○張金貴 孫 杰

（江蘇科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江蘇 鎮(zhèn)江 212003）

二十世紀(jì)六七十年代，各國紛紛大力發(fā)展高等教育，高等教育進(jìn)入普及化階段，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本大幅度提高，然而各國財政性教育經(jīng)費的增長速度卻開始減緩，供需出現(xiàn)沖突，高校財政危機(jī)成為全球性問題。同時，主張向公共負(fù)責(zé)的新公共管理思潮開始興起，其強(qiáng)調(diào)提高財政經(jīng)費分配的效率和質(zhì)量。在該思潮的影響下，越來越多的社會人士、政府官員、專家學(xué)者以及其他利益相關(guān)者的觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變，他們開始關(guān)注高校的效率和責(zé)任，希望高校就資金的使用情況作出解釋和說明。在這樣的背景下，以高校在校學(xué)生數(shù)為依據(jù)的傳統(tǒng)撥款模式已無法適用高等教育的發(fā)展，而強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效率的績效撥款模式開始展現(xiàn)其優(yōu)越性。

一、國外績效撥款典型模式

1、完全以有效學(xué)生數(shù)作為撥款依據(jù)。這一類典型代表有丹麥的“計價撥款模型（Taximeter-model）”。該模型所分配的教育經(jīng)費約占高校收入的1/3，并通過有效學(xué)生數(shù)和生均撥款定額來確定撥款額度，其中有效學(xué)生數(shù)是指最終通過考試的學(xué)生，并不包含沒有通過考試或未參加考試的學(xué)生；生均撥款定額則會因?qū)I(yè)差異而有所不同。

2、財政資源中一定比例按有效學(xué)生數(shù)來進(jìn)行撥款，其他則采用投入撥款模式。這一類典型代表有荷蘭的績效撥款模型（PBM）。根據(jù)不同的教育層次，荷蘭高校教育系統(tǒng)劃分為兩類：專業(yè)訓(xùn)練的學(xué)院（HBO）和學(xué)術(shù)訓(xùn)練的大學(xué)（WO）。HBO提供學(xué)士層次上的四年課程，WO提供四年制碩士和四年制博士教育。荷蘭政府對HBO的撥款以有效學(xué)生數(shù)為依據(jù)，類似丹麥的撥款模式；對WO的撥款則采用投入和產(chǎn)出機(jī)制相結(jié)合的方式。2000年，荷蘭政府在大學(xué)撥款中引入績效撥款模型（PBM），即先由教育部決定所有大學(xué)的總預(yù)算，再確定該預(yù)算在各個大學(xué)間的分配?？傤A(yù)算中主要包含教學(xué)部分和研究部分。對研究部分的撥款主要以投入撥款機(jī)制為主；教學(xué)部分則主要通過獲得文憑的學(xué)生數(shù)和招生數(shù)來體現(xiàn)，同時不同專業(yè)學(xué)生的生均撥款額度所賦予的權(quán)重也存在差異，工科和醫(yī)學(xué)學(xué)科的權(quán)重要普遍高于人文學(xué)科。

3、以投入撥款為主，引入績效因素。這種方法的特征是由專門評估機(jī)構(gòu)對高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效評估，由評估結(jié)果來確定所得財政資源額，通常情況下，該額度占高校收入比重較小（不足6%）。大多數(shù)國家屬于第三類，如美國、英國和澳大利亞等。這一類典型代表有美國田納西州的績效撥款模式和英國的科研水平評估體系。美國田納西州績效撥款模式中的“績效”是指撥款公式中的一個因子，還包括其他因子，如滿足基本教學(xué)需要的教學(xué)基本經(jīng)費、辦公經(jīng)費、學(xué)生資助部分、科研經(jīng)費、專項經(jīng)費等等。田納西州高教委員會根據(jù)績效指標(biāo)對高校進(jìn)行績效評價，獲得滿分的學(xué)?？梢缘玫疆?dāng)年撥款總額5.45%的增加額。英國科研水平評估（Research Assessment Exercise，RAE）是績效撥款的典型體現(xiàn)，該評估體系將評級等級設(shè)為7級，由高到低分別為 5*、5、4、3a、3b、2、1，評級只有在 4級以上的學(xué)科才能獲得該項撥款，科研水平等級越高獲得科研撥款也就越多，即高校的科研水平?jīng)Q定高校的科研撥款額。

二、總結(jié)性評析

1、績效撥款強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出和效率。傳統(tǒng)高等教育模式側(cè)重歷史成本的投入，政府對高校教育經(jīng)費的投入通常是以最近幾年高校在校學(xué)生生均成本的綜合支出水平來確定。傳統(tǒng)模式過分強(qiáng)調(diào)在校學(xué)生數(shù)，促使高校盲目擴(kuò)張，大大降低了教學(xué)質(zhì)量。與傳統(tǒng)撥款模式不同，績效撥款將績效與撥款相掛鉤，高校在教學(xué)、科研等方面取得的績效是其獲得撥款的依據(jù)。荷蘭將獲得文憑的學(xué)生數(shù)和招生數(shù)作為其教學(xué)撥款的依據(jù)，實際上獲得文憑的學(xué)生數(shù)是高校人才培養(yǎng)能力的體現(xiàn)，新生數(shù)則是外界對高校教學(xué)質(zhì)量的肯定。

2、績效撥款強(qiáng)調(diào)問責(zé)。早期，高等教育屬于精英教育，在該階段，高校結(jié)構(gòu)單一、在校學(xué)生數(shù)量不多，政府集中將教育經(jīng)費撥付給高校，限定每筆經(jīng)費的用途后，對高校經(jīng)費的使用狀況并不會給予過多關(guān)注和監(jiān)督。但隨著高等教育進(jìn)入大眾化時代，高校在校學(xué)生數(shù)量激增，生均成本不斷上揚，政府對高等教育的投入增長緩慢，供需出現(xiàn)不平衡，高校財政危機(jī)出現(xiàn)，作為納稅人的社會人士開始就公共權(quán)力問責(zé)。他們認(rèn)為高校既已獲得教育資源就應(yīng)該向社會公眾負(fù)責(zé)，承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，合理使用有限的教育資源，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實施問責(zé)的關(guān)鍵在于明確責(zé)任，形成監(jiān)督機(jī)制。美國田納西州高等教育委員會與高校共同制定績效撥款指標(biāo)，并依據(jù)該指標(biāo)對高校每一個財政年度的表現(xiàn)進(jìn)行評分，表現(xiàn)出色者可獲得額外撥款。

3、績效撥款強(qiáng)調(diào)信息公開。在傳統(tǒng)高等教育撥款模式中，高校所獲得的撥款不僅取決于高校運作的實際成本，還有很大一部分取決于政府與高校間的私人關(guān)系，整個撥款過程易受到人為因素的影響，缺乏透明度?？冃芸顚⒏咝５漠a(chǎn)出和成果作為撥款依據(jù)，高校能夠獲得多少撥款直接與該校的教學(xué)質(zhì)量和科研水平相掛鉤，并且績效撥款在具體實施過程中，所采用的評估指標(biāo)、各高校指標(biāo)完成情況、評估結(jié)果以及用于績效撥款額占總撥款額的比重都是公開的。英國科研水平評估（RAE）通過對高?？蒲匈|(zhì)量的評估，將評估結(jié)果和撥款相掛鉤。評估結(jié)果通常會被劃分為若干個標(biāo)準(zhǔn)等級，科研水平等級越高意味著高校獲得科研撥款也就越多。在科研評估完成以后，質(zhì)量評估小組需要出具一個關(guān)于評估過程和評估結(jié)果的質(zhì)量報告，并公開發(fā)表接受社會公共監(jiān)督。

除此之外，績效撥款既能減少高校支出成本，提高教育資源的利用率，以最少的資源創(chuàng)造性地培養(yǎng)出更多高質(zhì)量的學(xué)生和高水平的科研成果，也可鼓勵高校之間的良性競爭，促使高校不斷自我提高。同時，實施績效撥款還改變了政府對高校的管理模式，政府下放權(quán)利避免對高校的直接干預(yù)，給予高校更多的自主權(quán)。

三、績效撥款實施過程中的困難

首先，績效撥款前期準(zhǔn)備工作需要花費大量的精力和成本。實施績效撥款首要的工作是要收集大量的資料和信息，只有獲取了所需的數(shù)據(jù)方可展開后續(xù)工作。但這項工程需要大量的時間和金錢，如果選擇用已有數(shù)據(jù)來代替最新數(shù)據(jù)，雖然可以節(jié)約時間和成本，但卻降低了績效指標(biāo)體系的合理性和適用性?？冃芸畈坏貌幻鎸@樣的質(zhì)疑：績效撥款所產(chǎn)生的成果是否可以彌補(bǔ)績效撥款前期工作付出的成本。

其次，績效指標(biāo)如何選擇？數(shù)量是多少為適宜？各個指標(biāo)的權(quán)重如何分配？指標(biāo)類型如何選擇，應(yīng)該側(cè)重投入和過程還是產(chǎn)出和結(jié)果或兼而有之？指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是否全部需要量化？到底由誰來制定這些指標(biāo)？一套科學(xué)完善的績效指標(biāo)體系是否能夠在全國范圍內(nèi)通用等等，這些是制定指標(biāo)體系的主要難題。

最后，績效撥款占政府撥款份額的多少最為恰當(dāng)。績效撥款的額度如果過高會造成政府高校預(yù)算的不穩(wěn)定，而高校則會將過多精力用于科研開發(fā)，教學(xué)功能被弱化；如果績效撥款的額度過低則無法起到激勵高校的作用，甚至無法彌補(bǔ)高校為獲得該項撥款所付出的成本，與績效撥款的初衷相違背。

四、總結(jié)和建議

針對績效撥款實施過程中所面對的障礙與困難，筆者給出以下建議：第一，在選擇指標(biāo)時既要考慮國家高等教育政策的目標(biāo)，又要確保高校的自主權(quán)，激發(fā)各高校的潛能，同時還要兼顧公平和效率原則，既要確保公平對待各高校又要直觀地展現(xiàn)各高校的投入與產(chǎn)出比。第二，根據(jù)國外學(xué)者的觀點，績效撥款指標(biāo)的數(shù)量最好在20個左右。指標(biāo)過多會使評估過程過于繁瑣，成本增加。指標(biāo)既要涵蓋所要評估的目標(biāo)，又要突出重點。第三，指標(biāo)權(quán)重主要依據(jù)重要性來劃分，越被重視的指標(biāo)越要賦予更高的權(quán)重。權(quán)重設(shè)定時要考慮到高校間的差異，鼓勵高校優(yōu)先發(fā)展、多元發(fā)展，但也要避免高校將過多精力放在高權(quán)重指標(biāo)上，而忽視低權(quán)重指標(biāo)，造成不利影響。第四，績效指標(biāo)可分為投入、過程、產(chǎn)出和成果四種類型。通常來說，在績效評估過程中更側(cè)重于產(chǎn)出和成果指標(biāo)，但是這并不意味著投入和過程指標(biāo)就不重要，實際上，投入和過程指標(biāo)能有效確保高等教育的公平性。第五，指標(biāo)往往更傾向于量化，因為量化后的指標(biāo)更直觀，更容易衡量。但有學(xué)者指出：“一旦一種現(xiàn)象被轉(zhuǎn)化為量化指標(biāo)后，它就可以被加減乘除，即使這在現(xiàn)實生活中并沒有任何意義……數(shù)字提供了一個共同的分母，然而它實際上什么都不是?！庇行┲笜?biāo)并不適宜量化，量化可能會迫使其喪失原本的意義，這并不利于形成合理的績效評估體系，一個好的平衡的評估體系應(yīng)既包含量化指標(biāo)又有質(zhì)的指標(biāo)。第六，績效指標(biāo)的制定需要政府官員與高校教職人員、專家學(xué)者的共同參與。政府官員主要起到一個宏觀政策指導(dǎo)的作用，保障大方向的正確性，而高校教職人員、專家學(xué)者更了解各高校的內(nèi)部狀況，能夠使指標(biāo)制定得更加合理貼切。第七，僅僅依賴一套全國的績效指標(biāo)體系是不實際的，即使該體系再科學(xué)、再完善。每個高校所面臨的政策環(huán)境經(jīng)濟(jì)狀況都不相同，它們有不同的歷史背景，不同的使命、目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略和側(cè)重點。針對這一情況，筆者認(rèn)為可考慮構(gòu)建主、輔指標(biāo)相結(jié)合的評價體系，其中主要指標(biāo)是基礎(chǔ)指標(biāo)，具有普遍性，可適用于各高校；輔助指標(biāo)則需要考慮各高校的具體情況，針對不同的高校給出不同指標(biāo)。第八，根據(jù)國外績效撥款案例，績效撥款占政府撥款份額的5%~10%比較合適，各國考慮到自身狀況可相應(yīng)調(diào)整，撥款水平可逐步緩增。完全實施績效撥款具有非現(xiàn)實性，可能會造成某些高校連基本的教學(xué)活動都無法維持，并不利于高校的均衡發(fā)展。

績效撥款被引入高等教育撥款方式后面臨多方質(zhì)疑：績效撥款是否能夠達(dá)到制定者預(yù)期的效果？績效撥款最終產(chǎn)生的效益能否彌補(bǔ)前期準(zhǔn)備工作所花費的成本？績效撥款所帶來的馬太效應(yīng)將如何避免？盡管如此，績效撥款仍是當(dāng)前國際高等教育撥款方式的主流趨勢，并被越來越多的國家采用，筆者建議我國應(yīng)實施以結(jié)果為導(dǎo)向的績效撥款，但鑒于績效撥款是一項復(fù)雜浩大的工程，可選擇在項目支出預(yù)算中撥出一筆高等教育績效基金進(jìn)行試點。

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