朱健剛 陳安娜

（中山大學 中國公益慈善研究院，廣東廣州 510275）

2008年以來，日漸加強的政府購買服務使得專業(yè)社會工作成為社會福利領域出現(xiàn)的一個“香餑餑”。①據(jù)中山大學中國公益慈善研究院2013年的一項調(diào)研，順德區(qū)公益慈善類社會組織2012年從政府獲得的購買和補貼等資金中，54．8%都進入了社工機構，該研究院在2012年對廣州市136家社會組織的抽樣調(diào)查表明，社工機構82．9%的資金來自于政府，非社工機構的公益組織只有17．4%的資金來自政府。專業(yè)社會工作被認為既可以用來填補政府在社會職能轉(zhuǎn)移過程中所出現(xiàn)的社會福利真空，又能夠通過社會福利的提供來保證社會穩(wěn)定，這對于政府來說是一件兩全其美的事情。不過，隨著政府購買服務的深入，專業(yè)社會工作也遇到越來越大的壓力，不但基層政府的行政官僚化過程使得購買了服務的社工機構產(chǎn)生了強烈的等級化、建制化和依附性等特征①朱健剛、陳安娜：《嵌入中的專業(yè)社會工作與街區(qū)權力關系：對一個政府購買社工服務項目的分析》，《社會學研究》2013年第1期。，而且更重要的是，它使得社會工作獨立的專業(yè)性受到廣泛的質(zhì)疑。②③殷妙仲：《專業(yè)、科學、本土化：中國社會工作十年的三個迷思》，《社會科學》2011年第1期。在目前政府強勢的情況下，社會工作機構沒有成為他們自身所期待的政府的伙伴，而常常變成了幫政府處理各類麻煩事務的的伙計。但是，如果社工機構要強調(diào)自己的獨立性和專業(yè)性，它又擔心在基層社會中一旦得罪政府，就會失去政府的資金支持，使得自身難以為繼，生存都成為問題。這就是社工機構經(jīng)常面臨的“要活命還是要使命”的問題。這些社工機構面臨的現(xiàn)實的兩難困境，正是本文研究的起點。

有趣的是，與此同時，比中國社工機構起步更早的以志愿精神為基礎的中國草根NGO組織也面臨同樣的處境。自上世紀九十年代以來，中國社會出現(xiàn)了許多基于志愿精神而形成的草根NGO，他們從事著慈善、環(huán)保、教育、婦女等多方面的社會福利事業(yè)。這些NGO區(qū)別于很多官辦的協(xié)會社團，有自己的志愿性、自發(fā)性和自主性。但是他們也同樣面臨著合法性不足、資源缺乏和能力不足等挑戰(zhàn)?！耙蠲€是要使命”也常常困擾著許多草根NGO的行動選擇。但是和社工機構不同的是，NGO自身的民間性使得它很難能夠綁在政府這一棵大樹上，這些組織以及成員的志愿精神、低成本策略、扎根社區(qū)卻能使他們克服困境而能持續(xù)發(fā)展。④⑤朱健剛：《草根NGO與中國公民社會的成長》，《開放時代》2004年第6期。這些草根NGO的發(fā)展有力地推動著中國公民社會的成長。

社會工作的專業(yè)化表征之一是社工機構的專業(yè)化，在政府購買服務的強大壓力下，社工機構要走專業(yè)化方向，是否有可能將自己NGO化，按照NGO的運作邏輯和治理模式來發(fā)展，從而走上一條獨立、自主和可持續(xù)的道路呢？本文力圖通過筆者親身參與和觀察的案例，對此加以分析。本文將首先分析這一策略的理論基礎：社會工作與公民社會的關系。其次分析目前社工機構的若干類型，發(fā)現(xiàn)可能NGO化的社工機構的條件。再討論社工機構NGO化的可能途徑。最后本文指出，雖然不是所有的專業(yè)社會工作機構都要NGO化，但是NGO化可以在幫助一些社工機構專業(yè)化的同時，也能促使整個社會工作專業(yè)可以更加獨立和自主，有利于整個行業(yè)的健康發(fā)展。

一、社會工作與公民社會的關系

NGO的發(fā)展主要依托的是公民社會理論。公民社會這一概念來自西方啟蒙時代個人主義的理念，在尊重國家權威的同時也強調(diào)一個獨立于國家的個人行動自治空間的存在。公民社會是相對獨立于政治國家的民間公共領域，其基礎和主體是各種各樣的民間組織，即有著共同利益追求的公民自愿組成的非營利性社團。⑥俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學》2006年第1期。在中國，對公民社會的研究主要關注社會組織的發(fā)展，以及隨之而來的公共領域的開放以及民主參與的想象⑦⑧張緊跟、莊文嘉：《非正式政治：一個草根NGO的行動策略》，《社會學研究》2008第2期。，以NGO為代表的公民社會范例研究在中國處于主流地位，國家與公民社會“良性互動說”得到廣泛推崇和關注。⑨⑩郁建興、周俊：《中國公民社會研究的新進展》，《馬克思主義與現(xiàn)實》2006第3期。高丙中認為，公民社會的逐步建立是中國改革開放30年歷程在社會領域取得的最主要成果，中國從一個單位社會、以階級斗爭為綱的社會進入了一個以個人自愿契約為基礎的公民社會，盡管還處于公民社會的初期狀態(tài)。①① 高丙中、袁瑞軍：《中國公民社會發(fā)展藍皮書》，北京大學出版社2008年版，第34頁。尹保華則用公民社會理論的分析架構剖析轉(zhuǎn)型期的中國社會，認為有利于公民社會發(fā)展的主要環(huán)境因素已經(jīng)具備，這些因素構筑了中國社會工作發(fā)展的平臺。①尹保華：《公民社會與社會工作》，《安徽農(nóng)業(yè)大學學報 (社會科學版)》2003年第5期。

在西方的語境下，大部分以專業(yè)社會工作者為主體的機構就是NGO，并成為西方公民社會的一部分。學者普遍認為，社會工作是被公民社會推動而發(fā)展，公民社會是社會工作發(fā)展的基礎。Kessl從社會工作在19世紀發(fā)源及在20世紀早期邁向?qū)I(yè)化和制度化的過程中看到社會工作的基本轉(zhuǎn)向，即社會工作的專業(yè)化和制度化是被公民社會團體所推動的，最初是被女性運動和工人運動推動，而今社會工作更被呼吁要在公共利益領域扮演激發(fā)這類運動的主體。②Fabian Kessl，“Civil Society”，Journal of Social work&Society，Vol．5，No．2，2007，PP：110-113．在全球化加快的最近的三十年，由于公民社會的概念為民主化發(fā)展和反全球化運動提供了分析框架，社會工作和公民社會的聯(lián)系在近年來于西歐、南美和亞洲等地得到強調(diào)。社會工作作為國家代理人正被要求要參與政策改變，以保護公民的基本權利。

不僅僅是保護公民權利，公民社會視角下的社會工作也強調(diào)建立個人和社會的聯(lián)結。這里的時代背景是全球化帶來傳統(tǒng)社區(qū)關系的破裂，社會和個人的聯(lián)結亟待重建。Jan（2004）指出，社會工作強調(diào)“人在情境中（Person in Society）”，其難題在于減輕個體痛苦的同時改變個體所在的社會條件。③Jan Fool，“Social Work and Civil Society：Reclaiming Links between the Social and the Personal”，Paper Presented at the International Association of Schools of Social Work Conference，Adelaide，2004，PP．1-12．他指出，由于社會環(huán)境中增加了選擇和流動性，個體生命中多了不確定性，使得社會制度不能控制個人生命中的風險，因此有必要讓個體擁有使他們感到有意義和有社會團結的資源，而社會運動能幫助個體以有意義的方式來建構生命選擇?？偟膩碚f，如何在流動的社會情境中建構或再制自我（remaking self）成為個體生命至關重要的任務，這一任務被Giddens（1992）命名為“生活政治”。Harry把生活政治發(fā)展成為社會工作的一個工作框架，即生活政治在于使人們能夠超越社會對他們?nèi)粘Ｉ畹墓芾矶晕艺瓶兀鐣ぷ鲬撛谌藗冊庥錾鐣C的時刻進入人們的生活，幫助人們完成生活政治的任務。④H．Ferguson， “Social Work， Individualization and Life Politics”，Journal of British Journal of Social Work，Vol 31，No．1，2001，PP．41-55．Sunny（2010）隨機抽取了1274名社會工作者進行問卷調(diào)查，尋求描述他們對政治參與的態(tài)度。其結果顯示，接近一半的回答者顯示出高度的政治積極性。其中，在準備讀博士的社工、年長的社工、有多年民主實踐經(jīng)驗的社工呈現(xiàn)出更高的參與積極性。⑤Sunny Harris Rome，“Social Work and Civic Engagement：The Political Participation of Professional Social Workers”，Journal of Sociology&Social Welfare，Vol．ⅩⅩⅩⅦ ，No．3，2010，PP．107-129．James（1981）表示社工在立法領域發(fā)揮了積極但并不關鍵的作用。⑥James L．Wolk，“Are SocialWorkers Politically Active？”，Journal of SocialWork，Vol．26 ，No．4，1981，PP．283-288．

但是在中國的語境中，這種社會工作與公民社會的緊密關系卻并非那么不證自明。中國的社會工作起步較晚，它首先是作為一種專業(yè)學科引入大學，其后一些專業(yè)的大學老師出于學科的實踐性的特點自己舉辦社工機構，后來又因為政府購買服務的興起，使得社工機構爆炸性地被生產(chǎn)出來，這就使得很多社工機構的創(chuàng)辦者并沒有明確的公民社會意識，更不把自己視為NGO，由于NGO和公民社會這些概念都是來自西方的理論觀念，經(jīng)過近代，尤其是九十年代以來的“理論旅行”，才逐步嵌入到中國的學術和實務語境中來，因此以志愿精神為基礎的NGO和公民社會可以說比社會工作的專業(yè)理念稍早，但差不多也是同時進入到中國的計劃體制下的社會語境中來。所以，兩者在中國語境中其實是一種相互碰撞、相互重疊以及相互嵌入的過程。

陳濤指出，專業(yè)社會工作是在公民社會不斷壯大的過程中形成的，而社會工作的過度專業(yè)主義的發(fā)展原因主要是公民社會在成熟工業(yè)社會中的衰落，而公民運動的復興使得專業(yè)社會工作面臨巨大的機遇。①陳濤：《公民社會：專業(yè)社會工作的社會基礎》，《中國社會工作》1998年第6期。Powell指出，公民權的概念為社會工作實踐打開了新的視野，并提出公民社會工作（Civil Social Work）的領域，將公民定義一種為對公民的權利和需要的關注，在公民社會工作中，貧窮和受壓迫者的抗爭被定義為社會、文化和政治權利的缺失。②Fred Powell，The Politics of Social Work，Sage Publication，2001，PP．11-54．因此從公民社會的視角來看，社會工作是一種社會建構，外在社會力量在決定社會工作實踐中起到重要作用。③④Gibelman，M，“The Search for Identity：Defining Social Workpast，Present ，F(xiàn)uture．”，Journal of Social Work，Vol．44，No．4，1999，PP．298-310．雖然公民社會工作的理想引人入勝，但是在實踐過程中，社會工作的實踐者和研究者很難超越個體治療的視角⑤張和清：《專業(yè)的確信與后現(xiàn)代視角下的社會工作》，《華東理工大學學報 (社會科學版)》2003年第3期。，陳友華等人甚至指出，體制性問題則是目前社會改革最需攻堅的部分，社會工作只是一個補缺性質(zhì)的“錦上添花”而非“雪中送炭”，甚至社會工作本身還可能會使得很多社會矛盾被掩蓋，不是被解決，而只是減輕了進行制度性變革的壓力。⑥陳友華、苗國、彭裕：《中國社會工作發(fā)展及其面臨的體制性難題》，《思想戰(zhàn)線》2012年第36期。曾家達等人則表示，中國社會工作現(xiàn)階段發(fā)展的重點似應放在解決基本需求上，如在經(jīng)濟及社會變革及社區(qū)發(fā)展中所面對的宏觀問題，包括就業(yè)、住房、收入保障、醫(yī)療保險、社區(qū)建設等，個別的臨床治療只能起補充作用。⑦曾家達、殷妙仲、郭紅星：《社會工作在中國急劇轉(zhuǎn)變時期的定位》，《社會學研究》2001年第2期。

從以上分析可以看出，公民社會的發(fā)展為社會工作的專業(yè)化提供了良好的機遇，而同時專業(yè)化的社會工作也會傾向于參與公民社會的議題，這些議題既包括維護公民的權益，也包括加強個人和社會的聯(lián)結，實現(xiàn)社會整合。這些都構成了所謂公民社會工作的重要內(nèi)容。但是在中國，公民社會工作主要要考慮獨立性如何能夠保持。例如筆者通過對草根NGO、國際NGO與GONGO三個典型組織的案例分析，認為NGO與政府之間的良性互動為NGO參與社會福利政策的制定與執(zhí)行提供了合法性，而如何在合作中保持獨立性成為NGO面臨的挑戰(zhàn)。⑧朱健剛：《社區(qū)組織化參與中的公民性養(yǎng)成——以上海一個社區(qū)為個案》，《思想戰(zhàn)線》2004年第2期。很多學者也對社工機構的獨立性提出了憂慮。陳健民反觀中國大陸不少社工機構，在資源上完全依賴政府，而且不能獨立籌款，同時政府賦予官員較大的權力，可以隨便剝奪這些資源，加上很多組織只做服務而沒有獨立精神、參與感和對政府的監(jiān)督，擔憂包括社會工作在內(nèi)的NGO失去獨立性而使得中國大陸“第三部門越來越大，公民社會越來越小”。⑨陳健民：《若NGO沒有獨立性，何談公民社會》，NGOCN，2013年6月8日。

綜上所屬，一個社會工作機構如果具備了公民社會的自主力量，那么社會工作的方向就會被要求去平衡社會里個人和群體的關系。當出現(xiàn)體制性、政策性的不公平，社會工作就走入個人的日常生活政治，向社會體制和社會政策倡導個體的權利。當公民責任履行不夠、公民參與不積極，社會工作就動員個體參與公共事務。這種強調(diào)公民權責的社會工作被賦予了聯(lián)結個人與社會的責任。這種類型的機構的興起并不意味著和政府構成對立，而是會進一步促進政府和社會的整合。顧昕等人（2006）根據(jù)北京大學中國社會團體研究中心對兩省一市兩千多社團的調(diào)查數(shù)據(jù)，初步檢驗了自主的、實施民主治理的民間組織有利于政府施政的假設，獲得正面的結果，證明國家與公民社會并非你強我弱的零和博弈關系。⑩顧昕、王旭、嚴潔：《公民社會與國家的協(xié)同發(fā)展——民間組織的自主性、民主性和代表性對其公共服務效能的影響》，《開放時代》2006年第5期。因此，正是這種公民社會視角下的社工機構完全可以將自己NGO化，從而在實現(xiàn)自身的社會工作的獨立性和專業(yè)性的同時，也能夠更好地參與社會治理，成為政府的伙伴。

歸納以上對公民社會與社會工作的相關研究，我們可以得到如下啟示：第一，作為NGO的一種類型，專業(yè)社會工作可以是公民社會的主體之一，這取決于專業(yè)社會工作有無獨立性（自主運作）和參與感（承擔社會變革的使命）；第二，在社會建構的觀點下，公民社會與社會工作是相互建構的，其中能夠引發(fā)兩者互動的動力主要有：公民社會團體呼吁專業(yè)社會工作參與社會運動、公民社會發(fā)展的時代背景給社會工作施加制度性變革的壓力、社會工作自身的政策性實踐。第三，社會工作內(nèi)部完全可以有不同的理論范式和實踐模式，公民社會取向的社會工作為社會工作實踐打開新的視野。通過社會建構與多元主義的視角，我們得以發(fā)現(xiàn)社會工作的公民社會力量。

二、對社會工作機構的類型學分析

然而在現(xiàn)實的社工機構的發(fā)展中，卻并非所有的社工機構都能NGO化。我國現(xiàn)今由政府購買服務催生的社工機構呈現(xiàn)出怎樣的特征呢？他們對公民社會發(fā)生了怎樣的影響呢？筆者對在Z市所在的Y省有政府購買服務的城市中開展了社工機構抽樣調(diào)查，通過訪問全省10條街道（鎮(zhèn)區(qū)）共17家社工機構所在地相關的政府機關、人民團體、事業(yè)單位、城鄉(xiāng)社區(qū)組織（社區(qū)居委會、社區(qū)工作站等）和民辦社工機構等方面共127名有關人員，并結合網(wǎng)絡論壇、問卷調(diào)查和實地考察等途徑收集信息，以其有無獨立性、參與感把社會工作劃分成為四種類型，從而衡量社會工作的專業(yè)性及其對公民社會的影響。

（一）“空降型”社工機構

第一種社工機構是“空降型”，其特征是無獨立性且無參與感。這類社工機構因政府購買服務的政策導向而生，是“社工大躍進”的產(chǎn)物。由于向社工機構購買服務成為國家戰(zhàn)略和地方規(guī)劃，而可以承接政府購買服務的社工機構不足，社會服務市場供小于求是這類社工機構產(chǎn)生的總體環(huán)境。一些由于成立較早或由知名人士創(chuàng)辦等因素而形成品牌，盡管他們對這些邀請他們進入的社區(qū)根本缺乏了解，但他們還是頻繁接受到在那些社區(qū)新設項目點的邀請，面對擴展規(guī)模的誘惑，有些機構評估自身能力和項目情況后拒絕了一些項目，但更多的機構還是抓住機遇承接了更多的項目，一些還為此注冊了新的機構，就這樣，一些社工機構得以快速擴張，成為擁有若干項目、年收入幾百上千萬的“行業(yè)巨頭”。社工機構獲得政府的門檻低、資金量大的消息很快被傳播出去，吸引了一些實際上缺乏社會服務經(jīng)驗、并不具備專業(yè)能力的人來注冊社工機構。在社工機構供不應求、行業(yè)缺乏準入標準、招投標機制不夠健全的情況下，他們中不少通過各種途徑得到了一些政府購買服務的項目。

“空降型”社工機構是突然空降到社區(qū)的，在服務合同簽訂之前，他們跟社區(qū)沒有任何聯(lián)系，純粹因應政府購買服務的資源導向產(chǎn)生。機構的工作是指標導向、易受政府干預的，機構與街道建立的關系是不對等的，由于常常要配合前者開展相關活動，機構在居民心目中的形象常常是政府的下屬機構，而在政府以及街道和居委會面前卻又很弱勢。機構的社工很多是剛招募的、很現(xiàn)實的社工，無所謂獨立人格，只是跟著指令做事，被機構不斷地榨取勞力。其中一些機構中不僅沒有促進社會正義的專業(yè)理想，有的甚至連職業(yè)道德都沒有，抄襲其他機構的項目書、接受政府的尋租要求、壓縮和轉(zhuǎn)移服務經(jīng)費、在服務中作假以應對評估檢查等等，從而對服務對象、前線社工、社工行業(yè)乃至NGO總體都造成了傷害。機構基本上只關心自身的生存，通常對當?shù)厣鐓^(qū)缺乏了解，走進社區(qū)的動力很低，對地方權力網(wǎng)絡避之不及。他們對社區(qū)幾乎不構成任何影響，社區(qū)居民對他們也沒有需求或者需求很弱。一名社工機構負責人對社工行業(yè)中的這些“空降型”社工機構有如下描述：

一些機構為了在競標時順利中標，會在政府開出的最低服務指標之上，提交一個較高的服務指標，做出過度承諾。以至機構中標后前線社工要完成好這個指標，非常有壓力。另一種情況是，機構運作不規(guī)范，社工在填寫文書、報告時拖沓、敷衍了事，以至積壓大量文書于臨近評估前為過關而突擊完成。（某社工機構負責人）

（二）“新瓶裝舊酒型”社工機構

第二種社工機構是“新瓶裝舊酒型”，其特征是缺少獨立性但有一定的參與感。這些機構是由工、青、婦、殘等群團組織或供銷社、居委會等群眾自治組織成立的，政府購買社工服務成為這些組織轉(zhuǎn)型或發(fā)展的契機，可謂是官辦社會組織的“二次創(chuàng)業(yè)”。從購買方的角度來講，雖然出于社會創(chuàng)新的國家戰(zhàn)略，不少地方政府希望將購買資金向非官辦背景的社工機構傾斜，但總有一些項目是找不到這類購買方，并且一些地方政府不信任體制外社會組織，或者想要尋找便于管理甚至能夠為地方政府“創(chuàng)收”的購買服務實施主體。因此，“新瓶裝舊酒型”社工機構便在官辦社會組織轉(zhuǎn)型和政府扶持官辦社會組織發(fā)展的背景下產(chǎn)生了。

由于母體是體制內(nèi)擁有政策敏感度、與政府長期的合作關系、強大的社會資源及豐富群眾工作經(jīng)驗的官辦社會組織，“新瓶裝舊酒型”社工機構背后有龐大的組織支持，很多項目都可以跟其母體以及政府部門開展合作。由于連接著更為廣泛的組織系統(tǒng)，機構的資金也較有保障，在無法自負盈虧的運作初期，其所依賴的組織系統(tǒng)往往會扶持它的生存，而他們也根據(jù)運作的效益對母體給予一定的回饋。不過，由于這類組織是在有豐富基層工作經(jīng)驗的人員領導下運作的，工作手法在解決某些基層社會矛盾方面比較有效，出于這種功利主義的問題解決導向，使得社會工作機構獨立性的必要性及專業(yè)手法受到很大的挑戰(zhàn)。以下兩個訪談則表達了對“新瓶裝舊酒型”社工機構的資源整合能力的欣賞：

青宮（社工）的做法與一般社工的做法很不同，他們是將義工組織起來，義務為那條街的居民服務，他們讓每個義工都做個案，讓他們都上門訪談，成立了一支一百多人的義工隊伍，每天輪流巡邏值班，影響了整條街，讓整條街都轟動起來，這個是他們拿出來讓人看的點，而這里（社工機構）我就不知道可以拿什么出來了。（某居委會主任）

我們成立了社工機構，就是準備承接家庭綜合服務中心的。我們有物業(yè)，有企業(yè)資源，政府也信任我們。因為我們長期跟政府關系打得好，我們這些部門人員流動也不大。所以我們很有信心能在明年申請到一些家綜。我們是希望一來可以承擔政府的一些職能，二來也能重振供銷社的輝煌。（某供銷社工作人員）

“新瓶裝舊酒型”社工機構雖然注冊為社會組織，但實際上擁有官辦社會組織的一切弊端，即對服務對象特別是某些上訪個案的思想和行為偏向于管控而非服務，組織內(nèi)部的官僚色彩濃厚，是通過強大的力量來保持系統(tǒng)穩(wěn)定而抗拒改變的。組織決策權相對集中在母體手中，來自母體的員工缺乏專業(yè)訓練，或者只是經(jīng)過短期的、實用性不夠的專業(yè)培訓，而外聘的執(zhí)行團隊開展活動受到母體意識形態(tài)的影響而缺乏專業(yè)自主性。然而，一旦真正脫離原有官辦組織的支持，組織運作的保障性又會減弱，因此這類機構基本上沒有與母體脫鉤的組織變革動力或能力，更妄論成為監(jiān)督政府的公民社會力量。

（三）“專業(yè)主義型”社工機構

第三種社工機構是“專業(yè)主義型”，其特征是強調(diào)獨立性但參與感較弱。這類社工機構主要由社會工作相關專業(yè)的高校教師或畢業(yè)生注冊成立，是政府和高校為了推動社會工作專業(yè)化而大力鼓吹的一類社工機構①例如，民政部在2008年就發(fā)布了《關于促進民辦社會工作機構發(fā)展的通知》，鼓勵社會工作專業(yè)教師依托專業(yè)資源創(chuàng)辦民辦社工機構。，這些機構創(chuàng)始人對國際社會工作的專業(yè)理念、理論和技能進行了系統(tǒng)學習，因此他們是中國龐大的社會服務群體中最熟悉、最注重、也最標榜社工專業(yè)方法的人員。但這類社工機構大多沒有原始積累，即使注冊后未必能夠獲得資金，或者資金依然不穩(wěn)定，其常見的情況是“政府的撥款有程序的，有時候幾個月下不來他們就斷糧的，機構負責人就要自己籌錢”，所以，是把政府購買資金還是專業(yè)精神當成行動的風向標，這是一個常常讓他們感到糾結的問題。

由于對專業(yè)性的強調(diào)，“專業(yè)主義型”社工機構往往顯得封閉，甚至制造出有點讓人搞不明白他們到底是干什么的神秘感，其開展的服務往往將社工作為唯一的執(zhí)行主體，與其他組織很少合作，特別是對無法彰顯社工主體性的合作經(jīng)常采取拒絕的態(tài)度，但事實上而由于所學書面知識與社區(qū)實際需求差別太大，他們的專業(yè)性很難受到認可，并且這種專業(yè)至上的態(tài)度使得他們在地方建立社會網(wǎng)絡和動員社會資源的意識和能力很差，事實上也加劇了他們對政府購買資金的依賴。這類社工機構的封閉性突出地表現(xiàn)在機構人員招募首要考慮有社工專業(yè)教育背景的人員，在招募不到足夠的社工畢業(yè)生時期，不少機構往往寧可使用還未畢業(yè)的相關專業(yè)學生來做全職的工作，也不愿降低教育背景的門檻，一個社工機構管理者就曾對筆者說，“（政府）必須讓我們自主地招聘人員，這樣方便管理”。同樣由于教育背景的要求，這類機構的中高層管理者往往十分年輕。黃錦淑對廣州市16家家庭綜合服務中心的主任①社工機構的主任崗位通常是一個政府購買社工服務項目的負責人?；蚋敝魅芜M行的訪談表明，目前社工主任不完全勝任他們的工作崗位，他們的能力困境突出地表現(xiàn)在對外公關關系、危機處理、員工溝通與發(fā)展等方面，同時他們大多傾向于認為這些能力的不具備是新興社工行業(yè)發(fā)展的必經(jīng)階段。②黃錦淑：《NGO社工主任行政管理能力的困境與提升研究——以廣州市家庭綜合服務中心為例》，未發(fā)表。某市社會工作協(xié)會的一名工作人員說出他對“專業(yè)主義型”社工機構的擔憂：

我們對20個試點街道也好，34個試點項目的評估也好，都看出一點問題來，就是說我們現(xiàn)在起步的步伐速度是快的，面是廣的，但是就擔心這個專業(yè)做了以后就變了壞了或者怎么樣，就是有一些政府官員覺得，你社工機構做的跟我們的居委會、跟我們這個街道原來做的，好像沒有兩樣啊，那個時候就麻煩了。（某社工協(xié)會工作人員）

“專業(yè)主義型”社工機構最明顯的特征是認為職能分工的專業(yè)社會工作是解決現(xiàn)代中國社會各種問題的靈丹妙藥，雖然有著以案主為中心的專業(yè)情懷，但容易陷入個案治療模式而對問題的結構性成因缺乏醒覺和應對，埋頭于直接服務而不關心更廣泛的社會議題，因此這類社工機構的專業(yè)情懷是非常脆弱的。實際進入社區(qū)后，他們卻發(fā)現(xiàn)自身正處于一種尷尬的境地，即他們所服務的居民并不是所謂的問題人群，反而是能夠解決問題的動力，甚至是要回避社區(qū)里的關鍵問題才能夠獲準呆在社區(qū)，價值倫理的糾結再加上行政化任務對他們自有服務獨立性的威脅，使得不少社工忍受不了折磨而最終選擇了離開，換一份不需要在專業(yè)社工的位置上面對政策問題的新工作。我們看到大量社工學生在這類社工機構實習或短暫地工作一段時間后，就放棄了他們的職業(yè)理想，其中也有堅持原則而背離機構“求穩(wěn)”的理念而被迫離開的。面對社工學生在社工行業(yè)的低就業(yè)率和高流失率，有街道政府竟然不得不規(guī)定社工人才流失率不得低于某個范圍。③劉洪：《廣東省社會工作員職級評價體系研究》，廣東省民政廳，2013。而留下來的不少不再堅守專業(yè)原則，開始學會用拖延、消極應付等方式策略性地應對政府指派的任務或不合理的實務指標，雖然避免了與政府的沖突，但他們事實上看起來更像二政府了。這類社工機構在這個動蕩的過程中到底前往哪個方向，是走向二政府、回避政策參與還是走向公民社會，這是他們面臨的難題。

（四）“草根自發(fā)型”社工機構

第四種社工機構是“草根自發(fā)型”，其特征是看重且較為具備獨立性和參與感。這類社工機構往往前身是草根NGO，由于在長期實踐中能夠按照國際NGO的參與式發(fā)展方法，并且結合本地的實際情況開展工作，他們往往能夠在地方權力網(wǎng)絡開拓出新的公共空間，開展工作后比較容易贏得地方民眾的支持，甚至推動新的治理結構產(chǎn)生。筆者曾介紹上海和廣州的兩個志愿組織案例，表示單靠這類草根志愿組織形成的社會資本或許還不能帶動公民社會的形成，但這些組織以及成員的志愿精神卻能使他們在中國公民社會成長中克服困境而促成其發(fā)展，這些草根NGO長期不能注冊，或者只是專注做事情而對于成為正式的組織不感興趣，但隨著組織的發(fā)展，他們發(fā)現(xiàn)人力、財力、組織形態(tài)等不足限制了他們更好地承擔社會使命，同時又發(fā)現(xiàn)政策性的契機，即政府在通過政策優(yōu)惠、資金投入等多項措施來推動社工機構的發(fā)展，于是他們便在轉(zhuǎn)型過程中注冊社工機構，并延續(xù)了他們推動公民社會的原初使命。以下就是一個“草根自發(fā)型”社工機構推動社區(qū)治理案例：

光賦權沒有希望，最好的辦法是他們自己干，影響他們治理，共治，跟政府的人一起治，跟外界的人一起。這些居民被組織起來，參與到村莊的治理中去，跟社會組織一起治理，包括社工。我們馬上就成立了XX社工發(fā)展中心，顯得像是當?shù)氐?，很像上面下來的。跟村莊做頂層設計，做聯(lián)席會議，一起討論各種問題，討論決策，看到官也很怕。明明是假裝在做，有人把這事當真了，“弄假成真”策略。只要你把它當成真的，意義相當大。中國老百姓喜歡看熱鬧，只要有人敢干……現(xiàn)在，社工已經(jīng)消失了，當?shù)氐睦硎聲谶\作這個機構，社工跟政府在與各方面進行協(xié)作。在這個過程中，我們看到社工充當公民社會的角色。權益不是維權，而是治理。（某社工機構負責人）

“草根自發(fā)型”社工機構其實并不容易獲得政府購買服務，特別是資金額度比較高的政府購買服務。這一方面是創(chuàng)始人的身份并不“正統(tǒng)”，既無社工專業(yè)教育背景又非官方系統(tǒng)所熟悉的人，一方面是組織更注重解決社會問題的實效性，不少組織長期開展的服務連系統(tǒng)的記錄都沒有，更遑論專業(yè)理論的包裝，這與政府鼓吹的“專業(yè)主義型”社工機構所特有的模式并不相同。而資金額度較高的社工服務通常對專業(yè)資質(zhì)（例如要有一定數(shù)量的擁有專業(yè)資格證的員工）的要求較高，或者服務領域和服務指標較多，而“草根自發(fā)型”社工機構并不具備這些資質(zhì)，很多也不愿意做超出自身能力的事。因此，這類社工機構除了注冊身份是民辦社工機構外，在人員數(shù)量、資金量、資金來源和運作模式等方面與NGO并無多少差異。

于是，這類社工機構不少走上了“小而美”的發(fā)展道路，拿不到或不想拿家綜項目，就拿基金會或婦聯(lián)、工會等群團組織的小額資金和專項的政府購買服務，尋求做小、做精、做品牌。雖然所獲資金并不可觀，但卻使他們保留了從不同渠道開拓資金來源的動力，平衡不同資助方、購買方的需要。一些想涉足不同服務領域、提升自身綜合服務能力的社工機構也未必是承接家庭綜合服務，而是通過內(nèi)部治理結構的變革，讓不同領域的項目有相對獨立的運作方式，讓服務的多元化和專業(yè)性均能夠得到發(fā)展。

四、公民社會視野下社會工作的NGO化

通過上述對社工機構的類型學分析，我們可以初步得出結論：社工機構是在政府購買服務的推動下成立的，但由于產(chǎn)生淵源、生存環(huán)境、組織特征的差異體現(xiàn)出不同的獨立性和參與感，使得行業(yè)內(nèi)部呈現(xiàn)出多元的組織形態(tài)，有的全無公民意識而表現(xiàn)出官僚化特征，有的依托官辦社會組織而缺乏獨立性，有的過于強調(diào)技術化和專業(yè)性而忽視與社區(qū)組織建立社會網(wǎng)絡。這些缺乏獨立性或參與感的社工機構也許在國內(nèi)社會工作行業(yè)是主流，他們主要是靠政府購買社工服務形成潮流，但是他們卻可能會在社區(qū)中無法真正解決問題，而且也難以凝聚社會。也許存在另一種思路，社工按照NGO的運作邏輯和治理模式來發(fā)展，從而走上一條獨立、自主和可持續(xù)的道路，以公民社會的使命實現(xiàn)社會治理的預期。據(jù)此，筆者從公民社會的角度進一步提出以下幾個要點。①部分觀點來自朱健剛：《轉(zhuǎn)型時代的社會工作轉(zhuǎn)型：一種理論視角》，《思想戰(zhàn)線》2011年第4期。

第一個方面，社會工作應該走向社區(qū)為本，致力于整體環(huán)境的改變，從而帶動人的改變。而要做到以社區(qū)為本的社會工作，首先應以優(yōu)勢視角替代短缺視角，將服務群體視為潛在的具有行動能力的公民，相信普通人最有可能在自己的家園或者親密社群中成長為公民，將服務群體視為擁有社會資本的網(wǎng)絡，從而以社區(qū)的視角來看待服務群體，進而謀求社區(qū)改變。其次，通過培力而使得社區(qū)服務群體自身具有行動的力量。具體來說，社會工作應該根據(jù)社區(qū)群體的具體需求，以生計、教育、環(huán)境或者文化等為切入口，關鍵在于塑造社區(qū)內(nèi)的社會公共空間。這一社會公共空間包含著適當?shù)墓苍O施建設，重點在組織各類公共活動、發(fā)掘社區(qū)骨干、制定議事規(guī)則、協(xié)商公共議題，從而培育公益領袖，形成各類公民自組織。通過這樣的社區(qū)營造，社會工作不斷培育出積極公民，進而帶來社區(qū)的自發(fā)的改變。

第二個方面，社會工作應該與本土社會工作、民間公益組織以及社區(qū)的志愿行動形成有機結合，形成社會合力，推動合作治理的格局。如果社會工作不能影響治理，不去影響誰有權力，他就不能改變什么。權益的爭取不能靠社工，社工只是在中間去協(xié)作，在社區(qū)里去培育有公民社會意識的積極公民。社會工作介入形成的內(nèi)外合作力量有利于形成能和企業(yè)、政府平等協(xié)商的合作治理格局。這依賴于社會工作者在社區(qū)中長期的工作，在社區(qū)中形成互惠、信任與網(wǎng)絡，從而使得社會工作形成一種社會力量。也才能夠和政府、市場形成真正平等的合作，使權力得到制衡。在這個過程中，社區(qū)不應該只是社會工作的項目地，而應該成為社會工作的事業(yè)之根。社會工作應該長期深入地扎入某個具體的社區(qū)，并根據(jù)社區(qū)的節(jié)奏開展工作，應該推動組織的在地化，同時也應該積極進行資源的鏈接，使外部公益網(wǎng)絡和社區(qū)能夠連接起來，從而在社區(qū)中形成社會力量，參與到社區(qū)治理中去，促進公民性的養(yǎng)成，表達出對權利的尊重、對平等的向往以及對社會公平的追求。社會工作應首先與這些公民社會力量結盟。

第三個方面，在社會改變的方向上，社會工作應該強化自身獨立發(fā)聲的能力及監(jiān)督政府的意識，與社會政策緊密結合起來。雖強調(diào)與國家的良好互動關系，但社會工作需知對政府施政提出意見的公民參與并不完全等同于政治參與，而最近的研究表明，正是在民主國家的系統(tǒng)內(nèi)有批判的位置，才使得民主能夠穩(wěn)固。①Fred Powell，The Politics of Social Work，Sage Publication，2001，PP．11-54．如果只是局限于服務，那么這樣的改變?nèi)匀皇谴嗳醯?，社會工作應該以社區(qū)實踐為基礎發(fā)出聲音，為相關的社會福利制度和社會政策改革提出倡導建議，進而影響相關的社會政策的改變。正如國內(nèi)一些社會工作學者不斷呼吁社會工作要堅守社會公平正義的專業(yè)使命/本質(zhì)，關注結構層面的問題，重構人與人平等的社會關系，促進專業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生變革的動力，并用行動研究的方式去踐行專業(yè)②③④⑤陳濤：《社會工作專業(yè)使命的探討》，《社會學研究》2011年第6期。，社會工作基于自身豐富的社區(qū)實踐，應當提出具有創(chuàng)造性的更具公平意義的政策。

第四個方面，社會工作強調(diào)對權力的反思。當前最主要的矛盾仍然是權力缺乏制約以及公民權利難以得到充分保障。社會工作同樣也陷入這種權力關系的不平衡之中。轉(zhuǎn)型社會工作應該有清醒的權力意識，這種對權力的反思不僅僅是對政治權力干預日常生活的反思，也包括對社會工作實踐本身所帶有的權力的反思，甚至也應該包括對指導社會工作的知識權力的反思和批判。對此，Jan（2004）提醒社會工作在日常生活政治的框架下關注一些特定主題：建構個人的自我和身份認同；賦權于個人和促進個體的自我實現(xiàn)；在一個有機會的框架中為個體創(chuàng)造新的選擇感；在個人和社會領域建立聯(lián)系。而為了讓社會工作能夠克服個體治療視角和政治動員視角之間的歷史鴻溝⑥Jan Fool，“Social Work and Civil Society：Reclaiming Links between the Social and the Personal”，Paper presented at the International Association of Schools of Social Work Conference，Adelaide，2004，PP．1-12．，社會工作要把對權力關系的醒覺和社會公平的價值取向帶入實踐中去。

總的來說，雖然不是所有的專業(yè)社會工作機構都要NGO化，但是NGO化可以在幫助一些社工機構專業(yè)化的同時，也能促使整個社會工作專業(yè)可以更加獨立和自主，有利于整個行業(yè)的健康發(fā)展。社會工作要強化自身內(nèi)部的公民社會力量，與民間公益組織及具有公民導向的社區(qū)骨干結合起來，基于公民培力的理念而開展的社會工作，它的目標就在于推動中國社會的和平轉(zhuǎn)型，建構一個以民為本、志愿參與、多方合作、多元開放的公民社會。專業(yè)化的方向應是推動建立越來越強大的公民和公民社會。只有經(jīng)歷公民社會的洗禮之后，社工才能明確自己的位置和使命。