林志聰

（廣州大學(xué)松田學(xué)院，廣東廣州 511370）

自上個(gè)世紀(jì)80代年來(lái)起，公共服務(wù)民營(yíng)化供給已成為政府治理最重要的工具，也成為公共服務(wù)供給模式改革的主流方向。公共服務(wù)民營(yíng)化有效地解決了傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式導(dǎo)致的低效率、高成本、服務(wù)差等問(wèn)題，民營(yíng)化儼然成為各國(guó)公共服務(wù)改革的“救命稻草”。但隨著民營(yíng)化改革進(jìn)程不斷向前推進(jìn)，越來(lái)越多的弊端顯現(xiàn)出來(lái)，把承包給私營(yíng)部門的公共服務(wù)收歸政府，并重新由政府提供——“逆民營(yíng)化”的呼聲越來(lái)越高。

一、公共服務(wù)逆民營(yíng)化的緣起

逆民營(yíng)化現(xiàn)象的出現(xiàn)有著一定的歷史背景和誘發(fā)因素，其緣起可以歸納為以下幾點(diǎn)：

（一）民營(yíng)化的理論根基受到?jīng)_擊

民營(yíng)化以新自由主義為其理論基礎(chǔ)，新自由主義主張盡可能地減少國(guó)家與政府的干預(yù)，堅(jiān)信市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)關(guān)系的絕對(duì)統(tǒng)治地位。從上個(gè)世紀(jì)70年代末80年代初開始，民營(yíng)化改革模式在西方發(fā)展國(guó)家迅速開展，而“華盛頓共識(shí)”的出臺(tái)，使得民營(yíng)化向發(fā)展中國(guó)家迅速鋪開。但這種主張實(shí)行全盤私有化、市場(chǎng)化和自由化的理論和政策在實(shí)踐過(guò)程中受到廣泛的質(zhì)疑。首先是對(duì)私有化的質(zhì)疑。新自由主義者認(rèn)為提高經(jīng)濟(jì)效率的基礎(chǔ)和基本前提就是要實(shí)現(xiàn)企業(yè)的私有化，把私有化視為解決一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的靈丹妙藥。但眾多反對(duì)新自由主義的學(xué)者對(duì)“私有化在本質(zhì)上比公共運(yùn)營(yíng)和公共所有權(quán)更有效率”、“私有化能解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中絕大部分問(wèn)題”諸如此類觀點(diǎn)提出質(zhì)疑和批評(píng)，在某種程度來(lái)說(shuō)，私有化只是某些利益集團(tuán)謀取私利的工具。其次是對(duì)市場(chǎng)萬(wàn)能論的否定。隨著凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)模式在實(shí)踐中接二連三地遭遇“失靈”，“市場(chǎng)萬(wàn)能論”再次被作為新一輪政府治理改革的理論基礎(chǔ)?！笆袌?chǎng)萬(wàn)能論”主張市場(chǎng)機(jī)制能調(diào)節(jié)一切社會(huì)資源的配置問(wèn)題，反對(duì)國(guó)家干預(yù)。但許多西方學(xué)者紛紛對(duì)“市場(chǎng)萬(wàn)能論”提出批評(píng)，認(rèn)為市場(chǎng)機(jī)制的確能在社會(huì)資源配置中起到積極的作用，但是被夸大到“萬(wàn)能”的地步就有失偏頗了。最后是對(duì)自由化實(shí)質(zhì)的揭露。眾多學(xué)者或改革家對(duì)“華盛頓共識(shí)”所調(diào)的國(guó)際金融自由化、貿(mào)易自由化、投資自由化的政策主張的實(shí)質(zhì)進(jìn)行揭露，認(rèn)為30多年以來(lái)發(fā)生的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)衰退是新自由主義政策全球推行的惡果。

（二）民營(yíng)化改革實(shí)踐效果備受質(zhì)疑

公共服務(wù)民營(yíng)化對(duì)提高公共服務(wù)質(zhì)量、提高供給效率、降低成本的作用是毋庸置疑的，但是它所帶來(lái)的公平與責(zé)任問(wèn)題又無(wú)法回避，而這些消極影響在一定程度上不僅抵消了它所帶來(lái)的好處，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)難以挽回的損失和后果。如在機(jī)構(gòu)分散方面，新西蘭實(shí)施以民營(yíng)化為核心的新公共管理改革雖帶來(lái)一定的成效，但是這輪改革使得只有350萬(wàn)人口的新西蘭政府機(jī)構(gòu)分散嚴(yán)重：存在300個(gè)中央機(jī)構(gòu)、40個(gè)小的行政部門以及大量的地方與衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。這種大量的政府碎片化現(xiàn)象極大阻礙新西蘭經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。此外，在公共醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、市政設(shè)施等方面的改革無(wú)法充分體現(xiàn)民營(yíng)化的有效性和公平性。

在民營(yíng)化不斷向前推進(jìn)的過(guò)程中，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的結(jié)果與實(shí)行民營(yíng)化的初衷背道而馳，那就是民營(yíng)化不僅沒有帶來(lái)效率，還可以使得成本比沒有實(shí)行民營(yíng)化時(shí)還要高。如Bel和Warner對(duì)從1965~2006年所有有關(guān)垃圾收集和供水服務(wù)效率與成本的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)研究做了分析，發(fā)現(xiàn)其中大部分研究并沒有表明公私部門之間存在成本和效率的差異。

不少人開始質(zhì)疑民營(yíng)化在實(shí)踐中的效果，甚至有人認(rèn)為民營(yíng)化在某些領(lǐng)域改革中是失敗的。有調(diào)查研究表明，目前全球至少有20%以上的公共服務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐均已失敗告終。

（三）新公共管理新一輪改革助推逆民營(yíng)化進(jìn)程

新公共管理改革導(dǎo)致一系列典型問(wèn)題：政府碎片化、政治控制被削弱、協(xié)作不力和能力不足等。以上問(wèn)題的出現(xiàn)促使各國(guó)不得不正視新公共管理的新一輪改革，此輪改革從結(jié)構(gòu)性分權(quán)、機(jī)構(gòu)裁減、設(shè)立單一職能機(jī)構(gòu)的改革重心逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐韵蛘w政府的改革重心。希望通過(guò)新一輪的改革強(qiáng)化政府的領(lǐng)導(dǎo)能力和管理能力，并逐步實(shí)現(xiàn)政府的整體治理。這次改革的作用在于破除主流理論對(duì)市場(chǎng)作用的過(guò)分迷信，試圖在市場(chǎng)與政府之間尋求新的平衡點(diǎn)。因此，在這種改革背景的影響下，收回外包服務(wù)的行動(dòng)成為一種趨勢(shì)。

二、公共服務(wù)逆民營(yíng)化的本質(zhì)——正確看待逆民營(yíng)化現(xiàn)象

（一）逆民營(yíng)化是民營(yíng)化的一種新范式

歐文·休斯在《公共管理導(dǎo)論》一書中指出，在西方國(guó)家過(guò)去的兩個(gè)世紀(jì)中，不同時(shí)期政府的介入程度總是像鐘擺一樣在兩極之間反復(fù)搖擺。搖擺的目的是尋求政府與市場(chǎng)的平衡，使政府與市場(chǎng)互補(bǔ)互促以達(dá)到最合理的狀態(tài)，也就是說(shuō)，把主要的注意力放在民營(yíng)化的“前效應(yīng)”問(wèn)題，即是否要實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化，如何實(shí)現(xiàn)民營(yíng)化的問(wèn)題。但隨著民營(yíng)化在實(shí)踐中出現(xiàn)種種問(wèn)題，人們由重視“前效應(yīng)”轉(zhuǎn)向探討民營(yíng)化的“后效應(yīng)”，所謂“后效應(yīng)”是指當(dāng)民營(yíng)化在實(shí)踐中發(fā)生偏離或不能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，是否繼續(xù)維持民營(yíng)化，還是將公共服務(wù)收回的問(wèn)題，即逆民營(yíng)化的問(wèn)題。

在經(jīng)歷了幾十年的民營(yíng)化改革之后，政府對(duì)待民營(yíng)化的態(tài)度變得愈發(fā)理性，公共服務(wù)供給方式與手段的選擇也更加的科學(xué)。隨著民營(yíng)化各種問(wèn)題的涌現(xiàn)，人們開始對(duì)民營(yíng)化這一制度安排進(jìn)行反思，從原來(lái)感性的市場(chǎng)與政府的對(duì)立，單純追求政府效率，到現(xiàn)在理性對(duì)待市場(chǎng)與政府，進(jìn)一步尋求兩者之間的平衡點(diǎn)，從而更好地兼顧了公平與效率。

（二）民營(yíng)化到逆民營(yíng)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程

一直以來(lái)，人們認(rèn)為民營(yíng)化是單向的過(guò)程，即政府部門為發(fā)包方，通過(guò)合同方式把相關(guān)公共服務(wù)承包給社會(huì)組織主體或市場(chǎng)主體的過(guò)程，實(shí)踐證明，政府外包是一種雙向動(dòng)態(tài)的過(guò)程，即公共服務(wù)可以由政府部門承包給社會(huì)組織主體或市場(chǎng)主體，同時(shí)，公共服務(wù)也可以從社會(huì)組織主體或市場(chǎng)主體回收到政府部門。當(dāng)政府意識(shí)到外包并不能根本上解決服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題或成本問(wèn)題時(shí)，就可能采取收回外包的方式，而收回外包的情況并不是罕見的個(gè)案，而是在民營(yíng)化過(guò)程中的一種常態(tài)，如美國(guó)政府收回外包數(shù)量占總外包數(shù)量的60%左右，可見，收回外包這種逆民營(yíng)化現(xiàn)象是十分普遍的。因此，在研究公共服務(wù)民營(yíng)化時(shí)，不能將公共服務(wù)民營(yíng)化視為一個(gè)單一過(guò)程，而應(yīng)將民營(yíng)化過(guò)程視為公共服務(wù)提供由公共部門向市場(chǎng)變動(dòng)和公共服務(wù)提供由市場(chǎng)外包返回公共部門的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

（三）逆民營(yíng)化并非是民營(yíng)化改革失敗的產(chǎn)物

民營(yíng)化改革的初衷無(wú)非是為了解決公共部門壟斷經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的公共服務(wù)供給質(zhì)量低劣、績(jī)效不佳、成本高企等問(wèn)題，其改革的首要目標(biāo)應(yīng)該是把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)供給中來(lái)，使公共服務(wù)供給克服傳統(tǒng)供給模式帶來(lái)的局限性。但是有些地方政府在推動(dòng)公共服務(wù)民營(yíng)化改革過(guò)程中目標(biāo)不清晰，甚至把民營(yíng)化改革當(dāng)作借口，借機(jī)把一些投資大收益小的公共服務(wù)拋給社會(huì)組織和市場(chǎng)來(lái)接管，把責(zé)任推卸得一干二凈，這種“假民營(yíng)化”最明顯的特征就是政府的角色消失、責(zé)任被轉(zhuǎn)移、監(jiān)管功能缺失等，這樣的假民營(yíng)化注定的會(huì)失敗的，公共服務(wù)供給任務(wù)需要由政府收回來(lái)?！凹倜駹I(yíng)化”的存在使得很多人把矛頭指向民營(yíng)化改革本身，認(rèn)為出現(xiàn)逆民營(yíng)化是民營(yíng)化改革失敗的產(chǎn)物。

（四）逆民營(yíng)化是民營(yíng)化實(shí)踐的修正

民營(yíng)化作為一種政府治理的工具，而非目的，認(rèn)清這一點(diǎn)至關(guān)重要，否則會(huì)把民營(yíng)化的成敗看作是政府治理的成敗，把逆民營(yíng)化看成是改革的倒退。如果在改革過(guò)程中選用的工具無(wú)法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，那就可能是選擇工具不當(dāng)或工具使用不當(dāng)。大量實(shí)踐證明，通過(guò)民營(yíng)化改革引入市場(chǎng)機(jī)制，使公共服務(wù)的供給效率提高、成本下降，因此，從這個(gè)角度來(lái)看，可以說(shuō)在政府治理中民營(yíng)化這一工具在某個(gè)時(shí)間段的選擇是恰當(dāng)?shù)摹５蚋鞣N因素的制約，民營(yíng)化工具在使用上有可能產(chǎn)生偏差，導(dǎo)致達(dá)不到預(yù)期效果。當(dāng)民營(yíng)化在使用上出現(xiàn)消極影響，對(duì)公共服務(wù)的供給產(chǎn)生不良后果，那么政府就應(yīng)該收回外包，這時(shí)的逆民營(yíng)化就起到修正作用。是維持民營(yíng)化，還是選擇逆民營(yíng)化？在完善公共服務(wù)供給過(guò)程中，這個(gè)問(wèn)題不應(yīng)該是二選一的選擇題，否則很容易陷入兩個(gè)極端。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到的一點(diǎn)是，無(wú)論是民營(yíng)化或逆民營(yíng)化都是為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)——滿足公眾對(duì)公共服務(wù)的需求。因此，作為治理工具，應(yīng)盡可能淡化工具本身好壞優(yōu)劣的價(jià)值判斷，而把更多的注意力聚焦于如何把工具使用好的問(wèn)題上。

三、公共服務(wù)逆民營(yíng)化的發(fā)展趨勢(shì)

公共服務(wù)逆民營(yíng)化實(shí)踐實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共服務(wù)民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)反思的基礎(chǔ)上的客觀選擇。但需要明確的是，逆民營(yíng)化并非完全摒棄市場(chǎng)機(jī)制，也并非走政府壟斷供給的舊路，恰恰是要求在公共服務(wù)供給過(guò)程中不僅要注重市場(chǎng)機(jī)制的作用，同時(shí)也要發(fā)揮好政府的作用。這一點(diǎn)與十八屆三中全會(huì)“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的提法高度契合，這也進(jìn)一步驗(yàn)證了公共服務(wù)逆民營(yíng)化是公共服務(wù)供給改革過(guò)程的一個(gè)重要內(nèi)容。

世界各國(guó)對(duì)公共服務(wù)供給模式的改革實(shí)踐主要存在以下三種模式：國(guó)有國(guó)營(yíng)模式、私有私營(yíng)模式和公私合作伙伴模式。以上三種模式在實(shí)踐中存在不少的問(wèn)題，這些問(wèn)題的出現(xiàn)與供給模式本身的局限性有關(guān)，更主要的原因是政府在上述三種模式中存在角色定位偏差和責(zé)任缺失問(wèn)題，導(dǎo)致公共服務(wù)供給所追求的公平與效率價(jià)值取向難以兼得。因此，一種更能體現(xiàn)政府責(zé)任、市場(chǎng)機(jī)制作用、公眾參與深度與廣度的供給模式——國(guó)有民營(yíng)模式逐漸受到關(guān)注，它區(qū)別于國(guó)有國(guó)營(yíng)、私有私營(yíng)和公私合作伙伴模式，是將政府、市場(chǎng)與公眾三者有機(jī)結(jié)合，謀求同共參與。國(guó)有民營(yíng)模式一方面強(qiáng)調(diào)政府主體作用和角色回歸，即“政府在決定公共資源分配方向和維護(hù)公民基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值等方面發(fā)揮著其他組織無(wú)法替代的作用，其主要職責(zé)包括對(duì)運(yùn)營(yíng)企業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、招投標(biāo)、服務(wù)監(jiān)管、獎(jiǎng)勵(lì)懲罰及退出程序等進(jìn)行規(guī)范”，另一方面堅(jiān)持市場(chǎng)在公共服務(wù)供給過(guò)程中的決定性作用，充分發(fā)揮市場(chǎng)三大機(jī)制的功能。此外，要進(jìn)一步拓展公共服務(wù)的直接受益者——廣大民眾參與的深度和廣度，這不僅是公共服務(wù)公共性的內(nèi)在要求，同時(shí)也是滿足民眾對(duì)公共服務(wù)需要的邏輯起點(diǎn)。綜上所述，逆民營(yíng)化未來(lái)發(fā)展的一個(gè)明顯趨勢(shì)就是國(guó)有民營(yíng)化，與此同時(shí)，公共服務(wù)國(guó)有民營(yíng)供給模式也是逆民營(yíng)化發(fā)展的客觀產(chǎn)物。

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