嚴(yán)新明 童 星

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

改革開放30多年來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成就和人民群眾生活水平的顯著提高舉世矚目。但在改革發(fā)展的過程中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)往往很難保持大體同步、相互協(xié)調(diào)。隨著經(jīng)濟(jì)體制的變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)、利益格局的調(diào)整、思想觀念的變化，一些深層次社會(huì)矛盾和問題日益凸顯。特別是一些深層次矛盾引發(fā)的行為失規(guī)、思想失信、心理失衡、道德失范等不良現(xiàn)象愈演愈烈，逐漸成為普遍性的社會(huì)問題，嚴(yán)重影響了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得長(zhǎng)足進(jìn)步，群眾物質(zhì)生活水平大為提高，新的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾也日益凸顯的新形勢(shì)，江蘇省泗陽縣大力推行權(quán)力陽光運(yùn)行、社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)等三項(xiàng)工程，為縣域治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

一、泗陽縣“三項(xiàng)工程”簡(jiǎn)介

作為縣域領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的執(zhí)掌者，中共泗陽縣委、泗陽縣人民政府于2011年12月16日頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程的意見（試行）》、《關(guān)于實(shí)施社會(huì)管理創(chuàng)新工程的意見》、《關(guān)于實(shí)施社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程的指導(dǎo)意見（試行）》。泗陽縣委對(duì)“三項(xiàng)工程”高度重視，由縣紀(jì)委、縣委政法委和縣委宣傳部分別牽頭，相關(guān)單位共同參與，積極引導(dǎo)、推進(jìn)“三項(xiàng)工程”的實(shí)施。

1．權(quán)力陽光運(yùn)行工程

泗陽縣堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民，堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，按照《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》和國(guó)務(wù)院深入推進(jìn)行政審批制度改革工作會(huì)議精神，以及《江蘇省政府辦公廳關(guān)于全面推行服務(wù)承諾制首問負(fù)責(zé)制和限時(shí)辦結(jié)制的實(shí)施意見》要求，在全面清理行政職權(quán)、制定工作規(guī)程的基礎(chǔ)上，依托電子政務(wù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)手段，規(guī)范和固化行政權(quán)力運(yùn)作流程，重點(diǎn)在行政審批、政務(wù)公開，效能建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)，科學(xué)監(jiān)管、廉政風(fēng)險(xiǎn)防范等方面取得新突破。初步建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約、又相互協(xié)調(diào)的公開透明運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力運(yùn)行數(shù)據(jù)化、流程標(biāo)準(zhǔn)化、辦公網(wǎng)絡(luò)化、信息公開化，取得了明顯的成效：一是解決了“清權(quán)、確權(quán)、減權(quán)、用權(quán)”問題；二是解決了“效權(quán)”問題；三是解決了“明權(quán)、議權(quán)、決權(quán)”問題；四是解決了“督權(quán)、管權(quán)”問題；五是解決了“廉權(quán)”問題。

權(quán)力陽光運(yùn)行工程的具體內(nèi)容包括以下五項(xiàng)：（1）政務(wù)公開透明工程；（2）行政審批制度改革與創(chuàng)新工程；（3）機(jī)關(guān)效能提升工程；（4）行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)化工程；（5）廉政風(fēng)險(xiǎn)防范工程。

權(quán)力陽光運(yùn)行工程最具體、最集中的成果就是泗陽縣行政服務(wù)中心。為打造陽光政府、透明政府、高效政府，泗陽縣委、縣政府按照“全國(guó)有名，江蘇一流”的高目標(biāo)定位，建成了4萬平方米的縣行政服務(wù)中心，中心現(xiàn)有進(jìn)駐單位45家，服務(wù)窗口110個(gè)，工作人員146名，進(jìn)駐項(xiàng)目298項(xiàng)。在全省率先推行行政審批“三集中、三到位”改革工作，全面推行首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時(shí)辦結(jié)制的工作模式，所有行政審批項(xiàng)目按照“能簡(jiǎn)就簡(jiǎn)，能并就并”的原則，重新梳理、再造流程，實(shí)行“一個(gè)窗口受理、一個(gè)窗口收費(fèi)、一個(gè)窗口出件”的一站式服務(wù)?？h紀(jì)委、監(jiān)察局向縣行政服務(wù)中心派駐監(jiān)察室，運(yùn)用實(shí)時(shí)影像監(jiān)控、雙屏顯示、一事一評(píng)、電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)等先進(jìn)的電子監(jiān)察平臺(tái)，對(duì)進(jìn)駐窗口執(zhí)行特別授權(quán)、超時(shí)默認(rèn)、缺位默認(rèn)等“七項(xiàng)制度”、“七事公開”、“七件管理”的執(zhí)行情況進(jìn)行全方位、全過程的監(jiān)察。該中心在2011年10月榮獲國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局評(píng)定的“國(guó)家級(jí)行政服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化示范單位”，同年11月又榮獲江蘇省質(zhì)量獎(jiǎng)，2012年底榮獲“宿遷市市長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)”等榮譽(yù)稱號(hào)。

2.社會(huì)管理創(chuàng)新工程

在我國(guó)，社會(huì)管理作為一個(gè)獨(dú)立的概念形成于20世紀(jì)80年代初。一般而言，對(duì)社會(huì)管理有狹義和廣義兩種理解。在狹義上，社會(huì)管理是政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)中除政治事務(wù)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)之外的其他事務(wù)的管理與治理；在廣義上，社會(huì)管理主要是政府和社會(huì)組織對(duì)社會(huì)生活、社會(huì)觀念、社會(huì)事業(yè)、社會(huì)制度等各環(huán)節(jié)的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和控制。泗陽縣社會(huì)管理創(chuàng)新工程體現(xiàn)出廣義社會(huì)管理的特點(diǎn)，包括以下九項(xiàng)工作重點(diǎn)：（1）健全治安防控體系；（2）深化法治泗陽建設(shè)；（3）化解社會(huì)矛盾糾紛；（4）強(qiáng)化特殊人群管理；（5）加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全管理；（6）著力夯實(shí)基層基礎(chǔ)；（7）整合網(wǎng)絡(luò)問政平臺(tái)；（8）完善公共服務(wù)體系；（9）推進(jìn)民生保障工程。

2012年以來，泗陽縣社會(huì)管理創(chuàng)新工程在“平安泗陽建設(shè)”、“法治泗陽建設(shè)”方面放大了社會(huì)管理創(chuàng)新品牌效應(yīng)，到2013年中期，全縣登記在冊(cè)治安志愿者達(dá)9625人。通過創(chuàng)新矛盾化解機(jī)制，強(qiáng)化“一綜多?！毙旁L機(jī)制、重點(diǎn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)定期接訪機(jī)制，不斷增加社會(huì)和諧因素；創(chuàng)新社會(huì)管理服務(wù)功能，包括對(duì)特殊人群服務(wù)管控、網(wǎng)絡(luò)虛擬社會(huì)管理等，全面提升社會(huì)管理創(chuàng)新工作水平；創(chuàng)新社會(huì)管理“平臺(tái)”建設(shè)，全力保障社會(huì)管理創(chuàng)新規(guī)范運(yùn)行。

3.社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程

泗陽縣較早認(rèn)識(shí)到精神文明建設(shè)的重要意義，特別是近年來大力推進(jìn)社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程，通過不懈的努力，在社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)、社會(huì)道德建設(shè)、社會(huì)文明提升等方面取得了很大成效。泗陽縣社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程包括十項(xiàng)主要內(nèi)容：（1）用社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)引領(lǐng)良好社會(huì)風(fēng)尚；（2）用先進(jìn)文化培育良好社會(huì)風(fēng)尚；（3）用健康心態(tài)調(diào)適良好社會(huì)風(fēng)尚；（4）用健康生活方式推動(dòng)良好社會(huì)風(fēng)尚；（5）用公民意識(shí)推進(jìn)良好社會(huì)風(fēng)尚；（6）用精神文明創(chuàng)建促進(jìn)良好社會(huì)風(fēng)尚；（7）用正確輿論引導(dǎo)良好社會(huì)風(fēng)尚；（8）用征信建設(shè)塑造良好社會(huì)風(fēng)尚；（9）用制度機(jī)制保證良好社會(huì)風(fēng)尚；（10）用經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障良好社會(huì)風(fēng)尚。

泗陽縣通過開展社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程建設(shè)，在道德典型培育工作中積極探索，先后推出一大批體現(xiàn)泗陽精神、彰顯時(shí)代價(jià)值的先進(jìn)人物，其中有“全國(guó)見義勇為模范”朱士領(lǐng)，“孝老愛親中國(guó)好人”曹鳳香，“誠(chéng)實(shí)守信中國(guó)好人”左臣、吳品立，“見義勇為中國(guó)好人”朱士領(lǐng)、張洪，“助人為樂中國(guó)好人”周成學(xué)等。在2007年至今的連續(xù)三屆江蘇道德模范評(píng)選中，泗陽縣有2人當(dāng)選，4人次榮獲提名獎(jiǎng)。各級(jí)各類道德典型中頻現(xiàn)泗陽人面孔，形成了備受關(guān)注的“泗陽好人現(xiàn)象”。為集中展示道德建設(shè)豐碩成果，泗陽縣從2009年起舉辦了各類先進(jìn)道德典型評(píng)選表彰活動(dòng)，先后評(píng)選出“泗陽縣道德模范”6名、“泗陽好人”10名、“感動(dòng)泗陽人物”10名、“十佳師德標(biāo)兵”30名、“十佳文明新市民”30名、“美德農(nóng)民”100名、“美滿家庭”100 戶、“美德少年”200 名、“文明小公民”200名。為了充分發(fā)揮道德模范的示范引領(lǐng)作用，泗陽縣重點(diǎn)構(gòu)建了“選樹、宣傳、關(guān)愛三措并舉”的道德典型培育機(jī)制，引領(lǐng)積聚社會(huì)文明正能量。

二、空間縱向考察：縣域政治行政化

古訓(xùn)道：“郡縣治，天下安?！币呀?jīng)存在了2000多年的中國(guó)縣制是世界上最悠久、也是一直沿用至今的地方政府體制。①筆者調(diào)研的泗陽歷史悠久，至今已有縣級(jí)建制2233年，西漢時(shí)期曾兩度封王，史稱“泗水國(guó)”，前后歷時(shí)134年。這是中國(guó)政治制度相較其他國(guó)家政治制度的一個(gè)重要差別，也是支持中國(guó)政治統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度。無論是古代社會(huì)中的“政不下縣”，還是近代強(qiáng)調(diào)地方自治的新縣制改革，抑或是當(dāng)代縣域管理的黨政結(jié)構(gòu)，縣這一政權(quán)層級(jí)都擁有完整的國(guó)家管理和控制功能，以及相應(yīng)的組織安排、工具手段。相對(duì)于中央來說，縣是最完整的微觀國(guó)家；相對(duì)于社會(huì)來說，縣又是離其最近的現(xiàn)實(shí)國(guó)家。②楊雪冬：《縣域政權(quán)改革的邏輯》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第11期。在當(dāng)代中國(guó)的政治體制中，縣政仍然是連接國(guó)家和社會(huì)、城市和農(nóng)村、中央領(lǐng)導(dǎo)和地方治理的“接點(diǎn)”，是直接面對(duì)民眾、服務(wù)民眾的功能完備的基層政府。③徐勇：《接點(diǎn)政治:農(nóng)村群體性事件的縣域分析——一個(gè)分析框架及以若干個(gè)案為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2009年第6期。由于當(dāng)下中國(guó)農(nóng)民缺乏鄉(xiāng)村基層政權(quán)和基層組織網(wǎng)絡(luò)的庇護(hù)，縣級(jí)地方政權(quán)的權(quán)威象征更加凸顯，其權(quán)力指向更加直接面對(duì)民眾；同時(shí)，其政治責(zé)任心更加突出，也會(huì)將矛盾直接聚焦于縣政。另一方面，縣政還是權(quán)力運(yùn)作與權(quán)力監(jiān)督的“接點(diǎn)”，是國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系中的“末梢”。由于縣政權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督，很容易失控，從而引發(fā)縣級(jí)官員與民爭(zhēng)利，以權(quán)謀私，隨意執(zhí)法，甚至違法枉法，引發(fā)、積累和激化社會(huì)矛盾，如遇特殊事件，則很容易激發(fā)群體性事件。

改革開放以來，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)雖然得到了長(zhǎng)足發(fā)展，但以工業(yè)化、市場(chǎng)化、城市化為中心的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略，導(dǎo)致工農(nóng)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，激發(fā)了各種社會(huì)矛盾，這在連接城鄉(xiāng)、兼有工農(nóng)的縣域得到比較集中的體現(xiàn)。一般來說，受各種因素的制約，縣級(jí)政府不僅沒有足夠的能力提供安全服務(wù)、社會(huì)公正等公共產(chǎn)品以緩和并化解矛盾，反而常常發(fā)現(xiàn)自己尷尬地成為矛盾的焦點(diǎn)，縣域政治和經(jīng)濟(jì)在中國(guó)總體制度安排上存在著被邊緣化的趨勢(shì)。④鄭永年：《中國(guó)政治改革要從縣政開始》，公法評(píng)論網(wǎng)，http://hgw051095.chinaw3.com/htm l/gongfazhuanti/zhengfaxi/20090603/442.html。

在社會(huì)公眾渴求增加財(cái)富的背景下，官方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯普遍化為社會(huì)的要求，并從道德層面消除了一些社會(huì)群體對(duì)具體的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策措施帶來的消極后果的抵抗。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為黨的意志、國(guó)家目標(biāo)和社會(huì)共識(shí)，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題上，縣級(jí)政權(quán)無論在體制內(nèi)還是社會(huì)中都獲得了足夠大的空間。這就必須重新思考如何恢復(fù)縣域政權(quán)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡，以及在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)推動(dòng)縣域社會(huì)和文化的發(fā)展。前者需要回到現(xiàn)有的憲法框架下，恢復(fù)和強(qiáng)化縣域政權(quán)各組成部分法定的功能，并加強(qiáng)其間的協(xié)調(diào)；后者則需要為縣域內(nèi)公民社會(huì)和公共文化的發(fā)展創(chuàng)造條件。這是一個(gè)法治與民主同步推進(jìn)的過程，也是重新思考“郡縣治，天下安”這一古訓(xùn)含義的現(xiàn)實(shí)背景。

“政治”一詞很容易讓我們聯(lián)想到黨和國(guó)家的決策和行為，但“政治”在縣域治理中具有非常明顯的“政治行政化”特點(diǎn)。所謂“政治行政化”，是指縣域政治中履行自上而下的執(zhí)行功能、自下而上的表達(dá)功能的機(jī)構(gòu)和行動(dòng)，都被整合進(jìn)了行政過程之中，對(duì)縣域政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行非制度化的行政整合。中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念是人民民主，人民代表大會(huì)制度及民主集中制的組織原則就是這種理念的集中體現(xiàn)，這套制度本身是專業(yè)化、技術(shù)化的，權(quán)力的監(jiān)督制約內(nèi)涵著現(xiàn)代制度理念和制度設(shè)計(jì)?？h級(jí)政治體系基本上是對(duì)上一層級(jí)的復(fù)制，它是職能和機(jī)構(gòu)最完備并擁有一定管轄層級(jí)的底層政治系統(tǒng)，黨委、政府、人大、政協(xié)所謂“四套班子”，構(gòu)成了一個(gè)完整的政治系統(tǒng)。根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣人民代表大會(huì)由當(dāng)?shù)鼐用裰苯舆x舉產(chǎn)生，是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，在人大閉會(huì)期間設(shè)置了常設(shè)機(jī)構(gòu)——縣人大常委會(huì)；縣政府作為地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是同級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，并受它監(jiān)督；縣政協(xié)的職能主要是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政；地方黨委擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，主要實(shí)施政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)。可見，縣級(jí)政治系統(tǒng)呈現(xiàn)典型的科層結(jié)構(gòu)。在“四套班子”中，縣委、縣政府處于核心的和主導(dǎo)的地位，并在實(shí)際上主要接受上級(jí)黨委、上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。黨和國(guó)家的決策和行為，都通過縣委、縣政府的一整套行政運(yùn)作得以在縣域范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)。

在縣域治理中，政治運(yùn)作通常采用“政治行政化動(dòng)員”模式。所謂“政治行政化動(dòng)員”，其突出表現(xiàn)并不在于對(duì)社會(huì)精英的吸納，而是在政治精英和政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)施政治行政化的治理策略和模式。通過任務(wù)分解，行政工作和黨務(wù)工作混合，黨委、政府、人大、政協(xié)全部參與到縣域行政工作中。①樊紅敏：《政治行政化：縣域治理的結(jié)構(gòu)化邏輯》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第1期。縣域核心行動(dòng)者以成立各種領(lǐng)導(dǎo)小組為組織策略，以任務(wù)分解、目標(biāo)管理為工具，以開展活動(dòng)為實(shí)施辦法，以向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各單位、各部門的滲透方式，將全部的政治精英和政治機(jī)構(gòu)都動(dòng)員到行政過程中，對(duì)縣域進(jìn)行非制度化的行政整合。通過這種政治行政化動(dòng)員模式，將國(guó)家和執(zhí)政黨的政治理念、宏觀目標(biāo)、社會(huì)承諾落到實(shí)處。

泗陽縣的權(quán)力陽光運(yùn)行、社會(huì)管理創(chuàng)新和社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)等三項(xiàng)工程，為我們展示了縣域政治行政化的基本特點(diǎn)：

（1）權(quán)力陽光運(yùn)行工程的措施保障。泗陽縣委書記帶頭承諾：“從2012年1月1日起實(shí)行‘四個(gè)一律’，即縣委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、政府全體（擴(kuò)大）會(huì)、人大常委會(huì)、政協(xié)常委會(huì)等各類會(huì)議，縣委、縣政府及兩辦文件制定，重大決策、重大事項(xiàng)的出臺(tái)，以及重點(diǎn)工程、重點(diǎn)項(xiàng)目的實(shí)施，除涉及秘密要求的，一律要征求意見，一律要對(duì)外公開?！睘榱思訌?qiáng)對(duì)權(quán)力陽光運(yùn)行工程的組織領(lǐng)導(dǎo)，泗陽縣成立了權(quán)力陽光運(yùn)行工程指揮部，由縣紀(jì)委書記任指揮；指揮部下設(shè)辦公室，由縣監(jiān)察局局長(zhǎng)任主任，地點(diǎn)設(shè)在縣紀(jì)委，具體負(fù)責(zé)權(quán)力陽光運(yùn)行工程的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和文件、法規(guī)的制定等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各單位也都充分認(rèn)識(shí)到行政權(quán)力公開透明運(yùn)行的重要性和必要性，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，列入重要議事日程，建立相應(yīng)工作機(jī)制，及時(shí)解決工作中遇到的問題，真正將此項(xiàng)工作落到實(shí)處。

（2）社會(huì)管理創(chuàng)新工程的措施保障。根據(jù)中央的精神，泗陽縣委決定將“泗陽縣社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)”更名為“泗陽縣社會(huì)管理綜合治理委員會(huì)”，下設(shè)“泗陽縣社會(huì)管理服務(wù)中心”，委員會(huì)和中心的主任均由縣委常委、政法委書記兼任。在經(jīng)費(fèi)保障方面，按照每年不低于50萬元的標(biāo)準(zhǔn)將社會(huì)管理綜合治理工作經(jīng)費(fèi)列入縣財(cái)政預(yù)算，并及時(shí)撥付到位；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年按照轄區(qū)人口不少于2元/人的標(biāo)準(zhǔn)列入預(yù)算，并安排到位。

（3）社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程的措施保障。泗陽縣委成立良好社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程指揮部，由縣委常委、宣傳部部長(zhǎng)任指揮?？h財(cái)政每年撥付?？钭鳛榱己蒙鐣?huì)風(fēng)尚引領(lǐng)工程工作經(jīng)費(fèi)。實(shí)行“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、部門各負(fù)其責(zé)、社會(huì)共同參與”的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。

三、空間橫向考察：縣域治理現(xiàn)雛形

聯(lián)合國(guó)下屬的全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作了明確的界定:治理是各種公的或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則（這就是人們所說的“法”——筆者注），也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排（這就是人們所說的“理”和“情”——筆者注）。它有四個(gè)特征：（1）治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；（2）治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；（3）治理既涉及公共部門，也包括私人部門；（4）治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。①The Commission on Global Governance： Our Global Neighborhood．Oxford：Oxford University Press，1995，PP．2-3．泗陽縣的“三項(xiàng)工程”在空間橫向上體現(xiàn)出群眾參與、監(jiān)督的治理特征。

作為國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，縣域政治必然呈現(xiàn)出政治行政化的特征；但作為政權(quán)聯(lián)系社會(huì)的“接點(diǎn)”，縣域政治運(yùn)作又離不開群眾的參與，并受到群眾的監(jiān)督。泗陽縣在實(shí)施“三項(xiàng)工程”的建設(shè)中，始終重視強(qiáng)化監(jiān)督檢查。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各部門、各單位都把實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程作為機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)的重要方面，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見和建議，不斷改進(jìn)工作作風(fēng)，提高工作效率?？h實(shí)施權(quán)力陽光運(yùn)行工程指揮部及其辦公室，會(huì)同督查辦強(qiáng)化監(jiān)督檢查，每月定期向縣委、縣政府和社會(huì)公眾通報(bào)檢查結(jié)果，表揚(yáng)先進(jìn)，并督促整改問題、追究相關(guān)單位和責(zé)任人。他們積極探索建立考核測(cè)評(píng)體系，借鑒其他測(cè)評(píng)體系，結(jié)合縣域?qū)嶋H，制定科學(xué)合理、可操作的社會(huì)管理和社會(huì)風(fēng)尚測(cè)評(píng)體系，在認(rèn)真測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。在依靠政治組織體系做好內(nèi)部檢查、同體監(jiān)督的同時(shí)，泗陽縣在“三項(xiàng)工程”運(yùn)行中也積極引入了公眾民主參與和監(jiān)督。

公眾參與又稱為公共參與、公民參與，是指公民通過一定的渠道，參與或影響公共政策或公共事務(wù)的行動(dòng)過程。公民參與權(quán)力陽光運(yùn)行、社會(huì)管理創(chuàng)新、社會(huì)風(fēng)尚引領(lǐng)三項(xiàng)工程，就是指公民在縣域管理創(chuàng)新過程中表達(dá)自己的思想、意愿和價(jià)值取向，從而影響縣域管理創(chuàng)新過程和公共部門行為的活動(dòng)。公民參與是縣域管理創(chuàng)新有效運(yùn)行的基礎(chǔ)性因素，公民參與縣域管理創(chuàng)新能夠有效防止公共權(quán)力異化，有利于優(yōu)化政府管理和公共政策，提高管理效率；同時(shí)也能夠培養(yǎng)公民意識(shí)，提升公民公共責(zé)任感和社會(huì)文明程度，保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

泗陽縣組織“兩代表一委員”和政風(fēng)（行風(fēng)）監(jiān)督員進(jìn)行巡視檢查，對(duì)機(jī)關(guān)效能建設(shè)中出現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，及時(shí)提出整改建議；對(duì)問題嚴(yán)重的，堅(jiān)決按有關(guān)規(guī)定予以處理。先后共組織300多名群眾參與“效能泗陽·政行風(fēng)熱線”、“12345政府服務(wù)熱線”、“泗陽民意網(wǎng)絡(luò)直通車”、“楊樹人家”②泗陽縣系全國(guó)最大的楊樹種植和加工生產(chǎn)基地，故取此名。、“1890（取‘一撥就靈’的諧音）民生直通車”等多種平臺(tái)問責(zé)活動(dòng)，行使他們的問責(zé)權(quán)力，嚴(yán)格按照規(guī)定要求處理反饋群眾咨詢、投訴和建議?？h委書記一再要求：“拓展社會(huì)監(jiān)督范圍。充分發(fā)揮人大、司法、媒體和社會(huì)各界的監(jiān)督作用，探索群眾參與監(jiān)督機(jī)制，不斷完善民主監(jiān)督、民主評(píng)議制度。要進(jìn)一步拓展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督平臺(tái)，廣泛征求服務(wù)對(duì)象意見，積極受理網(wǎng)上投訴舉報(bào)?！?/p>

改革開放以前，我國(guó)盡管沒有“社會(huì)管理”的概念，但通過“單位制”（即城市的機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位和農(nóng)村人民公社）仍然有效地實(shí)施著對(duì)社會(huì)的管理，只不過付出了巨大的代價(jià)——窒息了社會(huì)的活力。改革開放以來，隨著一步步的“放開搞活”，社會(huì)活力極大地迸發(fā)出來，不過在這一過程中，人民公社解散了，企業(yè)經(jīng)過多輪改革，也由原先的“單位”變成了現(xiàn)今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立主體，農(nóng)民和企業(yè)員工由“單位人”變成了“社會(huì)人”。然而，社會(huì)組織發(fā)育的嚴(yán)重滯后和社會(huì)管理的相對(duì)薄弱，使得眾多“社會(huì)人”成了疏離孤獨(dú)的“原子”。面對(duì)這種狀況，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理便成了各級(jí)各界的共識(shí)和關(guān)注的焦點(diǎn)，也理所當(dāng)然地躋身于泗陽縣的“三項(xiàng)工程”之中。在社會(huì)管理隊(duì)伍建設(shè)方面，實(shí)行群專結(jié)合，廣泛深入地推進(jìn)“平安先鋒”、“紅袖標(biāo)”和治安志愿者活動(dòng)，著力拓展人人參與的群防群治網(wǎng)絡(luò)，加快實(shí)現(xiàn)村居綜治、治保、民調(diào)等“五功能合一”，推動(dòng)形成社會(huì)化防治的良好氛圍。這一過程已呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的“社會(huì)管理”向多元主體共治的“社會(huì)治理”轉(zhuǎn)變之端倪。

四、空間縱橫交錯(cuò)的考察：創(chuàng)新、落實(shí)與改革、調(diào)整

人們常說，“中央的‘經(jīng)’是好的，卻被下面的歪嘴和尚給念歪了”。確實(shí)，黨的十一屆三中全會(huì)以來，中央的執(zhí)政理念、宏觀目標(biāo)、指導(dǎo)方針、路線政策基本上都是正確的，“中國(guó)特色社會(huì)主義”、“三個(gè)代表”、“科學(xué)發(fā)展觀”以及十八大以來的一系列重大決策等等都深得人心，然而如何將其落實(shí)到各個(gè)地方、各個(gè)基層，最大程度地減少“歪嘴和尚”，卻并非易事。一方面，要和中央保持一致；另一方面，又要一切從實(shí)際出發(fā)。這兩個(gè)要求本身之間就存在一定的張力。面對(duì)這一張力，從中央而言，必須堅(jiān)持“從群眾中來，到群眾中去”，體察民情，代表民意，集中民智，謀取民利；從地方特別是縣域而言，則需要通過管理創(chuàng)新，一方面將中央的精神“落到實(shí)處”，另一方面為中央的體制改革和政策調(diào)整做出貢獻(xiàn)。

泗陽縣的“三項(xiàng)工程”本身就是一種管理創(chuàng)新，其目標(biāo)指向就是將中央的精神“落到實(shí)處”，體現(xiàn)出一種濃厚的“落實(shí)文化”。例如，縣行政服務(wù)中心的建設(shè)“落實(shí)”了“以人為本”的原則，也落實(shí)了政府由管制型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變；行政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)“落實(shí)”了“將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”的設(shè)想；基層社會(huì)管理服務(wù)中心的建設(shè)“落實(shí)”了加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的要求；“選樹、宣傳、關(guān)愛三措并舉”的道德典型培育機(jī)制“落實(shí)”了社會(huì)主義核心價(jià)值體系和精神文明建設(shè)，等等。也就是說，他們的管理創(chuàng)新不是追求標(biāo)新立異、搞“花架子”、“為創(chuàng)新而創(chuàng)新”，而是為了“落到實(shí)處”、拒絕空談。

“三項(xiàng)工程”作為縣域治理的一種創(chuàng)新，就全國(guó)范圍而言，屬于自下而上性質(zhì)的。然而這種自下而上的管理創(chuàng)新，對(duì)于國(guó)家自上而下的體制改革和政策調(diào)整具有積極的意義。因?yàn)?，自下而上的一事?chuàng)新的連鎖化、一時(shí)創(chuàng)新的持續(xù)化、一地創(chuàng)新的普遍化，匯集起來就成了自上而下的體制改革和政策調(diào)整。我們熱切地期盼，泗陽縣能從“三項(xiàng)工程”建設(shè)中進(jìn)一步提煉出具有輻射性（而非內(nèi)斂性）、持續(xù)性（而非“煙花”型）、普遍性（而非“孤島”式）的經(jīng)驗(yàn)，為更大范圍內(nèi)的體制改革和政策調(diào)整做出新貢獻(xiàn)。

五、期待中的縣域善治化

實(shí)現(xiàn)縣域善治，不僅需要強(qiáng)化基層國(guó)家權(quán)力，也要注重基層國(guó)家權(quán)力的自我規(guī)范與自我監(jiān)督。對(duì)于這個(gè)問題，一些地方作了一些改革創(chuàng)新，如黨內(nèi)民主、行政三分制等比較好的探索，這對(duì)我們做好基層國(guó)家權(quán)力的自我規(guī)范具有重要啟示。①馬寶成：《實(shí)現(xiàn)縣域善治需要發(fā)揮多元治理主體的作用》，《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第11期。從治理的內(nèi)在特征來看，實(shí)現(xiàn)縣域善治，還要發(fā)揮其他治理主體的作用，注重依靠基層社會(huì)的力量。第一，搞好基層群眾自治，發(fā)展基層社會(huì)力量；第二，發(fā)展基層“協(xié)商民主”，培養(yǎng)基層民眾的參政議政能力；第三，發(fā)展基層非政府組織，提升基層社會(huì)關(guān)聯(lián)。

在縣域治理過程中，縣級(jí)政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力在基層社會(huì)的延伸，其力量正處于不斷強(qiáng)化的過程中，這是我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)組織的發(fā)展和治理理論的興起，又使得社會(huì)力量受到高度重視，很多人開始強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的相互依賴、相互合作和相互增權(quán)。因此，縣域治理需要解決這樣的問題：一方面，中央國(guó)家權(quán)力強(qiáng)化對(duì)基層國(guó)家權(quán)力的管理，期待基層國(guó)家權(quán)力在縣域治理中的有效性發(fā)揮；另一方面，基層社會(huì)面對(duì)不斷強(qiáng)化的基層國(guó)家權(quán)力也不能束手無策，必須通過各種形式的創(chuàng)新來提高自身力量，加強(qiáng)對(duì)基層國(guó)家權(quán)力的制約和監(jiān)督。泗陽縣“三項(xiàng)工程”的建設(shè)很好地體現(xiàn)了基層國(guó)家權(quán)力的自我約束，體現(xiàn)了由基層國(guó)家權(quán)力培育的社會(huì)約束和監(jiān)督主體開始走上舞臺(tái)并發(fā)揮一定的作用，也體現(xiàn)了基層國(guó)家權(quán)力與基層社會(huì)力量的良性互動(dòng)。從中，我們能夠發(fā)現(xiàn)縣域善治的雛形。

泗陽縣在提升群眾自組織能力方面做了很多工作，如開展助學(xué)關(guān)愛行動(dòng)，“林中鳳凰”教育基金、“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”、“金秋助學(xué)”等共資助1200余名貧困學(xué)生，大學(xué)生村官與留守兒童結(jié)對(duì)幫扶，城鄉(xiāng)29所小學(xué)留守兒童與志愿者免費(fèi)同觀數(shù)字電影等。2013年 2月起，城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)開展“學(xué)習(xí)雷鋒好榜樣·引領(lǐng)文明新風(fēng)尚”社會(huì)志愿服務(wù)，3萬多名志愿者參與便民服務(wù)、文明交通、潔凈家園、敬老愛老等“四大”行動(dòng)，30多家文明單位、160名志愿者常年堅(jiān)持每周六在32個(gè)交通路口開展文明交通勸導(dǎo)行動(dòng)，24支志愿服務(wù)隊(duì)經(jīng)常走進(jìn)城鄉(xiāng)敬老院志愿服務(wù)基地，為4700多名孤寡老人和空巢老人送溫暖，推動(dòng)志愿服務(wù)從“臨時(shí)活動(dòng)”向“常態(tài)行動(dòng)”轉(zhuǎn)變。培育形成了泗陽社區(qū)網(wǎng)絡(luò)義工、春暉愛心助學(xué)群、同城會(huì)微博群、愛心聯(lián)盟志愿者等4支社會(huì)愛心網(wǎng)絡(luò)志愿隊(duì)伍，常態(tài)開展各類愛心志愿服務(wù)活動(dòng)，努力讓志愿服務(wù)從政府主導(dǎo)、行政推動(dòng)發(fā)展為社會(huì)和政府的“激情互動(dòng)”，從而形成市民群眾踴躍參與的“全城聯(lián)動(dòng)”。

六、余論：國(guó)家與社會(huì)統(tǒng)一的當(dāng)前路徑

在馬克思生活的年代，現(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)）、政治（現(xiàn)代國(guó)家）與社會(huì)（市民社會(huì)）正處于形成時(shí)期。馬克思通過總結(jié)巴黎公社革命經(jīng)驗(yàn)，提出把國(guó)家權(quán)力還給社會(huì)的思想，一方面是指要打碎資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家機(jī)器，建立無產(chǎn)階級(jí)的政權(quán)，消除階級(jí)統(tǒng)治，恢復(fù)共和國(guó)的“社會(huì)”本質(zhì)；另一方面是指國(guó)家各項(xiàng)職能回歸社會(huì)，擴(kuò)大社會(huì)自治權(quán)，最廣泛地吸引人民群眾參加國(guó)家管理，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家自行消亡的歷史條件。馬克思認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)的統(tǒng)一是一個(gè)漫長(zhǎng)的歷史過程，在這個(gè)過程中，無產(chǎn)階級(jí)將不得不利用國(guó)家的力量來促使國(guó)家的自行消亡。縣域治理從政治行政化走向善治化，應(yīng)當(dāng)就是馬克思所探討的處理國(guó)家與社會(huì)關(guān)系在當(dāng)前比較切實(shí)可行的辦法和路徑。