○侯玉妹

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

農(nóng)村低保對(duì)象確定問(wèn)題的思考
——以唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)為例

○侯玉妹

（武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430072）

農(nóng)村最低生活保障制度是在城市低保制度不斷推進(jìn)的過(guò)程中逐漸發(fā)展起來(lái)的，是在我國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下所實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)保障的一部分。本文通過(guò)對(duì)河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)所轄的個(gè)別行政村的走訪，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保政策的實(shí)施在大新莊鎮(zhèn)取得了一定的成績(jī)，但低保對(duì)象的確定在實(shí)際操作過(guò)程中也暴露出很多問(wèn)題。因此，要調(diào)動(dòng)各方面的力量對(duì)存在的問(wèn)題加以解決，以使這項(xiàng)重大的惠民政策取得更好的成效。

農(nóng)村低保 低保對(duì)象 社會(huì)保障

2005年5月17日，河北省人民政府下發(fā)《河北省人民政府關(guān)于建立和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度的通知》，規(guī)定“凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于戶籍所在地農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、持有本地居民常住戶口的農(nóng)村居民均屬保障范圍。無(wú)當(dāng)?shù)爻Ｗ艨诘娜藛T不享受當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保待遇（不含已遷往學(xué)校的大中專在校學(xué)生）?！?/p>

本研究將河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)作為研究對(duì)象，并選取個(gè)別村莊進(jìn)行深入調(diào)查走訪，主要從大新莊鎮(zhèn)實(shí)施農(nóng)村低保的背景、實(shí)施現(xiàn)狀、低保對(duì)象確定的相關(guān)內(nèi)容等三個(gè)方面展開(kāi)，進(jìn)一步分析農(nóng)村低保對(duì)象在實(shí)際操作過(guò)程中是如何確定的，并最終結(jié)合自己所學(xué)的知識(shí)，提出專業(yè)意見(jiàn)。

一、大新莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保對(duì)象確定的基本做法

1、該鎮(zhèn)實(shí)施農(nóng)村低保的基本情況

河北省唐山市豐南區(qū)大新莊鎮(zhèn)共有62個(gè)行政村，人口5.6萬(wàn)，該鎮(zhèn)自2004年起響應(yīng)政府的號(hào)召，開(kāi)始在所轄村莊實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。該鎮(zhèn)每年所獲得的低保金總額在120萬(wàn)元左右，基本是在每年低保對(duì)象審核完畢后，由豐南區(qū)民政局根據(jù)低保對(duì)象的人數(shù)、貧困程度，將低保資金下?lián)艿芥?zhèn)民政局。

2、確定低保對(duì)象的政策依據(jù)

《唐山市農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》（唐山市人民政府令〔2003〕1號(hào)），與低保對(duì)象確定有關(guān)的內(nèi)容總結(jié)如下：凡在本市行政區(qū)域內(nèi)具有常住農(nóng)村戶口的農(nóng)村村民、戶年人均純收入低于農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，均可依照本辦法申請(qǐng)享受農(nóng)村最低生活保障。

3、可借鑒之處

（1）村民參與低保對(duì)象的確定。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，隨機(jī)選取的村莊（雙港村、薄莊村、大河莊村、黑坨村、大趙莊村、沙溝村）在確定低保對(duì)象的環(huán)節(jié)都采取了村民代表參與評(píng)議投票的方式，15戶或10戶選舉一名村民代表，這些代表和村干部通過(guò)村民代表大會(huì)對(duì)提交的申請(qǐng)進(jìn)行討論投票，并參與到會(huì)后的實(shí)地調(diào)查中。這種做法在一定程度上反映出了確定低保對(duì)象的公正性，同時(shí)可以調(diào)動(dòng)村民的積極性，減少工作的阻力，提高政策的有效性。

（2）低保金的社會(huì)化發(fā)放。大新莊鎮(zhèn)民政局會(huì)在每個(gè)季度的15號(hào)之前，由專門(mén)人員按救濟(jì)款的指定額度將低保金打到低保對(duì)象的救濟(jì)卡上，低保對(duì)象需要時(shí)可以隨時(shí)支領(lǐng)，而不經(jīng)過(guò)村委。這樣財(cái)政權(quán)和行政權(quán)的分離，避免了多頭負(fù)責(zé)制，能夠在一定程度上避免救濟(jì)款被私人占有或挪用，使國(guó)家的這項(xiàng)資金得到充分利用，從而保障了低保對(duì)象的合法權(quán)益。

二、大新莊鎮(zhèn)農(nóng)村低保對(duì)象確定過(guò)程中暴露的問(wèn)題

1、農(nóng)村收入難以界定，家庭經(jīng)濟(jì)狀況難以核查

準(zhǔn)確地確定低保對(duì)象，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，不該保的不保，既不漏保，也不錯(cuò)保，提高低保制度的保障效果，同時(shí)避免制度“養(yǎng)懶漢”的一個(gè)重要前提是準(zhǔn)確核實(shí)家庭收入。但準(zhǔn)確核定申請(qǐng)人的家庭收入是一個(gè)巨大的難題，同時(shí)也是制度缺陷。造成農(nóng)村居民收入調(diào)查工作難的原因主要有以下幾個(gè)方面：一是對(duì)于村民的收入調(diào)查難以取得切實(shí)的證據(jù)，而且對(duì)于村民的隱性收入難以掌握，僅靠村民所在的工作單位提供的工資收入證明，其真實(shí)性難以保證；二是農(nóng)村居民的交往程度深，在舉證的過(guò)程中很容易受關(guān)系親疏遠(yuǎn)近的影響，導(dǎo)致真實(shí)情況得不到反饋；三是根據(jù)目前的法律法規(guī)，審批機(jī)構(gòu)對(duì)申請(qǐng)人的銀行存款、股票及其他有價(jià)證券情況調(diào)查難度很大；四是農(nóng)村居民收入來(lái)源比較分散，主要以種植、養(yǎng)殖、勞務(wù)收入為主，種植、養(yǎng)殖的實(shí)物難以貨幣化，并且農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格不穩(wěn)定，自給部分非商品化扣除難。

此外，低保對(duì)象的家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查需要耗費(fèi)大量的人力物力，在人員不足的情況下，很容易出現(xiàn)工作人員工作不認(rèn)真，草率了事的情況。這一點(diǎn)，也是導(dǎo)致低保對(duì)象難以準(zhǔn)確判定的一個(gè)方面。

2、實(shí)際操作不夠規(guī)范，公平公正受到質(zhì)疑

大新莊鎮(zhèn)所轄村莊鎮(zhèn)確定低保對(duì)象的一項(xiàng)重要程序是選舉村民代表，即根據(jù)村莊的大小來(lái)確定多少戶推舉一名村民代表，然后由所有的村民代表投票討論決定低保對(duì)象。這一程序理論上是十分公正的，因?yàn)槊恳粋€(gè)村民代表也是從居住比較相近的幾戶家庭選出來(lái)的，他們對(duì)于各家各戶的經(jīng)濟(jì)情況相對(duì)來(lái)說(shuō)比較了解。這樣，在確定低保對(duì)象的時(shí)候也能夠減少工作量，增強(qiáng)工作的針對(duì)性和有效性。然而，村民代表的選任也僅僅是根據(jù)其在日常生活中建立起來(lái)的威信，并沒(méi)有考慮其政治和道德素養(yǎng)，這就難免出現(xiàn)關(guān)系保、人情保，影響政策實(shí)施的效果。

3、道德規(guī)范力度不足，騙?，F(xiàn)象確實(shí)存在

在調(diào)查過(guò)程中了解到，一些村民為了獲得最低生活保障，采用了有損道德的手段，如在接受調(diào)查的時(shí)候在收入上做手腳，來(lái)騙領(lǐng)國(guó)家的低保金。還有一部分人為了獲取低保金，消極地對(duì)待生活的貧困，不主動(dòng)尋找一些力所能及的工作，因此出現(xiàn)了“養(yǎng)懶漢”的現(xiàn)象。這就反映出，低保對(duì)象的確定在缺乏對(duì)個(gè)人行為做出要求的情況下，難免會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的逆向選擇行為和道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

4、公示過(guò)程常被省略，保障細(xì)節(jié)不夠規(guī)范

在隨機(jī)走訪個(gè)別村莊村干部的過(guò)程中了解到，按照豐南區(qū)民政局低保對(duì)象確定政策的相關(guān)規(guī)定，在村民代表和村干部完成家境核查后，要將低保對(duì)象名單公布在宣傳欄中，接受村民的監(jiān)督，三天后無(wú)異議的才能上交鎮(zhèn)民政局。而在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中少了這一環(huán)節(jié)，主要原因在于大多數(shù)村民對(duì)這項(xiàng)政策存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，即認(rèn)為將低保對(duì)象的名單公示出來(lái)，會(huì)有損尊嚴(yán)，低保對(duì)象也認(rèn)為這是一件不光彩的事。

5、政策宣傳仍欠深入，村民觀念有待轉(zhuǎn)變

調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些村民將農(nóng)村最低生活保障制度混淆為“五?！敝贫?，并且認(rèn)為農(nóng)村的孤寡老人已經(jīng)有了“五保”制度的保障，因此沒(méi)有必要施行低保。還有一些村民認(rèn)為，農(nóng)村的貧困人口太多、貧困程度太深了，推行農(nóng)村低保的意義不大。個(gè)別村民也將這項(xiàng)政策認(rèn)為是施舍，有傷尊嚴(yán)。此外，個(gè)別村干部對(duì)于本村低保對(duì)象究竟領(lǐng)取多少救濟(jì)金并不清楚，認(rèn)為這是個(gè)人隱私。

三、完善低保對(duì)象確定工作的思考

1、采用競(jìng)選機(jī)制，公平、公正、公開(kāi)地確定村民代表

村民代表大會(huì)制，是大新莊鎮(zhèn)所轄村莊在確定低保對(duì)象過(guò)程中普遍采用的一種程序，也是保證該項(xiàng)工作順利展開(kāi)的優(yōu)勢(shì)之一。因此，村民代表的個(gè)人素質(zhì)將直接影響低保對(duì)象確定的公正性。在調(diào)查過(guò)程中也不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)村民代表的確定僅僅是根據(jù)其在日常生活中所樹(shù)立起來(lái)的威信，但這種威信也是有水分的，有的倚仗家族優(yōu)勢(shì)，有的憑借錢(qián)財(cái)，還有的借助個(gè)人的蠻橫。因此，可以通過(guò)競(jìng)選的方式，即讓有意向成為村民代表的人員提交申請(qǐng)，并公開(kāi)競(jìng)選，然后由村民投票，“擇優(yōu)錄取”。這樣就可以有效避免村民代表不代表村民的現(xiàn)象發(fā)生，同時(shí)也能夠調(diào)動(dòng)起村民學(xué)習(xí)的積極性，提高村民多方面的素質(zhì)。

2、獎(jiǎng)懲監(jiān)督并舉，減少“養(yǎng)懶漢”和騙?，F(xiàn)象的發(fā)生

農(nóng)村低保是由政府按照當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)為低保對(duì)象提供物質(zhì)幫助的一種制度，其主要目的是切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難。然而，在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中卻出現(xiàn)了兩種令眾人所不齒的現(xiàn)象：一是有的低保對(duì)象為了拿到國(guó)家的救濟(jì)金而不積極工作，甚至是放棄農(nóng)民之本，成為典型的懶漢；二是個(gè)別村民瞞報(bào)家庭收入，或者是生活條件改善后不主動(dòng)提出放棄該救助，而是隱瞞，以騙取國(guó)家的救濟(jì)金。因此，在政策實(shí)施的過(guò)程中可以加強(qiáng)監(jiān)督，如若發(fā)現(xiàn)以上兩種情況，要嚴(yán)厲懲罰，如采用全村通報(bào)、個(gè)人檢討、罰款等方式。與此同時(shí)，可以引入獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，即對(duì)于那些為了擺脫貧困而努力工作，積極進(jìn)取的低保對(duì)象，則可以予以一定程度上的獎(jiǎng)勵(lì)，包括精神上的和物質(zhì)上的，以鼓勵(lì)大家工作。

3、理論與實(shí)際結(jié)合，科學(xué)確定家庭收入評(píng)估辦法

農(nóng)村低保政策的原則是“應(yīng)保盡保”，為了實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)，提高低保制度的保障效果，同時(shí)避免制度“養(yǎng)懶漢”的一個(gè)重要前提是準(zhǔn)確核實(shí)家庭收入。而我國(guó)目前實(shí)施的農(nóng)村居民家庭收入調(diào)查方式是十分粗糙的，它并不能夠準(zhǔn)確核定申請(qǐng)人的家庭收入，也沒(méi)有考慮到家庭財(cái)產(chǎn)。筆者認(rèn)為，這是一項(xiàng)制度上的缺陷，需要統(tǒng)計(jì)、民政、財(cái)政等相關(guān)部門(mén)將理論研究和實(shí)際調(diào)查結(jié)合起來(lái)，制定出一套既符合實(shí)際又簡(jiǎn)便易行的農(nóng)村居民家庭收入評(píng)估方法，從而準(zhǔn)確界定低保對(duì)象，提高該項(xiàng)政策的有效性，減少政府人員的工作量，從而節(jié)省人力、物力、財(cái)力。

4、宣傳公示同步，增強(qiáng)政策透明度

農(nóng)村低保本身是一項(xiàng)制度建設(shè)，是對(duì)傳統(tǒng)救濟(jì)的一大變革，而享受?chē)?guó)家的這項(xiàng)政策則是低保對(duì)象的權(quán)利，受到法律的保護(hù)。然而，調(diào)查過(guò)程中也不難發(fā)現(xiàn)，一些村民將農(nóng)村最低生活保障制度混淆為“五?！敝贫?，并對(duì)其現(xiàn)實(shí)意義提出了質(zhì)疑，甚至認(rèn)為是在亂用納稅人的血汗錢(qián)。個(gè)別村民也將這項(xiàng)政策認(rèn)為是施舍，有傷尊嚴(yán)。包括村干部在內(nèi)，大多數(shù)農(nóng)村居民對(duì)于這項(xiàng)新的扶貧政策缺乏了解和正確認(rèn)識(shí)。因此，要提高低保政策的宣傳力度，可采取廣播、海報(bào)、入戶宣傳等形式，提高政策宣傳的時(shí)效性，讓民眾及時(shí)了解政策的內(nèi)容及變化情況，為低保政策奠定雄厚的群眾基礎(chǔ)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，增加民主公示，讓村民了解被救助對(duì)象，便于日常監(jiān)督和退出機(jī)制的完善。

四、結(jié)論

大新莊鎮(zhèn)2004年起響應(yīng)政府的號(hào)召，開(kāi)始在所轄村莊實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度，到目前已有650人享受了低保待遇。不難看出，農(nóng)村最低生活保障制度是符合民心、順應(yīng)民意的重大惠農(nóng)工程，也是逐步縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要制度安排。在今后的發(fā)展中仍需要國(guó)家繼續(xù)投入更多的關(guān)注，加大宣傳力度，使該項(xiàng)制度在廣大農(nóng)村地區(qū)得到普及，讓更多的農(nóng)民群眾得到實(shí)惠。

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