伏創(chuàng)宇

核能規(guī)制作為一種風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制類型，體現(xiàn)了政府決定的專業(yè)性和預(yù)測(cè)性。由此需要思考的是，在司法審查中，行政決定的專業(yè)性和預(yù)測(cè)性能否成為行政判斷余地的基礎(chǔ)?

國(guó)內(nèi)有關(guān)判斷余地的研究文獻(xiàn)大多對(duì)此作出了肯定回答，理由大抵相似，如行政機(jī)關(guān)更適合作出專業(yè)性的判斷，〔1〕張冬霞、馬民鵬:《對(duì)公安機(jī)關(guān)治安處罰判斷余地的司法審查》，載《人民法院報(bào)》2008年4月25日第6版?！叭羯婕邦A(yù)測(cè)性或評(píng)估性之事項(xiàng)，特別是關(guān)于自然科學(xué)、環(huán)境生態(tài)、科技或經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的決定，因其涉及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，自宜由行政機(jī)關(guān)作終局決定”。〔2〕伍勁松:《行政判斷余地之理論、范圍及其規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第3期。作為我國(guó)頗具代表性的行政法教材，姜明安教授主編的《行政法與行政訴訟法》也主張，對(duì)高度專業(yè)性(如環(huán)境污染指數(shù)評(píng)定)及人性化判斷(如考試成績(jī)?cè)u(píng)定)等事項(xiàng)應(yīng)采取“明顯違法”司法審查標(biāo)準(zhǔn)，其理由在于專業(yè)技術(shù)性的阻卻。〔3〕姜明安主編:《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第464頁(yè)。誠(chéng)然，在經(jīng)典著作毛雷爾所著的《行政法總論》中提到，司法確立的判斷余地情形包括了主要體現(xiàn)在環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中的預(yù)測(cè)性決定與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定，〔4〕Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，17．Auflage，2009，S．151．其中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定的考察指向核能法領(lǐng)域。仔細(xì)考察，此乃在權(quán)力架構(gòu)下，結(jié)合核能規(guī)制的制度背景所作出的概括論斷。將專業(yè)性、預(yù)測(cè)性與行政判斷余地理所當(dāng)然地聯(lián)系起來(lái)，不僅忽視了行政判斷余地在風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域的形成脈絡(luò)、理論基礎(chǔ)和具體構(gòu)造，還可能導(dǎo)致行政判斷余地在我國(guó)的盲目擴(kuò)張，使行政權(quán)成為“脫韁的野馬”，對(duì)行政法治的建構(gòu)具有較大的危害性。行政判斷余地理論發(fā)源于德國(guó)，本文試圖追根溯源，深入考察德國(guó)核能法領(lǐng)域中行政判斷余地的理論依據(jù)和基礎(chǔ)，揭示將專業(yè)性和預(yù)測(cè)性視為判斷余地基礎(chǔ)之謬誤，并探討我國(guó)司法審查在核能規(guī)制等領(lǐng)域的應(yīng)然立場(chǎng)，以期對(duì)環(huán)境法和科技法領(lǐng)域的司法審查提供有意義的參考。

一、核能規(guī)制中行政判斷余地的形成

德國(guó)《核能法》的核心條款是第7條第2款，其科予核設(shè)施經(jīng)營(yíng)者獲得行政許可的前提性義務(wù)，即“按照科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平采取了必要的預(yù)防措施”，核能法適用的許多爭(zhēng)議皆與此不確定法律概念有關(guān)。繞不開(kāi)的問(wèn)題便是，法院如何對(duì)行政機(jī)關(guān)在核能許可中的法律適用進(jìn)行司法審查?是否基于核能問(wèn)題的專業(yè)性和預(yù)測(cè)性，承認(rèn)行政的判斷余地，從而排除法院對(duì)行政決定的司法審查?從德國(guó)核能法的歷史來(lái)看，司法審查在核能法領(lǐng)域經(jīng)歷了從全面司法審查到承認(rèn)行政判斷余地的轉(zhuǎn)變。

(一)從語(yǔ)義闡釋到價(jià)值選擇

20世紀(jì)50年代，巴霍夫在不確定法律概念與裁量的二分法基礎(chǔ)上提出的判斷余地理論，沒(méi)有立即對(duì)核能領(lǐng)域的司法審查產(chǎn)生影響。這是因?yàn)?，行政與司法實(shí)踐都將核能規(guī)制視為傳統(tǒng)警察法上的危險(xiǎn)防止。因此，在20世紀(jì)70年代以前，在聯(lián)邦污染防治法和核能法領(lǐng)域，司法實(shí)踐對(duì)發(fā)電廠設(shè)立和經(jīng)營(yíng)許可要件的適用奉行全面審查原則。〔5〕Ossenbühl，Die gerichtliche überprüfung der Beurteilung technischer und wirtschaftlicher Fragen in Genehmigungen des baus von Kraftwerken，Deutsches Verwaltungsblatt 1978，S．3．曼海姆高等行政法院在烏爾(Wyhl)案中便對(duì)核能法中的不確定法律概念從經(jīng)典警察法的意義上進(jìn)行理解，因而主張對(duì)其適用進(jìn)行全面的司法審查。在其看來(lái)，《核能法》第7條第2款的“損害預(yù)防”限于傳統(tǒng)警察法上的危險(xiǎn)防止，行政機(jī)關(guān)對(duì)此不享有判斷余地。在與格芬海菲德(Grafenrheinfeld)核電站有關(guān)的烏爾茲堡(Würzburg)行政法院判決中，法院明確表明了全面司法審查的態(tài)度:“對(duì)核能許可訴訟重要的是……必要預(yù)防是否滿足。對(duì)必要預(yù)防進(jìn)行法律解釋蘊(yùn)含著，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)在在內(nèi)容上進(jìn)行全面審查?！薄?〕Neue Juristische Wochenschrift 1977，1650．科布倫茨(Koblenz)行政法院認(rèn)為:“《核能法》第7條第2款第2項(xiàng)的法律構(gòu)成要件涉及不確定法律概念，應(yīng)當(dāng)受到行政法院的全面審查。對(duì)此，行政許可機(jī)關(guān)不擁有所謂的判斷余地或者判斷授權(quán)。”〔7〕Vg Koblenz 26．08．83．

行政機(jī)關(guān)面對(duì)科學(xué)技術(shù)的專業(yè)知識(shí)及風(fēng)險(xiǎn)的不確定性，不僅需要進(jìn)行專業(yè)判斷，還需要在各種不同的專業(yè)觀點(diǎn)與多元的利益博弈中作出價(jià)值選擇。施勒維希(Schleswig)行政法院在1980年的博肯多夫(Brokdorf)核電站判決中對(duì)司法權(quán)的收縮打下了預(yù)防針:“對(duì)《核能法》第7條第3款不確定法律概念的司法審查應(yīng)當(dāng)考察現(xiàn)有國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中行政權(quán)和司法權(quán)的分工?！薄?〕VG Schleswig，Urteil vom 17．3．1980，Neue Juristische Wochenschrift 1980，1296．在核能法領(lǐng)域，司法應(yīng)當(dāng)有所節(jié)制，“行政法院不能通過(guò)司法審查，以自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)對(duì)科學(xué)爭(zhēng)議的評(píng)價(jià)”?！?〕VG Schleswig，Urteil vom 17．3．1980，Neue Juristische Wochenschrift 1980，1297．聯(lián)邦憲法法院在扎斯巴赫(Sasbach)判決中改變了全面審查的基調(diào)，對(duì)核能規(guī)制的評(píng)價(jià)屬性予以關(guān)照，確立了核能法領(lǐng)域合法性審查的基本立場(chǎng)。該判決指出:“行政許可機(jī)關(guān)在法律規(guī)范下、不存有恣意的調(diào)查和評(píng)價(jià)范圍內(nèi)，依據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平，采取必要的損害預(yù)防和對(duì)破壞活動(dòng)或者其他的干擾采取預(yù)防措施。法院對(duì)行政調(diào)查和評(píng)價(jià)只能進(jìn)行合法性的審查，而不能以自己的評(píng)價(jià)代替行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)?！薄?0〕BVerfGE，62，82，S．115．這是因?yàn)?，《核能法》?條的適用無(wú)法擺脫評(píng)價(jià)的立場(chǎng)，這種評(píng)價(jià)屬于主管行政機(jī)關(guān)的權(quán)限范圍。因此，法院的角色受到相當(dāng)大的限制。對(duì)不確定法律概念適用的司法審查，法院在核能法領(lǐng)域中采取了克制的態(tài)度，對(duì)之后聯(lián)邦行政法院的立場(chǎng)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。行政承擔(dān)了更多的規(guī)制責(zé)任，而司法在實(shí)體問(wèn)題的審查上保持克制。

(二)功能視角的論證邏輯

聯(lián)邦行政法院以烏爾判決為契機(jī)，從功能的視角開(kāi)啟了一種新的司法審查模式。其提出“風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)屬于行政機(jī)關(guān)的責(zé)任范圍”，對(duì)之后的核能裁判影響甚大，為核能法領(lǐng)域中的司法審查奠定了司法節(jié)制的基調(diào)。其論證邏輯由如下三個(gè)部分構(gòu)成。

首先，行政權(quán)擔(dān)負(fù)著對(duì)科學(xué)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行判斷的責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的不確定性，應(yīng)當(dāng)依據(jù)潛在擔(dān)憂(Besorgnispotential)的標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)充分謹(jǐn)慎的評(píng)估予以克服。行政許可機(jī)關(guān)不能僅僅依賴主流的多數(shù)見(jiàn)解，還應(yīng)當(dāng)考慮各種合理的科學(xué)認(rèn)知。在科學(xué)知識(shí)外，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查的過(guò)程還蘊(yùn)含著價(jià)值選擇。根據(jù)《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)的“規(guī)范結(jié)構(gòu)”(依照科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平采取必要的預(yù)防措施)，風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的責(zé)任屬于行政。風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中的謹(jǐn)慎評(píng)估，與其對(duì)每一種科學(xué)見(jiàn)解都予以迎合，毋寧對(duì)各種開(kāi)放的科學(xué)觀點(diǎn)進(jìn)行衡量。因此，科學(xué)問(wèn)題爭(zhēng)議的評(píng)價(jià)最終歸屬于行政權(quán)。

其次，行政機(jī)關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)不屬于行政法院事后審查的范圍。針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等科學(xué)問(wèn)題，行政法院不能以自己的評(píng)價(jià)代替行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)。在最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防基本原則的實(shí)現(xiàn)上，相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)在規(guī)制手段上具有很大的“裝備”優(yōu)勢(shì)(sehr viel besser ausrüsten)。因而，在權(quán)力分立原則下，行政法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)限于合法性審查，不能以自己的判斷代替行政評(píng)價(jià)?！?1〕該觀點(diǎn)在1982年聯(lián)邦憲法法院的判決中予以明確提出。BVerfGE 61，82，S．114．其以憲法上的權(quán)力結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，事實(shí)上承認(rèn)了行政判斷余地，亦因此，司法權(quán)應(yīng)有所節(jié)制。

最后，是對(duì)司法審查角色的定位。烏爾判決確立了具體的審查標(biāo)準(zhǔn)，行政法院只能對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行有限的審查，即審查行政機(jī)關(guān)是否存在調(diào)查上的恣意，以及行政機(jī)關(guān)在此方式下確定的放射線暴露值，在不確定性下是否屬于足夠謹(jǐn)慎的評(píng)估?！?2〕BVerwGE，72，300，S．320．該判決與聯(lián)邦憲法法院的卡爾卡判決一脈相承，卡爾卡判決指出:“容許使用滋生技術(shù)的決定究竟帶來(lái)實(shí)害還是利益只有未來(lái)能證明;在一個(gè)必然受制于不確定的情況下，首先是立法者與政府的政治性責(zé)任。以自己的評(píng)價(jià)來(lái)取代被授予此責(zé)的政治性機(jī)關(guān)地位，并非法院任務(wù)，蓋司法審查欠缺規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)?！薄?3〕參見(jiàn) Kalkar判決，BVerfGE 49，89。

(三)適用范圍的擴(kuò)展

聯(lián)邦行政法院在“武器裝備案”中正式確認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的判斷余地?！?4〕Urteil vom 19．Dezember 1985-BVerwGE 7 C 65．82-BVerwGE 72，300，S．316．核能武器裝備案將行政判斷余地從《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)之“按照科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平采取了必要的損害預(yù)防措施”的適用，擴(kuò)展到“對(duì)其他破壞活動(dòng)或者第三人的不利影響采取預(yù)防措施”的適用上。雖然兩者之間存在差異，但都在核電站許可的范圍內(nèi)。在核燃料貯存領(lǐng)域，司法實(shí)踐也承認(rèn)了該原則的適用。行政判斷余地在核能法領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)得以堅(jiān)持和貫徹，其核心理念在于，行政機(jī)關(guān)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)承擔(dān)責(zé)任。法院在司法審查中，不能用自己的評(píng)價(jià)代替行政機(jī)關(guān)對(duì)科學(xué)問(wèn)題的判斷和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

在基因技術(shù)法領(lǐng)域，聯(lián)邦行政法院更是將核能法實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的理論和原則運(yùn)用到了極致，完全展示了烏爾判決的理由和精神。在1999年4月15日聯(lián)邦行政法院的裁決中，核能法領(lǐng)域所適用的司法審查原則首次擴(kuò)展適用于與核能法“規(guī)范結(jié)構(gòu)”類似的基因技術(shù)法。〔15〕BVerwGE，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1999，1232．該判決指出:“《基因技術(shù)法》如《核能法》一樣，也承認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有行政法院應(yīng)當(dāng)尊重的判斷余地……有關(guān)基因技術(shù)設(shè)施安全要求的規(guī)范以及《基因技術(shù)法》第6條第2款、第13條第1款第3項(xiàng)和第4項(xiàng)所規(guī)定的基因技術(shù)工作安全要求的規(guī)范，具有與《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)相同的規(guī)范結(jié)構(gòu)。因?yàn)檫@些規(guī)范所涵蓋的行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，不局限于危險(xiǎn)防止，還包括依據(jù)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展水平采取的風(fēng)險(xiǎn)損害預(yù)防?！薄?6〕BVerwGE，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1999，1232．基于此，法院如同在對(duì)《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)的解釋一樣，對(duì)《基因技術(shù)法》相關(guān)條款中的權(quán)力分配予以了類似的闡釋。

可見(jiàn)，無(wú)論是在核能法領(lǐng)域，還是基因技術(shù)法領(lǐng)域，行政決定都體現(xiàn)了與傳統(tǒng)警察法上危險(xiǎn)防止不同的屬性，更多地服務(wù)于最佳風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)。除此之外，不同國(guó)家權(quán)力在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制手段與效果上的差異，也影響著權(quán)力的邊界。行政判斷余地的承認(rèn)，還需要對(duì)權(quán)力在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制上的功能給予更多關(guān)照。

二、核能法領(lǐng)域行政判斷余地的基礎(chǔ)

在核能法領(lǐng)域，德國(guó)司法實(shí)踐從不同角度對(duì)行政機(jī)關(guān)擁有的判斷余地進(jìn)行了論證，其中的主線便是功能法主義下的權(quán)力分配。概括起來(lái)，核能法領(lǐng)域中的行政判斷余地具有三個(gè)方面的基礎(chǔ)。其一是功能法正當(dāng)原則。立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并非在所有事務(wù)領(lǐng)域都予以相同配置，具體的權(quán)力配置取決于規(guī)范調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)。國(guó)家決定應(yīng)由最可能作出正確決定的機(jī)關(guān)作出。不同國(guó)家權(quán)力在組織、功能、程序和法律活動(dòng)方式等方面迥然各異。只有通過(guò)對(duì)不同因素的比較才能找到最適合作出正確決定的國(guó)家機(jī)關(guān)。其二是規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)。從德國(guó)《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)的規(guī)范結(jié)構(gòu)出發(fā)，德國(guó)核能法的實(shí)踐和理論確立了最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則以及動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)理念。基于不同權(quán)力的功能比較，行政保留更有利于德國(guó)核能規(guī)制目的實(shí)現(xiàn)。其三，行政權(quán)相比立法權(quán)和司法權(quán)，在法律活動(dòng)方式上具有巨大優(yōu)勢(shì)。以下分別詳述之。

(一)功能法正當(dāng)原則

盡管功能法正當(dāng)原則未在德國(guó)核能法與基因技術(shù)法領(lǐng)域的裁判中得以明確提出，但行政判斷余地?zé)o疑體現(xiàn)了功能法正當(dāng)原則在核能規(guī)制領(lǐng)域適用的具體形態(tài)。帕舍(Pache)教授即將核能法的系列裁判，特別是烏爾判決解讀為“功能法正當(dāng)化原則”〔17〕Eckhard Pache，Tatbestandliche Abw?gung und Beurteilungsspielraum，2001，S．89．的闡釋和體現(xiàn)。

行政判斷余地在德國(guó)核能法中的主要理論依據(jù)是功能法正當(dāng)原則。有學(xué)者認(rèn)為:“當(dāng)環(huán)境保護(hù)和科技規(guī)制，特別是科技風(fēng)險(xiǎn)的控制涉及國(guó)家的任務(wù)與責(zé)任時(shí)，要求議會(huì)和政府在職能上相互合作”;〔18〕H．Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1989，404．如何確定兩者在國(guó)家責(zé)任上的具體分工，則依據(jù)“功能結(jié)構(gòu)原則”。〔19〕H．Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1989，404．立法權(quán)、行政權(quán)以及司法權(quán)在法律領(lǐng)域和事務(wù)領(lǐng)域的配置要根據(jù)法律規(guī)范的密度作出不同調(diào)整。反過(guò)來(lái)，這又取決于規(guī)范調(diào)整對(duì)象的性質(zhì)和特點(diǎn)。聯(lián)邦憲法法院在一系列判決中對(duì)功能法正當(dāng)原則進(jìn)行了明確的闡述:“國(guó)家決定應(yīng)由最可能作出正確決定的機(jī)關(guān)作出，這需要考察權(quán)力機(jī)關(guān)的組織、人員組成、功能以及作出決定的程序與方式，找出具備最佳條件者。”〔20〕BVerfGE 681，S．86這不違背基本法下的權(quán)力分立原則，因?yàn)闄?quán)力分立不僅具有消極的控制和監(jiān)督意涵，同時(shí)具有積極塑造國(guó)家秩序的功能?！啊痘痉ā返?0條第2款第2句規(guī)定的權(quán)力分立是基本的組織原則和功能原則，著眼于國(guó)家機(jī)關(guān)的相互監(jiān)督和國(guó)家權(quán)力的控制。同時(shí)，其目的還在于使國(guó)家機(jī)關(guān)的決定盡可能正確。國(guó)家決定應(yīng)當(dāng)由在組織、成員組成、功能和程序等方面擁有最佳條件的機(jī)關(guān)來(lái)作出”?！?1〕BVerfGE 95，1，S．15．因而，功能法正當(dāng)原則沒(méi)有突破權(quán)力分立的架構(gòu)。

功能法正當(dāng)原則帶給我們的啟示是，核能法的適用，不是僅依賴詮釋法學(xué)或法學(xué)方法即可加以解決的問(wèn)題，而是以權(quán)力分立原則為基礎(chǔ)的權(quán)限分配問(wèn)題。權(quán)力分立原則除了制約與均衡的功能外，還通過(guò)理性分工積極塑造共同體的生活秩序。這成為現(xiàn)代憲政追求的目標(biāo)，它決定并且限制了它們的權(quán)限，規(guī)范了它們的共同行動(dòng)，并且以各種方式形成了——當(dāng)然是有限制的——國(guó)家權(quán)力的統(tǒng)一整體?！?2〕Konrad Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland ，1999，S．Rn．482．因此，權(quán)力分立原則被賦予了新的意義，針對(duì)特定的國(guó)家功能和任務(wù)，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)的關(guān)系被要求在具體的情境下進(jìn)行理性分配，從而更好地構(gòu)建積極的生活秩序和實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的保護(hù)。這種新的理念在核能規(guī)制領(lǐng)域具有特別重要的價(jià)值和功能。

(二)規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)

功能法正當(dāng)原則需要考慮兩個(gè)方面的因素:其一，是規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn);其二，是權(quán)力功能的比較。只有這兩方面的因素都得到考慮，核能法領(lǐng)域的行政判斷余地才可能具備正當(dāng)性。

核能規(guī)制體現(xiàn)了不同于傳統(tǒng)警察法上危險(xiǎn)防止的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，在行政類型、事物特點(diǎn)、危險(xiǎn)類型、蓋然性要求、判斷依據(jù)和行政目的等方面都存在顯著的差異?！?3〕參見(jiàn)伏創(chuàng)宇:《核能規(guī)制下行政法范式的轉(zhuǎn)換》，載《綠葉》2013年第3期。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，《核能法》第7條第2款第3項(xiàng)針對(duì)損害的預(yù)防措施與警察法上的危險(xiǎn)防止不同，“這些條款無(wú)法借助警察法上的危險(xiǎn)概念來(lái)解釋，而應(yīng)該在《核能法》第1條第2款法律保護(hù)目標(biāo)的框架下厘定其含義”。〔24〕BVerwGE 72，300，S．315．傳統(tǒng)的蓋然率預(yù)測(cè)方式在核能法領(lǐng)域的判斷中不再適用，損害發(fā)生的因果關(guān)系的認(rèn)識(shí)處于嚴(yán)重的認(rèn)知不確定性中。預(yù)防并不意味著一開(kāi)始就采取保護(hù)措施。損害發(fā)生的可能不能完全予以排除，但應(yīng)當(dāng)納入考量，這是因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)有的認(rèn)知水平，特定損害發(fā)生的因果關(guān)系既不能肯定，也不能予以否定。“就此存在的不是危險(xiǎn)，而是危險(xiǎn)嫌疑(Gefahrverdacht)或潛在擔(dān)憂 (Besorgnispotential)”?！?5〕BVerwGE 72，300，S．315．從核能訴訟判決的發(fā)展脈絡(luò)和行政功能保留適用范圍擴(kuò)大的邏輯路徑來(lái)看，法院在努力尋找這種原則適用的理由支撐。

(三)行政權(quán)的功能優(yōu)勢(shì)

行政權(quán)在核能規(guī)制中究竟具有哪些優(yōu)勢(shì)?功能法正當(dāng)原則提供的標(biāo)準(zhǔn)是，機(jī)關(guān)的組織、人員組成、功能以及作出決定的程序。但這些仍然十分抽象，缺乏可操作性。烏爾判決的經(jīng)典之處在于其對(duì)此作出了進(jìn)一步的闡述。在實(shí)現(xiàn)《核能法》第7條第2款所規(guī)定任務(wù)的履行上，行政機(jī)關(guān)相比具有更好的“裝備”。

可以明確的是，這種優(yōu)越性服務(wù)于核能法最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)現(xiàn)?！拔淦餮b備案”判決提到:“行政機(jī)關(guān)獲得信息的能力保障其對(duì)任務(wù)最佳的完成。”〔26〕BVerwGE vom 19．1．1989，BVerwGE 81，185，S．191慕尼黑行政法院則論及了行政機(jī)關(guān)在專業(yè)知識(shí)方面的優(yōu)勢(shì):“對(duì)于這樣的預(yù)測(cè)，行政機(jī)關(guān)相比法院，一方面在預(yù)防恐怖襲擊方面擁有豐富的專業(yè)知識(shí)，另一方面在核能技術(shù)掌握上具有優(yōu)勢(shì)。”〔27〕VGH München，Urteil vom 09．01．2006-22 A 04．40010．希爾教授從信息權(quán)、平衡功能和調(diào)查權(quán)三方面進(jìn)行了分析:首先，行政機(jī)關(guān)具有所謂的“信息權(quán)”，與利害關(guān)系人及相關(guān)利益團(tuán)體保持信息上的溝通和交流;其次，行政機(jī)關(guān)擅長(zhǎng)對(duì)抽象價(jià)值的理解和領(lǐng)會(huì)，如果產(chǎn)生了科學(xué)或者政治上的分歧，其能通過(guò)組織協(xié)商，對(duì)各方面進(jìn)行平衡而達(dá)到妥協(xié);最后，行政機(jī)關(guān)的調(diào)查，能夠提供一個(gè)可信的多元事實(shí)基礎(chǔ)?！?8〕H．Hill，Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1989，404．

行政機(jī)關(guān)相比法院在專業(yè)領(lǐng)域具有優(yōu)先管轄權(quán)，在缺乏精確法律標(biāo)準(zhǔn)的情況下，在專業(yè)的預(yù)測(cè)事務(wù)的衡量上更為適當(dāng)。這首當(dāng)其沖應(yīng)當(dāng)適用于科技法和環(huán)境法領(lǐng)域，特別適用于充滿了假定風(fēng)險(xiǎn)(hypothetischen Risiken)的核能法和基因技術(shù)法領(lǐng)域。這些領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)判斷依據(jù)已經(jīng)超脫了法官的日常生活經(jīng)驗(yàn)。

三、行政判斷余地基礎(chǔ)的解套:從類型模式走向?qū)υ捘Ｊ?/h2>

行政判斷余地理論源于20世紀(jì)50年代的德國(guó)，巴霍夫教授首先從語(yǔ)義視角提出描述與評(píng)價(jià)的二元?jiǎng)澐郑瑢⒃u(píng)價(jià)性的不確定法律概念與行政判斷余地聯(lián)系起來(lái)，遭受不少批評(píng)。1971年的“危害青少年書刊案”首開(kāi)先河，試圖建構(gòu)判斷余地的多元基礎(chǔ)，這種多元基礎(chǔ)體現(xiàn)為涉及專業(yè)判斷、立法對(duì)行政的“預(yù)測(cè)授權(quán)”(Prognoseermaechtigung)和獨(dú)立委員會(huì)對(duì)專業(yè)知識(shí)和利益的整合?！?9〕BVerwGE 39，197．相較于基于語(yǔ)義學(xué)的闡釋，這種觀點(diǎn)凸顯進(jìn)步，但亦備受詬病。相關(guān)的批評(píng)包括“判斷余地理論想當(dāng)然地引以為據(jù)的專業(yè)能力客觀上是否成立”、“行政法院能夠也必須——必要時(shí)借助專家——對(duì)專業(yè)判斷進(jìn)行全面審查”等?！?0〕Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，17．Auflage，2009，S．151-153．無(wú)論如何，行政判斷余地不能完全歸因于專業(yè)或者預(yù)測(cè)因素，或者說(shuō)，專業(yè)與預(yù)測(cè)因素不能成為行政判斷余地正當(dāng)性的主因。

(一)行政判斷余地類型化模式的瓦解

傳統(tǒng)行政法上，行政判斷余地在德國(guó)考試評(píng)價(jià)、公務(wù)員法上的判斷、獨(dú)立委員會(huì)作出的評(píng)價(jià)以及環(huán)境法和科技法上的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定等特定行政類型下得到承認(rèn)?！?1〕參見(jiàn) Maurer，Allgemeines Verwaltungsrecht，17．Auflage，2009，S．151。在不同事務(wù)領(lǐng)域，行政判斷余地建立在不同的考量和理由之上，如考試決定范圍內(nèi)的判斷余地源于特別的專業(yè)知識(shí)和考官的判斷經(jīng)驗(yàn)，獨(dú)立委員會(huì)作出決定情況下的判斷余地則基于不同社會(huì)群體代表的共同作用。

但是我們看到，以行政決定為基礎(chǔ)的類型化模式正在不斷受到挑戰(zhàn)，專業(yè)知識(shí)與評(píng)價(jià)的復(fù)雜性并不能成為限縮司法審查權(quán)的理由。德聯(lián)邦憲法法院自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，通過(guò)四個(gè)重要的裁判——約瑟芬·敏茲巴哈案(1990年)、與法律職業(yè)有關(guān)的國(guó)家考試評(píng)分案(1991年)、公立大學(xué)就讀機(jī)會(huì)評(píng)定案和私立學(xué)校設(shè)立許可案，〔32〕參見(jiàn) BVerfGE 84，34，S．53;84，59，S．78等，轉(zhuǎn)引自 Helmuth Schulze-Fielitz，Neue Kriterien für die verwaltungsgerichtliche Kontrolldichte bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe，Juristenzeitung 1993，778。強(qiáng)化了基本人權(quán)的重要性以及對(duì)基本人權(quán)干預(yù)的嚴(yán)重程度之考察。書刊審查對(duì)當(dāng)事人的藝術(shù)自由、考試評(píng)分和入學(xué)許可等對(duì)當(dāng)事人之工作權(quán)，具有根本的相關(guān)性并能產(chǎn)生嚴(yán)重的影響，聯(lián)邦憲法法院都拒絕將“存在于法律之外”的專業(yè)性判斷(借助專家)作為判斷余地的標(biāo)準(zhǔn)。“私立大眾學(xué)校許可申請(qǐng)案”涉及“特別的教育學(xué)上之利益”判斷，聯(lián)邦憲法法院雖然承認(rèn)此專業(yè)判斷，欠缺一般的專業(yè)性評(píng)價(jià)準(zhǔn)則可資適用，但認(rèn)為專業(yè)性問(wèn)題并非在事務(wù)本質(zhì)上自始不受司法審查?！?3〕BVerfGE，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht，666，S．669．

對(duì)行政判斷余地承認(rèn)的原因不在于決定內(nèi)容的評(píng)價(jià)性質(zhì)，也不在于預(yù)測(cè)特性，更不在于概念語(yǔ)義上的不確定可通過(guò)語(yǔ)言學(xué)確定的程度(需要承認(rèn)行政的一般判斷余地)。作為典型的反證，德國(guó)警察法賦予警察“對(duì)公共安全及公共秩序的危險(xiǎn)”加以預(yù)防的任務(wù)。長(zhǎng)久以來(lái)，這個(gè)帶有預(yù)測(cè)性的不確定法律概念的具體化，無(wú)論是法律的解釋、適用或者危險(xiǎn)可能性的判斷，均置于行政法院完全審查之下。如前所述，在核能法與基因技術(shù)法領(lǐng)域，權(quán)力分立框架下的行政功能保留在行政判斷余地構(gòu)建中發(fā)揮著重要的作用。傳統(tǒng)上有關(guān)專業(yè)屬人性、事涉合議制機(jī)關(guān)所為之決定、事涉預(yù)測(cè)性或評(píng)價(jià)性之決定等支持行政機(jī)關(guān)判斷余地的見(jiàn)解，如今難再被視為絕對(duì)價(jià)值或不可挑戰(zhàn);系爭(zhēng)基本權(quán)之干預(yù)的嚴(yán)重性為另一項(xiàng)價(jià)值，兩者應(yīng)進(jìn)行衡量;至于高度專業(yè)性或高度屬人性判斷困難之克服，行政法院還可援引專家鑒定意見(jiàn)，而協(xié)助有關(guān)的認(rèn)定與涵攝。

(二)行政判斷余地基礎(chǔ)的多元化

行政判斷余地的基礎(chǔ)沒(méi)有固定的模式可供遵循。對(duì)行政判斷余地的單一性理由的推導(dǎo)，或者對(duì)其范圍的一般歸納，皆無(wú)實(shí)益，甚至是徒勞的。不確定法律概念本身并沒(méi)有預(yù)設(shè)司法審查的立場(chǎng)。對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者盛子龍教授指出:“由其證立行政決定最后決定權(quán)的論述中，可以發(fā)現(xiàn)其并未特別地遵循某種理論模式，其處理的方式多半是著眼于各個(gè)行政法領(lǐng)域的特殊性，運(yùn)用各種理論提出的觀點(diǎn)進(jìn)行組合，建立類型?！薄?4〕盛子龍:《行政法上不確定法律概念具體化之司法審查密度——德國(guó)實(shí)務(wù)發(fā)展與新趨勢(shì)之分析》，載《法令月刊》第51卷第10期。

從行政決定的類型出發(fā)，以專業(yè)性或預(yù)測(cè)性作為行政判斷余地的基礎(chǔ)，我國(guó)學(xué)者將判斷余地這一充滿血肉的“形象”簡(jiǎn)單化了。傳統(tǒng)德國(guó)行政法上所稱的行政決定的不可替代性、高度屬人性、有多元復(fù)數(shù)成員組成的委員會(huì)所為或具有預(yù)測(cè)、評(píng)價(jià)屬性等，已難再單獨(dú)成立。而行政自主性這樣高度抽象性的原則，在行政權(quán)與司法權(quán)之間的分配上能發(fā)揮何種程度的功能，仍然存在疑問(wèn)，甚至在空洞的形式下易被濫用。于有關(guān)衡量中，單以行政之自主性、行政之功能性、行政之自主責(zé)任或行政可行性等空洞用詞，不能作為限制行政法院審查密度的依據(jù)。

恰恰在核能法領(lǐng)域，行政判斷余地的基礎(chǔ)發(fā)生了變化。行政功能保留是核能規(guī)制領(lǐng)域中行政判斷余地的基礎(chǔ)和主要理由?！斑@種觀點(diǎn)(行政功能保留)同時(shí)引起了法律基礎(chǔ)的多元化，其將行政有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的決定從對(duì)傳統(tǒng)判斷余地理論的生搬硬套(prokrustesbett)中解脫出來(lái)，從而使得行政在實(shí)踐中具有廣泛的保留。這種保留取決于特別任務(wù)的履行”。〔35〕Danwitz，Kompetenzrechtliche Fragen bei der Umsetzung von Sicherheitsstandards，Die?ffentliche Verwaltung，2001，360．“不同的法律對(duì)于專業(yè)決定的合法性要求，不但往往都不只限于法治國(guó)原則導(dǎo)出的一般性要求，甚至也經(jīng)常因?yàn)閭€(gè)別管制事務(wù)領(lǐng)域的特性，而在合法性要件的規(guī)范上有所不同?！薄?6〕黃舒芃:《行政專業(yè)的規(guī)范制衡——從中科三期環(huán)評(píng)案反省環(huán)境影響評(píng)估法的規(guī)范拘束功能》，載《臺(tái)灣民主季刊》2013年第1期。正是在核能法調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)、最佳危險(xiǎn)防止與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)等基礎(chǔ)之上，司法實(shí)踐對(duì)核能法中權(quán)力功能和角色的分配予以了新的闡述，行政功能保留由此產(chǎn)生。這種保留取決于特別任務(wù)的履行，是功能法正當(dāng)原則在核能法領(lǐng)域的具體化，是核能規(guī)制中權(quán)力結(jié)構(gòu)的一種特殊形態(tài)。

(三)考察行政判斷余地的對(duì)話模式

從行政事務(wù)的類型(諸如專業(yè)性決定或預(yù)測(cè)性決定)出發(fā)，忽略了行政判斷余地成立背后的基本權(quán)利保護(hù)、行政決定的特點(diǎn)和行政決定作出的構(gòu)造等因素。因此，對(duì)行政判斷余地的考察應(yīng)建構(gòu)一種綜合衡量的對(duì)話模式，方能避免行政判斷余地理論的空洞化。

德國(guó)司法實(shí)踐中，基本權(quán)利的保護(hù)對(duì)司法權(quán)與行政權(quán)之間界限的劃分，發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其已超越了事務(wù)類型的調(diào)整意義。行政功能保留下的行政判斷余地著眼于動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)，基于行政權(quán)的功能優(yōu)勢(shì)，行政判斷余地具備了規(guī)范與事實(shí)上的雙重正當(dāng)性。在行政權(quán)與司法權(quán)界限的劃分上，司法實(shí)踐將基本權(quán)利的保護(hù)作為最高的指引。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性以及損害的嚴(yán)重性，立法通過(guò)開(kāi)放的法律結(jié)構(gòu)，授權(quán)行政通過(guò)信息和專業(yè)知識(shí)的整合，平衡各種利益，作出價(jià)值抉擇，達(dá)到動(dòng)態(tài)的基本權(quán)利保護(hù)，實(shí)現(xiàn)最佳危險(xiǎn)防止和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。然而，基本權(quán)利的保護(hù)并不必然導(dǎo)致行政判斷余地的消減，基本權(quán)利的意義依舊只是一種目標(biāo)導(dǎo)向。確定司法審查的立場(chǎng)，最重要的是，在法律規(guī)范調(diào)整事務(wù)的特點(diǎn)下，司法需要對(duì)各種相關(guān)因素進(jìn)行綜合的考察和衡量。乍看起來(lái)，基本權(quán)利保障和權(quán)力分立之功能法觀點(diǎn)之間產(chǎn)生了不可調(diào)和的張力，但這實(shí)際上只是一種假象?；緳?quán)利之最適化要求，還應(yīng)參考具體事務(wù)領(lǐng)域之各種相關(guān)機(jī)制，而為綜合衡量。

判斷余地是否存在，不僅需要從基本權(quán)利保護(hù)的角度進(jìn)行剖析，還要上升到權(quán)力配置的高度，考察法律本身的規(guī)范意圖和具體的制度構(gòu)造。立法采用“科學(xué)技術(shù)水平”等開(kāi)放結(jié)構(gòu)的規(guī)范意涵，不僅賦予行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷空間，同時(shí)亦在于通過(guò)立法授權(quán)，約束行政機(jī)關(guān)落實(shí)環(huán)境法、核能法、科技法等領(lǐng)域追求的“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防”原則，具有避免行政調(diào)查的恣意、促進(jìn)謹(jǐn)慎風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度意義。行政判斷余地源于立法授予行政的空間，行政機(jī)關(guān)在核能法、環(huán)境法等領(lǐng)域中的規(guī)制行為，在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的引領(lǐng)下，應(yīng)確?！皼Q策于未知情境”中的風(fēng)險(xiǎn)決定，是建立在社會(huì)多元利益的溝通，對(duì)專家、大眾、行業(yè)等不同觀點(diǎn)的整體考量基礎(chǔ)之上。否則，行政判斷余地在消極的司法審查背景下，將淪為脫離法拘束的“專業(yè)判斷”。立法授權(quán)的意蘊(yùn)，不止授權(quán)行政自主的空間，更是通過(guò)原則和制度承載著法拘束功能。

判斷余地的建構(gòu)不能僅僅考慮法領(lǐng)域的特殊性和核能規(guī)制的特點(diǎn)，還需要考察權(quán)力結(jié)構(gòu)的具體構(gòu)成和對(duì)規(guī)制任務(wù)實(shí)現(xiàn)的制度優(yōu)勢(shì)。德國(guó)核能法與基因技術(shù)法領(lǐng)域的判斷余地之基礎(chǔ)建基于功能法的權(quán)力配置優(yōu)化，這種理念還必須回溯到規(guī)制組織、規(guī)制手段、規(guī)制程序等具體因素的考察。忽視這一前提，以司法權(quán)在專業(yè)知識(shí)與預(yù)測(cè)能力上的局限性為由，承認(rèn)行政判斷余地，將導(dǎo)致行政權(quán)在風(fēng)險(xiǎn)語(yǔ)境下逃逸出法治的框架而缺乏足夠的約束。“法律保留—行政執(zhí)行—司法審查”之全面法治化的模式在核能法、環(huán)境法、基因技術(shù)法等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域遭到瓦解，司法權(quán)在法律標(biāo)準(zhǔn)付之闕如的困境下，不但不能退縮，還應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起建構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式的重任，保障立法授權(quán)的法拘束功能。

司法應(yīng)當(dāng)考察，行政機(jī)關(guān)是否考慮了所有科學(xué)和技術(shù)上合理的認(rèn)知并予以衡量，行政機(jī)關(guān)是否對(duì)專家的各種意見(jiàn)予以吸納、行政決定是否經(jīng)過(guò)了廣泛的參與程序、行政決定是否遵守了法律的要求和包含的價(jià)值、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是否足夠謹(jǐn)慎和行政決定是否考察了科學(xué)技術(shù)水平的最新發(fā)展等?！?7〕參見(jiàn)Wahl，Risikobewertung der Exekutive und Richterliche Kontrolldichte-Auswirkungen auf das Verwaltungund das gerichtliche Verfahren，Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1991，412．

從事務(wù)類型出發(fā)的行政判斷余地理論過(guò)分強(qiáng)調(diào)了規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特點(diǎn)，專業(yè)性與可預(yù)測(cè)性等因素考量應(yīng)遭到擯棄。判斷余地本身是一個(gè)“空洞”的詞匯，只是表明了司法權(quán)的退讓，卻沒(méi)有表征司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度。單純地強(qiáng)調(diào)行政判斷余地不具任何實(shí)際意義，最重要的是，根據(jù)具體的事務(wù)領(lǐng)域建構(gòu)司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)度。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)行政領(lǐng)域中行政判斷余地的考察，應(yīng)建構(gòu)一種綜合衡量的對(duì)話模式。這種對(duì)話模式在權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上，對(duì)作出決定的類型及特點(diǎn)、組織、程序和制度等進(jìn)行綜合的考察，并據(jù)此確立司法審查的標(biāo)準(zhǔn)。

四、破除迷思:謹(jǐn)慎對(duì)待判斷余地理論

并非所有的不確定法律概念都意味著與行政判斷余地“相生相伴”。相反，判斷余地之承認(rèn)只是法治國(guó)原則的例外。但是這種例外需要特別和謹(jǐn)慎的理由。

(一)我國(guó)學(xué)者對(duì)待判斷余地基礎(chǔ)的兩種觀點(diǎn)

在判斷余地基礎(chǔ)的構(gòu)建上，我國(guó)學(xué)者從不同層面進(jìn)行了論證，形成了兩類主要觀點(diǎn)。

1．概念性質(zhì)說(shuō)。從不確定法律概念本身的性質(zhì)出發(fā)，有學(xué)者認(rèn)為，不確定法律概念具有描述性與評(píng)價(jià)性的區(qū)隔，“行政主體對(duì)經(jīng)驗(yàn)性不確定法律概念一般不享有判斷余地，但對(duì)價(jià)值型不確定法律概念所作出的具體化結(jié)論則應(yīng)得到司法機(jī)關(guān)的高度尊重”。〔38〕尹建國(guó):《行政法中不確定法律概念的類型化》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。其理由在于，“前者根據(jù)單純之知覺(jué)或特定之經(jīng)驗(yàn)可被理解，其涉及可感覺(jué)的或可體驗(yàn)的客體;后者必須借助適法者的評(píng)價(jià)態(tài)度、價(jià)值衡量方能認(rèn)識(shí)其意，且不存在可感知的客體”?！?9〕尹建國(guó):《行政法中不確定法律概念的類型化》，載《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2010年第6期。

2．事務(wù)特征說(shuō)?！叭绾未_定判斷余地的適用范圍，應(yīng)從事務(wù)之特征進(jìn)行考察”。〔40〕伍勁松:《行政判斷余地之理論、范圍及其規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第3期。在此觀念之下，行政決定的預(yù)測(cè)性和專業(yè)性將導(dǎo)致司法節(jié)制，承認(rèn)行政判斷余地，乃是因?yàn)?，“在這種情形下承認(rèn)行政機(jī)關(guān)的判斷余地是因?yàn)檫@種決定的后果是應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的，而不能由法院或鑒定人代行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”以及“這種決定由于其屬于該行政機(jī)構(gòu)所掌握的高度專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，故司法機(jī)關(guān)對(duì)其作出的解釋也不再予以審查”。預(yù)測(cè)決定是一種蓋然性判斷，除了依賴經(jīng)驗(yàn)法則，往往需要依托專業(yè)判斷。事務(wù)特征說(shuō)主張行政機(jī)關(guān)在預(yù)測(cè)決定與專業(yè)判斷上具有優(yōu)勢(shì)，并將此作為行政判斷余地的理由。

以專業(yè)能力高低的比較認(rèn)定判斷余地具有相當(dāng)程度的普遍性，其往往將“專業(yè)能力=判斷余地”視為當(dāng)然的充分條件，認(rèn)為“每個(gè)行使公權(quán)力的機(jī)構(gòu)都有著自己的專業(yè)知識(shí)，熟稔本領(lǐng)域的情勢(shì)，能夠做出比普通人和其他機(jī)構(gòu)更為合適的判斷。〔41〕袁文峰:《論高教行政案件中的判斷余地之司法審查》，載《行政法學(xué)研究》2010年第2期。我國(guó)司法實(shí)踐雖未明確提出“行政判斷余地”的概念，但或多或少體現(xiàn)了這種觀念，在一些專業(yè)性事項(xiàng)上保持“司法節(jié)制”，如對(duì)學(xué)術(shù)問(wèn)題，法院認(rèn)為，這完全是屬于學(xué)校掌握的事項(xiàng)?！?2〕參見(jiàn)傅某訴深圳大學(xué)案，深圳市南山區(qū)人民法院(2005)深南法行初字第20號(hào)，2005年6月30日;呂廣觀訴西南政法大學(xué)案判決，重慶市沙坪壩區(qū)人民法院(2004)沙行初字第32號(hào)，2004年5月8日;賀嬋娟訴武漢科技大學(xué)案，湖北省武漢市中級(jí)人民法院(2009)武行終字第28號(hào)，2009年2月10日。

(二)回歸行政自主的正當(dāng)性

上述兩種觀點(diǎn)對(duì)德國(guó)判斷余地理論發(fā)展的歷史脈絡(luò)及理論基礎(chǔ)缺乏充分的關(guān)照，簡(jiǎn)單地從語(yǔ)義學(xué)或者事物類型的角度對(duì)司法審查的立場(chǎng)進(jìn)行剖析，有失偏頗。

“概念性質(zhì)說(shuō)”所涉描述性的不確定法律概念在法律規(guī)范中十分少見(jiàn)，其與規(guī)范性的不確定法律概念之間的界限也十分模糊，例如，科技法規(guī)范中的“科學(xué)技術(shù)水平”應(yīng)如何歸類，不無(wú)疑義。而且，若涉及評(píng)價(jià)性的立場(chǎng)，就一律承認(rèn)判斷余地，將導(dǎo)致法院對(duì)法律問(wèn)題最后決定權(quán)的實(shí)質(zhì)消解?！笆聞?wù)特征說(shuō)”認(rèn)識(shí)到了行政決定的專業(yè)性或預(yù)測(cè)性所帶來(lái)的司法審查困境，卻忽視了在不確定法律概念的適用上，行政主體克服專業(yè)難題的規(guī)制模式差異，如高校在學(xué)術(shù)性事務(wù)上通過(guò)學(xué)術(shù)自治、行政機(jī)關(guān)通過(guò)“專家鑒定人”參與、〔43〕陳煜儒:《海淀區(qū)法院首試“專家輔助人制度”》，來(lái)源:http://www．bdlawoffice．com/ShowArticle．a(chǎn)sp?ArticleID=1100，2014年5月22日訪問(wèn)。具備獨(dú)立性的多元專家委員會(huì)作出決定等。作為主張司法節(jié)制的理由，不管是“科學(xué)技術(shù)的復(fù)雜性”，還是“行政專業(yè)的優(yōu)勢(shì)”，都缺乏足夠的說(shuō)服力。無(wú)論是學(xué)者所主張的“行政部門擁有足夠的人才、信息、經(jīng)驗(yàn)與能力，行政法院(法官)的處理能力則相對(duì)受有限制”，〔44〕黃錦堂:《行政判斷與司法審查——“最高行政法院”高速公路電子收費(fèi)系統(tǒng)(ETC)案判決評(píng)論》，載湯德宗、李建良主編:《2006行政管制與行政訴訟》，“中央研究院”法律所籌備處2007年版，第327頁(yè)。還是裁量統(tǒng)一論者主張者的“對(duì)于科技問(wèn)題，法院不可能擁有行政機(jī)關(guān)的資源，因而難以把握。對(duì)于專業(yè)性問(wèn)題，法院沒(méi)有行政管理者的日常管理經(jīng)驗(yàn)，因而不大可能考慮到行政所能考慮的方方面面”，〔45〕王貴松:《論行政裁量的司法審查強(qiáng)度》，載《法商研究》2012年第4期。都將行政權(quán)的功能優(yōu)勢(shì)假定為理所當(dāng)然。

司法審查的本質(zhì)在于司法權(quán)與行政權(quán)之間的權(quán)限分配。簡(jiǎn)單地從不確定法律概念本身的性質(zhì)或者涉及事務(wù)的特征出發(fā)，實(shí)際上誤讀了行政判斷余地的正當(dāng)基礎(chǔ)和司法權(quán)的恰當(dāng)角色，甚至?xí)?dǎo)向司法消極的立場(chǎng)。“行政判斷余地”一詞并不表示司法的完全退讓，就連支持行政判斷余地的主張也認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)尊重行政機(jī)關(guān)的判斷余地，但并不意味著法院完全放棄對(duì)這些法律概念的司法審查，只是審查程度不同而已?！?6〕參見(jiàn)伍勁松:《行政判斷余地之理論、范圍及其規(guī)制》，載《法學(xué)評(píng)論》2012年第3期。以事務(wù)特征為基礎(chǔ)的行政判斷余地理論對(duì)司法審查的立場(chǎng)和標(biāo)準(zhǔn)不具備任何指導(dǎo)意義。權(quán)力之間的分配，應(yīng)當(dāng)置于整個(gè)行政法規(guī)制模式轉(zhuǎn)變的背景下。

傳統(tǒng)行政法體系以法律為整體秩序核心進(jìn)行架構(gòu)，無(wú)非在于確保行政的全面法制化(Verrechtlichung)，從而實(shí)現(xiàn)法律對(duì)行政的控制力，防止行政部門的權(quán)力濫用和恣意。而這種落實(shí)行政權(quán)全面法治化的理念，在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，諸如核能法、環(huán)保法、藥品法、基因技術(shù)法等領(lǐng)域，受到質(zhì)疑。風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、人類認(rèn)知的困境、技術(shù)的發(fā)展、權(quán)利保護(hù)的需求等，對(duì)規(guī)制過(guò)程中權(quán)力的配置提出了強(qiáng)烈的訴求。由此，立法對(duì)行政的全面導(dǎo)控與約束變得不合時(shí)宜，僵硬的立法無(wú)法適應(yīng)科技的動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性，開(kāi)放的立法結(jié)構(gòu)和不確定法律概念賦予了行政權(quán)重要的使命，借由開(kāi)放行政自主空間來(lái)維護(hù)個(gè)案中行政理性與正確性。在此新的規(guī)制模式下，簡(jiǎn)單地以所謂的“專業(yè)性”或“預(yù)測(cè)性”來(lái)主張行政判斷余地與司法審查的節(jié)制，便陷入了“只見(jiàn)樹(shù)木，不見(jiàn)森林”的迷思中。

(三)司法對(duì)專業(yè)性決定的制衡角色

司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)成為立法與基本權(quán)利的守護(hù)者，督促和保障行政機(jī)關(guān)在預(yù)測(cè)性決定或?qū)I(yè)性決定上，通過(guò)謹(jǐn)慎的調(diào)查、多元化的組織與參與程序以及充分的利益衡量，作出理性的行政決定。司法適度的、有界限的尊重，不能演化為司法消極主義。一味地以概念屬性或事項(xiàng)特征強(qiáng)調(diào)尊重，往往會(huì)導(dǎo)致授予行政自主空間的真正目的——基本權(quán)利的保護(hù)價(jià)值被掩蓋，這種“舍本逐末”的做法只會(huì)扭曲立法授權(quán)行政判斷的本來(lái)意義。在司法審查中，基本權(quán)利的價(jià)值及保護(hù)的重要性應(yīng)得到彰顯，否則，行政權(quán)與司法權(quán)的分配將迷失在專業(yè)性或預(yù)測(cè)性的判斷上，也將使司法者在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式下無(wú)從發(fā)揮其本應(yīng)承擔(dān)的功能。行政空間的擴(kuò)大不能忽視了立法本身授權(quán)的意圖，將背后基本權(quán)利保護(hù)的意蘊(yùn)予以消解。

司法權(quán)應(yīng)當(dāng)成為規(guī)制模式變革的動(dòng)力，特別是在我國(guó)藥品法、環(huán)保法、科技法、核能法(尚未有統(tǒng)一法典)立法尚不完善的情形下，行政機(jī)關(guān)如何保障專業(yè)決定或者預(yù)測(cè)決定的理性，最大限度地保障公民的基本權(quán)利，司法對(duì)專業(yè)性決定的制衡角色就顯得尤為重要。

司法權(quán)的“保障者”角色并不會(huì)造成對(duì)行政權(quán)的僭越，“從合法性控制機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)閷I(yè)監(jiān)督機(jī)關(guān)或者政治建構(gòu)機(jī)關(guān)”，〔47〕［德］迪特兒·格林:《憲法視野下的預(yù)防問(wèn)題》，載劉剛編譯:《風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制:德國(guó)的理論與實(shí)踐》，法律出版社2012年版，第131頁(yè)。法院仍不能代替行政機(jī)關(guān)作出具體的判斷與決定。法院可站在第三人的立場(chǎng)，對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷過(guò)程進(jìn)行合理性審查，包括行政調(diào)查是否恣意，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)是否全面考慮了各種對(duì)立的專業(yè)意見(jiàn)、是否衡量了各種不同的利益。如在日本伊方核能發(fā)電廠案中，日本最高法院并沒(méi)有對(duì)核反應(yīng)堆設(shè)施的安全性進(jìn)行實(shí)體性審查，而是對(duì)核反應(yīng)堆設(shè)施是否符合具體的審查標(biāo)準(zhǔn)、核能專業(yè)委員會(huì)和核反應(yīng)堆安全專門審查會(huì)的調(diào)查審議以及判斷的過(guò)程是否具有合法性進(jìn)行審查?！?8〕參見(jiàn)日本最高法院1992年10月29日判決，載《最高裁判所民事判例集》第46卷，第7、1174頁(yè)。

(四)我國(guó)司法審查的借鑒方向

德國(guó)核能法領(lǐng)域的判斷余地理論來(lái)源于功能法主義理論下的行政功能保留，兩個(gè)方面的因素對(duì)于德國(guó)司法審查的節(jié)制具有根本意義，其一是核能法規(guī)范調(diào)整對(duì)象的特殊性，其二是功能法主義下的行政功能保留。核能規(guī)制在專業(yè)上的復(fù)雜性、行政預(yù)測(cè)決定的不確定性，不足以導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的判斷余地和司法的節(jié)制。法律與專業(yè)之間的張力并不意味著法律在專業(yè)性問(wèn)題上作出讓步，而是關(guān)涉專業(yè)決定的法律拘束問(wèn)題。判斷余地即意味著司法審查密度的降低，并非沒(méi)有檢討的余地。這往往導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在高度專業(yè)領(lǐng)域的權(quán)限行使，遁入法外行政的空間。功能法取向的理論需要考察許多因素，諸如行政權(quán)在核能規(guī)制中是否具備法律活動(dòng)形式方面的優(yōu)勢(shì)、司法機(jī)關(guān)是否具備較為明確的法律標(biāo)準(zhǔn)作為審查的依據(jù)等。此外，判斷余地并不表示司法完全放棄了對(duì)核能規(guī)制決定的監(jiān)督和控制。德國(guó)核能司法實(shí)踐所提出的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，即行政調(diào)查是否存在恣意、行政評(píng)價(jià)是否足夠謹(jǐn)慎，對(duì)行政功能保留起著牽制作用。

基于科技的應(yīng)用和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的“不可知困境”，在核能法、藥品法、環(huán)境保護(hù)法、基因技術(shù)法等領(lǐng)域，規(guī)制模式必然發(fā)生轉(zhuǎn)換。在開(kāi)放的立法結(jié)構(gòu)和專業(yè)的行政決定下，我國(guó)司法審查應(yīng)當(dāng)擔(dān)當(dāng)起權(quán)利保護(hù)和對(duì)專業(yè)進(jìn)行制衡的規(guī)制責(zé)任。如果簡(jiǎn)單地照搬判斷余地理論，不僅忽視了德國(guó)核能法下司法審查節(jié)制的背后基礎(chǔ)，也會(huì)使得我國(guó)司法權(quán)在這些法領(lǐng)域的功能和作用受到壓制。司法審查標(biāo)準(zhǔn)與強(qiáng)度的確定，還需要結(jié)合具體的法律規(guī)范，對(duì)基本權(quán)利保護(hù)的價(jià)值、行政決定的類型及特點(diǎn)、組織、程序和制度進(jìn)行綜合考察。