閻鳳橋

（北京大學(xué) 教育學(xué)院、教育經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100871）

經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯（Ronald Coase）在提出交易成本理論時(shí)，指出存在著兩種不同的制度形式：一種是市場(chǎng)制；另一種是等級(jí)制或科層制。前者以自由交易為特征，后者以命令為特征。人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織形式，無(wú)一不是在這兩者之間做出選擇，要么是通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買行為來(lái)完成，要么是通過(guò)企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)，并且遵從交易成本節(jié)約的原則。①科斯的這種理論概括不僅適用于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而且也可以用來(lái)分析社會(huì)問(wèn)題。即使在教育領(lǐng)域，我們也可以將教育活動(dòng)的組織形式區(qū)分為市場(chǎng)型和科層型，即按照自由選擇和供需原則組織的活動(dòng)屬于市場(chǎng)型，而以服從命令的等級(jí)原則組織的活動(dòng)則屬于科層型。從上世紀(jì)80年代至2006年左右，在公共財(cái)政約束的條件下，中國(guó)基礎(chǔ)教育在一定程度上走的是一條“人民教育人民辦”的道路，社會(huì)力量的參與和市場(chǎng)作用的發(fā)揮，對(duì)于彌補(bǔ)公共財(cái)政不足和實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育目標(biāo)發(fā)揮了積極的作用，但是與之相伴隨的是教育發(fā)展非均衡狀況的出現(xiàn)，區(qū)域之間、區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間以及學(xué)校內(nèi)不同班級(jí)之間，都存在著一定的差異。②從2006年開(kāi)始，尤其是最近幾年，隨著國(guó)家財(cái)政狀況的好轉(zhuǎn)，政府逐漸將教育納入公共治理的范疇，在加大公共教育經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，也加強(qiáng)了對(duì)教育活動(dòng)的干預(yù)，教育均衡化改革就是其中的一個(gè)典型。本文是在對(duì)華北某縣調(diào)研基礎(chǔ)上，對(duì)教育均衡化改革所做的學(xué)理性的分析。

教育非均衡發(fā)展與擇校行為

學(xué)校之間存在的差異是造成學(xué)生擇校行為的一個(gè)主要原因，擇校行為又反過(guò)來(lái)進(jìn)一步加劇了學(xué)校之間的差異。學(xué)校之間的差異是普遍的和長(zhǎng)久的，于是擇校現(xiàn)象同樣也由來(lái)已久。在中國(guó)改革開(kāi)放之前，擇校行為就已存在，個(gè)別特權(quán)人士的子女比普通百姓的子女有更好的接受教育的機(jī)會(huì)，只是那時(shí)的擇校現(xiàn)象僅限于很小的范圍，并且是隱蔽的。改革開(kāi)放后，尤其是20世紀(jì)90年代，擇校行為逐漸變成了一種普遍和公開(kāi)的社會(huì)現(xiàn)象。與之前的擇校相比，這個(gè)時(shí)期的擇校除了權(quán)力影響因素繼續(xù)起作用外，更增加了經(jīng)濟(jì)因素。擇校變?yōu)橐环N普遍和公開(kāi)的社會(huì)現(xiàn)象，究其原委，有如下一些原因：首先，擇校行為是當(dāng)人們的基本溫飽問(wèn)題解決后，家長(zhǎng)為讓自己的孩子上好學(xué)而采取的一種自覺(jué)行動(dòng)，并且具有很強(qiáng)的社會(huì)傳播效應(yīng)。家庭須為其子女擇校而付出一定的代價(jià)，所謂的代價(jià)包括支付較多的費(fèi)用（名稱不一的擇校費(fèi)、贊助費(fèi)），有權(quán)者動(dòng)用手中的權(quán)力，沒(méi)有權(quán)者動(dòng)用可能的社會(huì)關(guān)系。其次，在改革開(kāi)放后，社會(huì)流動(dòng)變得越來(lái)越明顯，并且流動(dòng)機(jī)制發(fā)生了變化，影響社會(huì)流動(dòng)的因素從過(guò)去的先賦性因素（家庭成分、父母職業(yè)）向后致性因素（個(gè)人受教育水平、成就）轉(zhuǎn)變。教育就屬于后致性因素之一。較高的受教育水平是實(shí)現(xiàn)向上流動(dòng)的條件，表現(xiàn)為從農(nóng)村向城市流動(dòng)以及從較低社會(huì)職業(yè)階層向較高社會(huì)職業(yè)階層流動(dòng)。在這種情形下，學(xué)校教育被賦予了超越教育內(nèi)容本身的社會(huì)意義。也可以說(shuō)，教育在某種程度上被工具化和異化了。第三，擇校行為的存在與教育資源配置的差異之間存在著密切的聯(lián)系。如果教育資源配置是均衡的，就沒(méi)有擇校的必要了，在哪里上學(xué)都一樣。實(shí)現(xiàn)的情況是優(yōu)質(zhì)教育資源有限，改革開(kāi)放之初，國(guó)家在配置教育資源時(shí)有意識(shí)地向某些學(xué)校傾斜，以盡快恢復(fù)“文革”造成的損失，加快人才培養(yǎng)，形成了重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)校的區(qū)隔，在學(xué)校內(nèi)部又區(qū)分重點(diǎn)班與非重點(diǎn)班。③之后，重點(diǎn)與非重點(diǎn)之間的區(qū)分，不斷被行政、社會(huì)因素以及“馬太效應(yīng)”所強(qiáng)化，教育的天平出現(xiàn)嚴(yán)重的失衡。對(duì)于為數(shù)不少的人而言，無(wú)論采取什么樣的公共教育資源分配方式，都難以讓他們對(duì)既定的入學(xué)安排感到滿意。因此，在較為寬松的擇校許可的環(huán)境中，許多人采取了擇校來(lái)實(shí)現(xiàn)比指派方式更期許的上學(xué)目的。④第四，從教育供給也就是學(xué)校角度看，擇校行為的存在與教育經(jīng)費(fèi)短缺之間存在著直接的聯(lián)系，被眾多學(xué)生追捧的學(xué)校有條件向擇校者提出擇校費(fèi)的要求，從中獲得經(jīng)費(fèi)以彌補(bǔ)公共教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)之不足。從某種意義上說(shuō)，中國(guó)教育的快速發(fā)展在很大程度上依靠了這種民間投入。形成了所謂的“大的公共教育部門，小的公共教育財(cái)政”的格局。⑤第五，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化，擇校行為不僅發(fā)生在像北京、上海這樣的大城市，也同樣發(fā)生在偏僻的鄉(xiāng)村。現(xiàn)在越來(lái)越多的鄉(xiāng)下孩子隨其父母移居到縣城里甚至省城里，在那里接受較高水平的學(xué)校教育。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2012年，全國(guó)義務(wù)教育階段進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女達(dá)到1393.87萬(wàn)人，占全部義務(wù)教育學(xué)齡兒童14458.96萬(wàn)人的9.64%。⑥可以說(shuō)，人口流動(dòng)和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)今中國(guó)教育領(lǐng)域表現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)顯著特征。與此相關(guān)，流動(dòng)人口子女接受教育問(wèn)題就變成一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。⑦

總之，教育的非均衡發(fā)展與擇校行為相伴隨。擇校行為造成了怎樣的社會(huì)效果呢？由于不同社會(huì)群體的擇校能力和結(jié)果不盡相同，所以就造成了“有人歡喜有人憂”的局面。有權(quán)者和有錢者在擇校過(guò)程中占據(jù)著有利的地位；相反，無(wú)權(quán)和無(wú)錢者則處于不利地位。權(quán)錢與受教育機(jī)會(huì)之間的交易，對(duì)于社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，不為人們所接受，甚至被認(rèn)為是我國(guó)教育發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)“頑疾”，為普通人所詬病?？s小學(xué)校之間的差距和實(shí)現(xiàn)教育的均衡發(fā)展，被認(rèn)為是解決擇校問(wèn)題的根本出路，從而也是匡正社會(huì)風(fēng)氣的一劑良藥。從近年來(lái)的教育改革實(shí)踐效果看，解決教育非均衡發(fā)展問(wèn)題并不是一件容易的事情。雖然政府加大了對(duì)農(nóng)村學(xué)校和城市薄弱學(xué)校的資金投入力度，但是地區(qū)間和地區(qū)內(nèi)學(xué)校之間的差距依然明顯，因此擇校行為難以徹底根絕。

解決擇校問(wèn)題，在很大程度上，已經(jīng)超出了學(xué)校的能力范圍，需要社會(huì)的配合，需要更高層政府加以調(diào)控和規(guī)制。為此，教育部在2005年就頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見(jiàn)》⑧，提出“進(jìn)一步規(guī)范辦學(xué)行為，有效遏制義務(wù)教育階段擇校之風(fēng)蔓延的勢(shì)頭。義務(wù)教育階段公辦學(xué)校不得舉辦或變相舉辦重點(diǎn)學(xué)校。具有優(yōu)質(zhì)教育資源的公辦學(xué)校不得改為民辦或以改制為名實(shí)行高收費(fèi)。”之后，一些地方開(kāi)展了教育均衡化的改革探索，總結(jié)出來(lái)一些解決問(wèn)題的辦法。比如，安徽銅陵市2006年改變初中升高中的入學(xué)辦法，把省級(jí)示范高中招生計(jì)劃的65%定向分配給各初中學(xué)校，有意扶持薄弱初中的發(fā)展，經(jīng)過(guò)努力，2009年銅陵成了無(wú)擇校的城市。⑨借鑒這些改革經(jīng)驗(yàn)，2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》⑩提出了一些比較具體的作法，比如“實(shí)行縣（區(qū)）域內(nèi)教師、校長(zhǎng)交流制度。實(shí)行優(yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學(xué)校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法。”2013年9月，教育部就《小學(xué)生減負(fù)十條規(guī)定》向社會(huì)征求意見(jiàn)，其中包括“陽(yáng)光招生”和“均衡編班”的規(guī)定。陽(yáng)光招生指“嚴(yán)格實(shí)行免試就近入學(xué)，招生不依據(jù)任何獲獎(jiǎng)證書和考級(jí)證明”，“縣區(qū)教育行政部門要利用公告、網(wǎng)站等多種方式向社會(huì)公開(kāi)每所小學(xué)、初中的招生計(jì)劃、范圍、程序、時(shí)間和結(jié)果”。均衡編班的做法是“按照隨機(jī)方式對(duì)學(xué)生和教師實(shí)行均衡編班。編班過(guò)程要邀請(qǐng)家長(zhǎng)和相關(guān)人員參加，接受各方監(jiān)督。禁止以各種名目分重點(diǎn)班和非重點(diǎn)班。”（11）在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》及其他政策精神的指導(dǎo)下，許多地方采取多種辦法，限制擇校行為，以推進(jìn)教育均衡化發(fā)展的進(jìn)程。（12）

教育均衡化改革試驗(yàn)

冰凍三尺非一日之寒。擇校問(wèn)題積累已久，它的解決難以一蹴而就。在人們對(duì)于尋找解決教育均衡化和擇校問(wèn)題辦法感到失望的時(shí)候，有些地區(qū)的改革取得了明顯的成效，形成了“銅陵模式”、“黃梅模式”、“晉中經(jīng)驗(yàn)”等。（13）華北某市（以下簡(jiǎn)稱 A市）的教育均衡化改革就是一例。筆者于2013年8月底對(duì)于A市所轄的一個(gè)縣（以下簡(jiǎn)稱B縣）的教育均衡化改革的實(shí)施情況進(jìn)行了為期一周的調(diào)查，實(shí)地觀察了那里小學(xué)和初中“均衡編班”和“陽(yáng)光招生”的過(guò)程，訪談了若干名教育行政部門和學(xué)校的管理人員。下面，筆者對(duì)于在調(diào)查中所了解到的相關(guān)情況做一些介紹，并在此基礎(chǔ)上，做一些制度層面的學(xué)理性分析和討論。

A市基礎(chǔ)教育階段的教育均衡化改革是一個(gè)比較系統(tǒng)的工程，包括以下幾項(xiàng)主要內(nèi)容：

第一，學(xué)校劃片招生。根據(jù)學(xué)生家庭居住區(qū)域，采取學(xué)校劃片招生、學(xué)生就近入學(xué)的辦法，居住區(qū)與學(xué)校一一對(duì)應(yīng)，學(xué)校覆蓋所有居住區(qū)。學(xué)生只能在指定的學(xué)校上學(xué)，不能擇校。

第二，均衡編班。實(shí)行這種作法主要是為了解決校內(nèi)班級(jí)之間的差異問(wèn)題，即（或明或暗的）重點(diǎn)班或?qū)嶒?yàn)班問(wèn)題。由于小學(xué)沒(méi)有入學(xué)考試，因此小學(xué)在新生編班時(shí)采取分層隨機(jī)安排的方法（將幼兒園、性別、家庭城鄉(xiāng)背景作為編班指標(biāo)）進(jìn)行。初中一年級(jí)在編班時(shí)，將學(xué)生六年級(jí)語(yǔ)、數(shù)、外三門學(xué)習(xí)成績(jī)作為分班的一個(gè)參數(shù)，將不同學(xué)習(xí)成績(jī)段的學(xué)生均勻地編排在不同的班中，使班與班之間在生源質(zhì)量上不存在系統(tǒng)性的差別，同時(shí)也就消除了快慢班之分。編班工作在公開(kāi)場(chǎng)合通過(guò)計(jì)算機(jī)程序加以實(shí)現(xiàn)，避免了人為干擾。

第三，陽(yáng)光招生。整個(gè)學(xué)生編班以及班級(jí)教師的分配過(guò)程，都是在公開(kāi)場(chǎng)合進(jìn)行的，有學(xué)生代表、家長(zhǎng)代表和教師代表參加，并接受上級(jí)政府機(jī)構(gòu)人員、同級(jí)人大代表和政協(xié)委員以及媒體的監(jiān)督。在招生現(xiàn)場(chǎng)，由縣教育局基教股的有關(guān)工作人員通過(guò)操作計(jì)算機(jī)程序，將學(xué)生分配到班級(jí)中，每一個(gè)班級(jí)的教師配備是由班主任在分班現(xiàn)場(chǎng)隨機(jī)抽簽實(shí)現(xiàn)的。編班結(jié)果當(dāng)場(chǎng)公布。在這種招生方式下，家長(zhǎng)無(wú)法挑選班級(jí)以及班級(jí)老師。班級(jí)學(xué)生和任課老師一旦確定，在整個(gè)小學(xué)和初中階段就不能隨意更改了。

第四，高中招生指標(biāo)到校。由于高中教育直接影響著學(xué)生上大學(xué)的機(jī)會(huì)，所以家長(zhǎng)很重視自己的子女能夠上哪所高中。高中招生指標(biāo)到校政策，對(duì)義務(wù)教育階段的均衡發(fā)展和擇校行為產(chǎn)生了顯著的影響。B縣有兩所普通高中和一所職業(yè)高中。盡管上職業(yè)高中可以獲得國(guó)家的資助，但是多數(shù)學(xué)生仍然傾向于選擇上普通高中，因?yàn)樯掀崭吆笥袡C(jī)會(huì)參加高考和上大學(xué)。兩所普通高中的教學(xué)質(zhì)量存在著一定的差異，可以分出優(yōu)劣。過(guò)去，兩所高中完全按照學(xué)生中考成績(jī)招生，而不論學(xué)生畢業(yè)于哪所初中。結(jié)果自然是，中考成績(jī)好的學(xué)生優(yōu)先選擇那所好高中，而那所較差的高中只能接受成績(jī)差的學(xué)生。由于城鄉(xiāng)初中教學(xué)質(zhì)量存在著差別，有較大比例成績(jī)好的學(xué)生來(lái)自縣城里的初中，而來(lái)自鄉(xiāng)下初中的學(xué)生往往不具備升學(xué)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制作用下，一些鄉(xiāng)下的學(xué)生紛紛轉(zhuǎn)到縣城來(lái)上學(xué)，造成鄉(xiāng)下的學(xué)生數(shù)量越來(lái)越少（另外，計(jì)劃生育政策的執(zhí)行也使得學(xué)齡人口減少），鄉(xiāng)下的初中越來(lái)越難辦。高中招生指標(biāo)到校改革措施實(shí)施后，高中招生不再完全按照中考成績(jī)進(jìn)行，高中根據(jù)各所初中當(dāng)年的畢業(yè)人數(shù)以及往年的中考成績(jī)，將高中招生指標(biāo)相對(duì)均衡地直接分配給各所初中，也包括過(guò)去很少有學(xué)生能夠考上縣高中的鄉(xiāng)下初中。每所初中再根據(jù)所下達(dá)的指標(biāo)和本校畢業(yè)生的中考成績(jī)，從初中畢業(yè)生中選出優(yōu)勝者。這樣，高中在招生時(shí)，不僅考慮了學(xué)生的中考成績(jī)，而且將初中學(xué)校這個(gè)因素也考慮進(jìn)去了。一所初中與另一所初中所選出的優(yōu)勝者的中考成績(jī)有較大的差距，實(shí)際上也拉大了進(jìn)入同一所高中學(xué)生的中考成績(jī)之間的差距。調(diào)查時(shí)，B縣那所好高中的校長(zhǎng)告訴筆者，該校招收學(xué)生的最低成績(jī)?yōu)?50分，最好成績(jī)是680分，兩者相差230分。筆者被告知，這樣做的結(jié)果是，有一部分鄉(xiāng)下農(nóng)民就不再送孩子到縣城里來(lái)上學(xué)了，因?yàn)樵卩l(xiāng)下學(xué)校學(xué)習(xí)也有上好高中的機(jī)會(huì)，也許比率比在縣城初中升學(xué)比率還高。這也正是該項(xiàng)政策希望達(dá)到的目的。這種做法在一定程度上遏制了學(xué)生從鄉(xiāng)下向縣城的流動(dòng)。B縣高中招生指標(biāo)到校的做法經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，從最初的5%比例的高中招生指標(biāo)到校一直提高到現(xiàn)在的100%全覆蓋，因此高中學(xué)?，F(xiàn)在基本上沒(méi)有其他分配權(quán)力了。高中招生指標(biāo)到校這種作法會(huì)不會(huì)影響高考升學(xué)率呢？這是該作法能否行得通的關(guān)鍵所在。B縣那所較好高中的校長(zhǎng)告訴筆者，這種做法沒(méi)有對(duì)高考產(chǎn)生明顯的影響。假設(shè)此非戲言，筆者估計(jì)，改革之前該校的高考升學(xué)率也不是太高，改革后畢竟沒(méi)有完全不考慮中考成績(jī)，所以中考成績(jī)較好的那部分學(xué)生仍然有上大學(xué)的機(jī)會(huì)，高中招生指標(biāo)到校改革影響的主要是改革之前和改革之后都沒(méi)有機(jī)會(huì)上大學(xué)的那部分學(xué)生的構(gòu)成。

第五，干部和教師交流。為了縮小學(xué)校之間在干部和師資水平方面的差異，B縣實(shí)行了干部和教師交流計(jì)劃，在同一所學(xué)校工作6年以上的校長(zhǎng)、中層干部和教師都在交流計(jì)劃之列。每年有10－15%的教師要參加交流計(jì)劃，既包括好學(xué)校的老師到差學(xué)校去工作，也包括差學(xué)校的老師到好學(xué)校去工作。對(duì)于每一名參加交流計(jì)劃的老師而言，交流時(shí)間為3年。只有保質(zhì)保量地完成了交流計(jì)劃的老師，才有資格晉升職稱，才有資格參加特級(jí)教師、教學(xué)名師、學(xué)科帶頭人的評(píng)選。因此，無(wú)人敢對(duì)交流安排推諉，交流計(jì)劃執(zhí)行得很順利。

從上面A市教育均衡化改革的內(nèi)容看，確實(shí)通過(guò)比較系統(tǒng)的制度安排，緩解了教育非均衡化發(fā)展的問(wèn)題，把一些差異拉平了。除此之外，還有另外一個(gè)重要變化，即2006年國(guó)家義務(wù)教育法修訂之后，政府加大了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入力度，來(lái)自中央和地方的教育經(jīng)費(fèi)均有所提高。A市也不例外。據(jù)媒體報(bào)道，從2007年以來(lái)，A市教育經(jīng)費(fèi)年均增長(zhǎng)比例超過(guò)了20%。教育經(jīng)費(fèi)的分配辦法是：人員性經(jīng)費(fèi)直接打入教師的個(gè)人銀行賬戶，教育運(yùn)行經(jīng)費(fèi)由縣財(cái)政按照生均經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，直接劃撥給各個(gè)學(xué)校。B縣小學(xué)生均每年撥公用經(jīng)費(fèi)700元，中級(jí)職稱教師的月收入為3700元左右，初級(jí)職稱教師的月收入為2600元左右。初中生均撥公用經(jīng)費(fèi)近900元。為了縮小業(yè)已形成的辦學(xué)條件上的差距，教育經(jīng)費(fèi)分配向辦學(xué)條件差的學(xué)校傾斜，即縣直學(xué)校不享受轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)，非縣直學(xué)校享受一定的轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)。在財(cái)政性經(jīng)費(fèi)之外，學(xué)校不能收取其他任何費(fèi)用。在教育經(jīng)費(fèi)增加和得到保證的條件下，A市進(jìn)行了學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，縮小了學(xué)校之間在辦學(xué)硬件上的差距。

B縣教育均衡化改革的效果如何呢？從積極的方面看，隨著教育經(jīng)費(fèi)的增加，通過(guò)實(shí)施“校安工程”，明顯改善了學(xué)校辦學(xué)的基本條件。在實(shí)地調(diào)查中，筆者觀察到不同學(xué)校在硬件上比較均衡配置的情況，即使鄉(xiāng)下的小學(xué)和初中也沒(méi)有危房，教室、住宿以及取暖條件都比較好。參訪學(xué)校校長(zhǎng)和縣教育局的負(fù)責(zé)人告訴筆者，過(guò)去各級(jí)學(xué)校招生時(shí)，遞條子、找關(guān)系的家長(zhǎng)很多，現(xiàn)在沒(méi)有人找關(guān)系了，減少了教育行政部門和學(xué)校在招生時(shí)面臨的煩惱和難堪。對(duì)于教師流動(dòng)而言，優(yōu)秀老師的流動(dòng)對(duì)薄弱學(xué)校的發(fā)展發(fā)揮了促進(jìn)作用。據(jù)媒體報(bào)道，A市市民對(duì)該市教育系統(tǒng)的滿意度比過(guò)去有了明顯的提高。與此同時(shí)，接受訪問(wèn)的人員也向筆者反映了在此項(xiàng)改革中出現(xiàn)的問(wèn)題，將在下文做具體的分析和討論。

教育制度的比較與選擇

任何社會(huì)活動(dòng)都是在一定的制度框架下進(jìn)行的。從理想類型的角度看，人類社會(huì)的交易活動(dòng)存在著兩種基本的制度形式：一種是科層制，即按照自上而下的命令和集中方式完成交易過(guò)程，這與我們過(guò)去所慣用的計(jì)劃形式具有相似之處；二是市場(chǎng)體制，即每一個(gè)社會(huì)行動(dòng)者都有一定的自由度，可以自由地參與交易過(guò)程，這種交易過(guò)程是通過(guò)分散決策方式完成的。（14）

雖然教育活動(dòng)不同于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但是從本質(zhì)上看，教育選擇也是一種交易行為，個(gè)體或者按照機(jī)構(gòu)事先規(guī)定的程序到指定的學(xué)校接受教育，或者自主和自由地選擇學(xué)校。前者屬于科層制，后者屬于市場(chǎng)體制。兩者相比，在現(xiàn)代化的過(guò)程中，多數(shù)國(guó)家都在某個(gè)歷史階段建立了國(guó)家教育體系，它們采取科層制為主要的形式來(lái)組織教育活動(dòng)，安排義務(wù)教育階段學(xué)生的上學(xué)機(jī)會(huì)。除科層制和市場(chǎng)制之外，還有介于兩者之間的混合體制，比如美國(guó)的“磁石學(xué)?！保╩agnet school）和“特許學(xué)校”（charter school）、智利的“教育券”（school voucher）形式等。（15）因此，我們可以通過(guò)制度比較來(lái)分析教育過(guò)程中的交易行為。上面兩種制度沒(méi)有絕對(duì)的好壞之分，各有利弊，且利弊共存，無(wú)法做到只取其利而避其害。每一種制度安排在某些方面有利于實(shí)現(xiàn)行動(dòng)者的目的，但是在另外一些方面則有可能產(chǎn)生事與愿違的情形。從許多國(guó)家義務(wù)教育實(shí)踐看，都是試圖采取科層與市場(chǎng)的某種有效混合形式，利用科層制和市場(chǎng)制有利的一面，而克服其不利的一面。過(guò)于科層化的教育體制，想要通過(guò)引進(jìn)市場(chǎng)制度要素修正業(yè)已存在的缺陷；相反，過(guò)于市場(chǎng)化的教育體制，則試圖通過(guò)加強(qiáng)政府干預(yù)來(lái)改進(jìn)其效果。由于科層制是目前多數(shù)國(guó)家義務(wù)教育管理和財(cái)政體制的主要形式，所以改革主要是從引進(jìn)市場(chǎng)要素方面開(kāi)展的。（16）例如，英國(guó)在解決教育質(zhì)量問(wèn)題時(shí)，就采取了賦予家長(zhǎng)比以前更大擇校自主權(quán)的方式。（17）由于科層制具有靜態(tài)特性而市場(chǎng)體制具有動(dòng)態(tài)特性，所以難以在兩者之間做一個(gè)簡(jiǎn)單和絕對(duì)的優(yōu)劣比較，答案取決于兩種制度形式下交易成本與管理成本之間的權(quán)衡。（18）另外，市場(chǎng)體制可以促進(jìn)效率、科層體制有利于改進(jìn)公平的說(shuō)法，也是一種過(guò)于簡(jiǎn)單和武斷的說(shuō)法。采取“因情景而定”（context specific）的方式對(duì)兩種制度進(jìn)行比較分析，是比較適當(dāng)?shù)?。?9）

過(guò)去，我國(guó)的擇校行為可以被看作是在市場(chǎng)體制下的一種表現(xiàn)，學(xué)生和學(xué)校通過(guò)正義或非正義的自由交換方式完成了交易。它的好處是賦予學(xué)生和學(xué)校一定的自由行動(dòng)空間，個(gè)人可以在比較各種選擇基礎(chǔ)上，做出理性的判斷和抉擇，學(xué)?？梢詮氖袌?chǎng)中獲得資源和激勵(lì)。它所帶來(lái)的問(wèn)題是個(gè)體之間和學(xué)校之間差距的拉大，擇校過(guò)程伴隨著經(jīng)濟(jì)行為和權(quán)力行為，對(duì)于社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生了不良的影響。

相反，現(xiàn)在的教育均衡化改革是在政府部門主導(dǎo)下進(jìn)行的，具有明顯的政府干預(yù)甚至是政府規(guī)劃的特點(diǎn)。其效果是，在一定程度上解決了過(guò)去自由選擇過(guò)程中的非均衡化和擇校難題，以及提高了社會(huì)底層人群的滿意度，但其局限性則是限制了行動(dòng)者的自由，學(xué)校只能依賴政府提供的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，而無(wú)法獲得非財(cái)政性的收入，學(xué)校組織被各種制度安排所肢解，對(duì)于教師的激勵(lì)措施被削弱了，學(xué)生沒(méi)有選擇學(xué)校的自由。

對(duì)教育均衡化改革的學(xué)理分析

下文將從制度比較的視角，在幾個(gè)維度上，對(duì)于教育均衡化改革的科層邏輯及其效果進(jìn)行一些討論，以期對(duì)于相關(guān)制度選擇問(wèn)題的認(rèn)識(shí)有所深化，更加辯證地看待教育均衡化改革。

規(guī)則與自由。教育均衡化改革采取了規(guī)范的程序，通過(guò)行政規(guī)則和計(jì)算機(jī)程序等技術(shù)手段，對(duì)行動(dòng)者的行動(dòng)予以約束和限制，在避免行動(dòng)者不良行為的同時(shí)，實(shí)際上也對(duì)其可能的合理行為以及能動(dòng)性予以了限制。尤其是，政府以凌駕于學(xué)校之上超級(jí)組織的姿態(tài)出現(xiàn)，對(duì)教育管理過(guò)程進(jìn)行干預(yù)。與此同時(shí)，學(xué)校的行為受到政府部門的約束。學(xué)校組織的自主性被削弱了，干部和教師一直處于交換和流動(dòng)狀態(tài)，學(xué)校的組織文化和辦學(xué)特色難以形成，因材施教的差異化教育目標(biāo)在一定程度上被均衡化的政治和行政目標(biāo)所替代。比如，小學(xué)、初中和高中階段，學(xué)生的班級(jí)組合和教師配備在整個(gè)學(xué)段都不能改變和調(diào)整。這些做法未必符合教育規(guī)律。對(duì)于受約束的學(xué)校組織來(lái)說(shuō)，是很難對(duì)其辦學(xué)績(jī)效進(jìn)行評(píng)估的，也難以對(duì)其行為實(shí)施激勵(lì)。

統(tǒng)一性與多樣化。與上面的論述相關(guān)，均衡與統(tǒng)一相近，非均衡與多樣相近。市場(chǎng)機(jī)制容易導(dǎo)致多樣性的產(chǎn)生，而科層體制容易在統(tǒng)一性目標(biāo)的指導(dǎo)下削弱多樣性。在目前的管理制度下，統(tǒng)一性與多樣性難以兼顧，實(shí)際上是舍多樣性而取統(tǒng)一性。教育均衡化是一個(gè)政治目標(biāo)，而不是一個(gè)教育目標(biāo)，教育的本質(zhì)是通過(guò)多樣化的方式滿足學(xué)生差異性的發(fā)展需求。在消除學(xué)校之間在學(xué)生和教師構(gòu)成、辦學(xué)資源和條件差異的同時(shí)，容易造成我們不愿意看到的“千校一面”。另外，從一個(gè)班級(jí)的學(xué)生構(gòu)成角度看，是將學(xué)習(xí)基礎(chǔ)不同的學(xué)生安排在同一個(gè)班而采取統(tǒng)一的教學(xué)方式效果好呢，還是將他們安排在不同的班級(jí)中而采取差異性的教學(xué)方式效果好呢？這是一個(gè)沒(méi)有確定答案的問(wèn)題，也是一個(gè)值得深入研究的問(wèn)題?，F(xiàn)行的將不同學(xué)習(xí)成績(jī)的學(xué)生安排在不同的班級(jí)的改革措施，在缺少試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的情況下就予以全面推廣，值得商榷。

存量與增量。市場(chǎng)機(jī)制在教育領(lǐng)域中的應(yīng)用雖然有不足之處，但是曾經(jīng)對(duì)于增加教育經(jīng)費(fèi)收入、調(diào)動(dòng)學(xué)校辦學(xué)的積極性發(fā)揮過(guò)正面的作用?，F(xiàn)有的教育均衡化改革是在教育資金來(lái)源單一的格局下，對(duì)財(cái)政性經(jīng)費(fèi)實(shí)行平均分配。政府公共財(cái)政是否足以滿足教育事業(yè)發(fā)展的需要？目前單一的經(jīng)費(fèi)來(lái)源格局只適合于不斷增長(zhǎng)和穩(wěn)定的財(cái)政收入狀況，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的波動(dòng)性以及教育事業(yè)發(fā)展對(duì)于經(jīng)費(fèi)不斷增長(zhǎng)的需求，所以目前財(cái)政收入相對(duì)充裕狀況并非意味著可以長(zhǎng)期維持不變。

限制擇校與鼓勵(lì)擇校。從國(guó)際比較角度看，一個(gè)很有意思的現(xiàn)象是，像美國(guó)等一些發(fā)達(dá)國(guó)家試圖采取擇校方式來(lái)解決教育公平和質(zhì)量問(wèn)題，因此教育改革多是創(chuàng)造條件鼓勵(lì)學(xué)生擇校。在教育消費(fèi)者選擇過(guò)程中，改變以往利益團(tuán)體形成和保護(hù)的落后局面，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，從而克服科層制的弊端，達(dá)到促進(jìn)教育發(fā)展的目的。相反，我們國(guó)家目前教育改革的思路則是，沒(méi)有將擇校視為教育改革的工具，而是將其視為問(wèn)題本身，試圖通過(guò)科層制的方式對(duì)其進(jìn)行限制甚至完全消除。

社會(huì)靜止與社會(huì)流動(dòng)。教育均衡化改革的一個(gè)意圖是，學(xué)生在鄉(xiāng)下學(xué)校上學(xué)也能夠接受到較好的教育，從而減少了學(xué)生從鄉(xiāng)下向縣城和省城的流動(dòng)，保證了鄉(xiāng)下學(xué)校的存活。但是，我們知道，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，城市化將會(huì)是我們國(guó)家的一個(gè)基本發(fā)展趨勢(shì)，我們應(yīng)該采取鼓勵(lì)和扶持的辦法，促進(jìn)城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而不是延緩它。將城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展這兩個(gè)目標(biāo)相對(duì)比，前者應(yīng)優(yōu)先于后者，前者屬于一個(gè)戰(zhàn)略層面的問(wèn)題，后者則屬于一個(gè)戰(zhàn)術(shù)層面的問(wèn)題。教育均衡化目標(biāo)，應(yīng)該是通過(guò)學(xué)生和教師在城鄉(xiāng)間流動(dòng)中而不是靜止中加以解決，城市有比農(nóng)村更好的發(fā)展教育的條件。筆者訪問(wèn)的一所鄉(xiāng)下初中，學(xué)校建筑和取暖設(shè)施的設(shè)計(jì)容量為300多名學(xué)生，而學(xué)校目前實(shí)際在校生只有100多人，閑置和浪費(fèi)了許多教育資源。校長(zhǎng)告訴筆者，在該鄉(xiāng)適合繼續(xù)搞“撤點(diǎn)并校”，否則學(xué)校的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)都浪費(fèi)在冬天取暖上了，寶貴的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)無(wú)法用在刀刃上。

差異的必然性與適度性。從根本上看，差異和非均衡是必然的，因此應(yīng)該允許一定限度差異和非均衡狀況的存在。實(shí)行教育均衡化發(fā)展要掌握一個(gè)合理的度，不能走極端。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，有些差異是自然形成的，既沒(méi)有必要顧忌，也沒(méi)有必要人為地消除，一定限度內(nèi)的差異反而有利于體現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)特色和鼓勵(lì)學(xué)校競(jìng)爭(zhēng)。沒(méi)有差異、完全的均衡狀態(tài)，只能說(shuō)是一種“烏托邦”。例如，美國(guó)公立學(xué)校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自于周邊居民繳納的房產(chǎn)稅（property tax），學(xué)生就近入學(xué)這種方式在教育支出與收益之間建立了一種對(duì)應(yīng)關(guān)系，符合“繳費(fèi)者受益”的原則。由于人們經(jīng)濟(jì)支付能力不同，使得富人和窮人選擇不同的居住區(qū)，于是他們的子女也就選擇在不同的學(xué)校上學(xué)。富人區(qū)學(xué)校的教育條件和質(zhì)量較好，反之，窮人區(qū)學(xué)校的教育條件和質(zhì)量較差。這就是一種自然形成的差異。對(duì)于這種自然形成的差異，雖然可以通過(guò)上一級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的間接調(diào)控手段予以緩解，但是要完全消除這種差異，既是不可能的，也是不合適的。美國(guó)實(shí)施的“擇校改革”（school choice），實(shí)際上是想要通過(guò)政府調(diào)控市場(chǎng)的方式，扭轉(zhuǎn)這種局面，幫助窮人的孩子逃離辦學(xué)條件差的學(xué)校，改善其教育狀況，從而實(shí)現(xiàn)不同家庭背景孩子接受教育機(jī)會(huì)的相對(duì)平等化。

綜上所述，教育均衡化既是我國(guó)義務(wù)教育的一個(gè)重要發(fā)展方向，也是教育改革實(shí)踐中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。但是，無(wú)論從實(shí)踐還是從理論角度看，教育非均衡都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的問(wèn)題，不可能一蹴而就，也不宜采取簡(jiǎn)單化的行政解決辦法。目前，一些地方所進(jìn)行的教育均衡化改革試驗(yàn)，值得我們從一個(gè)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的制度比較和選擇的視角加以審視，客觀和辯證地分析其中的利弊，而不宜盲目地予以推廣。

當(dāng)前在教育領(lǐng)域中進(jìn)行的包括教育均衡化在內(nèi)的各項(xiàng)改革，是國(guó)家整體改革的一個(gè)組成部分，它從一個(gè)局部反映著國(guó)家改革的思路和走向。最近一段時(shí)期，在學(xué)術(shù)界和政策制定部門常有以下說(shuō)法：中國(guó)社會(huì)改革已經(jīng)進(jìn)入到了深水區(qū)，今后不能再“摸著石頭過(guò)河”，需要頂層設(shè)計(jì)，等等。言外之意是，不能讓市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”放任自流，要發(fā)揮政府這只“看得見(jiàn)的手”的作用，履行政府頂層設(shè)計(jì)的責(zé)任和使命。然而，中國(guó)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)改革的使命還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成，其潛在的動(dòng)力還沒(méi)有被充分地發(fā)揮出來(lái)。因此，在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，黨的十八屆三中全會(huì)把市場(chǎng)在資源配置中的作用從“基礎(chǔ)性”改為“決定性”，是在1992年十四大確立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上樹(shù)立的又一個(gè)政策里程碑。在一次電視對(duì)話節(jié)目上，吳敬璉對(duì)于“頂層設(shè)計(jì)”做了一個(gè)有見(jiàn)地的詮釋，他說(shuō)，中國(guó)的頂層設(shè)計(jì)就是走市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路。市場(chǎng)機(jī)制的含義是，依循事物的客觀發(fā)展規(guī)律，采取分散決策和漸變方式。從歷史上看，在我國(guó)教育現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，多采取行政主導(dǎo)的激進(jìn)變革方式，而忽視漸進(jìn)演化方式，造成了發(fā)展中的前后搖擺和動(dòng)蕩起伏，有人將中國(guó)教育的變化方式形象地稱為“翻燒餅”。這種變革方式對(duì)于傳統(tǒng)做法采取了簡(jiǎn)單和絕對(duì)否定的方式，而無(wú)法形成社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的有效制度積累。政府科層制下激進(jìn)式變革背后的邏輯是“無(wú)限理性”的前設(shè)，即政府可以將變革的一切方面都事前設(shè)計(jì)好，并且按部就班地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的。事實(shí)上，包括政府在內(nèi)的任何組織和個(gè)人的理性都是“有限的”，不僅難以獲得充分的信息，而且也無(wú)法做到在諸多選擇中做出“最優(yōu)”的判斷。在這種邏輯思路下，政府就會(huì)置其他行動(dòng)者的自由于不顧，按照自己的意圖強(qiáng)制地行事。中國(guó)和其他國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我們?nèi)匀恍枰湟暋懊^過(guò)河”所蘊(yùn)含的思想智慧，要特別注意保護(hù)“地方性知識(shí)”。（20）

注釋

①（14）Coase，Ronald H.The Nature of the Firm.Economica，4（November 1937）：386－405.

②曾滿超、丁小浩主編：《效率、公平與充足：中國(guó)義務(wù)教育財(cái)政改革》，北京：北京大學(xué)出版社，2010年。

③吉爾伯特：《中國(guó)的現(xiàn)代化》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇人民出版社，2010年，第370頁(yè)。

④范先佐：《義務(wù)教育均衡發(fā)展與農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍》，北京論壇會(huì)議論文集，2012年，第423－441頁(yè)。

⑤王蓉、閻鳳橋：《建立公共教育與私立教育之間的合作伙伴關(guān)系》，參見(jiàn)北京大學(xué)教育經(jīng)濟(jì)研究所編：《教育經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)報(bào)》2004年第20期。

⑥教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe＿633/201308/155798.html.2013年10月10日。

⑦閻鳳橋、張莉娟、于潔、李虔：《民辦教育在農(nóng)村城市化進(jìn)程中扮演的教育供給角色》，《北京社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。

⑧百 度 百 科：http：//baike.baidu.com/link？url＝7vPnhRWXSIjC0hXH4DCNDUT2Kr＿XPyxJJwalQykdslk Cm－0tQ1WgkTEZzC7y9oh8QoY0jvbAJZUUeSvkSSRSAq.2013年10月10日。

⑨21世紀(jì)教育研究院網(wǎng)站：《安徽省銅陵市義務(wù)教育均衡發(fā)展成為無(wú)擇校城市》，http：//www.21cedu.org/index.php？m＝content＆c＝index＆a＝show＆catid＝16＆id＝841.2013年10月10日。

⑩教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe ＿177/201008/93785.html.2013年10月10日。

（11）教育部網(wǎng)站：http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moes248201309/156983.html.2013 年10月10日。

（12）劉麗群、鄧花：《優(yōu)質(zhì)高中招生名額分配到普通高中的試點(diǎn)現(xiàn)狀與發(fā)展建議》，《河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》2012年10期。

（13）21世紀(jì)教育研究院網(wǎng)站：http：//www.21cedu.org/index.php？m＝search＆c＝index＆a＝init＆typeid＝53＆siteid＝1＆q＝%E6%95%99%E8%82%B2%E5%9D%87%E8%A1%A1＆page＝1.2013年10月10日。

（15）閻鳳橋：《教育私有化改革的演進(jìn)邏輯》，《中國(guó)人民大學(xué)教育學(xué)刊》2011年第2期。

（16）閻鳳橋：《國(guó)外基礎(chǔ)教育管理及財(cái)政體制改革分析》，《比較教育研究》2007年第11期。

（17）胡德、等：《監(jiān)管政府》，北京：三聯(lián)書店，2009年，第153頁(yè)。

（18）Williamson，Oliver E.“The Economics of Organization：The Transaction Cost Approach.”American Journal of Sociology，3（1981）：548－577.

（19）魏伯樂(lè)、等：《私有化的局限：羅馬俱樂(lè)部報(bào)告》.上海：上海三聯(lián)書店，2006年，第3頁(yè)。

（20）斯科特：《國(guó)家視角：那些試圖改善人類狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第433－437頁(yè)。