劉繼萍

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的突出問(wèn)題與對(duì)策

劉繼萍

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

文化市場(chǎng)的繁榮發(fā)展需要良好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和有效的監(jiān)管與服務(wù)，但中國(guó)的文化市場(chǎng)監(jiān)管法制經(jīng)過(guò)多年努力，現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀，主要存在五個(gè)方面的突出問(wèn)題，即立法效力層次偏低，體系有待完善；立法思想中工具主義色彩較濃；公眾參與度需進(jìn)一步放開(kāi)；少數(shù)民族地區(qū)及農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管立法有待加快；監(jiān)管責(zé)任和糾紛解決機(jī)制尚需完善。政府下一步工作需要從樹(shù)立正確的文化市場(chǎng)監(jiān)管的立法理念、做好立法規(guī)劃、充實(shí)法規(guī)內(nèi)容、豐富地方立法等方面入手，切實(shí)推動(dòng)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法。

文化繁榮；文化市場(chǎng)；監(jiān)管立法；突出問(wèn)題；立法建議

中國(guó)加入WTO后，文化領(lǐng)域法制建設(shè)任務(wù)的艱巨性和緊迫性進(jìn)一步凸顯。中共十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“緊緊圍繞建設(shè)社會(huì)主義核心價(jià)值體系、社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)深化文化體制改革，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮”，進(jìn)一步提出了“要完善文化管理體制，建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系，提高文化開(kāi)放水平”的新要求。①參見(jiàn)《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》。http：／／money．163．com／13／1112／19／9DGLVT3U00253BOH．html．文化領(lǐng)域現(xiàn)存問(wèn)題的有效解決、新目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都需要更加明確的規(guī)范性引導(dǎo)和制度性保障，也體現(xiàn)了中國(guó)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的重要性與緊迫性。

一、文化市場(chǎng)監(jiān)管立法體系概況

文化市場(chǎng)的繁榮發(fā)展需要良好的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)環(huán)境和有效的監(jiān)管與服務(wù)，法律法規(guī)體系的建設(shè)對(duì)于維護(hù)文化市場(chǎng)有序發(fā)展、保障監(jiān)管服務(wù)順利開(kāi)展至關(guān)重要。

從法律層面來(lái)看，文化市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)的現(xiàn)行法律主要有《文物保護(hù)法》、《著作權(quán)法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。與文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法直接相關(guān)的主要有《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等。

從行政法規(guī)層面來(lái)看，與文化市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)的行政法規(guī)相比與之相關(guān)的法律而言數(shù)量較多，主要有《著作權(quán)法實(shí)施條例》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《公共文化體育設(shè)施條例》、《音像制品管理?xiàng)l例》、《電影管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》、《營(yíng)業(yè)性演出管理?xiàng)l例》、《廣播電視管理?xiàng)l例》、《娛樂(lè)場(chǎng)所管理?xiàng)l例》等等。在行政法規(guī)的指導(dǎo)下，各省市分別制定了相關(guān)的地方性法規(guī)，如《北京市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉辦法》、《武漢市文化市場(chǎng)管理辦法》、《西藏自治區(qū)文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例》等等。

從規(guī)章層面來(lái)看，針對(duì)文化市場(chǎng)的管理與執(zhí)法工作，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)發(fā)布了數(shù)十個(gè)部門(mén)規(guī)章，如《著作權(quán)行政處罰實(shí)施辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)文化管理暫行規(guī)定》、《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》等等。地方政府也結(jié)合其出臺(tái)了與文化市場(chǎng)執(zhí)法等相關(guān)的規(guī)章，如《北京市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法辦法》、《上海市文化領(lǐng)域相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》、《青島市文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》、《浙江省文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》、《天津市文化市場(chǎng)相對(duì)集中行政處罰權(quán)規(guī)定》等等。

在文化立法現(xiàn)有法律法規(guī)體系框架下，與文化市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)的立法除現(xiàn)有法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方政府規(guī)章外，還存在著大量的“意見(jiàn)”、“通知”、“辦法”等其他規(guī)范性文件。特別是隨著綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)的推進(jìn)，與文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法改革相關(guān)的規(guī)范性文件和政策大幅增加。

二、文化市場(chǎng)監(jiān)管立法存在的主要問(wèn)題

（一）立法效力層次偏低，體系有待完善

整體而言，中國(guó)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法還處于初級(jí)階段。現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)于文化市場(chǎng)的概念沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，對(duì)文化活動(dòng)的監(jiān)管與服務(wù)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)多是一些條例、規(guī)定、通知、辦法，法律層面缺少對(duì)監(jiān)管服務(wù)的規(guī)定，法規(guī)和規(guī)章及規(guī)范性文件的地域性、針對(duì)性較強(qiáng)，對(duì)于相應(yīng)領(lǐng)域和本地區(qū)的文化市場(chǎng)監(jiān)管作用明顯，但與現(xiàn)有的針對(duì)個(gè)別領(lǐng)域出臺(tái)的具體性法律一樣，都不能有效引導(dǎo)文化市場(chǎng)監(jiān)管的全局工作。就文化市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容而言，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)發(fā)展、保障新興網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)等許多方面都存在立法滯后的現(xiàn)象，有關(guān)法律規(guī)范集中分布在互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)營(yíng)、音像市場(chǎng)、文藝演出市場(chǎng)和出版等幾個(gè)特定領(lǐng)域，特殊群體的文化權(quán)利保障還未受到足夠重視。參差不齊的監(jiān)管規(guī)定、尚存的監(jiān)管空白，亟須加強(qiáng)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法，以對(duì)一些共性問(wèn)題做出統(tǒng)一規(guī)定，提升文化市場(chǎng)監(jiān)管的立法層次，擴(kuò)展監(jiān)管范圍，減少執(zhí)法上的混亂與沖突。不可否認(rèn)，現(xiàn)階段推動(dòng)文化體制改革和文化繁榮發(fā)展仍需要借助政策的規(guī)定和引導(dǎo)，這在特定時(shí)期也是十分必要的，但面對(duì)法治社會(huì)的發(fā)展需求，必須加快政策措施向法律法規(guī)轉(zhuǎn)化的進(jìn)程，盡早形成既有實(shí)效又有前瞻性的法律規(guī)范體系，提高法律法規(guī)的適用性和有效性。

（二）立法思想中工具主義色彩較濃

現(xiàn)行文化市場(chǎng)監(jiān)管法律法規(guī)的具體內(nèi)容表現(xiàn)出文化市場(chǎng)管理辦法和條例、執(zhí)法管理辦法及人員培訓(xùn)、舉報(bào)受理制度等規(guī)定占據(jù)了較大的比例，對(duì)經(jīng)營(yíng)主體多偏重于監(jiān)督、規(guī)范、處罰，促進(jìn)、保障、權(quán)利、服務(wù)等方面提及較少，控制色彩濃厚等特點(diǎn)。執(zhí)法管理辦法類(lèi)法規(guī)，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法人員、執(zhí)法程序和監(jiān)督、責(zé)任追究等方面的規(guī)定比較全面，但對(duì)執(zhí)法權(quán)限、裁量范圍、救濟(jì)途徑等方面的規(guī)定尚待強(qiáng)化和完善。整體來(lái)看，強(qiáng)“管理”輕“服務(wù)”特征明顯，權(quán)力規(guī)制存在缺憾。加之政出多門(mén)，缺少必要的系統(tǒng)性，文化監(jiān)管的綜合手段及其協(xié)調(diào)性和有效性還不夠成熟，呈現(xiàn)出較濃重的法律工具主義思想，也給市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際操作造成困難。

文化商品對(duì)人的精神和思想影響的范圍及程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)其他物質(zhì)性商品。正因?yàn)槲幕袌?chǎng)有別于一般的物質(zhì)產(chǎn)品市場(chǎng)，因此更需要在文化市場(chǎng)監(jiān)管立法過(guò)程中正確處理好經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益、政府利益與公民利益的辯證關(guān)系。培育和發(fā)展文化市場(chǎng)，根本目的不在于追求經(jīng)濟(jì)利益最大化和完成思想上的專(zhuān)制，而是要促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)和文化市場(chǎng)的發(fā)展，提供給國(guó)民以多樣、健康的文化產(chǎn)品與服務(wù)。因此，文化市場(chǎng)的立法也必將更多地體現(xiàn)公民的文化權(quán)利，滲透國(guó)家公權(quán)力的引導(dǎo)和規(guī)范，應(yīng)引導(dǎo)文化市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體必須始終把社會(huì)效益放在首位，但這并不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)效益的價(jià)值，而是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的統(tǒng)一。如何合理界定政府管理權(quán)力的邊界、防止政府越權(quán)或者行政權(quán)力濫用，預(yù)防打著“公共利益”的旗號(hào)損害公民文化權(quán)利和自由的不良現(xiàn)象；如何最大限度地保障公民文化權(quán)利的同時(shí)又最大限度地保障國(guó)家和社會(huì)公共利益，不能只見(jiàn)市場(chǎng)穩(wěn)定而不見(jiàn)公民權(quán)利，也不能只見(jiàn)權(quán)利自由而不見(jiàn)市場(chǎng)有序，這是文化市場(chǎng)監(jiān)管立法中不可忽視的深層問(wèn)題。

（三）公眾參與度需進(jìn)一步放開(kāi)

廣泛的公眾參與是民主立法的重要體現(xiàn)，立法中的公眾參與機(jī)制是現(xiàn)代民主社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。但公眾參與立法其制度設(shè)計(jì)本身就存在很多漏洞，如提出議案的主體范圍過(guò)于狹窄、公眾參與立法的程序制度不完善、立法公開(kāi)程度不夠、缺乏立法監(jiān)督制度等。從公眾參與角度而言，文化市場(chǎng)監(jiān)管立法更為迫切的任務(wù)是要保障立法動(dòng)議權(quán)的平衡和強(qiáng)化具體監(jiān)管工作中公眾參與監(jiān)督機(jī)制的完善。

就行政法而言，行政立法過(guò)程中給予相對(duì)人行政立法動(dòng)議權(quán)，是現(xiàn)代法的合意性要求，是對(duì)相對(duì)人主體地位的承認(rèn)和尊重，是行政立法開(kāi)放性和民主化的表現(xiàn)，對(duì)于行政主體權(quán)力的濫用也有良好的防范作用。文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的功能既然不僅僅局限于控制還應(yīng)包含對(duì)文化市場(chǎng)發(fā)展及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的服務(wù)與支持，那么在立法過(guò)程中，除專(zhuān)家學(xué)者、行政人員之外，將經(jīng)營(yíng)主體及文化市場(chǎng)消費(fèi)者納入立法動(dòng)議隊(duì)伍中，則更能保證立法的科學(xué)性和合理性。

當(dāng)前的文化市場(chǎng)存在經(jīng)營(yíng)范圍廣，經(jīng)營(yíng)單位多、散、亂等狀況，文化市場(chǎng)管理及稽查工作面臨人員少、任務(wù)重、經(jīng)費(fèi)緊張，管理中存在以罰代管、收受甚至索取賄賂等問(wèn)題，大量的違法違規(guī)行為得不到及時(shí)處理和有效糾正，非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得不到有效遏制，直接影響文化市場(chǎng)的健康發(fā)展。這些問(wèn)題的解決，需要廣泛地發(fā)動(dòng)公眾監(jiān)督，充分利用座談會(huì)、個(gè)別訪談、電話、有關(guān)報(bào)刊、互聯(lián)網(wǎng)站、聽(tīng)證會(huì)等多種途徑，廣泛聽(tīng)取民眾呼聲，進(jìn)行信息溝通和互動(dòng)，使文化市場(chǎng)監(jiān)管在生活上與百姓融合，落到實(shí)處。

（四）少數(shù)民族地區(qū)及農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管立法有待加快

少數(shù)民族傳統(tǒng)文化是少數(shù)民族在長(zhǎng)期的社會(huì)實(shí)踐中創(chuàng)造和發(fā)展起來(lái)的、具有本民族形式和特點(diǎn)的文化，包括飲食、衣著、住宅、生產(chǎn)工具、語(yǔ)言、文字、科學(xué)、藝術(shù)、哲學(xué)、宗教、風(fēng)俗、節(jié)日和傳統(tǒng)物質(zhì)文化和精神文化。因而，某些少數(shù)民族聚居區(qū)文化市場(chǎng)必然會(huì)存在與一般地區(qū)文化市場(chǎng)不同的特點(diǎn)。中國(guó)文化立法中，專(zhuān)門(mén)針對(duì)少數(shù)民族文化的法律法規(guī)主要有：文化部、國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)于2000年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)少數(shù)民族文化工作的意見(jiàn)〉的通知》，國(guó)務(wù)院于2009年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步繁榮發(fā)展少數(shù)民族文化事業(yè)的若干意見(jiàn)》，以及各省市等發(fā)布的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件。具體到文化市場(chǎng)方面，主要是鼓勵(lì)支持利用本地區(qū)資源挖掘、整理和開(kāi)發(fā)有本地特色的旅游項(xiàng)目、活動(dòng)和產(chǎn)品。雖然一定程度上突出了建設(shè)當(dāng)?shù)靥厣幕a(chǎn)業(yè)、促進(jìn)當(dāng)?shù)匚幕袌?chǎng)形成與發(fā)展的功能，但相對(duì)具體的管理、規(guī)范、引導(dǎo)工作的規(guī)定則較為貧瘠。

中國(guó)農(nóng)村有著豐富而多元的文化財(cái)富和文化資源，但農(nóng)村人口比例較大且較為分散，與城市文化市場(chǎng)相比，農(nóng)村文化市場(chǎng)發(fā)展由于受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的限制呈現(xiàn)出極不平衡的態(tài)勢(shì)，且經(jīng)營(yíng)單位普遍具有規(guī)模小、分布散、以個(gè)體經(jīng)營(yíng)和個(gè)人獨(dú)資企業(yè)為主的特點(diǎn)，無(wú)照經(jīng)營(yíng)狀況更為突出。可以說(shuō)，農(nóng)村文化市場(chǎng)無(wú)論是建設(shè)還是監(jiān)管，都呈現(xiàn)出無(wú)序與失衡的狀態(tài)?，F(xiàn)行與農(nóng)村文化建設(shè)相關(guān)的行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件，主要涉及農(nóng)村文化建設(shè)、專(zhuān)項(xiàng)資金或具體項(xiàng)目、社會(huì)主義新農(nóng)村文化致富工程、文化站建設(shè)等方面的文件，直接與農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管相關(guān)的主要為調(diào)研通知。從人員配備方面來(lái)講，政府部門(mén)在農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管上投入的精力和力度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)均以設(shè)置綜合文化站的形式進(jìn)行文化監(jiān)管，但文化站工作人員多數(shù)為兼職且呈現(xiàn)出“小隊(duì)伍”面臨“大市場(chǎng)”的格局，管理有責(zé)、執(zhí)法無(wú)權(quán)的境況使他們很難全面履行農(nóng)村文化市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)，基本上只能起到市縣執(zhí)法人員到農(nóng)村檢查時(shí)的配合作用。

《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)的意見(jiàn)》（中辦發(fā)［2005］27號(hào)）著力強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)村文化市場(chǎng)的規(guī)范和監(jiān)管，提出堅(jiān)持一手抓繁榮、一手抓管理的方針，大力加強(qiáng)農(nóng)村文化市場(chǎng)管理，加強(qiáng)和充實(shí)縣級(jí)文化市場(chǎng)行政執(zhí)法隊(duì)伍，健全農(nóng)村文化市場(chǎng)管理體系、加強(qiáng)執(zhí)法力量、加大監(jiān)管力度、提高執(zhí)法水平，整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序，確保農(nóng)村文化市場(chǎng)健康有序發(fā)展等要求。2010年下半年，文化部發(fā)出了《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管工作調(diào)研的通知》，要求各省區(qū)對(duì)農(nóng)村文化市場(chǎng)監(jiān)管工作進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)調(diào)研。2012年5月，文化部在浙江省寧波市召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村文化市場(chǎng)管理工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，分析了當(dāng)前農(nóng)村文化市場(chǎng)管理工作面臨的新形勢(shì)，總結(jié)了近年來(lái)農(nóng)村文化市場(chǎng)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，就加強(qiáng)農(nóng)村文化市場(chǎng)管理提出了要求。如何盡快構(gòu)建起一個(gè)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)文化市場(chǎng)監(jiān)管體系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站作用，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)攸h委、政府、公安派出所、學(xué)校、村黨支部、村民委員會(huì)的互動(dòng)作用，充分利用報(bào)刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等新聞媒體，建立橫向到邊、縱向到底的農(nóng)村文化市場(chǎng)社會(huì)共管體系，這對(duì)于文化市場(chǎng)的發(fā)展及監(jiān)管工作而言，已成為一個(gè)迫切需要解決的問(wèn)題，不僅需要地方政府深化改革行政管理體制，更需要加快相應(yīng)的法律規(guī)范的制定。

（五）監(jiān)管責(zé)任和糾紛解決機(jī)制尚需完善

各省、區(qū)、直轄市幾乎都制定了類(lèi)似的文化市場(chǎng)管理?xiàng)l例，都涉及“法律責(zé)任”部分，但主要是針對(duì)經(jīng)營(yíng)者違法應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任而言，針對(duì)執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法者的法律責(zé)任則主要集中在相關(guān)綜合執(zhí)法辦法中。實(shí)踐中，文化市場(chǎng)的行政執(zhí)法可能涉及的有關(guān)職能部門(mén)包括各級(jí)宣傳、政法、文化、新聞出版、廣播電視、公安、工商、交通運(yùn)輸、郵電、海關(guān)等部門(mén)和其他有關(guān)行政管理部門(mén)，以及審判、檢察等司法機(jī)關(guān)。因此，文化市場(chǎng)監(jiān)管立法中，對(duì)于負(fù)有監(jiān)管責(zé)任及執(zhí)法責(zé)任的部門(mén)分工需要進(jìn)一步明確，才能保證依法監(jiān)管、依法行政，才能使經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益得到有效保障和救濟(jì)。

市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，不可避免地會(huì)因監(jiān)管行為的范圍、幅度而產(chǎn)生糾紛。通過(guò)分析中國(guó)目前現(xiàn)有的文化市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)范文本可以看出，文化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的多元糾紛解決機(jī)制尚未建立起來(lái)。如果建立起多元糾紛解決機(jī)制，各類(lèi)文化市場(chǎng)參與主體間的利益博弈導(dǎo)致的糾紛，可以通過(guò)和解、調(diào)解、仲裁、訴訟等多種方式得以妥善解決；在同一法律體制下各種方式之間形成平行、遞進(jìn)等糾紛解決方式體系，可以更好地為文化市場(chǎng)發(fā)展服務(wù)。

三、完善文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的若干建議

（一）確立正確的文化市場(chǎng)監(jiān)管立法理念

首先，應(yīng)樹(shù)立服務(wù)型監(jiān)管的立法理念。監(jiān)管不等于控制，監(jiān)管立法不應(yīng)是控制理念下的監(jiān)督和管理，而應(yīng)是服務(wù)理念下的監(jiān)督與管理。在“監(jiān)管就是服務(wù)”的服務(wù)型監(jiān)管模式下，監(jiān)管與服務(wù)并不是截然對(duì)立的，而是辯證統(tǒng)一的。監(jiān)管是前提，是監(jiān)管工作的主線；服務(wù)是目的，推進(jìn)“以市場(chǎng)監(jiān)管促進(jìn)文化繁榮”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。監(jiān)管是為了服務(wù)，服務(wù)也是為了更好地監(jiān)管。只有監(jiān)管到位，才能服好務(wù)，只有做到優(yōu)質(zhì)服務(wù)，才能切實(shí)監(jiān)管到位。

中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“建立健全現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系”、“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的文化體制創(chuàng)新舉措，這是中共中央對(duì)新時(shí)期公共文化建設(shè)提出的新要求。明確文化事業(yè)政府主導(dǎo)、文化產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主導(dǎo)，一手抓公益性文化事業(yè)、一手抓經(jīng)營(yíng)性文化產(chǎn)業(yè)，“兩手抓、兩加強(qiáng)”，這不僅需要加強(qiáng)公共文化體系自身的建設(shè)，更需要通過(guò)有序、健康、豐富、積極的文化市場(chǎng)來(lái)豐富和促進(jìn)公共文化服務(wù)體系。因而，變“被動(dòng)監(jiān)管”為“主動(dòng)服務(wù)”，積極為經(jīng)營(yíng)者出點(diǎn)子、當(dāng)參謀，提高業(yè)務(wù)水平和管理技能，通過(guò)服務(wù)與監(jiān)管的結(jié)合引導(dǎo)文化市場(chǎng)繁榮發(fā)展的立法理念應(yīng)成為新時(shí)期文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的主導(dǎo)。

其次，應(yīng)確立有限監(jiān)管的立法理念。國(guó)家通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管的方式作用于文化領(lǐng)域，直接關(guān)涉公民的文化權(quán)利和自由，極容易越過(guò)權(quán)力的邊界造成對(duì)公民權(quán)利的侵害。中共十八屆三中全會(huì)《決定》提出政府職能由“辦”文化向“管”文化轉(zhuǎn)變的要求。這就需要行政部門(mén)的管理工作進(jìn)一步由管微觀向管宏觀轉(zhuǎn)變，不再過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)行為。同時(shí)，要尊重文化市場(chǎng)的發(fā)展規(guī)律，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，營(yíng)造公平、寬松的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)能力、競(jìng)爭(zhēng)力和綜合實(shí)力。政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行監(jiān)管并不是要取代市場(chǎng)機(jī)制，而是為了讓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，①譚玲：《市場(chǎng)監(jiān)管的法律問(wèn)題研究》，中山大學(xué)出版社2006年版，第32頁(yè)。努力創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)文化發(fā)展、繁榮所需的寬松環(huán)境，尊重和保障公民的文化權(quán)利。文化市場(chǎng)發(fā)展的根本目的決定了文化市場(chǎng)有限監(jiān)管的理念。

（二）做好立法規(guī)劃，加快制定《文化市場(chǎng)監(jiān)管法》

文化市場(chǎng)是相對(duì)于物質(zhì)產(chǎn)品而言的精神產(chǎn)品市場(chǎng)，生產(chǎn)和交換的都是具有雙重屬性的文化產(chǎn)品和服務(wù)，即商品屬性和社會(huì)意識(shí)形態(tài)屬性。一方面，文化產(chǎn)品與物質(zhì)產(chǎn)品一樣，普遍地受到價(jià)值規(guī)律的支配和制約；另一方面，又具有一定思想內(nèi)容和精神價(jià)值的意識(shí)形態(tài)屬性。文化市場(chǎng)既有經(jīng)濟(jì)價(jià)值又蘊(yùn)含著精神價(jià)值，這是與一般物質(zhì)產(chǎn)品市場(chǎng)的根本性差別。在文化立法體系尚不健全的情況下，文化市場(chǎng)監(jiān)管的有效展開(kāi)，更需要立法的指引、規(guī)范和導(dǎo)向。因而，文化市場(chǎng)監(jiān)管立法需在文化立法整體框架中，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體水平，結(jié)合當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)和文化市場(chǎng)發(fā)展的規(guī)模、速度、特點(diǎn)，行政管理的模式、優(yōu)勢(shì)與不足，民眾對(duì)文化市場(chǎng)及其監(jiān)管中問(wèn)題的反映與建議等因素，對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)行法律需求分析，梳理中央與地方的關(guān)系、部門(mén)與部門(mén)的關(guān)系、地區(qū)與地區(qū)的關(guān)系，明晰中央與地方的權(quán)限、厘清部門(mén)間的職權(quán)，在此基礎(chǔ)上對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、民族自治條例、地方政府規(guī)章等的立、改、廢工作進(jìn)行合理規(guī)劃。從文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、文化立法研究與法律體系構(gòu)建現(xiàn)狀來(lái)看，中國(guó)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法工作的完善仍需時(shí)日、不可一蹴而就。

目前，中國(guó)尚未制定統(tǒng)一的文化市場(chǎng)監(jiān)管法律，現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)“文化市場(chǎng)管理”、“執(zhí)法管理”、“農(nóng)村文化建設(shè)”等雖然均有規(guī)定，但缺乏總綱性法律規(guī)范的指引和約束，部分監(jiān)管規(guī)定以“散點(diǎn)”狀態(tài)零落地分布在文化建設(shè)的具體領(lǐng)域。然而，建立健全合理科學(xué)的文化市場(chǎng)監(jiān)管法規(guī)體系，提升立法質(zhì)量，形成由相關(guān)法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成的科學(xué)合理、層次分明、配套完善的文化市場(chǎng)監(jiān)管立法體系，離不開(kāi)作為基本準(zhǔn)則的《文化市場(chǎng)監(jiān)管法》的制定。因而，盡快制定一部《文化市場(chǎng)監(jiān)管法》是文化市場(chǎng)監(jiān)管立法工作的重中之重。

（三）充實(shí)立法內(nèi)容

文化市場(chǎng)監(jiān)管立法工作急需將實(shí)踐中行之有效的措施用立法的形式確立下來(lái)，加快現(xiàn)有法律法規(guī)的立、改、廢工作，特別是針對(duì)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，應(yīng)盡快制定實(shí)施細(xì)則，不斷修改、補(bǔ)充和完善立法內(nèi)容，以促進(jìn)文化市場(chǎng)監(jiān)管工作的規(guī)范化和法治化。

第一，快速填補(bǔ)當(dāng)前如文化產(chǎn)品網(wǎng)上交易、網(wǎng)絡(luò)文化傳播、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)點(diǎn)播等監(jiān)管立法缺失的空白。

第二，突出對(duì)西部、農(nóng)村、邊疆民族地區(qū)、弱勢(shì)人群等特殊群體的文化權(quán)利保障。對(duì)特定公民群體的文化權(quán)利保護(hù)應(yīng)加以明確和規(guī)范。

第三，完善文化產(chǎn)品的評(píng)價(jià)機(jī)制。針對(duì)文化市場(chǎng)的豐富性、文化市場(chǎng)消費(fèi)群體的多層次性，應(yīng)該確定更加客觀科學(xué)的文化產(chǎn)品評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，制定衡量文化產(chǎn)品內(nèi)容質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，以保證文化產(chǎn)品供給的最大化和最優(yōu)化。

第四，規(guī)范自由裁量權(quán)，細(xì)化文化市場(chǎng)主體權(quán)利救濟(jì)途徑。為防止監(jiān)管過(guò)程中行政處罰裁量權(quán)的恣意和濫用，限制執(zhí)法人員的權(quán)力，應(yīng)合理定位裁量基準(zhǔn)，將法定授權(quán)范圍內(nèi)的裁量權(quán)進(jìn)一步限定在一定界限范圍內(nèi)，對(duì)行政裁量權(quán)進(jìn)行內(nèi)部拘束和自我控制。同時(shí)，細(xì)化聽(tīng)證、訴訟、信訪等經(jīng)營(yíng)主體的權(quán)利救濟(jì)途徑。

第五，注重文化市場(chǎng)的執(zhí)法監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督的結(jié)合。一方面，進(jìn)一步明確文化執(zhí)法部門(mén)在文化市場(chǎng)監(jiān)管中的主體地位和職責(zé)任務(wù)；另一方面，充分調(diào)動(dòng)人民團(tuán)體、社會(huì)輿論和公民監(jiān)督的力量，綜合運(yùn)用行政管理、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律、自我約束等各種手段，多管齊下，努力形成多層次、寬領(lǐng)域、全方位的文化市場(chǎng)監(jiān)管體系。

第六，強(qiáng)化行業(yè)自律監(jiān)管。行業(yè)協(xié)會(huì)是市場(chǎng)運(yùn)作到一定程度的必然產(chǎn)物，具有專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、覆蓋范圍廣等特點(diǎn)。行政部門(mén)應(yīng)協(xié)助各行業(yè)建立健全各自的協(xié)會(huì)，引導(dǎo)其完善自律監(jiān)管的規(guī)范體系，訂立完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與行業(yè)慣例，強(qiáng)化行業(yè)自律，使其成為文化市場(chǎng)行政監(jiān)管的補(bǔ)充與延伸。

第七，強(qiáng)化文化主權(quán)意識(shí)和舉措，確保文化安全。隨著全球化的加速發(fā)展、現(xiàn)代信息技術(shù)的普及，各個(gè)國(guó)家和地區(qū)的文化伴隨著經(jīng)濟(jì)交往而相互滲透、影響和融合，衛(wèi)星廣播電視媒介、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)媒介比傳統(tǒng)的紙質(zhì)媒介更便利快捷地傳播著文化信息。堅(jiān)持文化主權(quán)、保障文化安全應(yīng)是文化市場(chǎng)監(jiān)管不可忽視的責(zé)任。

（四）豐富地方立法，嚴(yán)格規(guī)范性文件

中國(guó)文化市場(chǎng)監(jiān)管立法效力層次偏低，法制框架尚未完善，尚未完全走上法制化的軌道，一些被實(shí)踐證明行之有效的政策經(jīng)驗(yàn)還有待進(jìn)一步以法規(guī)、規(guī)章的形式加以確定，加之文化市場(chǎng)的多元化、不均衡等發(fā)展特點(diǎn)，使得地方性立法對(duì)國(guó)家整體立法設(shè)計(jì)與安排的配套作用顯得尤為重要。各地不同的經(jīng)濟(jì)、民族、社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀要求地方性的文化監(jiān)管立法不僅要貫徹執(zhí)行國(guó)家制定的上位法，更應(yīng)突出地方文化市場(chǎng)特色的挖掘、保障和促進(jìn)作用。因而，在立法上應(yīng)允許地方在維護(hù)國(guó)家法治統(tǒng)一性的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域的文化、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際狀況和客觀需要，適度超前、創(chuàng)制具有前瞻性、開(kāi)創(chuàng)性、地方特色的地方性法規(guī)、規(guī)章，解決地方文化市場(chǎng)監(jiān)管的實(shí)際問(wèn)題。

規(guī)范性文件的制定具有準(zhǔn)立法的性質(zhì)，是行政機(jī)關(guān)為了有效開(kāi)展行政管理活動(dòng)、規(guī)范行政行為，在沒(méi)有上位法規(guī)定或者上位法規(guī)定得比較原則、操作性比較小、確有出臺(tái)的必要、確實(shí)能夠解決相應(yīng)的問(wèn)題而制定和發(fā)布的，其作用不容忽視。為了更好地依法行政、規(guī)范行政，在文化市場(chǎng)監(jiān)管立法體系尚未健全、修改舊法、制定新法的過(guò)程中，應(yīng)對(duì)文化市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域已經(jīng)出臺(tái)和將要出臺(tái)的規(guī)范性文件進(jìn)行嚴(yán)格審查，避免內(nèi)容重復(fù)、越權(quán)制定、職能交叉、制發(fā)過(guò)程隨意、程序失當(dāng)?shù)痊F(xiàn)象發(fā)生。

文化是民族的血脈，是人民的精神家園，為了提升國(guó)家軟實(shí)力，中國(guó)需要大力發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)。文化市場(chǎng)監(jiān)管立法的目的就是要充分保障公民的文化權(quán)利，促進(jìn)社會(huì)文化市場(chǎng)有序、健康、文明發(fā)展。文化市場(chǎng)監(jiān)管的立法工作不僅需要樹(shù)立正確的立法理念，更需要一定的立法技術(shù)來(lái)支撐，才能保證良善的法、進(jìn)步的法、能充分解決實(shí)際問(wèn)題的法的出臺(tái)，也才能保證文化產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展且更具方向性和持久力。

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1009－1971（2014）02－0074－05

2013－12－15

劉繼萍（1976—），女，遼寧新民人，副教授，法學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士后流動(dòng)站研究人員，從事行政法、教育法研究。