卓成霞 1，2

（1.山東社會科學院，山東濟南 250002；2.蘇州大學 政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215006）

伴隨城鎮(zhèn)化在世界各國的普遍發(fā)展，各國市鎮(zhèn)設置雖然都不同程度地受到國家政體的影響，具有不同體制約束特點，但基本是以公共服務效能的提升為設立導向的。研究國外城鎮(zhèn)化成功的發(fā)展經驗，探索不同體制下國家設立市鎮(zhèn)的依據，對我國根據國情發(fā)展設立新市、規(guī)避各類風險，具有重要的指導價值。

一、關于國內外市鎮(zhèn)設置的研究進展

市鎮(zhèn)最初是自然形成的一種村落，而伴隨現代民主國家的建構和擴張，催生了國家新一輪行政區(qū)劃的調整，并對市鎮(zhèn)的權限要素提出了更高的要求?，F代市鎮(zhèn)的設立是中央政府和地方政府權限劃分下的經濟社會發(fā)展到一定程度的產物。國內外學者依據不同國家政體的權力配置，從不同視角對市鎮(zhèn)的設置進行了研究。

（一）國外學者關于市鎮(zhèn)設置的研究，大多從研究地方政府的分權入手，進而探討在中央與地方的權限劃分中涉及到市鎮(zhèn)設置的問題。一是認為聯邦制國家市鎮(zhèn)的設置具有較強的自主性。例如美國州與地方政府的總體關系取向是越來越多的分權，市鎮(zhèn)擁有一定程度的自治權，符合條件即可 設 立 （Robert Bish ＆ Vincent Ostrom，1973；Danielson，Michael N ＆ Jameson W.Doig，1982；Roger L.Kemp，1999；Michael S.Greve， 1999；Frederickson，H.Gorge，1997；Oakerson ＆ Parks，1988；埃莉諾·奧斯特羅姆，2004等）。德國具有代表性的是沃爾曼著的《德國地方政府》，考察了德國地方政府體制的重要制度和結構，集中關注地方政治和行政領域的制度結構，內容涉及地方政府設置、地方政府區(qū)劃結構等。二是認為單一制國家地方自治的市鎮(zhèn)設置是地方要求增權的結果（Robert L. Bish ＆Eric G. Clemens，1999；WeberEdward，1998；George W · Carey，1989；Cooper，TerryL.，1984；Morone，JamesA.1990；Kemmis，Daniel，1995）。最為典型的是對英國的研究，西德尼和貝特麗絲·韋伯《英國地方政府的發(fā)展1689－1835》（1963）（the Development of English Local Government）和杰克·布蘭德的《英格蘭地方政府改革：1888－1974》（1974），解釋了 1689－1835 期間英國地方政府的情況和地方政府改革進展緩慢的原因，以及英國目前蘇格蘭、威爾士等地高度自治的制度設計的優(yōu)勢。以上研究的學者都是站在國家建構立場上，客觀地歷史地描述國家政體框架下的市鎮(zhèn)設立，以及民主國家建構后期對區(qū)域規(guī)劃的制度影響。各國根據國家社會發(fā)展的實際需要，以各種方式設立了不同形式的市鎮(zhèn)，但在權限配置上不同政體國家有不同的做法，從而形成了各具特色的市鎮(zhèn)設置體系。

（二）國內學者關于市鎮(zhèn)設置的研究主要以借鑒發(fā)達國家城鎮(zhèn)化經驗為主。很多學者對美國、英國、德國以及北歐國家對市鎮(zhèn)設置的要素進行了多角度的比較，有代表性的包括項繼權（1996）、張海廷（2002）、潘小娟（2001）、徐勇（2005）等；期刊發(fā)表的有關市鎮(zhèn)研究的成果有杜鋼建（2000）、焦必方（2001）、高秉雄（2006）、陳國申（2007）、陳玉興（2012）等。萬鵬飛主編的《地方政府與地方治理譯叢》（2004）涉及到包括美國、德國、英國等國家的政府管理體制以及各具特色的市鎮(zhèn)設置，對推進我國新型城鎮(zhèn)化推進中的市鎮(zhèn)設置，推進資源有效整合具有較強的現實意義。以上研究主要是以研究國外政府間關系為切入點，以對中央與地方政府的權限劃分進行比較研究居多，單獨進行市鎮(zhèn)設置的服務路徑和資源優(yōu)化研究的不多。

梳理國內外專家關于市鎮(zhèn)設立的依據，不難發(fā)現，以上研究大多是從歷史的角度客觀地對各國基層行政單位進行闡釋。由于各國歷史的形成不同，政治體制千差萬別，市鎮(zhèn)的設置都有其一定的政治、經濟、文化、社會等動因，在基層單位的劃分上不能完全對等。尤其需要特殊說明的是，受國家政體不同的影響，市鎮(zhèn)設置的邏輯不同。國外的市鎮(zhèn)設置不僅僅是行政區(qū)劃的簡單調整，更是地方自治權限的一種強化，更體現了市鎮(zhèn)設置是否民符合民意邏輯。市鎮(zhèn)與民眾的日常生活更為息息相關，與多樣性的地理和社會生態(tài)環(huán)境的聯系更為密切。地方政府要求自治權限的擴大一直是各國中央政府面臨的重大問題，它涵蓋了公民對政治參與權的尊重和實現。

二、不同政體國家地方市鎮(zhèn)設置的歷史考察

市鎮(zhèn)作為國家政治發(fā)展的基石，考察其歷史變遷更能直觀地探明該國家區(qū)劃的歷史痕跡和現代治理觀念的轉變。單一制國家和聯邦制國家的市鎮(zhèn)設置都涉及到地方自治權限大小的問題，在對代表性國家作歷史考察時，我們是基于現代治理體系下的公共服務提升的有效性和市鎮(zhèn)多樣性這一出發(fā)點進行梳理的。市鎮(zhèn)設置是所有國家的地方政府為獲得政治權限與中央進行的博弈，只是不同國家、不同地區(qū)的抗爭的動機有差異，這涉及到民眾利益、地方政府利益以及中央政府權益的再分割，分割公平與否，其主要依據是市鎮(zhèn)設置的出發(fā)點是政府主導還是民眾訴求。

（一）美國地方政府的市鎮(zhèn)設置考察

美國聯邦制度是復雜多樣的治理體系，是由聯邦政府、州政府、地方政府、政黨、利益集團等組成的網絡動態(tài)體系，其多樣性和差異性不僅表現在自然、社會和歷史傳統上，更表現在政治制度上。即使在一個州內部，甚至在一個城市地區(qū)，地方政府制度的差異性和多樣性也很明顯。“市（鎮(zhèn)）政府是美國最普遍、作用最大的地方政府。早期的市（鎮(zhèn)）是新移民出于自身安全等原因而“自行組織起來的聯合體”（托克威爾），其成立時間早于縣政府；后期的市鎮(zhèn)設置是基于統一的法律與秩序、經濟與貿易等因素。市（鎮(zhèn)）政府由于大小不同，職能也有很大差異，一般較大的市職能比較齊全；一些規(guī)模較小的市（鎮(zhèn)），不設警察局、消防隊等機構，而是將這些職能委托臨近的其他較大的市來代管，或者幾個規(guī)模較小的市聯合起來，成立一個管理機構?！雹賲五a偉：《美國地方政府的特點》，http∶//www.pbgchina.cn/newsinfo.asp?newsid=13484。

美國民主學家托克維爾認為，“美國政府間不存在等級關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最初的地方政府單位，其權威來自于自身，他們并沒有從別處取得權力。州政府出現后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于將其一部分獨立讓給州而使其獨立性有所降低，但政府間的關系仍然遵循以下原則：在與其自身相關的一切利益上各地方政府是自主的，而在那些為各個地方政府共享的利益上則服從于能涵蓋他們共同利益的更大范圍的一級政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣、州的關系正是根據這一原則來處理的。”②參見托克維爾：《論美國民主》上卷，商務印書館1997年版，第 72－82頁。著名政治學家奧斯特羅姆夫婦積極回應了托克維爾的看法，“認為無序的地方政府表象背后隱含著有序的制度安排。多個地方政府單位同時并存，并對同一地區(qū)和人民同時行使有限的治理權威，是聯邦制的應有之義。人們利益的多樣性和需求，公共產品和服務的不同類型，邏輯上要求不能用一種單一的地方政府的單位去應對所有公共問題?！雹踇美]文森特·奧斯特羅姆∶《美國地方政府》，北京大學出版社2004年版，第2頁。事實上，美國的縣在數量上與其他類型政府單位建制為少，縣是地方政府中最具包容性的單位，美國89%的人口是由縣級政府提供服務的。在那些縣沒有包含市的地方，市政府承擔著本來由縣政府承擔的職能。各縣所服務的居民數量也有很大的不同。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)在美國的中西部地區(qū)，是縣內部的次級單位，是在土地測量的基礎上形成的，即由包含36個一平方公里的單位組成的6平方公里的區(qū)域組成。這種安排被視為是創(chuàng)建最小一般目的地方政府單位的合理基礎。自治市（城市、鄉(xiāng)村和聯合城鎮(zhèn)）作為一種地方政府單位，是為了給更集中和更稠密的人口提供公共服務而設立的。自治市通常是為服務于其居民的特殊需求而設計的自主治理機構，通常是由那些有意合并成自治市的部分當地人發(fā)起的?！雹芡?，第4－6頁。長期以來，美國的地方政府一直在錯綜復雜中探尋秩序，其特征是為滿足不同利益團體同時提出的要求而產生了大量的地方單位，它們履行著各種不同類型的服務，保留了很好的差異性和多樣性。我們可以認為，地方政府體系的價值取決于其不同單位間如何相互關聯，以及這些單位如何較好地服務于他們的公民和選民的利益。

（二）英國地方政府的市鎮(zhèn)設置考察

英國是一元化的地方自治國家，包括教區(qū)、郡、市鎮(zhèn)三個地方政府單位，變化和不確定性是英國行政區(qū)劃的一大特點。早在20世紀90年代中期，英國地方政府的數目就已不斷變化?！?994年英國有540個議會，到1998年消失了77個議會。不言而喻，英國市鎮(zhèn)和行政區(qū)劃也發(fā)生了變化。在威爾士，45個郡和行政區(qū)減到22個單一議會；英格蘭46個新的單一議會取代了以前的5個郡，58個區(qū)?！雹輀英]戴維·威爾遜：《英國地方政府》，張勇譯，北京大學出版社2009年版，第16頁。一段時期以來，權力下放，地區(qū)自治成為發(fā)達國家捍衛(wèi)民主之路，從而在英國產生了蘇格蘭議會、威爾士和北愛爾蘭議會以及大倫敦議會。這種權力下放賦予地方政府自己決策的權力，依照自己的政策優(yōu)先排序來治理，從而帶動了市鎮(zhèn)的發(fā)展。從法律和憲法上看，英國地方政府只有在議會授權的情況下才能關注“本地區(qū)所有經濟、文化和衛(wèi)生方面的福利”。因此，“考察集權體制下的英國地方政府如何能走向自治的民主之路，必須重新審視地方政府的價值和正當性。另外，隨著英國政府立法的不斷修補和完善，地方政府出現了雙重體系。在整個國家內部出現了選舉的二元制地方政府，一種是在除倫敦以外的大城市建立了全功能型的郡級市或自治市；另一種是從責任和供給由國家、地區(qū)、議會等分享權力的二級、三級市鎮(zhèn)?！雹賉英]戴維·威爾遜：《英國地方政府》，張勇譯，北京大學出版社2009年版，第59頁。近年來，英國在建立大都市區(qū)的同時，注重保留了地方自治特點?！霸谟⒏裉m，主要城市之外的地區(qū)保留了教區(qū)作為第三個層級。在數量超過10 000個的教區(qū)中，約有8 000個是選舉產生的教區(qū)議會；其中，一些本身就是早已熟悉的鎮(zhèn)議會。在不足200個選民的小教區(qū)，可以召開全體居民參加的教區(qū)議會，或者像英格蘭教區(qū)那樣召開社區(qū)全體會議?！雹谕?，第65頁。

在現代治理理念的推動下，2001年英國地方政府網站上登錄了環(huán)境大臣雷斯科特接受較小的行政區(qū)劃做出的選擇，即“統一86個人口在8.5萬人以下的區(qū)議會保留修改的委員會體制，而不必采用中央政府推薦的三種選擇之一的行政長官負責（三權分立式的）的政治管理模式?！雹弁?，第14頁。這種改革也隱含了地方政府已接受地方自治的擴張。實際上，一個運轉良好的地方政府都會強調區(qū)域差異性，它強調突出表達的正是一個地方政府的獨特之處，可以稱之為差異性政府、多元性政府。因此，無論國家如何發(fā)展，市鎮(zhèn)如何設置，都必須遵循其歷史性與現實的價值性?！耙粋€地名和它的過去本身就意味著一種與眾不同。該地區(qū)特有的地理、歷史、經濟、社會和政治文化，以及在此基礎上形成的偏好和考慮問題的先后次序。正是在這種認識的基礎上，即使同樣類型的、具有相同的法律權限和責任的地方當局，從根本上也是互不相同的，并且在要求上也是完全不一樣的?！雹芡?，第43頁。因此，市鎮(zhèn)的設置，除了考慮國家層面的區(qū)劃，更主要的是應考慮其特色性和長期的發(fā)展動力及基礎條件。

（三）德國地方政府的市鎮(zhèn)設置考察

德國是聯邦制國家，由聯邦與州兩級政府組成，地方政府是州政府的一個組成部分，不是聯邦體系中的一個獨立的層級。德國有16個州，其中4個州在東德，3個是市州，但在聯邦體系中具有州的地位與職責?！霸谡軜嬛械牧⒎嗔ε渲弥?，州具有“獨有的”立法權限，這些權限聯邦不能有任何的干涉。地方政府事務規(guī)制權限悉歸州政府所有，各國每個州都有自己的地方政府憲章。”⑤[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，萬鵬飛譯，北京大學出版社2005年版，第14頁。國際觀察家一致認為，從比較視野來看，德國地方政府在國際上處于“強”地方政府體制的行列，因為它將特別的政治功能（各種不同形式的地方民主）與強大的行政功能緊密結合在一起。以此點而論，德國地方政府體制常常被看作和斯堪的納維亞的市（鄉(xiāng)鎮(zhèn)），同屬于一個制度群體。⑥同上，序言?！霸诘聡鴤鹘y中，地方政府由兩個層面構成，一是作為地方政府最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是位于底層之上的縣級地方政府。德國的城市化程度較高，只有極少數人尚居住在鄉(xiāng)村地區(qū)。根據各州制定和實施的地方政府法，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，不管是鎮(zhèn)還是大的市，不管是小的鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)，在原則上和形式上都受制于相同的法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)不從屬于縣。原則上說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對其邊界之內的所有的事物負全責?！雹咄?，第22頁。第三種類型是城市縣，它以一種“聯合政府”的形式，同時承擔市鎮(zhèn)與縣的職責，以單個層級的地方政府形式出現?！暗谒姆N類型是鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃改革的產物，作為策略的一種，在一些人口規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持不變的同時，新創(chuàng)出一些新的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)間聯合自治體，他們有權利和職責執(zhí)行原本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務。”⑧同上，第26頁。

在許多情況下，地方合并的觀念和決策遭到當地居民和官員的強烈反對。實際上，“在大多數州，只有不到三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照‘自愿’的方式執(zhí)行改革方案。有的州議會用法律的方式強制執(zhí)行新的地區(qū)界限的劃定 ”。⑨同上，第38頁。必須說明的是，縣的區(qū)劃改革明顯地呈現出更多的相似性?？h的數目大為下降，從425個減為237個，在各州幾乎減了一半（參見Laux 1999：176）。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新設置的戰(zhàn)略，各州在政策上表現出相當大的差異。一種是“激進”的戰(zhàn)略，即通過合并、組建新的地方政府，從而重新劃定鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域；另一種是“溫和”的戰(zhàn)略，即在既有的地方政府基礎上，包括那些極小的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)在內，一方面保持其政治上的地方政府單元的地位（有民選議會、有具有政治權利、承擔職責的地方行政機構），同時在制度上把一些縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯合起來，組成一個新的聯合行政體。①[德]赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，萬鵬飛譯，北京大學出版社2005年版，第39－40頁。這兩種戰(zhàn)略在德國的城鎮(zhèn)化進程中交替使用，發(fā)揮了穩(wěn)定社會秩序的作用。

（四）國外市鎮(zhèn)設置的不同要素分析

從以上考察分析中可以看出，任何政體國家的市鎮(zhèn)設置都一直貫穿中央和地方分權與自治的博弈。聯邦制國家的市鎮(zhèn)設置更多地強調地方的增權和公民權利的實現；單一制國家在中央集權的慣性下，市鎮(zhèn)設置更多地考慮行政區(qū)劃合理性，有效整合資源的問題；單一體制下地方自治的市鎮(zhèn)設置更多地考慮到了區(qū)域治理的有效性，考慮的是更多地增權。第一，市鎮(zhèn)設置受中央與地方權力博弈的影響 。單一制國家的市鎮(zhèn)權力都授權于中央政府，中央政府亦可隨時廢除或成立新的行政區(qū)域，最大的特點是較少考慮民意；聯邦制國家的市鎮(zhèn)設立具有多元性，它既是基于民意的，也可能是地方政府的，也有可能是兩個利益主體的結合意愿，其在于在聯邦憲法規(guī)定的范圍內，聯邦成員的主權仍受到法律的保護，聯邦成員有自己的憲法和法律。不同國家在市鎮(zhèn)設置方面，都涉及到中央政府與地方政府的權限劃分問題，這是民主國家自治權限增長的一種需要，反映了民眾的利益訴求。第二，市鎮(zhèn)設置受行政區(qū)劃資源整合的影響。資源約束一直是制約各國地方自治的主要因素。例如，近年來美國新增9個市鎮(zhèn)的主要原因是公民為了掌控自己社區(qū)的命運、為了地方權益免受損害而做出的保護性措施。無論是單一制國家還是復合制國家，城鎮(zhèn)化背景下的市鎮(zhèn)設置是多種因素的疊加。從城鎮(zhèn)化發(fā)展的終極價值分析，市鎮(zhèn)設置離不開民意的考量，設置的目的是為了更好地節(jié)約資源，提升政府的公共服務效能。第三，市鎮(zhèn)設置受民眾權益實現的影響。在經濟因素強大的牽引下，市鎮(zhèn)的設置更多地考慮當地經濟增長，優(yōu)化區(qū)域布局，逐步實現民眾訴求。聯邦制國家的市鎮(zhèn)設置，出于政治權力均衡的考慮，出于地方自治權限的增強，同時更多地考慮了民意的訴求。正如奧利弗所言，“小自治市使得參加容易，讓公民感覺有更多的授權，對社區(qū)更有興趣，也使鄰里更加團結。”②Oliver，J.Eric.Democracy in Suburbia.Princeton，N.J.：Princeton University Press.2001，P.65.例如，美國、德國國家更多地考慮地方差異和多樣性的問題，在市鎮(zhèn)設置方面，維護市民利益，優(yōu)先考慮了市民的意見。Teaford認為，“自愿的聯合體繼續(xù)發(fā)揮著功能、推動社會改良、關注自治市和征募地方公民去地方政府任職。”③Teaford，Jon C.Post.Sububia：Government and Politics in the Edge Cities1997，P.23.單一制國家由于受中央政府強大權力的牽引，市鎮(zhèn)在權力上有較強的依附屬性。但隨著民主社會的建構和社會發(fā)展的需要，地方要求愈來愈多的權限發(fā)展，在自治權利、經濟權限以及財政權限上都在要求中央政府權限下沉。

三、國外城鎮(zhèn)化推進中的市鎮(zhèn)設置經驗

從歷史與現實的雙重維度考察國外城鎮(zhèn)化的進程，我們發(fā)現，各國市鎮(zhèn)的設置基本上都是遵循市鎮(zhèn)治理的多樣性自治原則，是自上而下和自下而上結合的一種制度設計，是經濟社會發(fā)展到一定程度的結果，是民意期望的結果。

（一）國外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設置強調法定的自治權限

嚴格遵循各級法律賦予的權力是國外市鎮(zhèn)設置的準則。憲政地位高是國外地方自治的最大特點，其自治權的行使嚴格按照法律執(zhí)行。美國實行地方自治和地方分權，在州—縣、市或鎮(zhèn)之間，哪些事由州來辦，哪些事由縣、市或鎮(zhèn)來辦，有著明確的分權?！叭缈h、市或鎮(zhèn)必須執(zhí)行本州的法律，自訂憲章須由州上授權?？h、市或鎮(zhèn)不能違背州的發(fā)展規(guī)劃，它們之間的發(fā)展規(guī)劃相矛盾要由州上協調并銜接，即下一級政府之間的事由上一級政府協調?！雹賹O曉文：《美國小城鎮(zhèn)發(fā)展與管理體制見聞》，《開發(fā)研究》2001年第2期，第53頁。美國城鎮(zhèn)化有許多優(yōu)勢和成功經驗值得借鑒，但在城鎮(zhèn)化推進中也經歷了地方要求增權、聯邦政府收權的困境。政治家和政策設計者們也曾經困擾，地方自治權力太大是否會導致地方獨大的局面，但事實證明，市鎮(zhèn)的自治權契合了公民精神，民眾可以在法律框架下建設自己的家園，因為他們知道自己需要什么樣的服務。美國在中央權力和地方權力的博弈中找到了平衡支點，實現了公民自我管理的愿望。盡管美國地方政府單位所擁有權力的范圍和自治的程度具有明顯的差異，但他們中的絕大多數都享有獨立機構所享有的實質性權力?！笆泻玩?zhèn)享有的自治權通常是最大的，它們也因此被認為是城市法人。聯合、不相連地區(qū)的聯合或兩個及兩個以上的自治機構的合并或聯合，要求制定出一半程序，把通過公民投票來肯定合并的合法性包括進去?！雹赱美]文森特·奧斯特羅姆：《美國地方政府》，北京大學出版社2004年版，第50頁。國外地方和市鎮(zhèn)在長期地方自治中形成了不同的立法模式，這些立法對地區(qū)自治的諸多領域做出了規(guī)范，市鎮(zhèn)自治的法律體系比較完善，法律界定清晰，小城鎮(zhèn)自治納入憲政范圍形成居民和政府的共識。

（二）國外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設置呈現按需設置的多樣性特征

因地制宜是國外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設置的基本原則?！暗胤秸旧砭褪菄覟榱斯芾硇枰獎潊^(qū)設置的，而各地經濟科技水平、文化傳統、風俗習慣、自然環(huán)境客觀上存在差異，因此應該允許地方政府根據本地區(qū)的實際情況自主地組織政府。比如美國各地區(qū)的經濟發(fā)展狀況很不均衡，從而在不同區(qū)域內出現了各具特色的城鎮(zhèn)。”③同①，第52－55頁。大都市和鄉(xiāng)村地區(qū)的中間地帶形成了獨特的郊區(qū)小城鎮(zhèn)，“郊區(qū)小城鎮(zhèn)的支柱產業(yè)一般是旅游業(yè)或者是某一項制造業(yè)，因此成為了附近地區(qū)的經濟和文化中心。郊區(qū)小城鎮(zhèn)距大都市有幾個小時的路程，交通比較發(fā)達，屬于大都市的輻射范圍之內，為大都市補充了資源。波士頓城市以及周邊的小城鎮(zhèn)就屬于這種類型。”④陳玉興：《德國、美國、澳大利亞與日本小城鎮(zhèn)建設經驗與啟示》，《世界農業(yè)》2012年第8期，第82頁。隨著城市化發(fā)展的需要，美國放寬設市條件，鼓勵郊區(qū)設市。“郊區(qū)設市對縣制發(fā)展產生了促進作用，因為超越城市邊界的上級政區(qū)就是縣政區(qū)，它們必然會同小市合作，為縣制發(fā)展創(chuàng)造了新的空間”。⑤Ronald J.Oakerson The Governance Effects of Metropolitan Reform：A Theoretical Inquiry，http∶//www.fsu.edu/～localgov/papers/archive/Oakerson.pdf.國外市鎮(zhèn)實行差異、靈活的治理，按照運行科學、治理有效的原則，建立管理運行機制和規(guī)則，在市鎮(zhèn)管理體系運作上，更為高效、便捷。

（三）國外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設置符合有限資源整合原則

有效利用整合有限資源是國外市鎮(zhèn)設立的出發(fā)點。地方政府職能配置始終強調“兩個適應”，適應市場經濟的需要和適應本地的實際需要。英國素稱地方自治最為成功的國家，為了完成基層政府區(qū)劃改革，分別設立了英格蘭和威爾士兩個專門委員會進行調研?！巴柺课瘑T會在20世紀60年代提出了一個報告，后來成了1974年新體制的基礎。但英格蘭委員會的報告由于過于激進被政府否定，遂又成立了一個皇家委員會，該委員會1969年提出的報告得到了工黨政府的肯定，但保守黨1970年上臺后放棄了這個報告，于1971年發(fā)表了《英格蘭地方政府》白皮書，1972年通過了《地方政府改革法案》，1974年法案生效。改革后，英格蘭和威爾士原有的1250個自治市鎮(zhèn)、城市和農村的區(qū)議會被合并為333個區(qū)議會?！雹夼诵【辏骸栋l(fā)達國家地方政府管理制度》，時事出版社2001年版，第68頁。實踐證明，設立新的市鎮(zhèn)應是基于對有限資源的有效利用而調整的行政區(qū)劃，對社會發(fā)展、公民公共服務具有實質價值。

（四）國外城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設置強調公民高度參與

公民高度參與公共政策的輸入與輸出過程是國外市鎮(zhèn)設立的重要經驗。隨著大城市治理的發(fā)展，德國關于重新劃定地方政府疆界的討論，以“規(guī)劃”的形式出現，主張考慮公共服務供給的有效性，按照“功能中心”設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣。為了使公共職能從州下放給地方的功能改革提供基礎，區(qū)域改革成為需要，以使地方政府更有能力承擔政治上、行政上擴展和深入了的一些職責?！坝讏灶D市的開發(fā)有六個方面的規(guī)劃目標和指導原則，分別是選擇的機會和自由、平衡和變化、創(chuàng)造一個有吸引力的城市、公眾意識和參與、有效和富有創(chuàng)造力的資源利用。其中大部分與廣泛滿足人的需求、鼓勵人的積極參與有關”。①國家發(fā)改委“歐洲城市化與小城鎮(zhèn)管理”考察團：《歐洲三國城市化與小城鎮(zhèn)管理》，《經濟研究參考》2003年第74期，第35頁。美國市、鎮(zhèn)的設立非常自由，成立一個新的市、鎮(zhèn)只要具備三個條件，一是社區(qū)2/3的居民同意，二是財政能夠自理，三是該社區(qū)人口不少于500人。滿足這三個條件，就可以向州政府提出成立市或鎮(zhèn)的要求，經批準后即可成立。在國外城鎮(zhèn)化推進中，公民的高度參與提升了市鎮(zhèn)建設的效能。重視城鎮(zhèn)規(guī)劃的連續(xù)性和嚴肅性，做大了公共空間，節(jié)約了政治資源、經濟資源和社會資源。

四、國外市鎮(zhèn)設置經驗對我國新型城鎮(zhèn)化市鎮(zhèn)設立邏輯轉型的有益啟示

發(fā)達國家城鎮(zhèn)化的市鎮(zhèn)設置積累了許多有益的經驗，事實證明市鎮(zhèn)設置不僅是簡單行政區(qū)劃的調整，而更要考慮當地經濟發(fā)展條件、民眾的意愿；也不僅是簡單地土地擴張，更要考慮民眾權益的實現；更不是借用公權力強制規(guī)劃，更應讓民眾高度參與。因此，新型城鎮(zhèn)化背景下，我國市鎮(zhèn)設置應在吸取國外經驗的基礎上進行邏輯轉型，回歸市鎮(zhèn)設立的服務本性。

（一）應遵循從科層化管理到擴大市鎮(zhèn)權限的邏輯轉型

國外市鎮(zhèn)設置賦予地方極大的管理權限，激活了體制活力。近年來，我國建設服務型政府對強化基層政府的權限發(fā)揮了重要作用，但由于我國嚴格的科層管理四級體制，市鎮(zhèn)的權限并沒有達到國外發(fā)達國家市鎮(zhèn)的力度，這就制約了市鎮(zhèn)發(fā)展的活力，全國的每個市鎮(zhèn)都是一樣的科層管理思路，而造成了發(fā)展模式的統一化。目前，我國城鎮(zhèn)化不僅是經濟擴張，更是權力擴張，把郊區(qū)縣改成區(qū)，把縣級市升格為地級市，城市在做行政升級。新型城鎮(zhèn)化應該注重市鎮(zhèn)的多樣性，發(fā)揮地方資源的優(yōu)勢，增強市鎮(zhèn)發(fā)展的權限，積極回應民眾的利益訴求。2013年中央提出了撤縣立市的決定，“在144個地級城市中，有133個提出要建設新城新區(qū)，占92.4%，平均每個地級市提出建設1.5個新城新區(qū)。161個縣級城市中，提出新城新區(qū)建設的有67個，占41.6%。”②《“造城運動”蘊藏風險 地方政府為何熱衷造城》，《南京日報》，2013－8－20http：//km.focus.cn/news/2013－08－20/3840667.html。中央目的是為了讓區(qū)域資源優(yōu)化配置，但科層的管理體制并沒有賦予市鎮(zhèn)真正的發(fā)展權，只是賦予了其高的行政級別。應按照責權利統一和合法、便民原則，凡省、市相關文件規(guī)定下放給強鎮(zhèn)擴權試點、經濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點的部分縣級管理權限和執(zhí)法權限，原則上都下放到試點鎮(zhèn)，這樣市鎮(zhèn)發(fā)展才有針對性。

（二）應遵循從物的城鎮(zhèn)化到人的城鎮(zhèn)化的轉型邏輯

國外市鎮(zhèn)設置體現了市鎮(zhèn)的公共服務能力和居民權益的實現。我國傳統城鎮(zhèn)化更多地關注土地城鎮(zhèn)化，過度偏重物質空間，對于人的城鎮(zhèn)化問題關注不足從而引發(fā)群體性事件?，F在，遺留的歷史問題逐漸在新一輪的城鎮(zhèn)化驅動中逐漸顯現，新型城鎮(zhèn)化應更多強調實現人的城鎮(zhèn)化，提升市鎮(zhèn)的公共治理能力。推進城鎮(zhèn)化進程，根據當地經濟社會發(fā)展適當適時設市具有一定的社會價值，但這種設立必須摒棄行政區(qū)劃的利益爭奪意識，特別是土地征用問題，應當引起我們高層的注意?，F在很多的地級市利用區(qū)劃行政的指令，把原本屬于農民的耕地劃為市區(qū)，但是對失地農民的問題不積極解決，耕地劃過來就用，不計后果。結果，農民不再是擁有農田的農民，也沒成為國家政策中的市民，而成為了靠打工為生的無地游民，長此以往，社會問題會愈來愈多。設立市鎮(zhèn)不是簡單地行政區(qū)劃，而涉及每一民眾生老病死的方方面面問題，政府應提前考慮在內，社會的基礎條件沒有達到理論意義上的設市條件，就不能設，設了就必須考慮農民的進退問題，否則就是巧取豪奪。一張征地的紙令，圖紙上的圈劃，必須考慮子孫后代的發(fā)展。因此，在地方政府考核上，不僅要考核名義城鎮(zhèn)化率，還要看這個地方的非農人口比重，例如這個地方農業(yè)轉移人口占全國人口的比重、公共服務覆蓋的人口比重、社會保障覆蓋的人口比重以及城鎮(zhèn)建成區(qū)土地的利用效率和農民工收入占整個職工收入的比重等。

（三）市鎮(zhèn)設置應遵循從土地征用到資源共同收益的轉型邏輯

國外市鎮(zhèn)設置基于資源利用的最優(yōu)化原則。目前資源枯竭導致城市的逐步衰敗給我們敲響了警鐘，土地資源是有限的，新的市鎮(zhèn)發(fā)展不能過度依賴于土地資源。新型城鎮(zhèn)化更應考慮資源使用的收益最大化，應該符合資源約束原則。新型城鎮(zhèn)化必須避免走賣地蓋樓的老路，很多專家、官員以及開發(fā)商都意識到城鎮(zhèn)化絕不是圈地造城，但事實上中國目前的確在走這種所有人都不贊同的路子！現在，有些地方設市的呼聲很高，設市是經濟發(fā)展到一定階段自然催生的結果，但地方政府借發(fā)展經濟之名，行攫取土地利益之實。與其對應的是資源稀缺的矛盾，“城市里幼兒園、小學、中學、各類醫(yī)療服務設施的布局與城市人口的聚集度很不匹配，布局不合理，投入不足，上學難成為一大頑疾；城市更多關注于GDP和稅收，但對就業(yè)關注不足，大量的年輕人大學畢業(yè)后寄居于大城市郊區(qū)，學而無用論再次抬頭；而在農村城鎮(zhèn)化過程中，農民的再就業(yè)、社會福利保障、鄉(xiāng)村社區(qū)結構的重構一直都在考驗著地方政府的能力與公信力。大量農業(yè)轉移人口難以融入城市社會，市民化進程滯后，是我國城鎮(zhèn)化過程中遇到的最大難題”。①羅釗明：《做中國新型城鎮(zhèn)化的積極踐行者》，《人民日報》2013-08-16。新型城鎮(zhèn)化應注重土地增值收益的公平分配，讓農民享受到市民待遇才是根本。

（四）遵循從主觀上盲目設市到服從市鎮(zhèn)成長規(guī)律的邏輯轉型

國外市鎮(zhèn)設置遵循當地社會經濟發(fā)展的客觀規(guī)律。隨著經濟社會的快速發(fā)展，原有城市的承載力達到極限。拓展城市發(fā)展空間有其合理性，但我國一些新城建設違背發(fā)展規(guī)律，超越經濟發(fā)展水平進行“人為”造城運動，已帶來耕地大量占用和嚴重的資源環(huán)境破壞，地方債務風險也愈來愈突出。很多地方在新城建設中，大量占用耕地，已嚴重沖擊著我們18億畝耕地紅線。目前，我們必須審慎思考發(fā)展城鎮(zhèn)化的終極目的是什么？設立新市鎮(zhèn)的目的又是什么？假如推進城鎮(zhèn)化、設立新市是為了讓人民富裕安康，那我們該如何實現這個誘人的目標，能不依賴土地財政呢？我國的城鎮(zhèn)化已經到了要精細化改革的時候，不同區(qū)域、不同類型的城市，應當有不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。我國應把撤縣設區(qū)、撤縣設市、撤鎮(zhèn)設市建立在經濟發(fā)展基礎上，城鎮(zhèn)化要有產業(yè)做支撐，實現產城結合。如果設市帶有“行政功利”，就會將市從城市屬性中游離出去，喪失應有的基本意義。市鎮(zhèn)應實行差異、靈活的治理，按照運行科學、治理有效的原則，建立管理運行機制和規(guī)則。

（五）遵循從為民眾決策到讓民眾參與決策的邏輯轉型

國外市鎮(zhèn)設置注重民眾參與公共決策過程。公眾參與在公共政策過程中擁有平等的發(fā)言權，有利于行政管理者和政策制定者尋找問題的解決途徑。國外城鎮(zhèn)規(guī)劃中的“公眾參與”的歷史經歷了從物質建設規(guī)劃、數理模型規(guī)劃到社會發(fā)展規(guī)劃幾個階段，規(guī)劃工作逐漸由宏觀轉向微觀，由政府行為轉向市民角度，由理論性、專業(yè)性和集中的權力轉到感性的、具體的、自下而上的參與。如“德國政府規(guī)定，凡村鎮(zhèn)改建的規(guī)劃和建設項目必須經過公眾民主討論后才能向政府主管部門申報立項。從項目的立項、申報到政府批準后的規(guī)劃設計、施工招標以及建設管理等，公眾始終是站在主導地位的”。①鐘真：《國外小城鎮(zhèn)管理的經驗》，《小城鎮(zhèn)建設》2007年第9期。不僅僅是公眾，其他利害關系方都應當被立法考慮，并將各自的利益展現在“桌面”上進行討論。如“德國《建設法典》不僅規(guī)定了詳細的公眾參與程序，還規(guī)定其他公共機構、相鄰城區(qū)及其公共機構以及其他利害關系方都有權參加聽證程序，在立法前，各方利益被充分討論，達成彼此間的相互協調。”②李勇：《國外城鎮(zhèn)化立法特點》，《銀行家》2013年第2期。我國當前的城鎮(zhèn)規(guī)劃中已經有了一定程度的公眾參與，正如奧卡森和帕克斯認為，“基于其主動性，地方公民能夠創(chuàng)造、修正或廢除地方政府；通過在地方公民投票中執(zhí)行否決權，牢牢地控制了地方財政；贊成或反對地方單位的界域拓展；并且通過他們所選舉的官員，規(guī)劃著與其臨近管轄區(qū)和層疊區(qū)公民之間富有成效的互動關系。”③Oakerson and Parks，1988. Citizen Voice and Public Enterpreneurship：The Organizational Dynamic of a Complex Metropolitan Country.Publius18，PP.111－112.只有真正在城鎮(zhèn)管理中實現群眾參與，才能提高人們對居住地的認同感和主人翁精神，使城鎮(zhèn)的吸引力和凝聚力大大加強，城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展才能同居民的生產生活真正融合。

五、結語

通過梳理國外市鎮(zhèn)設置的歷史經驗發(fā)現，發(fā)達國家市鎮(zhèn)設置都經歷了漫長的摸索過程，此過程是民意與政府意愿的較量與博弈，最終的結果是政府與民眾的相互妥協與讓步，才成就了今天寶貴的市鎮(zhèn)設置經驗。其創(chuàng)新的共性在于市鎮(zhèn)自治特征鮮明、法律體系支持、公眾高度參與市鎮(zhèn)管理；成功的關鍵在于中央與地方的分權，合理界定中央與地方政府權限，增強地方自治權限。新型城鎮(zhèn)化推進中的市鎮(zhèn)設置應是為滿足公眾分散的多樣需要而產生的，而不是為了行政級別建立的。只有建立次級的、小規(guī)模的地方政府機構，使政府官員能夠更充分地了解不同公民群體的不同偏好，才能更加迅速全面地回應公民的要求，達到成立市鎮(zhèn)的目的。需要強調的是，雖然國外城鎮(zhèn)化進程中，在政府權限劃分方面、市鎮(zhèn)設置經驗方面都有很好的做法，但我們不能忽視國體與政體的差異，由于歷史國情的不同，同一種做法未必適合我國。因此，考察他國市鎮(zhèn)設置經驗的出發(fā)點是出于提升公共服務水平，為公眾服務，而非獲取公共權力和利益。只有拋棄了權力與利益的私利，設市才能成為公眾的期望?；趪艺w的不同，我國的市鎮(zhèn)設置更應考慮市鎮(zhèn)的多樣性與差異性，市鎮(zhèn)的設置是社會發(fā)展的客觀結果，而非人力可控。

（責任編輯：肖舟）

Abstract:According to the realistic need，many developed countries havemerged or cancelled original town and set up new towns，which could make it more relevant to the residents of public service requirement.Foreign town sponsored either by government or citizens have formed such patterns as distinctive market dominant，laissez－faire，economic constraints and accumulated many successful experiences，which reflect different characteristics in the law of development of the town，development dynamics，and trajectory.We should learn and use these experience of developed country，which will help us find more suitable path for our country urbanization to promote the process of our urbanization.

Key words:developed country，urbanization，setting town，enlightenment.