崔淑霞

(大慶師范學(xué)院 法學(xué)院，黑龍江 大慶163712)

黨的十八屆三中全會(huì)提出，創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，維護(hù)國(guó)家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序;要改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力，創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，健全公共安全體系，這昭示著中國(guó)的治理模式正在發(fā)生深刻變化。目前，個(gè)體信訪、群體信訪事件頻發(fā)，耗費(fèi)政府及司法部門大量人力、物力，嚴(yán)重影響了國(guó)家機(jī)關(guān)正常工作。在依法治國(guó)的今天，法律無疑是治理社會(huì)問題的有效方式之一，而掌握法律專業(yè)知識(shí)的律師參與信訪，其作用將非同一般。

一、充分認(rèn)識(shí)律師參與信訪工作的必要性、可行性

(一)律師參與是信訪問題變化的現(xiàn)實(shí)需要

社會(huì)的進(jìn)步以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，不可避免地引發(fā)諸多的人民內(nèi)部矛盾，在和諧社會(huì)保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定的要求下，使得如何調(diào)解矛盾的任務(wù)變得繁重復(fù)雜、難度異常增大。我們應(yīng)采取深化改革的思路，把律師引領(lǐng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)人民利益、建立和諧穩(wěn)定的社會(huì)中堅(jiān)力量，充分施展律師對(duì)緩解矛盾而具有的專業(yè)法律知識(shí)的優(yōu)勢(shì)，參與到實(shí)際的信訪工作中來，對(duì)信訪涉及的法律問題進(jìn)行及時(shí)的法律詮釋和矛盾化解，有效地防止人民內(nèi)部矛盾的演變和激化，這對(duì)維護(hù)地方社會(huì)秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)依法辦事、有法可依原則的堅(jiān)持與實(shí)施將起到重要的、實(shí)質(zhì)性的重大意義。［1］

(二)有關(guān)法規(guī)為律師介入信訪工作奠定了合法基礎(chǔ)

我國(guó)《信訪條例》第十三條第二款規(guī)定:“信訪工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、法律援助機(jī)構(gòu)、相關(guān)專業(yè)人員、社會(huì)志愿者等共同參與，運(yùn)用咨詢、教育、協(xié)商、調(diào)解、聽證等方法，依法、及時(shí)、合理處理信訪人的投訴請(qǐng)求?！庇纱丝梢?，由于律師的特殊角色，律師介入信訪不僅是信訪工作的需要，同時(shí)也是法律法規(guī)的要求，合情合理合法。根據(jù)國(guó)務(wù)院《信訪條例》和司法部及省、市司法行政管理部門發(fā)布的律師參與信訪問題的意見，可以看到律師參與信訪既有合法性，又有義務(wù)，更具建設(shè)性，關(guān)鍵在于找準(zhǔn)對(duì)接點(diǎn)和切入點(diǎn)。律師法界定的律師概念為:“依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當(dāng)事人提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。”而律師的任務(wù)就在于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，維護(hù)法律正常實(shí)施，維護(hù)社會(huì)公平和正義。律師對(duì)于上訪問題解決的切入點(diǎn)就是站在法律角度分析、論證和解剖矛盾，為化解和處理社會(huì)矛盾提供法律建議。

(三)“大調(diào)解”格局下的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為律師介入提供了良好契機(jī)

我們應(yīng)該清醒看到信訪工作制度本身存在一定的缺陷，有些信訪工作人員對(duì)問題不關(guān)心，對(duì)上訪者輕慢懈怠，對(duì)解決信訪問題的政策以及法律、法規(guī)不甚了解或者是采取錯(cuò)誤的解釋，造成了信訪工作的新矛盾。

積極組織引導(dǎo)律師參與社會(huì)矛盾化解，是充分發(fā)揮律師參與社會(huì)管理創(chuàng)新工作職能的前提。近年來，各地注意發(fā)揮律師在化解社會(huì)矛盾中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持調(diào)解優(yōu)先的原則，通過建立“法律咨詢調(diào)解中心”等多種形式調(diào)解化解矛盾。

(四)“非訴與訴訟機(jī)制相互銜接”，為律師業(yè)務(wù)拓寬了發(fā)展空間

我國(guó)律師業(yè)務(wù)基本以訴訟業(yè)務(wù)為主，類如破產(chǎn)清算、法律外包等非訴業(yè)務(wù)則發(fā)展緩慢，律師及律師事務(wù)所按照上級(jí)有關(guān)部門提出的建立非訴和訴訟機(jī)制相互銜接的構(gòu)想，瞄準(zhǔn)參與搭建處理非正常上訪問題的平臺(tái)，有利于把律師的訴訟業(yè)務(wù)與非訴業(yè)務(wù)更加緊密結(jié)合起來。

二、著力發(fā)揮律師在信訪工作中的作用

(一)智囊團(tuán)作用

信訪問題的實(shí)質(zhì)多數(shù)都是法律、政策的適用、執(zhí)行問題，解決問題的思路也就自然離不開法律思維方式。律師接訪具有法律專業(yè)優(yōu)勢(shì)［2］，律師參與信訪事件更多的是依靠法律去解決矛盾，通常是律師事務(wù)所被政府指定為其接訪工作組下設(shè)的法律政策小組，專門從事信訪中涉法事項(xiàng)的調(diào)查、咨詢、分析、論證工作，最終提出法律程序上的處理意見，為政府決策提供法律、事實(shí)依據(jù)。為解決社會(huì)矛盾而從法律角度向政府獻(xiàn)言進(jìn)策，律師起到了法律智囊團(tuán)的作用。

(二)宣傳員作用

律師應(yīng)當(dāng)把參與信訪接待的過程變成普法宣傳的過程。在接訪中，通過審查合同書、交款憑據(jù)、出資證明書、產(chǎn)權(quán)證書等，及時(shí)指出其中的瑕疵、漏洞，對(duì)其訴求本身的效力性、法律關(guān)系的定性、訴訟的風(fēng)險(xiǎn)性、可訴性等問題，給予法律上的解答，做出各種處理方式，使信訪對(duì)象在信訪過程中學(xué)到了有關(guān)法律常識(shí)、專業(yè)知識(shí)，理順?biāo)悸?。在涉及通過行政手段解決的事項(xiàng)時(shí)，律師通過宣講有關(guān)政策的合理性、合法性，消除對(duì)立情緒，為政府決策方案的實(shí)施奠定了群眾基礎(chǔ)。

(三)疏導(dǎo)員作用

信訪事件矛盾通常由來已久，有的當(dāng)事人因自己的要求難以滿足，“信訪不信法”，經(jīng)常性上訪，對(duì)抗情緒強(qiáng)烈，甚至實(shí)施過激行為。律師在接訪工作中，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)當(dāng)事人理性有序地表達(dá)意愿［3］，并幫其分析非理性行為帶來的成本和可能不利的后果。律師在接訪工作中，應(yīng)著重注意以下幾點(diǎn):第一，深入調(diào)查摸底，掌握爭(zhēng)議焦點(diǎn)，運(yùn)用法律思維，站在當(dāng)事人的立場(chǎng)上尋找有利因素和不利條件，幫助其預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)成本;第二，注意語言措辭，運(yùn)用心理學(xué)知識(shí)，緩解其心理壓力和不滿情緒;第三，運(yùn)用法律知識(shí)，答疑解惑，糾正其對(duì)有關(guān)法律的誤解，消除其對(duì)有關(guān)部門執(zhí)法行為或司法行為的抵觸心態(tài);第四，提出其能進(jìn)入行政復(fù)議、裁決、仲裁等司法程序時(shí)的利益要求，引導(dǎo)其依法維權(quán);第五，對(duì)其因各種因素造成的矛盾糾紛，告知其權(quán)利、義務(wù)、解決渠道等，實(shí)際考慮現(xiàn)實(shí)和歷史條件，為其做好一定的心理準(zhǔn)備。

(四)協(xié)調(diào)員作用

信訪事件工作組成員單位通常由人大、政協(xié)、政府、政法委、土地、工商、規(guī)劃、公安等部門組成，借助各成員單位的優(yōu)勢(shì)力量和條件，對(duì)涉及不同領(lǐng)域或部門的問題，實(shí)行合理分工，律師分派到各個(gè)成員單位或其他小組應(yīng)建立信息聯(lián)絡(luò)員制度;需要有關(guān)部門在律師查閱檔案、案卷資料、調(diào)取證據(jù)等方面的配合，工作領(lǐng)導(dǎo)小組予以統(tǒng)一布置、協(xié)調(diào)，建立聯(lián)席協(xié)調(diào)制度;在處理重大、敏感的政策與法律沖突的問題時(shí)，由律師所全體成員集體討論，形成多種解決方案，交由工作組研究論證后，呈報(bào)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)決定，建立案件集體討論制度;對(duì)可能引發(fā)的次生矛盾問題和潛在糾紛，提前做好法律上的預(yù)案，并通報(bào)各成員單位，建立信息通報(bào)、預(yù)案機(jī)制;對(duì)可以依法做出處理的問題，由法律政策小組拿出處理意見報(bào)工作組批準(zhǔn)后，交由有關(guān)執(zhí)法部門、司法機(jī)關(guān)處置，建立聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。

對(duì)于律師應(yīng)注意以下接待信訪的方式方法:一是認(rèn)真聽取來訪群眾意見，對(duì)合理、合法的訴求，從法律角度闡釋道理，給予支持;二是對(duì)待被訪單位或個(gè)人違規(guī)操作甚至侵權(quán)、犯罪問題，依法予以揭示，對(duì)遺留問題進(jìn)行梳理，提出客觀性、公正性處理方案;三是在掌握矛盾焦點(diǎn)問題基礎(chǔ)上，尋求雙方利益的平衡點(diǎn)，提出切實(shí)可行的和解方案;四是兼顧法律效果與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，在相對(duì)公平的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持效益優(yōu)先，促進(jìn)閑置的資源合理化流動(dòng)，體現(xiàn)政策立場(chǎng)，表明政府態(tài)度;五是對(duì)涉及國(guó)家秘密、個(gè)人隱私和商業(yè)秘密等方面，嚴(yán)守機(jī)密;六是對(duì)待可訴性案件，實(shí)行嚴(yán)格的回避制度;七是通過召開交流會(huì)、聽證會(huì)等方式，掌握動(dòng)態(tài)，適時(shí)提出防范、化解預(yù)案。

當(dāng)前信訪工作難度較大、任務(wù)艱巨。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和群眾捍衛(wèi)切身利益思想意識(shí)的提高，信訪數(shù)量急劇增加，信訪矛盾越來越復(fù)雜，同時(shí)也使得信訪協(xié)調(diào)化解工作面臨諸多的挑戰(zhàn)，由于律師具有非常專業(yè)的法律知識(shí)和相關(guān)的法律技巧，能夠從容面對(duì)情況多變的上訪事件，使得信訪矛盾糾紛能夠得到及時(shí)有效的處置，對(duì)信訪工作會(huì)產(chǎn)生積極的影響。我國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，沒有局部的和諧就沒有全社會(huì)的和諧。做好新時(shí)期的信訪工作，疏通群眾發(fā)表意見的通道，合理合法化解非正常上訪現(xiàn)象，對(duì)于全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益具有現(xiàn)實(shí)意義。

目前我國(guó)信訪工作已經(jīng)取得了一定的成效，律師參與信訪使政府與信訪群眾之間的矛盾得以有效化解。但是由于沒有建立持續(xù)的長(zhǎng)效機(jī)制，使得律師與信訪工作相關(guān)職能單位不能形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)，二者缺乏必要的信息交流的平臺(tái)，從而使律師參與信訪工作規(guī)范性的管理喪失，不能發(fā)揮律師在信訪工作中持續(xù)穩(wěn)定的作用。目前在大多數(shù)地區(qū)，律師參與信訪工作沒有專項(xiàng)編制、缺少工作經(jīng)費(fèi)、沒有規(guī)范的制度限制。在律師的來源和管理上，缺乏統(tǒng)一和規(guī)范，有的地區(qū)則是由本級(jí)司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)調(diào)度指揮，有的地區(qū)是由法律援助中心人員承擔(dān)此項(xiàng)工作，有的地區(qū)則是律師事務(wù)所的律師輪流參與。這種體制不順，給組織管理者造成被動(dòng)和困惑。律師參與信訪工作是一項(xiàng)長(zhǎng)效的系統(tǒng)工程，必須有相應(yīng)的體制作保障。［4］尤其是政府部門一定要認(rèn)識(shí)到律師參與信訪工作的重要性和迫切性，從持續(xù)發(fā)展的角度考慮律師參與信訪工作的長(zhǎng)期性制度建設(shè)。

［1］張文靜.首都律師參與社會(huì)矛盾糾紛化解工作會(huì)議綜述［J］.中國(guó)司法，2007(12).

［2］三級(jí)律師團(tuán)參與接訪［EB/OL］.(2007－05－30)［2013－02－15］.http://www.66law.cn/news/11330.aspx.

［3］湯嘯天.引導(dǎo)公民理性有序地表達(dá)意愿［J］.紅旗文稿，2005(19).

［4］吳剛，張有義.律師參與信訪的作用及原因透析 依法化解社會(huì)難題［N］.法制日?qǐng)?bào)，2007－04－17.