劉嚴(yán)萍，王 震

(1．中南大學(xué) 土木工程學(xué)院，湖南 長沙 410075;2．河北聯(lián)合大學(xué) 科研處，河北 唐山 063009)

國內(nèi)外研究表明，自然災(zāi)害的多元化和突發(fā)性特點(diǎn)決定了應(yīng)急管理工作的主體不僅僅是政府，建立全面危機(jī)應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)，能增強(qiáng)社會的自救和互救能力，增強(qiáng)社會的穩(wěn)定性和抗沖擊能力［1-9］。出于防災(zāi)效能的思考，我國在國家層面、地方層面上均對多主體參與應(yīng)急管理作出了肯定。

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確指出:“動(dòng)員社會團(tuán)體、企事業(yè)單位以及志愿者等各種社會力量參與應(yīng)急救援工作;加強(qiáng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)為單位的公眾應(yīng)急能力建設(shè)?！?/p>

《上海市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》明確指出:“市應(yīng)急委和各應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)際需要建立各類專業(yè)人才庫，組織聘請有關(guān)專家組成專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時(shí)參加突發(fā)公共事件的應(yīng)急處置工作?！?/p>

社會組織在整個(gè)應(yīng)急管理體系之中，不僅可以作為基層組織參與應(yīng)急管理的社區(qū)動(dòng)員、志愿者組織和救援物資募集等實(shí)際應(yīng)急操作，還可以通過組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)、形成專業(yè)組織，參與應(yīng)急管理的決策過程，從而在更大的程度之上發(fā)揮社會組織的獨(dú)特優(yōu)勢。

應(yīng)急多元治理由零散化、無組織化、非制度化走向網(wǎng)絡(luò)化、組織化、制度化的過程中，由于制度化規(guī)范缺失，致使許多公眾不參與或搭便車或以非制度化形式參與。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)是制度化的前提，有效整合社會資源和社會力量參與應(yīng)急管理工作的體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)已成為我國應(yīng)急管理制度建設(shè)的緊迫任務(wù)。

一、國外災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會參與式應(yīng)急管理的可借鑒性

社會參與減災(zāi)救災(zāi)的重要性使得全球范圍內(nèi)都在探索減災(zāi)救災(zāi)過程中有效社會參與管理、組織與技術(shù)方法。在現(xiàn)代西方國家減災(zāi)救災(zāi)實(shí)踐過程中，各種非政府組織和普通公眾的高度參與，治理主體的多元化正在成為發(fā)展主流。由于工作開展早、經(jīng)驗(yàn)積累多、制度較完善，發(fā)達(dá)國家中有諸多相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

關(guān)于非政府組織的概念目前受到普遍認(rèn)同的是由美國約翰霍普金斯大學(xué)薩拉蒙提出的，非政府組織Non-Governmental Organization(簡稱NGO)，是指具有組織性、非政黨性、非宗教性、民間性、非營利性、志愿性、自治性、公益性的政府組織與經(jīng)濟(jì)組織以外的組織形態(tài)，如紅十字會、慈善會、一些非營利性組織等。我國在十七大后稱非政府組織為社會組織。與政府組織相比，NGO 反應(yīng)迅速，能第一時(shí)間參與救災(zāi)(即災(zāi)害發(fā)生后72 小時(shí)被認(rèn)為是非常關(guān)鍵的時(shí)間，又被稱為是救災(zāi)的黃金時(shí)間)及時(shí)的組織災(zāi)害救援，減小災(zāi)害的損失。非政府組織是減災(zāi)救災(zāi)社會參與除政府以外的主要主體之一。

(一)日本國家減災(zāi)救災(zāi)社會參與

在2011年由地震引發(fā)的海嘯及核泄漏等巨大災(zāi)害中，日本各地近3 萬個(gè)民間組織積極行動(dòng)。除了這些專業(yè)的民間社團(tuán)之外，日本全境幾乎各個(gè)町(街道)和社區(qū)都有列入政府的《防災(zāi)規(guī)劃》的“居民防災(zāi)議會”的自愿組織。這些自愿組織通過政府資金援助和各學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的支持開展日常的防災(zāi)演練。同時(shí)，此次海嘯、地震還進(jìn)一步整合了日本民間團(tuán)體。2011年3月底日本約140 多個(gè)民間團(tuán)體聯(lián)合組建“東日本大地震支援全國網(wǎng)絡(luò)”。加入此整合網(wǎng)絡(luò)的除了各類非政府機(jī)構(gòu)和各地的志愿者支援團(tuán)體，連政府主導(dǎo)的中央共同募金會、日本紅十字會、日本生活協(xié)同聯(lián)合會也加入其中。

(二)英國國家減災(zāi)救災(zāi)社會參與

英國非常重視社區(qū)非盈利組織在災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急方面的作用。例如英國政府積極引導(dǎo)加強(qiáng)培育，大力發(fā)展社區(qū)非盈利組織。社區(qū)非盈利組織在溝通政府與社區(qū)居民的聯(lián)系、形成信息通暢的聯(lián)絡(luò)機(jī)制上起著重要的作用。隨著社區(qū)建設(shè)的不斷深入，非盈利組織的作用日益重要，成為英國“大社會”格局的重要組織基礎(chǔ)。在英國社區(qū)中提供應(yīng)急相關(guān)服務(wù)的社會組織主要有:紅十字會，WRVS，圣約翰救護(hù)車隊(duì)，以及業(yè)余無線電愛好者急救隊(duì)等。紅十字會和圣約翰救護(hù)車隊(duì)提供一般性緊急救援服務(wù)知識，并培訓(xùn)社區(qū)居民相關(guān)應(yīng)急知識和技能，力求人人都可以成為“社區(qū)應(yīng)急第一反應(yīng)者”;WRVS 主要負(fù)責(zé)幫助社區(qū)內(nèi)老年人提升災(zāi)害應(yīng)對力，WRVS 定期派志愿者到社區(qū)內(nèi)統(tǒng)計(jì)老年人類型和數(shù)量，對老年人應(yīng)對危機(jī)時(shí)存在的安全隱患進(jìn)行排查，形成數(shù)據(jù)庫;無線電愛好者急救隊(duì)主要幫助在社區(qū)內(nèi)建立應(yīng)對緊急狀況時(shí)的通訊聯(lián)絡(luò)裝備。

(三)美國國家減災(zāi)救災(zāi)社會參與

美國全國救災(zāi)志愿者聯(lián)盟(National Voluntary Organisations Active in Disaster，簡稱NVOAD)成立于1969年8月的墨西哥灣卡米爾颶風(fēng)的災(zāi)害救援。由于缺少整體協(xié)調(diào)和溝通，導(dǎo)致各非政府組織Non-Governmental Organization(簡稱NGO)救助出現(xiàn)重復(fù)性和單一性，救災(zāi)活動(dòng)遇到很多挑戰(zhàn)。災(zāi)后，較有影響的7 大NGO 發(fā)起成立該聯(lián)盟，包括具有全國性網(wǎng)絡(luò)的美國紅十字會、救世軍等。經(jīng)過四十多年的實(shí)踐磨合，該組織已受到美國政府和志愿者、NGO 等認(rèn)同。

(四)澳大利亞國家減災(zāi)救災(zāi)社會參與機(jī)制

澳大利亞高層抗災(zāi)規(guī)劃者和管理者都把社區(qū)看成是國家抗災(zāi)的基本力量。遍布于社區(qū)的“應(yīng)急響應(yīng)志愿者”是抗災(zāi)的生力軍，他們來自于社區(qū)，服務(wù)于社區(qū)，積極參與社區(qū)的減災(zāi)和備災(zāi)活動(dòng)，通常幫助社區(qū)處理洪災(zāi)和暴雨等災(zāi)害，且其志愿者大都經(jīng)過培訓(xùn)達(dá)到職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，能熟練操作各種復(fù)雜的救災(zāi)設(shè)備。

國外的經(jīng)驗(yàn)表明，廣泛的社會公眾參與支持對有效應(yīng)對各類災(zāi)害非常重要，尤其在應(yīng)對巨災(zāi)時(shí)，需要大量的人力、物力和財(cái)力的投入，沒有一個(gè)強(qiáng)大的社會支持系統(tǒng)是難以實(shí)現(xiàn)的。社會組織的自主性、中立性、靈活性、多樣性、參與性等特點(diǎn)使其在危機(jī)應(yīng)對中有優(yōu)勢。災(zāi)害發(fā)生后，建立合理的公眾參與支持系統(tǒng)，保證減災(zāi)救災(zāi)關(guān)鍵時(shí)刻社會參與的效率和效力，將能最大限度地增進(jìn)公共利益。

二、基于國情的城市自然災(zāi)害應(yīng)急管理多元參與體制結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)

政府轉(zhuǎn)變職能工作不斷推進(jìn)，多元社會治理理念不斷深入人心。

科學(xué)合理的多元參與體制組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，是社會組織在災(zāi)前參與應(yīng)急管理過程的基礎(chǔ)，有助于各行動(dòng)主體間建立良好的信任關(guān)系，有效降低協(xié)調(diào)與溝通成本，降低災(zāi)害防救聯(lián)合行動(dòng)的交易成本;增強(qiáng)合作各方的涉入感與承諾感，產(chǎn)生協(xié)同行動(dòng)效應(yīng)。

社會組織(我國十七大后稱非政府組織為社會組織)在近年來的災(zāi)害救助方面，取得了一定的成績也暴露出很多的問題。從雅安的震災(zāi)救援來看，專業(yè)救援力量無法進(jìn)入，傷員無法運(yùn)出，暴露了城市在面臨自然災(zāi)害到來時(shí)，政府在為社會組織提供的救援渠道方面的問題。如何進(jìn)一步加強(qiáng)社會組織與政府專業(yè)救援之間的溝通協(xié)調(diào)，甚至形成聯(lián)合行動(dòng)仍是新一代應(yīng)急管理體系設(shè)計(jì)所不可忽視的問題。

從應(yīng)急管理中的社會力量構(gòu)成角度來看，政府不僅需要吸納以社會組織為主體的常規(guī)社會力量，還需要吸納以群眾自組織與個(gè)人為代表的突生型社會力量，由于缺乏相關(guān)協(xié)調(diào)規(guī)制措施，極易造成救援與恢復(fù)秩序的混亂無序。

當(dāng)前，我國政府應(yīng)急管理現(xiàn)有體制下，各主體溝通與互動(dòng)渠道十分有限，協(xié)調(diào)與聯(lián)合行動(dòng)依然存在較多困境，多元合作良性關(guān)系的建立需要具有建立與管理組織間與人際間關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)開拓者，承擔(dān)起組織間互相協(xié)調(diào)與管理的角色，在美國有專門的災(zāi)害救助聯(lián)盟，所有的災(zāi)害救助隊(duì)伍都是這個(gè)聯(lián)盟的成員，日常，這些成員各自從事工作，但也可以與聯(lián)盟共享各類信息，一旦發(fā)生災(zāi)害，聯(lián)盟將啟動(dòng)，由他們根據(jù)情況分配各救援隊(duì)的任務(wù)。救助聯(lián)盟自身是一個(gè)非政府組織。雖然雅安地震發(fā)生72 小時(shí)以后，42 家基金會共同發(fā)起中國基金會4·20 救災(zāi)行動(dòng)自律聯(lián)盟，但是救助聯(lián)盟的內(nèi)涵絕不僅限于基金方面，更重要的是體現(xiàn)在應(yīng)急救援時(shí)候，和政府溝通和科學(xué)調(diào)配并及時(shí)調(diào)整常規(guī)社會力量、突生型社會力量的救援工作，并實(shí)現(xiàn)與專業(yè)救援的有效銜接。因此，如果總結(jié)近年來在城市自然災(zāi)害社會救援力量組織和調(diào)控出現(xiàn)的問題，可以考慮在日后的應(yīng)急體制中，借鑒美國的這種做法，設(shè)立救助聯(lián)盟中去，由救助聯(lián)盟及時(shí)提供信息、整合協(xié)調(diào)各方資源、代表眾多突發(fā)型志愿者、NGO 與政府保持溝通、聯(lián)系。

成立市級防災(zāi)減災(zāi)委員會，代替現(xiàn)有的市應(yīng)急指揮辦公室，使之成為政府常設(shè)機(jī)構(gòu)。

市級防災(zāi)減災(zāi)委員會負(fù)責(zé)對專業(yè)救援力量加以管理，救援聯(lián)盟負(fù)責(zé)社會組織的建設(shè)、發(fā)展、管理以及災(zāi)時(shí)突發(fā)型救援力量的吸納和指導(dǎo)，雙方協(xié)作，實(shí)現(xiàn)政府和社會組織在抗災(zāi)領(lǐng)域的協(xié)調(diào)管理。

專業(yè)應(yīng)急救援組織有多個(gè)單位，涉及消防、治安、交管、醫(yī)療救護(hù)等多個(gè)部門，各專業(yè)救援系統(tǒng)所屬部門不同，一旦發(fā)生城市災(zāi)害緊急事件，很難快速協(xié)調(diào)，造成應(yīng)急現(xiàn)場處置效率較低。防災(zāi)減災(zāi)委員會成立后，負(fù)責(zé)專業(yè)救援力量的平時(shí)預(yù)案演練，以及災(zāi)時(shí)專業(yè)救援力量的調(diào)度，使得專業(yè)救援在平時(shí)就得以配合有序，利于災(zāi)時(shí)救援的有效開展。面臨較為復(fù)雜的災(zāi)害情況時(shí)，可以代表政府，啟動(dòng)來自各領(lǐng)域的應(yīng)急專家團(tuán)隊(duì)會商。

在應(yīng)急指揮中心可考慮下設(shè)應(yīng)急救援呼叫中心，應(yīng)急指揮中心在災(zāi)時(shí)面臨的事物全面且復(fù)雜，呼叫中心的建設(shè)，可以集中解決分散接警分散處理險(xiǎn)情帶來的不足，輔助應(yīng)急指揮中心準(zhǔn)確有效調(diào)動(dòng)專業(yè)救援力量，在處置災(zāi)害事件時(shí)反應(yīng)迅速、有效處置。

近年來關(guān)于基于社區(qū)的應(yīng)急管理準(zhǔn)備階段工作應(yīng)從基于社區(qū)的脆弱性評估開始，以及建設(shè)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)電子地圖并向公眾及時(shí)發(fā)布的提法成為關(guān)注的重點(diǎn)。社區(qū)作為基本的社會單元，其在應(yīng)急管理中的基礎(chǔ)地位日益受到國內(nèi)外學(xué)術(shù)界、政府、公眾的關(guān)注。若要發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)急管理機(jī)制中的基礎(chǔ)作用，前提是合理確定社區(qū)在體制結(jié)構(gòu)中的定位。

社會組織以社區(qū)為基本單元組織、發(fā)展，是最為科學(xué)合理的途徑。通過在社區(qū)層面進(jìn)行志愿者招募，成為社區(qū)志愿者的組織載體。例如基金會通過以社區(qū)為單位，對其中的企事業(yè)單位，學(xué)校，公眾進(jìn)行公募和非公募，將民間資金融入到防災(zāi)準(zhǔn)備資金中來，作為國家應(yīng)急準(zhǔn)備物質(zhì)配置的資金補(bǔ)充;災(zāi)時(shí)，也是通過這個(gè)途徑實(shí)現(xiàn)對民間物質(zhì)的收集和調(diào)配，配合國家的應(yīng)急響應(yīng)物質(zhì)配置工作。除資金方面，在救援力量方面，基于社區(qū)的長期穩(wěn)定的非政府專業(yè)救援人員的專業(yè)救援服務(wù)能力是社會組織參與應(yīng)急管理的重大缺位，救助聯(lián)盟可以以社區(qū)為基本統(tǒng)計(jì)單位，以其專長，進(jìn)行分類登記，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，施以專業(yè)培訓(xùn)，授予志愿者救援資格證，并為這類志愿者購買保險(xiǎn)，通過日常演練使得社會組織整體化服從城市救援聯(lián)盟的協(xié)調(diào)調(diào)度，配合專業(yè)救援力量的工作，制度化參與救災(zāi)，并形成長效機(jī)制。

［1］Waugh，W．L．，Streib，G．Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management［J］．Public Administration Review，2006，66(1)，131-140．

［2］Kapucu，N．Collaborative Emergency Management:Better Community Organising，Better Public Preparedness and Response ［J］．Disasters，2008，32(2)，239-262．

［3］Kapucu，N．，Garayev，V．Collaborative Decision-making in Emergency and Disaster Management［J］．International Journal of Public Administration，2011，34(6)，366-375．

［4］Naim Kapucu．Disaster and Emergency Management Systems in Urban Areas［J］．Cities，2012，29(3)，41-49．

［5］臧雷振，黃建軍．減災(zāi)救災(zāi)社會參與機(jī)制的國際比較及啟示．中國應(yīng)急管理，2011(10)．

［6］劉雨辰，武紅霞．我國減災(zāi)救災(zāi)治理的社會參與研究［J］．中國公共安全(學(xué)術(shù)版)．2011(01)．

［7］游志斌，魏曉欣．美國應(yīng)急管理體系的特點(diǎn)及啟示［J］．中國應(yīng)急管理．2011(12)．

［8］薛瀾，陶鵬．從自發(fā)無序到協(xié)調(diào)規(guī)制:應(yīng)急管理體系中的社會動(dòng)員問題—蘆山抗震救災(zāi)案例研究［J］．行政管理改革．2013(6)．

［9］陶鵬，薛瀾．論我國政府與社會組織應(yīng)急管理合作伙伴關(guān)系的建構(gòu)［J］．國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)．2013(3)．

［10］Mansur Ahamed．Community based approach for reducing vulnerability to natural hazards (cyclone，storm surges)in coastal belt of Bangladesh［J］．Procedia Environmental Sciences，2013(11 )，361 – 371．

［11］Improving Community-based Emergency Preparedness -Vanuatu．http://www．a(chǎn)daptationlearning．net/project/improving-community-based-emergency-preparedness-vanuatu