xiàng)目、大產(chǎn)業(yè)、大企業(yè)、大平臺引入產(chǎn)業(yè)積聚區(qū)。

（六）健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

浙江省作為全國最早開始建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的省份，早在2006年就出臺了《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》，對錢塘江源頭的縣市推行生態(tài)補(bǔ)償改革的試點(diǎn)。2008年設(shè)計(jì)了省級以上生態(tài)公益林面積、大中型水庫面積、主要流域水環(huán)境質(zhì)量、大氣環(huán)境質(zhì)量等指標(biāo)，全面實(shí)施省對主要水系源頭所在市、縣（市）的生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，2011年推廣到全省。生態(tài)財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度的效果明顯，實(shí)現(xiàn)了“青山綠水”也是“金山銀山”的目標(biāo)，推進(jìn)了生態(tài)文明建設(shè)。當(dāng)前，浙江環(huán)境治理任務(wù)仍然十分艱巨，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致環(huán)境污染、水資源污染，因此，省財(cái)政要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大生態(tài)的補(bǔ)償力度，考核的指標(biāo)還應(yīng)包括地下水、土壤污染等方面指標(biāo)。同時，應(yīng)建立生態(tài)環(huán)保的懲罰機(jī)制，對那些生態(tài)保護(hù)不力的市縣區(qū)，生態(tài)考核指標(biāo)不僅沒有下降，反而上升的市縣，應(yīng)通過財(cái)政體制扣款等形式給予懲罰，作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的組成部分，以體現(xiàn)獎罰分明、權(quán)責(zé)結(jié)合。

總之，深化省管縣財(cái)政體制改革，目的是通過財(cái)力的合理調(diào)整，進(jìn)一步調(diào)動省、市、縣各級政府當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化、地區(qū)發(fā)展均衡化，從而實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

〔1〕鐘曉敏.公共財(cái)政之路：浙江的實(shí)踐與探索.浙江大學(xué)出版社，2008年.

〔2〕浙江省財(cái)政學(xué)會.基本公共服務(wù)均等化研究.中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008年.

〔3〕浙江省財(cái)政廳.浙江財(cái)政年鑒（2011）.中華書局，2011 年.

【責(zé)任編輯 寇明風(fēng)】

F812.2

A

1672-9544（2014）01-0039-05

2013-08-19

余麗生，主任,研究員，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與財(cái)政政策、社會保障、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等。

本文系教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目的階段性成果（課題編號：12JZD032）。