劉 良

（中共北京市委黨校，北京 100044）

城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結(jié)果，也是中國現(xiàn)代化進(jìn)程的核心組成部分之一。改革開放以來的城鎮(zhèn)化過程，改變了中國經(jīng)濟社會等各類要素的空間布局，也改變了中國國家治理的結(jié)構(gòu)形態(tài)。在城鎮(zhèn)化帶來的諸種變遷中，城鄉(xiāng)關(guān)系從空間分離到流動性嵌入的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了中國當(dāng)代社會關(guān)系演進(jìn)的主軸之一，并對我國公共服務(wù)體系的完善和發(fā)展帶來了重大挑戰(zhàn)，進(jìn)一步引發(fā)公共服務(wù)內(nèi)容、形式及運行機制的深層次調(diào)整，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)由空間分離向要素融合過渡。深入研究城鄉(xiāng)關(guān)系的演變進(jìn)程，對加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)公共服務(wù)體系建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、流動性嵌入與復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系：我國城鄉(xiāng)關(guān)系的轉(zhuǎn)型與演變

（一）傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系模式與流動性嵌入

城鄉(xiāng)關(guān)系是人類社會長期存在的一組基本矛盾，是世界各國、各民族普遍存在的主要社會關(guān)系。馬克思恩格斯指出：“某一民族內(nèi)部的分工，首先引起工商業(yè)勞動和農(nóng)業(yè)勞動的分離，從而引起城鄉(xiāng)的分離和城鄉(xiāng)利益的對立。”馬克思、恩格斯進(jìn)一步將城鄉(xiāng)差別列為人類社會的三大差別之一，并將消除城鄉(xiāng)差別、促進(jìn)城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)諧視為社會文明進(jìn)步的重要目標(biāo)。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨和各級政府在推動城鄉(xiāng)共同發(fā)展、改造城鄉(xiāng)階級階層對立方面做出了極大努力，并逐步建立起與社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)相適應(yīng)的城鄉(xiāng)分工體制。與此同時，為了實現(xiàn)各類生產(chǎn)要素和社會資源的計劃調(diào)配，我國于20世紀(jì)50年代后期逐步建立起以城鄉(xiāng)戶籍區(qū)分為核心的二元城鄉(xiāng)關(guān)系，使城鄉(xiāng)區(qū)隔的資源配置模式制度化、固態(tài)化，由此形成了二元區(qū)隔的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系模式，并延續(xù)至今，成為我國傳統(tǒng)國家治理體系的主要制度基礎(chǔ)之一。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系模式以城鄉(xiāng)之間的空間區(qū)隔和人際區(qū)隔為核心特征，并以剛性的計劃手段和行政方式實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素和社會資源的交換與流動，呈現(xiàn)出極大程度的封閉性和穩(wěn)定性，形成中國工業(yè)化過程中“兩個互相隔離的舞臺”。這一關(guān)系模式適應(yīng)了計劃經(jīng)濟時期的資源配置需要，具有一定程度的合理性；但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，則愈益顯示出其束縛城鄉(xiāng)生產(chǎn)力發(fā)展的一面。

改革開放以來，農(nóng)村改革和城市改革彼此促進(jìn)、互為表里，農(nóng)村生產(chǎn)力與城市生產(chǎn)力得到解放的同時也極大地改變了城鄉(xiāng)關(guān)系，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)關(guān)系模式出現(xiàn)了松動，其突出表現(xiàn)即在于城鄉(xiāng)要素的流動性增強，城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出“流動性嵌入”的新趨勢。城鄉(xiāng)要素的流動性嵌入集中體現(xiàn)在以下三個層面：

一是產(chǎn)業(yè)層面的城鄉(xiāng)要素流動性嵌入，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的融合，其實質(zhì)和核心是“城市與鄉(xiāng)村在發(fā)揮各自稟賦優(yōu)勢基礎(chǔ)上，完成相互間的產(chǎn)業(yè)對接，促使城市與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)間交易增加、產(chǎn)業(yè)鏈條拉長或增粗、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)間輔助功能關(guān)系的形成，以至城鄉(xiāng)新興產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)與擴散”。

二是人際層面的城鄉(xiāng)要素流動性嵌入，主要表現(xiàn)在城市化過程中的人口遷移、農(nóng)村勞動力流動及由此帶來的城市特質(zhì)與鄉(xiāng)村特質(zhì)的互相嵌入，在農(nóng)村屬性伴隨著農(nóng)村人口向城市遷移的過程中流向并嵌入城市，城市屬性也伴隨著城市流動人口重回農(nóng)村的過程中流向并嵌入農(nóng)村，城市與農(nóng)村屬性原有的空間區(qū)隔瓦解，正如有學(xué)者所指出的，“農(nóng)民工的結(jié)構(gòu)性流動，則不斷改變著城鄉(xiāng)二元社會格局，推動著城鄉(xiāng)的交流和融合”。

三是文化層面的城鄉(xiāng)要素流動性嵌入，主要表現(xiàn)在與人際層面的流動性嵌入互為表里的城鄉(xiāng)文化觀念的流動性嵌入，逐漸形成農(nóng)村文化與城市文化的互補互融、互相激蕩、互相吸收。改革開放以來，城鄉(xiāng)關(guān)系流動性嵌入的結(jié)果，即是在傳統(tǒng)的以空間區(qū)隔為主要表現(xiàn)的城鄉(xiāng)關(guān)系模式逐漸轉(zhuǎn)向復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系新模式。

（二）復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系及其特征

復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系是近年來學(xué)術(shù)界對改革開放以來的城鄉(xiāng)關(guān)系的一種理論綜合，原指“在城市郊區(qū)農(nóng)村，由于在原有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上嵌入了新的一元，產(chǎn)生了原住民（主要是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民）與外來移民（主要是流動農(nóng)民工）之間的新二元差別，從而形成了當(dāng)代中國城鄉(xiāng)關(guān)系中特有的一種新型二元結(jié)構(gòu)”。事實上，除在城市郊區(qū)農(nóng)村外，城鄉(xiāng)關(guān)系的復(fù)合性也廣泛存在于城市區(qū)域和農(nóng)村區(qū)域。筆者認(rèn)為，復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系是指在當(dāng)代中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，基于中國特色的人口管理政策和急劇變化的城鄉(xiāng)空間分布格局而形成的，以空間結(jié)構(gòu)層面的城鄉(xiāng)關(guān)系和人際結(jié)構(gòu)層面的城鄉(xiāng)關(guān)系要素分離及流動為主要表現(xiàn)形式，復(fù)合了多重城市特質(zhì)和鄉(xiāng)村特質(zhì)的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系是改革開放后逐漸形成的獨具中國特色的城鄉(xiāng)關(guān)系模式，這種城鄉(xiāng)關(guān)系模式具有如下幾個方面的特征：

1.復(fù)合性。復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的突出特征即在于城鄉(xiāng)關(guān)系要素的復(fù)合性。由于流動性的嵌入，城鄉(xiāng)關(guān)系突破了城鄉(xiāng)空間的二元區(qū)隔，從改革開放前的空間分離逐漸轉(zhuǎn)向空間同一，即在同一個城市空間內(nèi)，來自農(nóng)村的人員及與之相關(guān)的服務(wù)和管理要素與原有的城市人員及與之相關(guān)的服務(wù)和管理要素呈現(xiàn)出混合并存的局面；而在同一個農(nóng)村空間內(nèi)，由于常住城市的流動人員與常住農(nóng)村的非流動人員及與之相關(guān)的服務(wù)和管理要素也呈現(xiàn)出混合并存的局面，由此構(gòu)成了城市空間和城市空間內(nèi)城鄉(xiāng)要素的復(fù)合性疊加，大大改變了傳統(tǒng)城市治理與鄉(xiāng)村治理的單一性和純粹性。

2.動態(tài)性。如前文所述，流動性嵌入是改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系變化的基本動因，因此動態(tài)性無疑同時構(gòu)成了復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系模式的核心特征。這意味著在復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系模式中，城市特質(zhì)和農(nóng)村特質(zhì)之間呈現(xiàn)出顯著的動態(tài)變化趨勢，即雖然在城市空間或農(nóng)村空間內(nèi)城鄉(xiāng)要素呈現(xiàn)出復(fù)合性疊加的局面，但被疊加的具體要素則時刻處于動態(tài)變化之中，其穩(wěn)定性相對較弱。

3.過渡性。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)關(guān)系形成流動性嵌入的基本格局，與戶籍制度等城鄉(xiāng)治理的基本制度密切相關(guān)，是人為的制度切割導(dǎo)致的不徹底的城市化的副產(chǎn)品，是一種介于傳統(tǒng)的空間區(qū)隔的城鄉(xiāng)關(guān)系和未來一體化的城鄉(xiāng)關(guān)系之間的城鄉(xiāng)關(guān)系模式。這種城鄉(xiāng)關(guān)系模式的形成，是我國相對滯后的城鄉(xiāng)治理體系改革與快速推進(jìn)的城市化實踐之間相脫節(jié)而造成的城鄉(xiāng)關(guān)系變異，因此它的形成雖然是對既有的城鄉(xiāng)關(guān)系模式的一種突破，但與“理想類型”的城鄉(xiāng)關(guān)系模式尚有一定距離，因而更多地呈現(xiàn)出過渡性特征。伴隨著城鄉(xiāng)改革的全面深化，城鄉(xiāng)治理體系亦將走向現(xiàn)代化，這種城鄉(xiāng)關(guān)系模式必將發(fā)生新的更為深刻的變革與調(diào)整。

二、城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)中公共服務(wù)體系面臨的困境

（一）改革開放以來公共服務(wù)體系建設(shè)取得的成效

改革開放以來，伴隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各級政府的公共服務(wù)職能不斷強化，在城鄉(xiāng)治理能力不斷提升的過程中初步形成了基本適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展需求的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。概而言之，這一城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系與改革開放前相比取得了如下成效：

1.政府作為城鄉(xiāng)公共服務(wù)主要供給者的職責(zé)功能不斷強化，其他各類供給主體的作用也不斷彰顯。改革開放以后，隨著政府公共服務(wù)職能的不斷凸顯，政府作為公共服務(wù)主要供給者的職責(zé)功能得以加強：在城市區(qū)域，傳統(tǒng)上由機關(guān)和企事業(yè)單位提供的公共服務(wù)逐漸突破單位體制的藩籬，轉(zhuǎn)由各級政府承擔(dān)，從而改變了城市區(qū)域范圍內(nèi)公共服務(wù)供給的單位壁壘，實現(xiàn)了城市公共服務(wù)供給主體的普適化；在農(nóng)村區(qū)域，政府取代農(nóng)村集體組織成為公共服務(wù)的主要供給者，改變了農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的不完備性，實現(xiàn)了農(nóng)村公共服務(wù)供給的主體職責(zé)上移。與此同時，由于政府在公共服務(wù)供給中的主體作用不斷發(fā)揮，城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)其他各類公共服務(wù)供給主體的補充作用也得到彰顯，推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給主體的豐富化和多元化。

2.城鄉(xiāng)公共服務(wù)覆蓋面不斷擴大，公共服務(wù)內(nèi)容也日益豐富。改革開放以來，公共服務(wù)體系建設(shè)取得的最大成效，即在于城鄉(xiāng)公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴大，由傳統(tǒng)上面向特定群體、帶有顯著的“門檻”色彩的“半公共服務(wù)”或準(zhǔn)公共服務(wù)，逐漸轉(zhuǎn)向惠及更廣大對象的真正意義上的公共服務(wù)。這一點突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋面的不斷擴大上，以醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)為例，通過新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病統(tǒng)籌等政策措施，我國農(nóng)村地區(qū)基本醫(yī)療衛(wèi)生公共服務(wù)的覆蓋率超過98%。在城鄉(xiāng)公共服務(wù)覆蓋面不斷擴大的同時，公共服務(wù)的領(lǐng)域和內(nèi)容也日益豐富，正在由傳統(tǒng)的為生產(chǎn)服務(wù)轉(zhuǎn)向更為全面、系統(tǒng)和廣泛的為生產(chǎn)和生活服務(wù)，在城市范圍內(nèi)逐步形成了包括居民醫(yī)療、教育、文化、養(yǎng)老、就業(yè)、住房、交通等各領(lǐng)域在內(nèi)的全方位公共服務(wù)體系，在農(nóng)村范圍內(nèi)也逐步形成了包括農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、養(yǎng)老等在內(nèi)的較為廣泛的公共服務(wù)體系。

3.城鄉(xiāng)公共服務(wù)生產(chǎn)和供給效率不斷提高。公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的效率是評價公共服務(wù)質(zhì)量的重要指標(biāo)。改革開放以來，中央政府和各級地方政府在城鄉(xiāng)公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行了較大幅度的改革，基本理順了公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的相關(guān)體制機制，實現(xiàn)了公共服務(wù)生產(chǎn)和供給過程的創(chuàng)新，有效地提高了城鄉(xiāng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給效率。如在義務(wù)教育領(lǐng)域，通過推行義務(wù)教育階段的體制機制改革，大大提高了城鄉(xiāng)義務(wù)教育資金的使用效率，以相對于發(fā)達(dá)國家而言較少的資金提供了較多的教育服務(wù)，改善了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的辦學(xué)局面，提升了義務(wù)教育的質(zhì)量。

4.城鄉(xiāng)公共服務(wù)的財政基礎(chǔ)不斷鞏固，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法律保障不斷完善。改革開放以來，我國在城鄉(xiāng)公共服務(wù)方面的財政投入不斷增加，以2008－2012年為例，根據(jù)財政部的相關(guān)數(shù)據(jù)，5年內(nèi)全國公共財政支出累計約46.37萬億，年均增長20.4%，其中中央公共財政用于城鄉(xiāng)民生和公共服務(wù)的支出，在5年內(nèi)累計達(dá)到16.89萬億元，年均增長21.1%，占中央公共財政支出的比重穩(wěn)定在2/3以上。與此同時，改革開放以來我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的法律保障也不斷完善，如在義務(wù)教育領(lǐng)域頒布了《教育法》和《義務(wù)教育法》，在公共就業(yè)服務(wù)領(lǐng)域頒布了《就業(yè)促進(jìn)法》和《勞動合同法》，在公共衛(wèi)生服務(wù)領(lǐng)域頒布了《傳染病防治法》和《食品衛(wèi)生法》，在養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等領(lǐng)域也相繼頒布了國務(wù)院部門規(guī)章，一系列有關(guān)公共服務(wù)的法律法規(guī)的頒布、修訂和完善，為城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)提供了法律保障。

（二）復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系語境中城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系面臨的困境

改革開放以來，我國在城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)方面取得顯著成效的同時，也存在著一系列問題，突出表現(xiàn)在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給總量有限且供給結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的非均等化，城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化之路任重道遠(yuǎn)。在復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系不斷演進(jìn)的過程中，城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化的主體認(rèn)知和主觀感受表現(xiàn)得更為強烈，對我國城鄉(xiāng)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的實現(xiàn)構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。綜合而言，在復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系形成和發(fā)展的過程中，我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化面臨著如下困境：

1.人服分離?！叭朔蛛x”，即在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過程中，作為供給對象的人員與作為供給客體的服務(wù)之間的分離現(xiàn)象。人員與服務(wù)的時空一致是公共服務(wù)供需過程的內(nèi)在要求，也是“理想型”公共服務(wù)體系建設(shè)的核心目標(biāo)之一。改革開放前，我國社會的流動性十分有限，城鄉(xiāng)治理呈現(xiàn)穩(wěn)定性和固態(tài)化特征。在傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)治理模式下，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的空間分離與城鄉(xiāng)人員的空間區(qū)隔具有一致性，人員與公共服務(wù)在城市空間和農(nóng)村空間內(nèi)各自形成相對獨立的統(tǒng)一體，由此構(gòu)成了以戶籍為基礎(chǔ)、以空間分離為制度設(shè)計特點的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系。改革開放以來，伴隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的持續(xù)演進(jìn)和復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成，城鄉(xiāng)人員的流動趨勢持續(xù)增強，流動性因素嵌入到城鄉(xiāng)關(guān)系之中，成為新型城鄉(xiāng)關(guān)系的主要特色，并深刻地改變了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理的格局。與此同時，傳統(tǒng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系在制度設(shè)計上的空間分離特性并未隨著城鄉(xiāng)人員交流的增強而徹底改變。城鄉(xiāng)人際要素的復(fù)合性疊加與城鄉(xiāng)公共服務(wù)的空間區(qū)隔并存，導(dǎo)致城鄉(xiāng)人員與服務(wù)的分離，即城鄉(xiāng)公共服務(wù)仍以各自獨立的供給－需求體系在城鄉(xiāng)空間內(nèi)提供，但作為需求方的服務(wù)對象卻在城鄉(xiāng)空間之間流動。這其中，由于改革開放以來的人員流動以農(nóng)村人員向城市空間的流動為主，因此當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的“人服分離”也以農(nóng)村公共服務(wù)的供給與農(nóng)村外流人口之間的空間分離為集中表現(xiàn)。

2.財事脫節(jié)。“財事脫節(jié)”，即在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過程中，公共服務(wù)供給的資金來源與服務(wù)事項之間的脫節(jié)現(xiàn)象。在公共事務(wù)管理過程中，財權(quán)與事權(quán)的匹配是責(zé)權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)，也是公共事務(wù)管理良性運行的關(guān)鍵，對于公共服務(wù)的供給而言也不例外。改革開放前，在我國城市和農(nóng)村各自獨立的公共服務(wù)供給體系中，公共服務(wù)的財權(quán)與事權(quán)配置即已表現(xiàn)出一定程度的脫節(jié)，其突出問題反映在國家對農(nóng)村財政汲取過多，但公共服務(wù)供給過少——在相當(dāng)長時期內(nèi)，我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給成本與農(nóng)村的財政汲取之比，小于城市公共服務(wù)的供給成本與城市財政汲取之比，從而造成城市公共服務(wù)的供給擠占農(nóng)村財政資源的局面。改革開放后，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會普遍得到發(fā)展，但為充實城市資金積累、加快城市化進(jìn)程，我國政府在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的宏觀布局上仍采取以城帶鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村補給城市的傾斜化政策。隨著流動性要素的持續(xù)嵌入和復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成，流動人口在城市創(chuàng)造了大量價值，并為城市區(qū)域貢獻(xiàn)了大量的稅收，但針對流動人口的基本公共服務(wù)事項仍主要由其農(nóng)村戶籍地政府承擔(dān)，由此進(jìn)一步加劇了財政汲取機制與公共服務(wù)供給機制之間的脫節(jié)，造成城鄉(xiāng)公共服務(wù)“資金源“與“服務(wù)流”的反向運動。

3.標(biāo)準(zhǔn)失調(diào)。生產(chǎn)和供給標(biāo)準(zhǔn)是衡量公共服務(wù)質(zhì)量和水平的重要因素，也是考察公共服務(wù)公平性的重要指標(biāo)。改革開放前，我國政府主要著眼于公有化改造和階級斗爭，城市和農(nóng)村開發(fā)重點圍繞著城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行，政府的公共服務(wù)職能長期被忽略，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給標(biāo)準(zhǔn)普遍不高。相對于城市公共服務(wù)的低標(biāo)準(zhǔn)供給而言，農(nóng)村公共服務(wù)的供給更是長期處于起步水平。改革開放以后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給總量均有所提升，供給質(zhì)量也有一定程度的提高；但城鄉(xiāng)公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給標(biāo)準(zhǔn)之間的差距卻依然十分顯著。以2012年人均衛(wèi)生費用和基本衛(wèi)生服務(wù)指標(biāo)為例，根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒（2013）》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國城市人均衛(wèi)生費用2969.01元，農(nóng)村人均衛(wèi)生費用1055.89元，前者是后者的2.81倍；城市每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)8.55人，農(nóng)村每千人衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)3.41人，前者是后者的2.51倍；城市每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)6.88張，農(nóng)村每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)3.11張，前者是后者的2.21倍。城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)之間的差距雖然是歷史形成的，但隨著城鄉(xiāng)流動性的積累及復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成，純粹地理空間意義上的城市或鄉(xiāng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)愈來愈難以保持，不同標(biāo)準(zhǔn)之間的正面沖突與交叉趨勢日益加劇，由此造成同一空間內(nèi)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的差異化和非均衡性，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)失調(diào)。

4.制度失衡。英國公共服務(wù)學(xué)者菲利普·海恩斯在談到公共服務(wù)的復(fù)雜性時指出，“人們之間的相互交往使得公共服務(wù)成為一個比其他任何組織都復(fù)雜的系統(tǒng)?！惫卜?wù)具有顯著的系統(tǒng)化特征，即公共服務(wù)是一個由一系列體制、機制和制度構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。改革開放以來，隨著我國城鄉(xiāng)流動性因素的不斷增強和復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的形成，城鄉(xiāng)居民之間的相互交往深刻地影響著以地理區(qū)隔為制度設(shè)計出發(fā)點的城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系，城鄉(xiāng)范圍內(nèi)各自獨立的公共服務(wù)體制、機制與制度體系越來越難以維持其自洽性，制度的失衡趨勢表現(xiàn)得愈益明顯。如城市義務(wù)教育入學(xué)機制與流動人口子女接受義務(wù)教育的需求之間的矛盾愈益明顯，而農(nóng)村義務(wù)教育投入機制與農(nóng)村人口遷移之間的適配性也在不斷削弱；而城鄉(xiāng)分割的醫(yī)療衛(wèi)生保障制度在城鄉(xiāng)人口流動性持續(xù)增強的新形勢下，與城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的排異性趨勢也越來越突出。城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系內(nèi)的制度失衡，其實質(zhì)是城鄉(xiāng)公共服務(wù)制度設(shè)計的出發(fā)點與城鄉(xiāng)人口、資源布局之間的脫節(jié)與失序。伴隨著復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的制度失衡無疑會更加顯著。

三、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的路徑

城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系是城鄉(xiāng)治理體系的重要組成部分，在宏觀層面上影響和制約著國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。鑒于當(dāng)前城鄉(xiāng)流動性要素的持續(xù)增強和復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷深化，未來應(yīng)堅持以要素融合消解空間區(qū)隔，不斷推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。

（一）堅持以城鄉(xiāng)治理體系現(xiàn)代化引領(lǐng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)改革，以改革精神推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新

黨的十八屆三中全會報告指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化成果。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的關(guān)鍵是打破以空間區(qū)隔為制度設(shè)計出發(fā)點的傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理體系，建立與流動性的城鄉(xiāng)人居模式相適應(yīng)的體制機制，推進(jìn)城鄉(xiāng)治理體系現(xiàn)代化。這就要求城鄉(xiāng)各級黨政機關(guān)和其他各類治理主體必須樹立堅定的改革精神，以改革統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)發(fā)展，破除各種制度障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制機制創(chuàng)新。

（二）堅持以實有人口為城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)的立足點，建立健全在地化服務(wù)機制

實現(xiàn)公共服務(wù)的普遍供給是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的內(nèi)在要求。黨的十八屆三中全會決定指出，穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。這意味著，未來為充分應(yīng)對城鄉(xiāng)關(guān)系流動性要素不斷積累的挑戰(zhàn)，必須改變現(xiàn)有的以戶籍為基礎(chǔ)的公共服務(wù)覆蓋格局，堅持以實有人口為城鄉(xiāng)公共服務(wù)體系建設(shè)的立足點，改變公共服務(wù)主體、客體與對象的脫節(jié)現(xiàn)象，建立普遍化、在地化的服務(wù)機制。

（三）建立和完善公共服務(wù)的分類機制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化

實現(xiàn)公共服務(wù)的普遍均等化固然是城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化的長遠(yuǎn)目標(biāo)和理想追求；然而受制于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實制約和城鄉(xiāng)居民對公共服務(wù)需求的個性特點，當(dāng)前我國城鄉(xiāng)公共服務(wù)的一體化應(yīng)該主要致力于實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，在此基礎(chǔ)上分階段、分層次實現(xiàn)更大范圍、更高水平的公共服務(wù)均等化。這就要求建立和完善公共服務(wù)的分類機制，根據(jù)城鄉(xiāng)實際確定基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)類型：對于基本公共服務(wù)的供應(yīng)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一流程；對于非基本公共服務(wù)的供給應(yīng)結(jié)合城鄉(xiāng)財政實力和社會需求加以區(qū)別，有選擇、有重點地實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的區(qū)域化、層次化目標(biāo)。

除上述幾點總體性的要求之外，為有效應(yīng)對當(dāng)前城鄉(xiāng)流動性要素持續(xù)積累和復(fù)合型城鄉(xiāng)關(guān)系不斷深化的挑戰(zhàn)，還應(yīng)不斷完善城鄉(xiāng)聯(lián)動、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)公共服務(wù)融資機制建設(shè)，加強城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過程中的監(jiān)督和評估，建立健全城鄉(xiāng)公共服務(wù)的顧客審查機制，特別是要不斷完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給過程中的公民參與機制。正如保羅·喬伊斯所言，“讓服務(wù)對象參與戰(zhàn)略規(guī)劃的一個可能的結(jié)果是，革新的服務(wù)項目設(shè)計中，服務(wù)對象要在服務(wù)提供過程中承擔(dān)更多責(zé)任。”唯有如此，才能使我國經(jīng)濟社會發(fā)展的成果和公共服務(wù)的價值為城鄉(xiāng)居民所平等分享。

［1］（德）馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.中央編譯局，譯.北京：人民出版社，2008：25.

［2］（德）馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集（第1卷）［M］.中央編譯局，譯.北京：人民出版社，2008：57.

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