張國獻(xiàn)

(河南財經(jīng)政法大學(xué)思政學(xué)院，河南鄭州450002)

黨的“十八大”報告指出:“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展?！薄皥猿稚鐣髁x政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化。”人民政協(xié)是實(shí)現(xiàn)社會主義民主政治的重要形式，要深入貫徹落實(shí)“十八大”精神，必須推進(jìn)人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)。

一、人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)中的現(xiàn)實(shí)問題

近年來，人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)不斷加強(qiáng)，制度建設(shè)內(nèi)容不斷升華，體系不斷完善，各項工作更加科學(xué)和實(shí)用，基本上做到了履行職能有章可循，開展工作有制可依，但在具體操作過程中仍存在一些薄弱環(huán)節(jié)。

(一)黨政協(xié)商不規(guī)范

2006年2月，中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出:“人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容是:國家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活中的重要問題;各黨派參加人民政協(xié)工作的共同性事務(wù)和政協(xié)內(nèi)部的重要事務(wù)，以及有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的其他重要問題?！钡怯械牡胤秸f(xié)召開政治協(xié)商會議并沒有充分發(fā)揚(yáng)民主，而是以通報代替協(xié)商，以個別問題的交流代替重大問題的協(xié)商，以黨派協(xié)商代替政協(xié)協(xié)商，其在一定程度上弱化了政協(xié)職能的發(fā)揮。從現(xiàn)有的協(xié)商形式來看，有關(guān)協(xié)商議題的提出主要來自黨委、人大和政府，呈現(xiàn)一種明顯的單向性，而很少有《政協(xié)章程》規(guī)定的各民主黨派、人民團(tuán)體和各族各界人士將有關(guān)重要問題提交協(xié)商的形式。如果各民主黨派能從單項協(xié)商轉(zhuǎn)向雙向協(xié)商，由被動轉(zhuǎn)向互動，必將促進(jìn)人民政協(xié)的發(fā)展。

(二)民主監(jiān)督有“缺位”

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的重要職能，是依法治國的有效保證，是發(fā)展社會主義民主政治和建設(shè)社會主義政治文明的重要途徑。但是，有些地方政協(xié)在實(shí)際操作中“缺位”、“失位”現(xiàn)象還時有發(fā)生，因種種顧慮不愿監(jiān)督，或因把握不好“度”而不善于監(jiān)督等情況仍不同程度地存在。人民政協(xié)民主監(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實(shí)施以及重大方針政策的貫徹執(zhí)行，對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進(jìn)行監(jiān)督。充分發(fā)揮人民政協(xié)民主監(jiān)督主體作用，有利于決策的民主化、科學(xué)化，有利于防止和消除腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)廉政勤政建設(shè)。但是，當(dāng)前民主監(jiān)督較為薄弱，嚴(yán)重影響了政協(xié)職能的發(fā)揮。有些政協(xié)委員的民主監(jiān)督意識不強(qiáng)，認(rèn)識不到位，有的是不愿監(jiān)督，有的是不敢監(jiān)督，同時還存在著監(jiān)督不力的情況，監(jiān)督的內(nèi)容也是一些無關(guān)緊要的以及和老百姓切身利益無關(guān)的事，導(dǎo)致重大事項、重點(diǎn)部位、重要環(huán)節(jié)監(jiān)督缺位。

(三)協(xié)商制度不完善

制度問題是帶有根本性、全局性的問題。近年來，全國政協(xié)主動爭取中共中央支持，先后轉(zhuǎn)發(fā)或下發(fā)了《關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的規(guī)定》、《提案工作條例》、《關(guān)于辦理政協(xié)提案的意見》等規(guī)章制度，在政協(xié)履行職能的實(shí)踐中發(fā)揮了巨大作用。但也存在一些不容忽視的問題，比如，政協(xié)的建議案辦理起來隨意性很大，有的上報后就沒了下文，直接影響其作用的發(fā)揮。實(shí)際操作中還存在認(rèn)識上的模糊性、工作上的隨意性、運(yùn)行上的單一性等問題，時常出現(xiàn)“一頭熱”或“一廂情愿”的現(xiàn)象，使“決策前”、“實(shí)施前”、“通過前”的政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政未能按工作計劃落實(shí)和實(shí)現(xiàn)制度要求的目標(biāo)。

(四)協(xié)商程序不科學(xué)

近年來，政協(xié)履行職能程序化建設(shè)確實(shí)取得了不少成績，特別是近幾年來，為了增強(qiáng)人民政協(xié)履行職能的實(shí)效，推進(jìn)社會主義民主政治建設(shè)，人們在履行政協(xié)職能制度化、規(guī)范化的基礎(chǔ)上，又提出了履行政協(xié)職能的程序化，并在實(shí)際工作中邁出了重要步伐。但在現(xiàn)實(shí)中卻存在著許多問題:在認(rèn)識上重視較高，在實(shí)踐中探索較少;對主體進(jìn)行程序性規(guī)定較多，對客體進(jìn)行程序性規(guī)定較少;程序規(guī)定中零散性的較多、系統(tǒng)性的較少，籠統(tǒng)性的較多、可操作性的較少，正面引導(dǎo)性的較多、反面制約性的較少。有的黨政領(lǐng)導(dǎo)重視和支持政協(xié)參政議政的意識較弱，主動向政協(xié)出題目、交任務(wù)、壓擔(dān)子不夠，重要課題委托政協(xié)去完成的不多;對政協(xié)報送的調(diào)研報告、建議案、反映的社情民意等有的未納入督辦程序，落實(shí)和反饋不夠。經(jīng)政協(xié)推薦的擔(dān)任有關(guān)部門特邀監(jiān)察員、檢查員、審計員、咨詢員、教育監(jiān)督員的委員，由黨政部門組織開展的活動不夠規(guī)范，程序不夠嚴(yán)密;關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的履行，有的委員思想上還存在著怕“惹麻煩”、怕“添亂”、怕“得罪人”等種種顧慮，對決策實(shí)施過程中的監(jiān)督，對國家機(jī)關(guān)和工作人員履行職責(zé)、遵紀(jì)守法、為政清廉情況的監(jiān)督還不到位;對政協(xié)建議案、調(diào)研報告以及委員反映的社情民意，該如何辦理、落實(shí)和反饋，該由誰來具體負(fù)責(zé)，沒有人負(fù)責(zé)又該如何處理等問題，提出的反面制約性的措施還比較少。

現(xiàn)實(shí)中的這些問題，都需要在認(rèn)真總結(jié)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深入研究，作出明確規(guī)定，提出更加清晰、更具可操作性的意見，促進(jìn)人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)。

二、多維視角:影響人民政協(xié)科學(xué)化因素分析

人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)成績很大，存在的問題也不少。問題的根源是多方面的，既有思想認(rèn)識問題，也有現(xiàn)實(shí)體制問題，既有理論研究的不足，也有自身重視不夠的問題。

(一)沒有按科學(xué)發(fā)展觀的要求正確認(rèn)識人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)

科學(xué)發(fā)展觀的提出，為人民政協(xié)圍繞一個中心，服務(wù)大局提供了良好的機(jī)遇，為廣大政協(xié)委員施展才干、發(fā)揮作用提供了廣闊的舞臺，也為政協(xié)工作探索新思路、開拓新局面提供了有利條件。但是在推進(jìn)人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)中，各級政協(xié)還沒有切實(shí)用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)工作，還沒有按科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)科學(xué)化建設(shè)，履行職能還停留在以前的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上。雖然也有計劃、有重點(diǎn)地學(xué)習(xí)黨的理論和人民政協(xié)理論，但滿足于學(xué)文件、讀材料，缺乏深層次上的研究和分析。對科學(xué)理論特別是科學(xué)發(fā)展觀的科學(xué)內(nèi)涵和根本要求領(lǐng)會得不夠透徹，學(xué)習(xí)的效果不夠明顯，科學(xué)發(fā)展觀理論與政協(xié)工作實(shí)踐結(jié)合得不夠好，在履行職能的過程中把握規(guī)律性、體現(xiàn)科學(xué)性、富于創(chuàng)造性還不夠。

(二)人民政協(xié)理論研究的相對滯后性

理論研究是對客觀事物本質(zhì)及其運(yùn)動規(guī)律的科學(xué)揭示，它既是實(shí)踐的總結(jié)，又是實(shí)踐的向?qū)?。人民政協(xié)成立60多年來，在政協(xié)理論體系方面經(jīng)過毛澤東、周恩來、鄧小平等老一輩革命家的開創(chuàng)奠基，經(jīng)過以江澤民為核心的第3代中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤為總書記的中央領(lǐng)導(dǎo)集體的不斷豐富發(fā)展，經(jīng)過各級政協(xié)組織和廣大政協(xié)委員的不懈實(shí)踐和探索，已形成了一個基本的理論體系。多年來，政協(xié)各級組織、政協(xié)工作者和相關(guān)專家、學(xué)者都敏銳地看到開展政協(xié)理論研究的重要性，并進(jìn)行了有益地探討，取得了不少成果。但是，從總體上看，政協(xié)理論研究滯后于工作實(shí)踐，許多理論問題還有待深入研究。有些是重大的基礎(chǔ)性理論問題，如履行三項職能，從政協(xié)章程上看是清楚的，但在實(shí)踐中還存在著與黨委、政府、人大的協(xié)調(diào)銜接問題以及如何增強(qiáng)實(shí)效的問題。有些是新問題，如政協(xié)如何在政治文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用，如何在實(shí)現(xiàn)“中國夢”中發(fā)揮特殊優(yōu)勢等。有些是政協(xié)正在實(shí)踐，迫切需要進(jìn)行理論總結(jié)，如民主評議活動、委員學(xué)習(xí)活動、委員的教育和培訓(xùn)、委員的考核和管理等都需要深入研究。

(三)正確認(rèn)識和理解人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)的過程性

正確認(rèn)識和理解人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)需要一個過程。對這個問題在理解和認(rèn)識上存在著兩個誤區(qū):一是主要來源于政協(xié)組織外部，認(rèn)為人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)問題是政協(xié)組織的“內(nèi)部事務(wù)”;二是主要來源于政協(xié)組織內(nèi)部，認(rèn)為人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)帶有一定的制約性，黨政部門如不遵守，要追究責(zé)任。人民政協(xié)政治上的巨大包容性和廣泛的社會參與性，決定了人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)是履行政協(xié)職能主客體雙方的事情，是主客體雙方應(yīng)共同遵守的規(guī)定，是對雙方行為的制約。人民政協(xié)的性質(zhì)、地位決定了這種制約不帶有法律的強(qiáng)制性，是一種程序性制約。這種探索的過程是人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)不斷成熟和完善的過程，其中存在的問題是暫時的和發(fā)展的，這些問題隨著我國民主政治建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)會逐漸得到解決。

制度化、規(guī)范化、程序化是提高政協(xié)工作水平，加強(qiáng)政協(xié)科學(xué)化建設(shè)的需要。近些年來，各級政協(xié)在履行職能方面做了大量工作，探索出了許多好的經(jīng)驗。但按照中共中央和形勢發(fā)展對政協(xié)工作的要求來衡量，還有較大的差距，需要進(jìn)一步健全和完善切實(shí)可行的規(guī)章制度，在新的歷史條件下保證政協(xié)自身活動的高效、有序，保證政協(xié)工作在制度化、規(guī)范化、程序化的軌道上良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、積極推進(jìn)政協(xié)科學(xué)化建設(shè)的機(jī)制選擇

(一)踐行群眾路線

黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民政協(xié)和協(xié)商民主的最大特色。群眾路線是中國共產(chǎn)黨的基本工作方法和工作路線。堅持群眾路線既是黨的宗旨的體現(xiàn)，也是人民政協(xié)和協(xié)商民主發(fā)展的內(nèi)在要求和重要動力。協(xié)商民主是中國特色社會主義民主政治的重要實(shí)現(xiàn)形式。健全協(xié)商民主必須突出群眾路線這個靈魂和主線。群眾路線是人民政協(xié)和協(xié)商民主的靈魂，是貫穿于協(xié)商民主過程中的主線，協(xié)商民主的過程就是堅持群眾路線的過程，就是從群眾中來、到群眾中去的過程。要把黨的活動扎根到各個階層中去，扎根到人民群眾中去。把群眾思維滲透到黨的工作中去，變成每一個黨員和領(lǐng)導(dǎo)干部的生活方式。堅持群眾路線，加強(qiáng)人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)要形成長效機(jī)制。讓協(xié)商民主成為人民政協(xié)決策的必要程序，讓人民政協(xié)決策的過程變成向人民群眾反復(fù)征求意見的過程，把群眾路線貫穿于人民政協(xié)決策的各個環(huán)節(jié)之中。要深入研究社會價值觀多元化、格局復(fù)雜化、利益訴求碎片化情況下群眾概念的科學(xué)含義，克服政協(xié)干部在實(shí)行群眾路線時的迷茫。要明確群眾路線的對象。不論強(qiáng)勢者還是弱勢者，不論基本階層還是新型階層，都要納入人民群眾的范疇。擴(kuò)展協(xié)商民主的領(lǐng)域，把協(xié)商民主的觸角從政治經(jīng)濟(jì)等重大政治事務(wù)延伸到平常百姓的社會生活中，人民政協(xié)要在一切與公共利益相關(guān)的公共事務(wù)中走群眾路線，協(xié)調(diào)不同利益群體之間的關(guān)系，主動和提前介入利益分配活動，充分關(guān)注各方的利益訴求，組織協(xié)商對話或民主對話，進(jìn)行多層次、全方位、常態(tài)化的協(xié)商溝通，尋求社會的團(tuán)結(jié)與共識。在社會建設(shè)和化解矛盾的實(shí)踐中，依靠群眾的力量，逐漸杜絕官僚主義歪風(fēng)，根治形式主義頑癥，走出一條中國特色的人民政協(xié)科學(xué)化建設(shè)之路。

(二)健全協(xié)商制度

實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)科學(xué)化，制度是保障?！皥猿趾屯晟浦袊伯a(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，更好地協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局?！保?］如政協(xié)履行職能的總體制度，包括關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政協(xié)工作的決定和推進(jìn)政協(xié)工作制度化、規(guī)范化、程序化的意見，人民政府關(guān)于支持政協(xié)工作的意見，政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政實(shí)施細(xì)則，政協(xié)提案工作條例等;政協(xié)內(nèi)部運(yùn)行的規(guī)范性制度，包括政協(xié)常委會工作規(guī)則，秘書長工作規(guī)則，專門委員會通則，各專門委員會工作細(xì)則，各種例會制度，政協(xié)機(jī)關(guān)各項規(guī)章制度，委員視察制度，聯(lián)系委員制度，加強(qiáng)與民主黨派聯(lián)系制度等;政協(xié)與黨委、政府雙向聯(lián)系的規(guī)范性制度，包括黨委領(lǐng)導(dǎo)參加政協(xié)例會制度，政協(xié)與人大常委會、政府相互聯(lián)系制度，四套班子秘書長聯(lián)席會議制度，黨政領(lǐng)導(dǎo)同志與政協(xié)委員懇談會制度，政協(xié)提案辦理制度等;政協(xié)各項工作的激勵制度，包括優(yōu)秀委員和先進(jìn)委員、組評比表彰制度，優(yōu)秀提案和提案先進(jìn)承辦單位評比表彰制度，有突出貢獻(xiàn)的政協(xié)委員和調(diào)研獻(xiàn)策優(yōu)秀成果獎勵制度等。要注意制度的可操作性，完善制度建設(shè)，應(yīng)根據(jù)全國政協(xié)的有關(guān)規(guī)定，借鑒外地政協(xié)行之有效的經(jīng)驗，從本地實(shí)際情況出發(fā)，把握可行性，力求具體明確，簡單易行，便于操作;要注意維持制度的嚴(yán)肅性，制定制度重要，落實(shí)制度更重要，制度一旦建立起來，就要督促檢查，抓好落實(shí)。

(三)細(xì)化協(xié)商程序

“十八大”報告指出:“加強(qiáng)同民主黨派的政治協(xié)商。把政治協(xié)商納入決策程序，堅持協(xié)商于決策之前和決策之中，增強(qiáng)民主協(xié)商時效性。深入進(jìn)行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商?！币M(jìn)一步量化、細(xì)化工作目標(biāo)和任務(wù)。地方政協(xié)組織要結(jié)合實(shí)際，找準(zhǔn)在科學(xué)化建設(shè)中的突破口，量化、細(xì)化工作目標(biāo)和任務(wù)，突出重點(diǎn)，全面、穩(wěn)步推進(jìn)。比如協(xié)商工作，要抓好政府工作報告的協(xié)商，以及黨政送交人民政協(xié)的協(xié)商內(nèi)容。監(jiān)督工作應(yīng)區(qū)別于人大的法律監(jiān)督、人民群眾的社會監(jiān)督，應(yīng)重點(diǎn)組織好對政黨的監(jiān)督，并對監(jiān)督的效力、效果評價、反饋機(jī)制等作出具體的規(guī)定。對社情民意、言論自由、思想表達(dá)自由也應(yīng)提供充分的保證，使政協(xié)真正做到能“議大事、議國事”。加強(qiáng)政協(xié)委員權(quán)力方面，調(diào)查調(diào)研和公務(wù)活動經(jīng)費(fèi)數(shù)額要明確，支持保護(hù)持證視察。要根據(jù)履行政協(xié)職能的主要形式，逐個破解，逐條分析，使制度規(guī)定更加具體、程序規(guī)定更加明確。在程序法的立法過程中，要成熟一個，制定一個，而不是整體推進(jìn)。

(四)建立學(xué)習(xí)培訓(xùn)機(jī)制

各級干部特別是新走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的年輕干部，必須加強(qiáng)對統(tǒng)戰(zhàn)政協(xié)理論政策的學(xué)習(xí)，不斷提高貫徹執(zhí)行基本政治制度的堅定性和自覺性。各級黨委理論學(xué)習(xí)中心組要把政協(xié)理論作為重要學(xué)習(xí)內(nèi)容。要將各級黨政干部政協(xié)理論的學(xué)習(xí)納入干部考試考學(xué)內(nèi)容。各級黨校和社會主義學(xué)院要把政協(xié)理論列入黨政干部培訓(xùn)和教學(xué)計劃，開設(shè)專題教學(xué)。黨校自身要加強(qiáng)教學(xué)研究，培養(yǎng)專職教師，確保統(tǒng)戰(zhàn)政協(xié)理論教學(xué)的質(zhì)量和效果。黨委宣傳部門要把政協(xié)理論政策列入宣傳工作整體計劃，重視宣傳人民政協(xié)工作。努力提高政協(xié)委員的政治素質(zhì)和參政議政水平。要通過各種形式幫助委員了解有關(guān)情況，為委員知情、履行職責(zé)創(chuàng)造良好的條件。要通過各種有效形式，采取有力措施，政協(xié)委員所在單位要積極支持他們參加政協(xié)組織的各種活動，在時間、經(jīng)費(fèi)等方面予以必要的保障。政協(xié)委員要深入實(shí)際調(diào)查研究，密切聯(lián)系自己所代表的黨派、團(tuán)體、界別及有關(guān)方面群眾，積極反映他們的意見和要求。政協(xié)黨組要按照黨委統(tǒng)一部署和政協(xié)章程規(guī)定，配合黨委組織和統(tǒng)戰(zhàn)部門研究換屆時有關(guān)界別設(shè)置、政協(xié)委員名額、人選和常務(wù)委員人選以及屆中委員調(diào)整的有關(guān)問題，并提出建議。

［1］李祥營．人民政協(xié)工作的科學(xué)化(一)［J］．政協(xié)天地，2010(10)．