張艷國 尤 琳

改革開放拉開了以中國式現(xiàn)代化為標(biāo)志的社會(huì)轉(zhuǎn)型序幕;現(xiàn)代化進(jìn)程是一場(chǎng)深刻而廣泛的社會(huì)變革，必然對(duì)社會(huì)改革、發(fā)展和穩(wěn)定造成深遠(yuǎn)的影響。因此，推進(jìn)現(xiàn)代化，首先必須正確處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，對(duì)于中國這樣有著深厚歷史傳統(tǒng)和獨(dú)特國情的東方大國來說，尤其如此。對(duì)此，西方的中國問題研究專家也是認(rèn)同的。譬如，美國著名政治學(xué)家亨廷頓在論及現(xiàn)代化與社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)性時(shí)，曾指出：“現(xiàn)代性產(chǎn)生穩(wěn)定，而現(xiàn)代化卻引起不穩(wěn)定”、“農(nóng)村作用是一個(gè)變數(shù)，它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源”①［美］塞·亨廷頓：《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，上海譯文出版社1989年版，第51頁。。針對(duì)發(fā)展中國家現(xiàn)代化進(jìn)程中引起的動(dòng)亂、不穩(wěn)定問題，亨廷頓開出的處方是政治制度化理論，他認(rèn)為要根除國內(nèi)政治的動(dòng)蕩與衰敗，必須建立起強(qiáng)大的政府，并依靠強(qiáng)大政黨的締造與鞏固來維持。而政府的強(qiáng)大與否，主要看其完善政治制度化的速度與擴(kuò)大群眾參與水平二者之間是否能實(shí)現(xiàn)很好的均衡，其目標(biāo)是通過提高政治制度化水平來實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定和政治發(fā)展。

在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)，農(nóng)村一直被視為國家政權(quán)的基礎(chǔ)。由于農(nóng)村的發(fā)展穩(wěn)定與農(nóng)村社會(huì)管理能力緊密相關(guān)，因此，看住農(nóng)村這個(gè)國家與社會(huì)的“基礎(chǔ)”，就必須把農(nóng)村社會(huì)治理能力放置到一個(gè)被充分重視的政治高度。改革開放使中國傳統(tǒng)的“總體性的”鄉(xiāng)村社會(huì)不斷從封閉、固化、單一走向開放、流動(dòng)、多元，對(duì)舊有的社會(huì)秩序和傳統(tǒng)的農(nóng)村社會(huì)管理體制形成了挑戰(zhàn)。習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是黨直面改革發(fā)展挑戰(zhàn)，在執(zhí)政理念和治理轉(zhuǎn)型上的重大突破。國家治理體系和治理能力是一個(gè)國家的制度及其執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，要求我們必須進(jìn)一步深化治理體制改革、完善治理體系、增強(qiáng)治理能力。當(dāng)然，進(jìn)一步提升鄉(xiāng)村治理的制度化水平和推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，是現(xiàn)代國家建構(gòu)的題中之意。

一、農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化與國家治理能力轉(zhuǎn)變

長期以來，國家職能的履行是通過科層制行政管理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的，這種國家管理是一元的、垂直的、隨意的和單向度的，社會(huì)是管理對(duì)象而非合作對(duì)象，社會(huì)自主空間被擠壓，國家能力建設(shè)更多地體現(xiàn)在強(qiáng)化政府行政管理能力方面。

進(jìn)入20世紀(jì)中后期，人們注意到，已有的政府行政能力已經(jīng)不能適應(yīng)外部環(huán)境的變化，于是就嘗試著促使公共管理從傳統(tǒng)科層制向治理轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變導(dǎo)致治理概念的廣泛使用，尋求和改善治理能力開始成為政府的新目標(biāo)②［美］菲·施密特：《民主化、治理和政府能力》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第5期。。自此，治理開始成為學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。關(guān)于治理與統(tǒng)治的區(qū)別，有學(xué)者認(rèn)為，治理與統(tǒng)治具有維持正常的社會(huì)秩序和集體行動(dòng)等共同目的。治理與統(tǒng)治的差異只是過程的差異③俞可平主編：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第32頁。。還有學(xué)者列舉了治理的六種定義④這六種定義是指：作為最小國家的管理活動(dòng)的治理;作為公司管理的治理;作為新公共管理的治理;作為善治的治理;作為社會(huì)—控制體系的治理;作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理。見俞可平主編《治理與善治》社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版第2頁。、指出治理的四項(xiàng)特質(zhì)⑤治理的四項(xiàng)特質(zhì)是指：一種過程;強(qiáng)調(diào)相互調(diào)適;同時(shí)包括公私部門;強(qiáng)調(diào)持續(xù)的互動(dòng)。見M.S.Smouts，“The Proper Use of Governance in International Relations”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，p.84.、提出治理的五項(xiàng)命題①G.Stoker，“Governance as Theory：Five Propositions”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，pp.19－26.治理五項(xiàng)命題是指：治理包括政府與非政府部門的行動(dòng)者;(2)在處理社會(huì)及經(jīng)濟(jì)議題時(shí)，責(zé)任與界線的界定并不是非常清楚;(3)治理明確肯定涉及集體行動(dòng)的各個(gè)社會(huì)公共機(jī)構(gòu)之間存在權(quán)力依賴;(4)治理系一個(gè)行動(dòng)者擁有自主性且自我管理的網(wǎng)絡(luò);(5)治理強(qiáng)調(diào)政府運(yùn)用新的政策工具或技術(shù)來指導(dǎo)或駕馭來成就目標(biāo)，而非一味依賴權(quán)威或命令。。以上研究表明，無論從哪個(gè)角度對(duì)治理進(jìn)行定義，相對(duì)于統(tǒng)治而言，治理具有以下幾個(gè)特征：在治理主體上，包括政府與非政府等公私部門;在治理理念上，民主、公正、權(quán)利保障應(yīng)是治理的價(jià)值訴求;在治理方式上，治理主體采取多種治理方式，并強(qiáng)調(diào)治理主體之間的協(xié)商和合作。應(yīng)當(dāng)特別指出的是，治理與統(tǒng)治的差異只是政治管理過程的差異，其目的都是為了提升和改善國家能力。

從國家與社會(huì)關(guān)系的視角看，從“統(tǒng)治”到“管理”，從“管理”再到“治理”，是全球政府治國轉(zhuǎn)型的普遍趨勢(shì)。在現(xiàn)代社會(huì)，隨著民主進(jìn)程的推進(jìn)，國家能力的行使更多地依賴于國家與社會(huì)的合作和協(xié)商，國家能力行使中具備更多的合作治理的現(xiàn)代化因子，提升國家治理能力成為現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要內(nèi)容。

一般而言，國家治理能力就是運(yùn)用國家制度管理國家和社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件、維護(hù)國家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力②江必新：《推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年11月15日。。從治理的本義出發(fā)，我們將國家治理能力界定為國家能力所體現(xiàn)的國家與社會(huì)合作治理的能力。由此，國家治理能力的構(gòu)成要件應(yīng)該包括國家能力及其行使過程中國家與社會(huì)之間的協(xié)同互動(dòng)能力這兩部分。

國家能力與國家權(quán)力緊密相關(guān)。美國學(xué)者福山指出，國家權(quán)力包括國家權(quán)力的范圍和國家權(quán)力的強(qiáng)度兩方面，國家權(quán)力的范圍是指國家職能的范圍，國家權(quán)力的強(qiáng)度則是指國家制定并實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，即國家能力③［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第7頁。。對(duì)于現(xiàn)代國家而言，要建設(shè)一個(gè)強(qiáng)有力的國家，需要極大地增強(qiáng)與國家基本職能相對(duì)應(yīng)的國家能力。問題的關(guān)鍵是，哪些職能是國家的基本職能?按照世界銀行1997年《世界發(fā)展報(bào)告》對(duì)國家職能的分類，最基本的職能包括提供純公共產(chǎn)品、國防法律及秩序、財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、宏觀調(diào)控、公共衛(wèi)生、增進(jìn)公平、保護(hù)窮人等，這是維護(hù)國家政權(quán)的穩(wěn)定和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展必不可少的職能，也是現(xiàn)代國家必須履行的基本職能。

據(jù)此，我們提出與國家基本職能相對(duì)應(yīng)的五種國家能力：資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力。其中，資源汲取能力指國家動(dòng)員社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的能力;發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力指國家指導(dǎo)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力;社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力是指國家通過維護(hù)社會(huì)秩序、提供基本服務(wù)等職能履行，以提高社會(huì)對(duì)國家的認(rèn)同感和歸屬感，鞏固其統(tǒng)治地位的能力;制度建設(shè)能力是指國家依法行使國家權(quán)力的能力。實(shí)踐中，這些能力互相依賴、相輔相成。

國家政策的制定需要反映民眾的意愿、政策的執(zhí)行需要民眾的遵從與參與，國家能力的行使與社會(huì)密不可分。在實(shí)踐中，為了盡可能地提高國家制定政策、實(shí)施政策和執(zhí)法的能力，國家能力的行使表現(xiàn)為兩種類型的權(quán)力交替使用，即專斷權(quán)力和基礎(chǔ)性權(quán)力①［英］邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來源》，上海人民出版社2007年版，第68－69頁。。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，在民主化浪潮推動(dòng)下，國家能力的行使相應(yīng)地表現(xiàn)為較少的專斷權(quán)力和更多的基礎(chǔ)性權(quán)力，國家加大對(duì)社會(huì)的放權(quán)力度，國家能力行使中國家與社會(huì)合作治理的互動(dòng)關(guān)系日漸形成。國家能力的行使中國家與社會(huì)合作治理要形成一種良好的互動(dòng)關(guān)系，既需要有制定和執(zhí)行國家政策的長效機(jī)制保障，也需要實(shí)現(xiàn)民眾有序政治參與的制度化。據(jù)此，我們認(rèn)為，國家與社會(huì)合作治理的能力，具體表現(xiàn)為國家政策的制定、執(zhí)行中與社會(huì)進(jìn)行制度化、規(guī)范化、程序化的協(xié)商與溝通的能力。

胡鞍鋼認(rèn)為，國家現(xiàn)代化包括“有形的建設(shè)”和“無形的現(xiàn)代化”，“有形的建設(shè)”是我們所能看到的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)，“無形的現(xiàn)代化”又稱為制度建設(shè)，可表述為制度建設(shè)的現(xiàn)代化②胡鞍鋼：《完善發(fā)展特色社會(huì)主義推進(jìn)國家制度現(xiàn)代化》，光明網(wǎng)2013年11月13日。。據(jù)此，可以將國家治理能力的現(xiàn)代化分為兩個(gè)方面：一是指國家在社會(huì)資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力、制度建設(shè)能力等方面所表現(xiàn)的有形治理能力現(xiàn)代化;二是指包括上述國家能力行使中國家與社會(huì)之間形成協(xié)同互動(dòng)能力的無形治理能力現(xiàn)代化。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)在治理現(xiàn)代化中的非均衡關(guān)系

2000年開始的農(nóng)村稅費(fèi)改革，是繼土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后的第三次重大變革，對(duì)農(nóng)村基層治理帶來了深刻影響。項(xiàng)繼權(quán)指出，農(nóng)村稅賦關(guān)系及其利益分配是鄉(xiāng)村社會(huì)權(quán)力關(guān)系和權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村稅賦關(guān)系的變遷也將導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系的變化。旨在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的農(nóng)村稅費(fèi)改革是國家、農(nóng)民和集體關(guān)系的深刻調(diào)整，引發(fā)了鄉(xiāng)村基層政府和社會(huì)組織之間權(quán)力與利益的重新分配，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系及治理方式的變革③項(xiàng)繼權(quán)：《農(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)村治理的變革——對(duì)湖北京山縣的調(diào)查與分析》，載《中國社會(huì)科學(xué)評(píng)論》(香港)2003年第2卷第1期。。在后稅費(fèi)時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)的資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力和制度建設(shè)能力不斷增強(qiáng)，農(nóng)村社區(qū)自治能力不斷提升。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力與農(nóng)村社區(qū)自治力量之間是不均衡的，農(nóng)村基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化還有很大的發(fā)展空間。

在農(nóng)村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家政策在農(nóng)村基層社會(huì)的執(zhí)行者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的強(qiáng)弱直接決定國家在農(nóng)村基層治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的強(qiáng)弱是決定農(nóng)村基層治理能力的關(guān)鍵因素。后稅費(fèi)時(shí)期，隨著國家對(duì)農(nóng)村宏觀戰(zhàn)略調(diào)整，國家對(duì)農(nóng)村由“資源汲取”到“資源反哺”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村基層社會(huì)在資源汲取能力、發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)管理能力、公共服務(wù)能力和制度建設(shè)能力不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力顯著提升。

資源汲取能力與國家相伴而生。只有國家實(shí)際掌握資源，才能確保國家政策得以實(shí)施、國家意志得到實(shí)現(xiàn)。國家向社會(huì)進(jìn)行資源汲取，在不同時(shí)期、不同發(fā)展階段，國家汲取的對(duì)象和強(qiáng)度有所不同。后稅費(fèi)時(shí)期，國家財(cái)源基礎(chǔ)主要由城市工商稅構(gòu)成，國家對(duì)社會(huì)資源的汲取主要來自于城市。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政一級(jí)，由于取消了農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政自有收入中只剩下為數(shù)不多的工商稅、契稅等幾個(gè)小稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入與當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)，在工商業(yè)較為發(fā)達(dá)的東南沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有較強(qiáng)的資源汲取能力。但是，在以農(nóng)業(yè)為主的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入中的工商稅收比重較少，其財(cái)政收入主要依靠上級(jí)返還和補(bǔ)助收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政主要負(fù)責(zé)具體落實(shí)國家出臺(tái)的對(duì)“三農(nóng)”的轉(zhuǎn)移支付以及財(cái)政對(duì)農(nóng)戶的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼等補(bǔ)貼資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力較弱。在沒有足夠財(cái)力支撐的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)資源的分配與配置能力相應(yīng)弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村資源汲取能力也隨之弱化，相應(yīng)地，它在農(nóng)村基層發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)等公共治理支出的能力較弱。隨著黨的十八大報(bào)告提出“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果”的目標(biāo)，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的進(jìn)一步健全，國家進(jìn)一步加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力基礎(chǔ)逐漸得到夯實(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因而具有較強(qiáng)的財(cái)政配置能力，也能夠更好地在農(nóng)村基層履行發(fā)展經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)等基本職能。

國家向社會(huì)汲取資源后，需要以國家為主體、以滿足社會(huì)公共需要為目的配置資源。在資源配置上，國家主要集中于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)等領(lǐng)域。具體到農(nóng)村基層治理，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)能力行使上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸減少對(duì)農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過多地主導(dǎo)和干預(yù)，并著力為農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策支持等服務(wù)。例如，在推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機(jī)制、完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策、加快建立利益補(bǔ)償機(jī)制、整合和統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金、完善農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制、推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、加快發(fā)展現(xiàn)代種業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)械化等方面發(fā)揮支持保護(hù)作用;采取財(cái)政稅收優(yōu)惠政策吸引外來資本，培育本地經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展;為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體創(chuàng)造公平、公正、公開競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和法律秩序等。因此，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的增強(qiáng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的能力也會(huì)逐步得到增強(qiáng)。

社會(huì)管理能力是指國家維持社會(huì)秩序的能力，為維護(hù)政治統(tǒng)治和國家政權(quán)的穩(wěn)定，國家擔(dān)負(fù)著維持社會(huì)秩序的職能。在農(nóng)村基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著加大社會(huì)管理力度、協(xié)調(diào)多種利益主體和各種價(jià)值取向、化解社會(huì)矛盾與利益沖突、維護(hù)社會(huì)公正和社會(huì)秩序和提高社會(huì)認(rèn)同的責(zé)任。從農(nóng)村基層治理創(chuàng)新實(shí)踐來看，不同地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的社會(huì)管理創(chuàng)新方式方法各有特點(diǎn)。如在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村出現(xiàn)了促進(jìn)新老居民融合的“社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)”和“和諧共建理事會(huì)”;在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村出現(xiàn)了以挖掘村落社區(qū)社會(huì)資本為主要內(nèi)容的“社區(qū)理事會(huì)”和“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)”，甚至還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府吸納民間力量參與網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)的“網(wǎng)格化管理”工作。這些探索創(chuàng)新表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了農(nóng)村社會(huì)管理力度，其農(nóng)村社會(huì)管理能力正在增強(qiáng)。

現(xiàn)代國家的政治統(tǒng)治和社會(huì)管理職能的重心、權(quán)限范圍與履行方式隨著時(shí)代發(fā)展而調(diào)整變化。國家在履行社會(huì)管理職能時(shí)，強(qiáng)調(diào)把服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿，現(xiàn)代國家的社會(huì)管理在某種程度上甚至就意味著服務(wù)。這就需要國家的社會(huì)管理既善于維持社會(huì)秩序，又能提供有質(zhì)量的公共服務(wù)。公共服務(wù)能力包括國家向社會(huì)提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的廣度和深度。具體到農(nóng)村基層治理，進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，國家加大了農(nóng)村公共服務(wù)供給力度，隨著黨的十六屆六中全會(huì)提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將履行公共服務(wù)職能作為其重要職能，并在公共服務(wù)供給方式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置上予以相應(yīng)改進(jìn)。在公共服務(wù)供給方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)村公共服務(wù)供給領(lǐng)域的資源配置作用，讓市場(chǎng)組織、社會(huì)組織參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，通過構(gòu)建市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)體系，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的供給不足;在服務(wù)機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置上，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新設(shè)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農(nóng)村社會(huì)的政務(wù)性服務(wù)，如法規(guī)咨詢、計(jì)劃生育、糾紛調(diào)解、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等。同時(shí)，還有鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置“農(nóng)村社區(qū)專職社工”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)職業(yè)化、專業(yè)化。以上創(chuàng)新實(shí)踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過統(tǒng)籌公共服務(wù)資源，促成政府公共服務(wù)與村民自我服務(wù)供給的結(jié)合，由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的社會(huì)公共服務(wù)供給能力得以增強(qiáng)。

制度建設(shè)是現(xiàn)代國家治理能力建設(shè)的基礎(chǔ)性保障?；趪覚?quán)力具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，為避免國家權(quán)力擴(kuò)張侵?jǐn)_社會(huì)，就需要用制度規(guī)范來限制國家權(quán)力，將國家權(quán)力的行使限定在一定范圍內(nèi)。制度建設(shè)能力主要是指國家通過制定法律規(guī)范，規(guī)定國家權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，合理界定國家權(quán)力行使邊界，促進(jìn)國家權(quán)力依法行使。具體到農(nóng)村基層治理，自上世紀(jì)末我國實(shí)施“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的治國方略以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不斷加強(qiáng)自身制度建設(shè)。黨的十七大報(bào)告提出“要加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府探索農(nóng)村基層社會(huì)治理創(chuàng)新，并注重治理創(chuàng)新的制度化建設(shè)。例如，在擴(kuò)大公眾參與農(nóng)村基層公共事務(wù)管理方面，無論是選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手的“公推公選”，還是讓公民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的決策過程，均嚴(yán)格限定于法律制度框架內(nèi)的創(chuàng)新;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在向市場(chǎng)組織、社會(huì)組織購買服務(wù)過程中，不僅明確購買服務(wù)的種類，而且在服務(wù)合同中規(guī)定基本的服務(wù)項(xiàng)目和權(quán)責(zé)義務(wù)之外，還規(guī)定了服務(wù)范圍，約定經(jīng)費(fèi)支付方式，體現(xiàn)合同雙方地位平等和契約自由的原則;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村基層自治組織權(quán)力劃分方面，有的地方梳理了農(nóng)村基層自治組織協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的事項(xiàng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力確權(quán)勘界，嚴(yán)格限定“行政權(quán)力”與“自治權(quán)利”界限，為推進(jìn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理和基層群眾自治有效良性互動(dòng)”奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度建設(shè)能力逐漸增強(qiáng)。

作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的村委會(huì)，在后稅費(fèi)時(shí)期的工作內(nèi)容發(fā)生了重要改變，其工作重心由征繳農(nóng)業(yè)稅費(fèi)轉(zhuǎn)為向農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)，這就為重塑村委會(huì)在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的合法性提供了契機(jī)。為重新贏得村民的認(rèn)同，村委會(huì)不斷改進(jìn)工作程序與工作方法，其在農(nóng)村社區(qū)的公共權(quán)威逐漸得到增強(qiáng)。在兩委關(guān)系處理上，各地強(qiáng)調(diào)兩委成員交叉，進(jìn)一步推進(jìn)“一肩挑”。在落實(shí)村務(wù)公開和民主管理上，河南鄧州“四議兩公開”強(qiáng)調(diào)，村務(wù)重大事項(xiàng)決定必須經(jīng)過村兩委、村代會(huì)協(xié)商一致，并且實(shí)現(xiàn)決議公開、實(shí)施結(jié)果公開;河北“青縣村治模式”合理劃分村黨支部、村代會(huì)與村委會(huì)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)各司其責(zé)。在對(duì)村委會(huì)監(jiān)督上，各地設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，由村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)村民民主理財(cái)，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實(shí);村民會(huì)議或村民代表會(huì)議每年負(fù)責(zé)評(píng)議村委會(huì)履行職責(zé)情況;對(duì)村民委員會(huì)成員實(shí)現(xiàn)任期和離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等。

自黨的十六屆六中全會(huì)提出“逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，國家加大了農(nóng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及公共服務(wù)供給力度。但是，隨著農(nóng)村社區(qū)發(fā)展提速，農(nóng)民在生產(chǎn)與生活中對(duì)公共服務(wù)有著多樣化的需求，自上而下公共服務(wù)供給不可能窮盡農(nóng)村所有公共事務(wù)，更不可能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包辦一切，這就需要農(nóng)村社區(qū)自治力量參與農(nóng)村公共服務(wù)供給。在實(shí)踐中，農(nóng)村社區(qū)組織不斷建立健全，主要包括內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)組織和外生型農(nóng)村社區(qū)組織這兩類。外生型農(nóng)村社區(qū)主要成立于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，為將外來人口納入一體化服務(wù)和管理中，村級(jí)“社區(qū)和諧促進(jìn)會(huì)”、“和諧共建理事會(huì)”等農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織相應(yīng)成立。這些外生型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織最大限度地整合農(nóng)村社區(qū)的物質(zhì)和人力資源，拓展本社區(qū)公共服務(wù)渠道，實(shí)現(xiàn)對(duì)外來人口無縫隙管理和均等公共服務(wù)。內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織主要成立于中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，基于農(nóng)民內(nèi)生需求而成立老年人協(xié)會(huì)、紅白喜事理事會(huì)等社會(huì)組織。內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)組織產(chǎn)生于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部，在社會(huì)資本作用下，社區(qū)成員最容易平等相處，培育信任感和歸宿感，社區(qū)成員能夠構(gòu)筑人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，學(xué)會(huì)以民主的方式處理內(nèi)部事務(wù)①王紹光：《安邦之道：國家轉(zhuǎn)型的目標(biāo)與途徑》，三聯(lián)書店2007年版，第7－8頁。。因此，根植于農(nóng)村基層的內(nèi)生型農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織能夠挖掘鄉(xiāng)村社區(qū)傳統(tǒng)文化資源、重建鄉(xiāng)村社會(huì)資本，組織農(nóng)民進(jìn)行自我服務(wù)的供給。

黨的十六屆六中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，必須“建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職能就主要表現(xiàn)為履行“三農(nóng)”服務(wù)經(jīng)濟(jì)的職能。鑒于農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中分散、封閉的特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過提供政策支持和資金扶持等措施，不斷提高農(nóng)民的組織化程度，農(nóng)村社區(qū)“土地股份合作社”、專業(yè)技術(shù)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)組織如雨后春筍般發(fā)展起來。農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中打破了一家一戶的封閉生產(chǎn)方式，通過組織某個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)或整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營過程，把生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)連接起來，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化生產(chǎn)和一體化經(jīng)營，提高分散農(nóng)民在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的談判地位，增強(qiáng)農(nóng)民抵御自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。因此，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織在發(fā)展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府合作發(fā)展，能夠有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與市場(chǎng)對(duì)接，促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化、市場(chǎng)化發(fā)展。

如前所述，在后稅費(fèi)時(shí)期，由于國家對(duì)農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了由“取”到“予”的政策調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力得以增強(qiáng)，農(nóng)村社區(qū)自治力量得以發(fā)育。但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政功能也隨之向農(nóng)村社會(huì)彌散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管控和包辦許多原先由農(nóng)村社區(qū)自治力量承擔(dān)的事項(xiàng)，許多原先由農(nóng)村社區(qū)自治力量發(fā)揮的自治功能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力在農(nóng)村社會(huì)無所不能，無所不包，農(nóng)村社區(qū)各類組織獨(dú)立性不強(qiáng)，受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一定程度上的控制與約束。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間的非均衡關(guān)系，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府弱化了農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)。后稅費(fèi)時(shí)期，為緩解經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)村級(jí)治理“無錢辦事、無人辦事”的窘境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大了村級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，村委會(huì)日常運(yùn)作經(jīng)費(fèi)、村干部的工資均由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支付，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村干部考評(píng)實(shí)行“一票否決”權(quán)，無形加大了村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依賴。甚至有些地方的村委會(huì)開始實(shí)行“坐班制”，村委會(huì)有朝著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機(jī)構(gòu)方向發(fā)展的趨勢(shì)。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過多干預(yù)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給。如農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在組建過程及人員選配上，往往由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)日常管理和統(tǒng)籌經(jīng)費(fèi)使用。特別是“農(nóng)村社區(qū)專職社工”制度，使得農(nóng)村社區(qū)工作人員具有“公職化”色彩，農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心在性質(zhì)上更類似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。

再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)村社區(qū)的管控。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)管理過程中，雖然也注重?cái)U(kuò)大公共參與，試圖與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)合作機(jī)制，但是，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會(huì)管理的制度化水平和能力取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身制度化水平和能力，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身制度化水平和能力較低的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有可能干預(yù)農(nóng)村基層自治。例如，“網(wǎng)格化管理”削弱村委會(huì)、村民小組等農(nóng)村基層組織的自治功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過網(wǎng)格服務(wù)團(tuán)隊(duì)直接聯(lián)系村民和實(shí)施管理;“聯(lián)村管委會(huì)”的設(shè)置表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主動(dòng)“逼近”鄉(xiāng)村社區(qū);同時(shí)，聯(lián)村社區(qū)管委會(huì)將原屬于村委會(huì)的自治職能剝離，就存在行政權(quán)侵蝕自治權(quán)之嫌。

三、推進(jìn)農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化的路徑

農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力現(xiàn)代化及其與農(nóng)村社區(qū)自治力量之間的合作治理能力現(xiàn)代化的同步推進(jìn)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)自治力量處于非均衡關(guān)系的條件下，僅有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力的增強(qiáng)，將不利于農(nóng)村社會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)威的自覺認(rèn)同和農(nóng)村社區(qū)居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自愿合作，進(jìn)而影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)合作治理能力的提升。在今后很長一段時(shí)期，大力推動(dòng)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，必須大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制、積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間建構(gòu)制度化的良性互動(dòng)關(guān)系。

(一)大力改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機(jī)制

根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革的總目標(biāo)，推進(jìn)國家基層治理能力現(xiàn)代化，首當(dāng)其沖的是要改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理結(jié)構(gòu)，提升農(nóng)村基層治理能力，運(yùn)用改革創(chuàng)新的辦法，寫好基層治理能力現(xiàn)代化這篇大文章。

第一，科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能力。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，不同地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)不同發(fā)展態(tài)勢(shì)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南部沿海地區(qū)，已經(jīng)形成了以工業(yè)為主導(dǎo)并集聚大量外來單位和人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的綜合實(shí)力強(qiáng)，其社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)和城市社會(huì)轉(zhuǎn)型，它既是推進(jìn)中國特色城鎮(zhèn)化的重要載體，也是一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的趨勢(shì)。但在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)依然是農(nóng)業(yè)。值得注意的是，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)也開始致力于推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我們提出科學(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)針對(duì)本地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，結(jié)合本地區(qū)居民、企業(yè)和其他社會(huì)組織多元化需求，確定其關(guān)鍵職能?？茖W(xué)定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，應(yīng)集中于發(fā)展鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)，向農(nóng)村社區(qū)提供公共服務(wù)和進(jìn)行社會(huì)管理，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持農(nóng)村社區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的能力，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)民生雙贏多利。應(yīng)當(dāng)注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)實(shí)際情況有所側(cè)重，如在農(nóng)業(yè)比重較大、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)著重加強(qiáng)為“三農(nóng)”服務(wù)的經(jīng)濟(jì)職能;在工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要著力促進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，重點(diǎn)履行產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、民生事業(yè)等方面的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、民生事業(yè)等方面的能力;甚至在城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也可以有針對(duì)性地突破現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相應(yīng)的行政處罰權(quán)以及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)和監(jiān)督檢查權(quán)，完善其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)這一類型的基層政府滿足人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求和推進(jìn)城鎮(zhèn)化的功能。

第二，搭建“一站式”管理與服務(wù)平臺(tái)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面對(duì)農(nóng)村基層，為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理重心下移，基本公共服務(wù)下沉，需要最大限度整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政資源，搭建便捷、靈活、高效的管理與服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向“服務(wù)型政府”角色轉(zhuǎn)變。在搭建“一站式”管理與服務(wù)平臺(tái)過程中，首先成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)便民中心服務(wù)“窗口”，把面向居民管理與服務(wù)事項(xiàng)“打包”，將就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化以及綜治、維穩(wěn)、信訪等屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)的事項(xiàng)，集中于服務(wù)“窗口”統(tǒng)一辦理。其次，對(duì)于有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)承接的縣級(jí)政府下放的部分管理職權(quán)，服務(wù)“窗口”應(yīng)盡可能將不同機(jī)構(gòu)之間的行政許可、非行政許可審批整合起來，簡(jiǎn)化農(nóng)村公共事務(wù)服務(wù)辦理流程和環(huán)節(jié)，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與服務(wù)效率，為基層群眾、企業(yè)和其他社會(huì)組織提供高效、便捷、貼心的服務(wù)。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將基本公共服務(wù)向農(nóng)村社區(qū)延伸，應(yīng)依托新設(shè)“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”，由“農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心”承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至農(nóng)村社會(huì)政務(wù)性服務(wù)，確保農(nóng)村社區(qū)居民能夠就近享受優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

第三，治理方式從管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，推進(jìn)多元治理主體共管共治。為了實(shí)現(xiàn)全新的政治管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要在治理手段上實(shí)現(xiàn)由管制向協(xié)商轉(zhuǎn)變，使權(quán)力由“自上而下”的單向度運(yùn)行向“上下互動(dòng)”雙向度運(yùn)行轉(zhuǎn)變。為了更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的管理與服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)逐漸減少強(qiáng)制手段，更多采用說服、協(xié)商和指導(dǎo)等方式，積極發(fā)揮鄉(xiāng)規(guī)民約等社會(huì)自治規(guī)則的指引作用。在現(xiàn)階段，多元主體參與農(nóng)村基層治理，順應(yīng)了農(nóng)村社會(huì)各階層日益增強(qiáng)的政治參與意識(shí)和對(duì)構(gòu)建新的社會(huì)管理權(quán)力結(jié)構(gòu)的迫切要求。為促使多元治理主體在農(nóng)村基層治理中形成合力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)居民有序的政治參與，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)用引導(dǎo)和民主的方式促使農(nóng)村社區(qū)各類組織和居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的決策，建立農(nóng)村社區(qū)各方利益訴求的表達(dá)機(jī)制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)的互動(dòng)和交流過程中，提升農(nóng)村社區(qū)各類組織與公眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與認(rèn)同，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織及居民之間共管共治的治理格局。

(二)積極發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用

農(nóng)村基層治理的重點(diǎn)是農(nóng)村基層社會(huì)，主體是農(nóng)村社區(qū)居民，關(guān)鍵是創(chuàng)新基層治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層善治。這就需要增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)自治力量，提升基層組織自治能力。目前，農(nóng)村社區(qū)主要是通過村委會(huì)這一自治組織來行使自治權(quán)，它集中表現(xiàn)為對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)的管理和服務(wù)。由于具備獨(dú)立行動(dòng)能力的民間組織的建構(gòu)是社會(huì)行動(dòng)能力生長的動(dòng)力原點(diǎn)①陳剩勇、徐珣：《參與式治理：社會(huì)管理創(chuàng)新的一種可行性路徑——基于杭州社區(qū)管理與服務(wù)創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)的研究》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第2期。，因此，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的自治能力就要以農(nóng)村社區(qū)的自治組織為中心，但是，它絕不限于此，還要將農(nóng)村社區(qū)自治組織納入到農(nóng)村基層自治的平臺(tái)之中，在這個(gè)平臺(tái)上，整合農(nóng)村社區(qū)自治組織與其他各類組織之間的關(guān)系，充分發(fā)揮其群眾性、自治性和民主性，孕育群眾自治的活力、基層管理的合和民主成長的動(dòng)力②林尚立：《基層民主：國家建構(gòu)民主的中國實(shí)踐》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。，讓農(nóng)村社區(qū)居民依法辦理自己的事情，發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，促進(jìn)它們與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的良性互動(dòng)。

第一，規(guī)范農(nóng)村社區(qū)自治組織自治權(quán)力的行使，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民依法自治。作為農(nóng)村社區(qū)自治組織的村委會(huì)，它行使的自治權(quán)力源于村民的授權(quán)。因權(quán)力來源決定，村委會(huì)在對(duì)本村進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)時(shí)，必須代表村民的意愿和利益，而不是充當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“手”或“腿”。因此，應(yīng)改變村委會(huì)的“行政化”趨向，促使村委會(huì)逐漸回歸其自治本質(zhì)，組織農(nóng)村社區(qū)居民共同管理本社區(qū)公共事務(wù)，確保本社區(qū)居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。首先，村委會(huì)依法行使自治權(quán)力。村委會(huì)在本社區(qū)行使公共權(quán)力過程中，要合理界定與村黨支部、村代會(huì)之間權(quán)責(zé)分工，實(shí)現(xiàn)各司其責(zé)，并積極落實(shí)村務(wù)公開和民主管理，對(duì)于本社區(qū)重大事項(xiàng)，還應(yīng)遵循決議公開、實(shí)施結(jié)果公開，接受本社區(qū)居民監(jiān)督;其次，依法保障農(nóng)村社區(qū)居民四大民主權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)：在民主選舉上，完善選民登記制度、委托投票制度和罷免制度，使村委會(huì)選舉程序運(yùn)行制度化、規(guī)范化;在民主決策上，完善村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度，建立涉及村民利益事項(xiàng)的議事協(xié)商制度;在民主管理和民主監(jiān)督上，落實(shí)村務(wù)公開、民主評(píng)議，在村委會(huì)成員上任和離任時(shí)，對(duì)其實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度等;在社區(qū)公共事務(wù)管理上，村委會(huì)要組織本社區(qū)居民共同管理公共事務(wù)。對(duì)于維護(hù)社會(huì)治安、調(diào)解民間糾紛、遵守社會(huì)公德等公共管理事項(xiàng)，村委會(huì)應(yīng)引導(dǎo)本社區(qū)居民自覺遵守公共規(guī)范，并通過村規(guī)民約的規(guī)勸疏導(dǎo)，化解本社區(qū)居民之間的利益沖突，促進(jìn)社區(qū)治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn);對(duì)于修建道路橋梁、建設(shè)社區(qū)公共環(huán)境等公益事業(yè)，村委會(huì)要組織本社區(qū)居民參與預(yù)算和監(jiān)督，還應(yīng)發(fā)動(dòng)本社區(qū)居民“有錢出錢、有力出力”，實(shí)現(xiàn)本社區(qū)公共服務(wù)的集中供給，滿足本社區(qū)居民的公共需求。

第二，建立現(xiàn)代社會(huì)組織制度，促使農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織參與農(nóng)村社區(qū)管理與服務(wù)。農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村社區(qū)居民建立的自治性組織。這些組織的成立，能夠彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)對(duì)農(nóng)村基層治理之不足，在發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、促使本社區(qū)居民參與農(nóng)村社區(qū)管理、提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮積極作用。鑒于國家對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織控制較為嚴(yán)格，農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織具有自主性和鑲嵌性相結(jié)合的“官民二重性”特性①王信賢：《爭(zhēng)辯中的中國社會(huì)組織研究：“國家—社會(huì)”關(guān)系的視角》，臺(tái)北韋伯文化國際出版有限公司2006年版，第38－45頁。，需要對(duì)這些組織進(jìn)行去“行政化”引導(dǎo)，重塑其“草根性”，因此，應(yīng)當(dāng)限期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織在人、財(cái)、物上真正獨(dú)立，建立政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織制度。在參與農(nóng)村社區(qū)管理上，由于農(nóng)村社會(huì)組織更能貼切居民的實(shí)際需求，能夠吸納廣大鄉(xiāng)村社區(qū)居民參與，因此，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織還要善于引導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)居民參與，發(fā)動(dòng)本社區(qū)居民參與本社區(qū)社會(huì)治安的維護(hù)、民間糾紛的調(diào)節(jié)、社會(huì)救助、文化生活等公共事務(wù)的管理。農(nóng)村社區(qū)居民在參與農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織自我管理過程中，逐漸了解與他人溝通、交流的技巧，懂得在利益均衡過程中適度妥協(xié)和寬容對(duì)待，逐步培養(yǎng)集體行動(dòng)中互助與互信的良好品質(zhì)，形成遵從約定與規(guī)則的自覺意識(shí)，促使農(nóng)村社區(qū)居民逐漸養(yǎng)成民主生活方式，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)自治力量深度發(fā)育。在參與農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給上，對(duì)于可以由農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的農(nóng)村公共服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)積極參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府委托，為居民提供市場(chǎng)化、社會(huì)化服務(wù)。

(三)構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間制度化的良性互動(dòng)關(guān)系

推進(jìn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化，既要強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村基層治理中的協(xié)同作用，更要促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間在管理與服務(wù)中的分工、協(xié)作，實(shí)現(xiàn)相互配合、和諧共生。為了實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的有效互動(dòng)與相互制衡，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社會(huì)合作治理能力，需要重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)之間的制度化關(guān)系。

第一，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間的職責(zé)邊界。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行使行政管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)，農(nóng)村社區(qū)各類社會(huì)組織是行使農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)的自治組織，為避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間“零和博弈”，促進(jìn)雙方良性互動(dòng)，需要厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)村社區(qū)各類組織之間職責(zé)邊界。按照現(xiàn)有法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)屬于農(nóng)村社區(qū)居民自治范圍的事項(xiàng)進(jìn)行指導(dǎo)，對(duì)于農(nóng)村社區(qū)各類組織而言，它們?cè)谛惺姑裰鬟x舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等自治權(quán)利過程中，只要是屬于合法的自治活動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就負(fù)有指導(dǎo)職責(zé)。當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)中還應(yīng)嚴(yán)格遵守法治程序，不能輕易介入農(nóng)村社會(huì)日常生活領(lǐng)域，避免產(chǎn)生“權(quán)力越位”的情況。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接向農(nóng)村社區(qū)居民行使行政管理權(quán)的基層政府，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的人口較多、管轄的范圍較大，必須借助農(nóng)村社區(qū)各類組織的有效協(xié)助才能實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村的有序管理。在農(nóng)村社區(qū)各類組織依法協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使公權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要遵循“權(quán)責(zé)對(duì)等”和“還權(quán)于民”原則，為農(nóng)村社區(qū)各類組織提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)、設(shè)施和條件保障，將“責(zé)、權(quán)、利”捆綁落實(shí)到農(nóng)村社區(qū)各類組織中，提高農(nóng)村社區(qū)各類組織的積極性和承接能力。對(duì)于可以推向市場(chǎng)的農(nóng)村公共服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取“購買服務(wù)”的做法，向農(nóng)村社區(qū)各類組織購買，并遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”原則，將履行這項(xiàng)職責(zé)的相應(yīng)經(jīng)費(fèi)足額撥給農(nóng)村社區(qū)各類組織。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要干預(yù)和調(diào)節(jié)。農(nóng)村社區(qū)各類組織在農(nóng)村社區(qū)行使自治權(quán)，源于國家向農(nóng)村基層社會(huì)和公民讓渡和下放部分治權(quán)①徐勇：《村民自治：中國憲政制度的創(chuàng)新》，載《中共黨史研究》2003年第1期。。因此，當(dāng)農(nóng)村社區(qū)面臨自身無力解決的矛盾和沖突時(shí)，作為農(nóng)村社區(qū)國家法令執(zhí)行者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，需要對(duì)農(nóng)村社區(qū)各類組織自治權(quán)的行使進(jìn)行必要的干預(yù)和調(diào)節(jié)。在干預(yù)和調(diào)節(jié)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借國家權(quán)力產(chǎn)生對(duì)農(nóng)村社區(qū)任何階層、組織和團(tuán)體平等的約束力，并促使農(nóng)村社區(qū)各利益主體按照國家法令規(guī)定的制度和程序，謀求所謂“隨機(jī)性的制度化讓步妥協(xié)”②甘陽：《“民間社會(huì)”概念批判》，載張靜編《國家與社會(huì)》浙江人民出版社1998年版第31頁。。由此，農(nóng)村社區(qū)各方利益沖突處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可控范圍內(nèi)，避免農(nóng)村社區(qū)自治力量無序擴(kuò)張。值得注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行必要地干預(yù)和調(diào)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)該避免對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)自治權(quán)力進(jìn)行超強(qiáng)控制和過度干預(yù)。

第三，農(nóng)村社區(qū)各類組織制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)擴(kuò)張?，F(xiàn)代國家的目的是將其活動(dòng)引向它所服務(wù)的人民認(rèn)為是合法的這一終極目標(biāo)上，并把權(quán)力的行使置于法治原則之下①［美］弗朗西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，中國社會(huì)科學(xué)出版社2007年版，第1頁。。政府在行使行政管理權(quán)的過程中，如果不能將行政權(quán)力限制在法律框架內(nèi)行使，建立對(duì)政府的問責(zé)機(jī)制，不受監(jiān)督和制約的政府權(quán)力必然會(huì)異化，而異化的權(quán)力是難以實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理目標(biāo)的。因此，為增強(qiáng)政府能力，需要建立對(duì)政府的問責(zé)機(jī)制，監(jiān)督和制約政府權(quán)力的行使。具體到農(nóng)村基層治理，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)村社區(qū)在權(quán)力配置、運(yùn)行目標(biāo)等方面起到主導(dǎo)作用，在現(xiàn)代治理背景下，除了強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采用非強(qiáng)制或弱強(qiáng)制的方式對(duì)農(nóng)村社區(qū)進(jìn)行管理之外，也要注重發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)各類組織來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)。農(nóng)村社區(qū)各類組織通過選舉、議事、公開、述職、問責(zé)等機(jī)制，通過這種群體性自治權(quán)力來約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)向農(nóng)村社區(qū)的過度擴(kuò)張和盲目滲透，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的監(jiān)督制約，形成農(nóng)村社區(qū)自治權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的良性制衡關(guān)系，從而達(dá)到切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)利的目的。