王惠琴，何怡平

（廣西師范學(xué)院 公共管理系，廣西 南寧 530001）

隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國霧霾災(zāi)害日益嚴(yán)重，特別是近年來，我國中部、東部地區(qū)發(fā)生了多次大范圍連片的霧霾天氣過程。霧霾天氣給社會公眾的生活、工作與健康帶來許多危害，給社會經(jīng)濟(jì)造成了巨大的損失。霧霾治理已經(jīng)成為我國現(xiàn)階段急需解決的問題之一。從治理的實(shí)踐來看，進(jìn)展非常緩慢，基于此，本文對霧霾治理現(xiàn)狀和困境進(jìn)行分析，并運(yùn)用協(xié)同理論，對霧霾治理機(jī)制的構(gòu)建提出嘗試性的建議。

一、霧霾治理現(xiàn)狀及困境

（一）霧霾治理的現(xiàn)狀

1.完善了大氣污染應(yīng)急機(jī)制。監(jiān)測、預(yù)警和應(yīng)急管理，是應(yīng)對大氣重污染的必要舉措，三者是有機(jī)的統(tǒng)一體。近年來，隨著大氣污染問題日益嚴(yán)重，我國正逐步建立和完善大氣重污染應(yīng)急機(jī)制，以及與之配套的空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和預(yù)報預(yù)警平臺。2013年5月，環(huán)保部印發(fā)了《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》，各地隨后開始著手制定具體方案，北京市于2013年10月底出臺了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案。［1］

2.制定了較為完善的法規(guī)體系?！吨腥A人民共和國憲法》中有就有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，除此之外，我國共有9部環(huán)境保護(hù)法律，環(huán)境保護(hù)法規(guī)50余項(xiàng)。［2］繼2012年底環(huán)保部發(fā)布《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》之后，國務(wù)院于2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》（簡稱《大氣十條》），這是我國出臺的第二個大氣污染防治規(guī)劃。

3.探索了一套治理霧霾的技術(shù)方法。近年來，在政府主導(dǎo)下，科研機(jī)構(gòu)對霧霾發(fā)生緣由展開研究，對治理霧霾的技術(shù)進(jìn)行了初步的探索，例如我國科學(xué)家提出在北京懷柔建設(shè)世界最大的“煙霧箱”以模擬灰霾的形成和治理便是一個切實(shí)有效的方法。

（二）政府治理的困境

總體而言，當(dāng)前我國在治理霧霾方面已經(jīng)取得了一定的進(jìn)步，但是，霧霾治理是一個龐大的系統(tǒng)工程，需要統(tǒng)一的協(xié)調(diào)和管理，而當(dāng)前在霧霾治理的過程中各區(qū)域部門各自為政，互不協(xié)調(diào)，致使治理面臨種種困境。

1.碎片化困境。地方政府各自為戰(zhàn)，多元主體的分散行動導(dǎo)致碎片化困境，協(xié)同過程呈現(xiàn)碎片化、分散化狀態(tài)、未形成合力。霧霾治理是一個跨區(qū)域的大范圍行動，需要諸多政府部門或組織來配合行動，然而，當(dāng)前各地方政府部門由于存在狹隘的地方保護(hù)主義，過分注重當(dāng)前本區(qū)域利益和近期利益，忽視過度開發(fā)帶來的一系列生態(tài)問題。政府官員的整體性治理理念相對缺乏，引致責(zé)任邊界模糊，相互推諉，協(xié)調(diào)困難，無法發(fā)揮各自優(yōu)勢，且導(dǎo)致成本外部化。殊不知，越來越多元的環(huán)境治理需求需要越來越復(fù)雜的協(xié)同治理體系。在霧霾治理的實(shí)踐中，不同城市政府部門中雖有諸多協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但仍存在大量的各部門難以協(xié)調(diào)的事務(wù)，特別是在霧霾天氣突發(fā)時，各主體都存在著各自的困境。只有彼此協(xié)同、互為輔助、通力合作，才能形成合力，提高治理霧霾的效率和效益。在霧霾治理的過程中，除厘清各主體在治理行動中的優(yōu)勢外，還需要尋找一套有效化解由于多元化導(dǎo)致的碎片化問題的機(jī)制。因此，我們有必要著手進(jìn)行霧霾治理體制的構(gòu)建，探討多元治理主體之間的協(xié)調(diào)與合作。

2.公眾參與困境。公眾參與環(huán)境治理是大勢所趨，也是消除霧霾問題的根基。盡管霧霾發(fā)生以后，公眾明顯提高了對環(huán)境污染的認(rèn)識，參與環(huán)境治理的廣度和深度都有所發(fā)展，但當(dāng)前霧霾的治理還是主要依靠政府，公眾發(fā)揮的作用十分有限。普通民眾對霧霾治理的呼聲雖高，卻普遍缺乏相應(yīng)的知識、意識、能力。2014年春節(jié)期間，華北地區(qū)霧霾已然非常嚴(yán)重，部分公眾已然了解燃放煙花爆竹會助長PM2.5，卻仍貫而行之。

3.利益協(xié)調(diào)困境。霧霾治理涉及眾多利益主體，不同主體有不同的訴求表達(dá)。例如在霧霾治理的措施中，專家指出應(yīng)減少汽車尾氣的排放，因?yàn)槠囄矚獾呐欧攀窃斐伸F霾頻發(fā)的重要原因之一。這勢必不利于汽車生產(chǎn)商以及汽車的使用者，因?yàn)樗麄儽仨毟冻龈叩某杀?，如政府出臺相關(guān)政策限制車輛的生產(chǎn)與使用必遭到這一群體的抵制；又如，政府依法關(guān)閉一些高能耗高污染企業(yè)，這將觸動部分企業(yè)利益和地方政府利益，造成一定程度的抵制與抗議；再例如政府出臺法規(guī)限制市民燃放煙花爆竹，而普通民眾認(rèn)為燃放煙花爆竹是歷代傳承下來的習(xí)俗，春節(jié)不準(zhǔn)燃放煙花爆竹會磨滅歷史印跡，因而消極應(yīng)對。凡此種種，使得霧霾治理中利益協(xié)調(diào)處于困境狀態(tài)，政府在霧霾治理中如何協(xié)調(diào)好各方利益成為關(guān)鍵問題。

二、協(xié)同理論及其適用性

（一）協(xié)同理論概述

協(xié)同思想亙古流長，《漢書﹒律歷志》記載：“咸得其實(shí)，靡不協(xié)同”，《虞書﹒堯典》中的“協(xié)和萬國”，《孟子》中的“天時不如地利，地利不如人和”等都蘊(yùn)含著協(xié)同思想。從詞源上看，“協(xié)同”（synergy）一詞最早來源于古希臘，指一起工作，亦有協(xié)調(diào)合作之意。邁克爾﹒麥奎爾認(rèn)為，協(xié)同是指共同協(xié)力、合作以達(dá)成組織目標(biāo)，且跨越組織邊界，在不同部門中工作。［3］國內(nèi)學(xué)者鄭巧、肖文濤也從協(xié)同治理的角度對此概念做過界定。［4］作為一門獨(dú)立學(xué)科的協(xié)同學(xué)，則是由德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯（Hermenn Haken）于20世紀(jì)70年代首創(chuàng)，主要研究系統(tǒng)之間相互作用的變化規(guī)律。協(xié)同學(xué)指出，任何一個穩(wěn)定的系統(tǒng)，其子系統(tǒng)均依照一定的方式協(xié)同、有序運(yùn)動。該理論認(rèn)為，集成并不是系統(tǒng)要素之間的簡單相加，而是通過人有意識的主動行為，使系統(tǒng)的各要素可以協(xié)同的運(yùn)作，產(chǎn)生整體效用大于各部分總和的效用。協(xié)同學(xué)的研究目的是構(gòu)建一種用系統(tǒng)觀點(diǎn)去處理復(fù)雜系統(tǒng)的方法和概念。［5］

協(xié)同理論主要包括協(xié)同效應(yīng)、伺服原理和自組織原理。協(xié)同效應(yīng)指在復(fù)雜的系統(tǒng)之中，各要素之間存在著協(xié)同作用，由于協(xié)同而產(chǎn)生一定的結(jié)果；伺服原理指快變量服從慢變量，序參量支配子系統(tǒng)的行為；自組織原理旨在闡述系統(tǒng)從無序向有序的演化過程，實(shí)為系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行自組織的過程。

（二）協(xié)同理論與霧霾治理的契合

協(xié)同理論與霧霾治理有很強(qiáng)的契合性，因此，協(xié)同理論可以為霧霾治理提供理論依據(jù)，指導(dǎo)霧霾治理的過程和機(jī)制優(yōu)化。本文嘗試將協(xié)同理論引入我國當(dāng)前政府霧霾治理之中。協(xié)同理論關(guān)于系統(tǒng)中各個子系統(tǒng)之間相互競爭、互相合作的科學(xué)，用來詮釋霧霾治理中各多元主體之間的合作關(guān)系十分適用。在政府治理霧霾的過程中，通過各種橫向和縱向的協(xié)調(diào)合作，可以充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢，突破單一行動的困境，解決多元合作造成的碎片化問題，使治理霧霾的過程更有效率。協(xié)同理論指導(dǎo)下的“協(xié)同型治理”通過強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；陀行У目绮块T合作來使治理得以優(yōu)化。［6］協(xié)同理論進(jìn)入公共管理領(lǐng)域，是新公共管理改革的成果，它能很好的解決政府的現(xiàn)代化分工導(dǎo)致的碎片化問題，政府向下層和社會分權(quán)導(dǎo)致的權(quán)力分散問題、突發(fā)事件產(chǎn)生的應(yīng)急管理問題。從協(xié)同理論的角度看，當(dāng)前我國的霧霾治理體系具備復(fù)雜性、開放性、內(nèi)部的非線性作用、遠(yuǎn)離平衡態(tài)、隨機(jī)漲落等特征。［7］具體而言：（1）霧霾治理系統(tǒng)是一個復(fù)雜系統(tǒng)：系統(tǒng)中的各要素具有隨機(jī)性和非線性，系統(tǒng)內(nèi)各成份與環(huán)境相互作用相互影響；系統(tǒng)由多個利益層次構(gòu)成；（2）霧霾治理系統(tǒng)是一個動態(tài)、開放的系統(tǒng)。系統(tǒng)要不斷輸出危機(jī)管理功能就需要不斷地同外界進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換；（3）霧霾治理系統(tǒng)內(nèi)部具有非線性作用。霧霾治理系統(tǒng)涉及很多因素。這些因素的聯(lián)系錯綜復(fù)雜，存在著非線性作用；（4）霧霾治理系統(tǒng)處于非穩(wěn)定狀態(tài)?，F(xiàn)階段，我國處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型的過程中，在社會發(fā)展上對應(yīng)著“非穩(wěn)定狀態(tài)”階段。霧霾治理系統(tǒng)必須通過結(jié)構(gòu)的再造和機(jī)制的優(yōu)化才能有效應(yīng)對霧霾危機(jī)。

三、霧霾協(xié)同治理機(jī)制的構(gòu)建

根據(jù)協(xié)同理論，霧霾治理體系是一個協(xié)同系統(tǒng)。協(xié)同理論認(rèn)為，當(dāng)外界控制參量達(dá)到一定的閥值時，系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間就能互相協(xié)調(diào)與合作，整體效應(yīng)增強(qiáng)，從無序走向有序的狀態(tài)。通過對內(nèi)部各子系統(tǒng)的有效分析，尋找合理的霧霾治理模式，進(jìn)而構(gòu)建整體性霧霾治理體制。這一體制應(yīng)包括兩個主要方面的內(nèi)容：第一，系統(tǒng)內(nèi)各要素之間在不同空間上的整體發(fā)展，內(nèi)部子系統(tǒng)之間包括不同地區(qū)不同層級政府以及企業(yè)要協(xié)同行動；第二，作為協(xié)同系統(tǒng)的外部控制參量的上一層級政府處于主導(dǎo)地位，要協(xié)調(diào)好區(qū)域內(nèi)各層級政府和企業(yè)以及其他組織等多元主體的關(guān)系。霧霾治理機(jī)制的構(gòu)建，目的在于形成合力、協(xié)規(guī)，創(chuàng)建互利、共贏的局面。探求企業(yè)、地方政府、非盈利組織、普通民眾等主體之間的協(xié)同機(jī)制，應(yīng)從以下四個方面著力：

（一）建立區(qū)域政府間協(xié)調(diào)機(jī)制

區(qū)域間政府協(xié)調(diào)機(jī)制是霧霾協(xié)同治理的重要組織保障?？梢钥紤]建立具有高度權(quán)威的區(qū)域協(xié)調(diào)委員會。該委員會應(yīng)由區(qū)域內(nèi)各省區(qū)主要行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，席位穩(wěn)定，人員流動，確保會議能定時有效召開。區(qū)域協(xié)調(diào)委員會下設(shè)常務(wù)執(zhí)行委員會，負(fù)責(zé)處理除召開會議之外的其他日常事務(wù)。區(qū)域協(xié)調(diào)委員會應(yīng)發(fā)揮其實(shí)質(zhì)作用，充分調(diào)動區(qū)域內(nèi)各方資源，集中力量進(jìn)行霧霾治理。協(xié)調(diào)委員會作為霧霾治理統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，應(yīng)定期召開會議，在霧霾嚴(yán)重時亦可召集臨時會議，探討緊急應(yīng)對措施。

（二）建立地方政府與企業(yè)之間的非政府協(xié)調(diào)組織

霧霾治理是一個大范圍的系統(tǒng)工程，在治理過程中，除需要區(qū)域政府的支持與參與外，更需要多元化主體的介入與努力。地方政府和企業(yè)應(yīng)該在地方霧霾治理中起重要作用，因此，需探索和發(fā)展二者之間的非政府協(xié)調(diào)組織?？捎傻胤秸疇款^，建立霧霾問題中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)會，應(yīng)吸收當(dāng)?shù)刂饕笾行推髽I(yè)參與。在中央制定政策需取締一些高污染企業(yè)而引起地方一些企業(yè)恐慌時，由中介機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)會負(fù)責(zé)解釋和善后；中介協(xié)調(diào)會也應(yīng)負(fù)責(zé)向企業(yè)宣傳環(huán)保理念，控制高污染產(chǎn)業(yè)發(fā)展，緩解霧霾問題。地方政府也應(yīng)協(xié)調(diào)好與企業(yè)之間的利益，霧霾的治理不僅需要企業(yè)的損失與投入，地方政府也應(yīng)加大財政的投入，并制定一系列霧霾治理規(guī)劃，為地區(qū)間的合作提供一個良好的合作環(huán)境。

（三）建立普通民眾與地方政府之間的監(jiān)督機(jī)制

公共選擇理論的研究成果指出，政策決策者與市場決策者均是完全理性、追逐利益的人。［7］政治決策者片面追求為官政績，而霧霾的治理是一個長期的過程，短時間內(nèi)無法突顯成效，霧霾治理是無法量化的，當(dāng)前未能建立一個完善的考核機(jī)制將其納入政績考核范疇。因而地方政府不愿過多投入霧霾的治理。因此，需要充分發(fā)揮普通民眾的監(jiān)督作用。普通民眾的監(jiān)督形式可以為委托人大代表及政協(xié)委員監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督等。各地方政府應(yīng)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，接訪來自公眾對環(huán)境問題的監(jiān)督與反饋；通過開通網(wǎng)絡(luò)微博、公布行政領(lǐng)導(dǎo)電話為公眾有效監(jiān)督提供平臺。

（四）建立高校、科研院所與地方政府之間決策參謀機(jī)制

霧霾的治理不僅需要企業(yè)、普通民眾的參與與合作，更需要高校、科研院所等智囊機(jī)構(gòu)的積極參與和支持。高校、科研院所在政府決策中起著重要的參謀作用，然而在當(dāng)前我國環(huán)境治理體系中其作用往往受到忽視。參謀決策的目標(biāo)是使參謀意見進(jìn)入領(lǐng)導(dǎo)決策，并在實(shí)施中產(chǎn)生一定的社會效用。地方政府在霧霾治理過程中，應(yīng)積極構(gòu)建決策參謀機(jī)制，發(fā)揮高校、科研院所的參謀作用。具體做法是：地方政府將霧霾治理的項(xiàng)目和規(guī)劃委托高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)，讓他們利用自身的專業(yè)知識為政府制定出一個切實(shí)有效的霧霾治理方案；地方政府設(shè)置參謀員崗位，雇傭高?；蚩蒲性核性陟F霾治理領(lǐng)域研究有建樹的專家學(xué)者，為部門霧霾治理提供決策支持。

四、結(jié)論

治理機(jī)制是取得協(xié)同效應(yīng)的理論和前提，機(jī)制到位，就能為多元主體的有序運(yùn)作創(chuàng)造條件，為協(xié)同效應(yīng)的充分發(fā)揮奠定基礎(chǔ)。我國現(xiàn)有的霧霾治理機(jī)制存在著主體之間缺乏溝通與協(xié)作，多元主體參與不足等突出問題，所以必須對當(dāng)前霧霾治理體制進(jìn)行完善，探索出符合我國國情的治理機(jī)制。在霧霾治理中，也可以汲取國外經(jīng)驗(yàn)，作為我國治理霧霾的他山之石。本文從協(xié)同理論的視角分析了政府治理霧霾的困境，以及嘗試構(gòu)建了整體性霧霾治理體制，希冀對當(dāng)前我國霧霾治理具有一定的借鑒意義。

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