陳榮卓 唐 鳴

（華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北 武漢430079）

中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確將“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這是我黨在公報(bào)中第一次明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)家治理體系中，基層治理是整個(gè)治理體系的基礎(chǔ)，增強(qiáng)基層治理能力是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。但一直以來，學(xué)界對(duì)基層治理的研究主要源于“政府”的視角，在整體上體現(xiàn)出以政府管理能力為單一中心的研究特征，具體到鄉(xiāng)村場(chǎng)域則存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，后稅費(fèi)時(shí)期因治理資源缺乏，基層政府日益“懸浮”，鄉(xiāng)村面臨因“治理缺位”引發(fā)治理危機(jī)。①另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然后稅費(fèi)時(shí)期基層政府治理資源短缺，但是基層政府通過“自主空間”的營(yíng)造，增加治理資源，策略性完成行政任務(wù)，維持本級(jí)政權(quán)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。②相比較而言，更多研究者認(rèn)為，當(dāng)下我國(guó)基層政府治理能力有明顯的弱化趨勢(shì)，表現(xiàn)為財(cái)政危機(jī)、政策失靈、權(quán)威下降和制度異化，各種制度不適應(yīng)社會(huì)需求逐漸空置，成為擺設(shè)無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。③值得關(guān)注的是，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)因素的生長(zhǎng)和社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的多元，當(dāng)代農(nóng)民已經(jīng)越來越深地進(jìn)入或者被卷入到一個(gè)開放的、流動(dòng)的、分工的社會(huì)化體系中來，④這必然要求加快促進(jìn)和扶持其他社會(huì)治理主體的發(fā)育和成長(zhǎng)，積極調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的協(xié)同作用和群眾的參與作用，充分發(fā)揮社會(huì)自治主體自我管理和自我服務(wù)的積極性，有效推動(dòng)彼此之間的相互調(diào)適、共同參與、合作互動(dòng)。正是在這層意義上講，基層民主管理水平的高低既影響著國(guó)家治理宏觀政策的有效貫徹和落實(shí)，也直接反映出基層社會(huì)治理能力的整體績(jī)效。由此，尊重和鼓勵(lì)基層組織和群眾的創(chuàng)造精神，從實(shí)際出發(fā)積極探索創(chuàng)新，推進(jìn)民主管理的科學(xué)發(fā)展，整合基層治理資源，不斷提升基層治理的能力建設(shè)，不僅是今后推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，更是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和基層社會(huì)治理的一項(xiàng)長(zhǎng)期性、基礎(chǔ)性工程。

一、國(guó)家治理政策的貫徹落實(shí)與農(nóng)村民主管理的新近成就

2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》將農(nóng)村民主管理制度作為農(nóng)村體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。五年來，伴隨我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的深入推進(jìn)，農(nóng)村民主管理地方實(shí)踐創(chuàng)新風(fēng)起云涌，形成了重視創(chuàng)新、學(xué)習(xí)創(chuàng)新和推廣創(chuàng)新的積極態(tài)勢(shì)，農(nóng)村基層群眾自治制度地位得到重大提升，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)步，農(nóng)村民主管理實(shí)踐取得令人矚目的成就。

（一）法律體系初步形成。一是制定和完善民主管理法律法規(guī)體系，推動(dòng)農(nóng)村民主法治建設(shè)。2010年10月28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過了新修訂的《村民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步規(guī)范了村民委員會(huì)成員的選舉和罷免程序，完善了選民登記的相關(guān)規(guī)定；進(jìn)一步規(guī)范了民主議事制度，完善了村民代表會(huì)議的組成和議事程序，增加了村民小組會(huì)議制度；進(jìn)一步規(guī)范了民主管理和民主監(jiān)督制度，完善了村務(wù)監(jiān)督、離任審計(jì)等制度。此外，新法還對(duì)加強(qiáng)基層黨組織對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)職責(zé)、村委會(huì)開展工作和辦理村公益事業(yè)的經(jīng)費(fèi)保障等作了完善。根據(jù)新修訂的村組法，全國(guó)各?。▍^(qū)、市）制定出臺(tái)了《村民委員會(huì)組織法》實(shí)施辦法和村民委員會(huì)選舉辦法。二是中央有關(guān)部門發(fā)布了一系列文件，指導(dǎo)村民委員會(huì)選舉、村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理等工作，有力保障了農(nóng)村民主管理實(shí)踐。2008年6月，中組部、民政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好村黨組織和村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》（組通字［2008］33 號(hào)）；2009年2月，中央紀(jì)委、中組部等12部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展村務(wù)公開和民主管理“難點(diǎn)村”治理工作的若干意見》（民發(fā)［2009］20號(hào)）；2009年5月，中辦國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)村民委員會(huì)選舉工作的意見》（中辦發(fā)［2009］20號(hào)）；2010年7月，民政部印發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)村民委員會(huì)選舉工作的指導(dǎo)意見》（民發(fā)［2010］109號(hào)）。三是中共中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大連續(xù)出臺(tái)文件，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的覆蓋面，為農(nóng)村民主管理賦予嶄新的時(shí)代內(nèi)涵。2008年1月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見》（中發(fā)［2008］1號(hào)），要求增強(qiáng)社會(huì)自治功能，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)模式；2010年1月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（中發(fā)［2010］1 號(hào)）指出，要進(jìn)一步完善符合國(guó)情的農(nóng)村基層治理機(jī)制，開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)創(chuàng)建活動(dòng)，培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織；2011年3月，第十一屆全國(guó)人大第四次會(huì)議通過的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》要求積極推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。

（二）組織體系日益健全。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革和農(nóng)村綜合改革是農(nóng)村民主管理的重要助推器。近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革全面推開，縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革不斷深化，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)新機(jī)制初步建立，清理化解農(nóng)村義務(wù)教育等公益性鄉(xiāng)村債務(wù)工作取得重要進(jìn)展，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制逐步完善。農(nóng)村綜合改革極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力，有力促進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，開啟了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新紀(jì)元。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，在鄉(xiāng)政村治格局下，行使自治權(quán)的村民自治組織與行使行政管理權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何實(shí)現(xiàn)有效銜接和良性互動(dòng)，成為農(nóng)村民主管理的重要影響因素。江蘇太倉(cāng)積極探索實(shí)踐政社互動(dòng)，有效地改變了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能錯(cuò)位、村民自治行政化的傾向，推動(dòng)基層群眾自治向縱深發(fā)展。二是村級(jí)組織是農(nóng)村民主管理的核心組織平臺(tái)。目前我國(guó)農(nóng)村基層建有黨組織60多萬個(gè)，村民委員會(huì)59．5萬個(gè)，村民小組479．1萬個(gè)。村委會(huì)大都設(shè)立了村務(wù)監(jiān)督、人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等下屬委員會(huì)。85%的村建立了村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議制度，92%以上的村建立了村民理財(cái)小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組等組織。近年來，浙江武義創(chuàng)設(shè)的“村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)”、山東五蓮建立的“村級(jí)民主管理監(jiān)督委員會(huì)”，為破解“半拉子民主”提供了更有效的組織機(jī)制。三是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局有效增強(qiáng)了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的活力和能力。同時(shí)，農(nóng)村基層出現(xiàn)了一些新型的服務(wù)性、公益性、互助性社會(huì)組織、專業(yè)合作組織和科技服務(wù)站等，全國(guó)依法登記的專業(yè)合作社已達(dá)28．9萬個(gè)。社區(qū)志愿者組織發(fā)展迅速，志愿者注冊(cè)人數(shù)達(dá)2900多萬人，這些社會(huì)組織和社區(qū)志愿者成為推動(dòng)農(nóng)村民主管理的重要力量。四是政府公共服務(wù)和社區(qū)自我服務(wù)的互動(dòng)推進(jìn)了新型農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)。駐區(qū)單位、社區(qū)民間組織、社區(qū)居民共同參與社區(qū)服務(wù)的局面正在形成。社區(qū)服務(wù)方式、方法得到改進(jìn)，方便快捷的生活服務(wù)圈開始出現(xiàn)，“陽(yáng)光超市”、“慈善超市”等新型服務(wù)方式的作用日趨顯現(xiàn)，“一站式”服務(wù)不斷推廣，信息技術(shù)逐步應(yīng)用于社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域。比如，重慶把村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)納入民心工程，建立了村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度，采取市級(jí)補(bǔ)助、區(qū)縣配套的方式，多方籌集資金，把村級(jí)公共服務(wù)中心建成村級(jí)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心。

（三）制度機(jī)制不斷創(chuàng)新。一是民主選舉的參與范圍不斷擴(kuò)大，實(shí)施方式多樣化。目前，我國(guó)有6億成年農(nóng)民參與村民自治，村級(jí)黨組織“兩推一選”或“公推直選”大力推行，22．9%的村實(shí)行了“公推直選”，76．3%的村實(shí)行了“兩推一選”。村委會(huì)直接選舉已基本實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、程序化。經(jīng)常性民主活動(dòng)普遍開展，全國(guó)35%的村每年召開村民會(huì)議，57%的村每年召開1次以上村民代表會(huì)議，98%的村莊制定了村民自治章程。二是民主決策程序逐漸規(guī)范，各種行之有效的地方實(shí)踐不斷涌現(xiàn)。村“兩委”聯(lián)席會(huì)議制度逐步建立，河北推行“一制三化”、遼寧凌源實(shí)施“村務(wù)議事制”、湖北房縣實(shí)行村級(jí)事務(wù)“一會(huì)兩票制”、內(nèi)蒙古阿魯科爾沁探索“村務(wù)契約化管理”、福建光澤實(shí)踐“戶代表會(huì)議”成效顯著，凡涉及村民利益的重大事項(xiàng)，基本上都能通過民主決策程序由廣大村民討論決定。三是民主監(jiān)督步入常態(tài)，與民主決策實(shí)現(xiàn)有機(jī)對(duì)接。村務(wù)公開制度普遍推行，全國(guó)95%的村實(shí)現(xiàn)了村務(wù)公開，村務(wù)公開規(guī)范達(dá)標(biāo)的村占60%，全國(guó)94%以上的縣制訂了村務(wù)公開目錄，98%的村建立了村務(wù)公開欄，定期、及時(shí)公布村莊事務(wù)。全國(guó)每年約有170萬名村干部進(jìn)行了述職述廉，23萬余名村干部進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，村民評(píng)議村干部近209萬人次。與此同時(shí)，各地積極探索民主監(jiān)督與民主決策的有機(jī)對(duì)接和聯(lián)動(dòng)推進(jìn)。譬如，湖北沙洋推行“七字訣”工作法、山東五蓮創(chuàng)新“1＋4”監(jiān)督模式、河南鄧州實(shí)踐“4＋2”工作法等。四是有效利用網(wǎng)絡(luò)、媒體、數(shù)字化等新型平臺(tái)，拓寬民主管理渠道，創(chuàng)新民主管理方式。廣東湛江“村務(wù)e路通”信息公開平臺(tái)運(yùn)用信息化手段，有效解決了村務(wù)公開的一系列難題，提高了村務(wù)公開的全面性和透明性，消除了干群之間的隔閡；山西等地廣泛推廣陽(yáng)光農(nóng)廉網(wǎng)建設(shè)，逐步引入現(xiàn)代化、信息化手段，增強(qiáng)了農(nóng)村民主管理工作的真實(shí)性、時(shí)效性和透明度；四川洪雅各級(jí)黨組織創(chuàng)建網(wǎng)上黨支部、注冊(cè)黨員博客，開展網(wǎng)上支部活動(dòng)，推進(jìn)基層黨組織工作信息化。另外，全國(guó)大多數(shù)?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）建立了或正在探索建立農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理信息系統(tǒng)，為村民提供網(wǎng)上服務(wù)。

（四）內(nèi)容體系逐漸豐富。一是民主管理的范圍不斷擴(kuò)大。不僅戶籍在本村并且在本村居住的村民可以參加本村的選舉，而且戶籍在本村但不在本村居住、本人表示參加選舉的村民以及戶籍不在本村但在本村居住一年以上、本人申請(qǐng)參加選舉、并且經(jīng)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議同意的村民，也可參加選舉。村莊社區(qū)服務(wù)的對(duì)象也不再局限于本村村民，逐步擴(kuò)展到包括外來村民的全體社區(qū)居民，從而讓外來務(wù)工人員享受和村民一樣的服務(wù)。北京順義馬坡鎮(zhèn)廟卷村以推進(jìn)村莊社區(qū)化管理為突破口，基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民和市民同待遇、流動(dòng)人口和本村居民同服務(wù)。二是民主管理的內(nèi)容不斷拓展。從傳統(tǒng)注重“民主選舉”向“民主選舉、民主選舉、民主管理和民主決策”四大民主齊頭并進(jìn)；從辦理村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)、調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，擴(kuò)大到發(fā)展公共事業(yè)和各種合作經(jīng)濟(jì)、協(xié)助基層人民政府完成公共服務(wù)事項(xiàng)等；從社會(huì)救助延伸到就業(yè)服務(wù)、衛(wèi)生和計(jì)劃生育、社區(qū)治安、文化教育和體育、便民利民等領(lǐng)域。湖南平江以健全村務(wù)公開目錄為基礎(chǔ)，不斷豐富村務(wù)公開民主管理的內(nèi)容，保障村民知情權(quán)；陜西大力推廣“平利模式”加強(qiáng)基層農(nóng)技服務(wù)，將農(nóng)業(yè)科技服務(wù)延伸到田間地頭；北京、貴州、山東等地積極打造便民社區(qū)服務(wù)圈，為群眾提供面對(duì)面直接服務(wù)。三是民主管理的形式不斷豐富。凡屬村集體生產(chǎn)設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)資金等涉及農(nóng)民切身利益的事，全部實(shí)行“一事一議”，由村民民主討論決定。安徽蕪湖開展村民“點(diǎn)餐式”等村務(wù)公開，讓村民自己點(diǎn)題要求公開的內(nèi)容；湖北襄陽(yáng)在村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管上實(shí)行“三簽兩審”制，嚴(yán)格支出事項(xiàng)報(bào)銷手續(xù)；廣東佛山三水區(qū)制定三級(jí)聯(lián)動(dòng)工作方案，讓村民對(duì)鎮(zhèn)級(jí)政務(wù)、村務(wù)公開和組務(wù)公開實(shí)施監(jiān)督；陜西眉縣制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作規(guī)則，規(guī)范政府行政行為，讓政府接受村民監(jiān)督。四是民主管理的功能不斷擴(kuò)展。以公共服務(wù)體系建設(shè)為突破口的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，為分散的村民提供了共同的議題、交往的機(jī)會(huì)和合作的空間，有助于重建鄉(xiāng)村社會(huì)和社區(qū)的利益關(guān)聯(lián)。在村莊民主管理和公共治理過程中，農(nóng)民群眾不斷學(xué)習(xí)協(xié)商與決策的知識(shí)和技巧，加深對(duì)民主、協(xié)商、權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)的理解，培養(yǎng)參與、合作、規(guī)范、信用和民主意識(shí)，促進(jìn)社區(qū)認(rèn)同和社區(qū)信任以及新型農(nóng)村社會(huì)生活共同體的構(gòu)建。

（五）保障條件顯著改善。一是基層干部隊(duì)伍呈現(xiàn)高學(xué)歷、年輕化、專業(yè)化、社會(huì)化等新特點(diǎn)。截至2011年，全國(guó)共有村委會(huì)成員233．3萬人。其中，村委會(huì)成員中的黨員比例為69．4%，村委會(huì)主任的黨員比例達(dá)到79．01%。村委會(huì)班子成員平均年齡43．8歲，具有高中文化程度的村委會(huì)成員達(dá)到52．5%，具有大專以上文化程度的達(dá)到9．63%，女性村委會(huì)成員占21．53%。同時(shí)，許多地方面向社會(huì)公開招聘了一大批具備專業(yè)知識(shí)的人才進(jìn)入村干部隊(duì)伍。2008年2月，全國(guó)共有28個(gè)省市區(qū)啟動(dòng)大學(xué)生“村官”計(jì)劃，其中17個(gè)省市區(qū)啟動(dòng)村村有大學(xué)生“村官”計(jì)劃。2010年全國(guó)共選聘3．6萬名大學(xué)生村官。近年來，一批農(nóng)村致富能手、退伍軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)農(nóng)民、回鄉(xiāng)大中專畢業(yè)生等農(nóng)村優(yōu)秀人才當(dāng)選為村“兩委”成員，成為村民自治的領(lǐng)導(dǎo)者和骨干。不僅如此，村民群眾性參與和志愿服務(wù)迅速發(fā)展，已初步形成由專、兼職工作人員和社區(qū)志愿者共同組成的社區(qū)服務(wù)隊(duì)伍。二是農(nóng)村民主管理的設(shè)施條件不斷改善。自2006年開始，中央著力解決近10萬個(gè)村的村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所問題，各地新建和改建了一大批社區(qū)服務(wù)中心、文化圖書室、衛(wèi)生室、警務(wù)室，為農(nóng)村民主管理和社區(qū)自治提供基本的工作條件。截至2010年，全國(guó)已建村衛(wèi)生室64．8萬個(gè)，村文化室24．7萬個(gè)；2009年，全國(guó)已建成農(nóng)村警務(wù)室11．3多萬個(gè)，每個(gè)警務(wù)室負(fù)責(zé)5個(gè)左右的行政村，駐村民警11．5萬名；2010年，全國(guó)已建成城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)中心12720個(gè)，社區(qū)服務(wù)站44237個(gè)，其他社區(qū)服務(wù)設(shè)施95984個(gè)，社區(qū)服務(wù)設(shè)施覆蓋率達(dá)到22．4%。三是農(nóng)村民主管理的財(cái)政投入力度也不斷加大。2009年，國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組會(huì)同有關(guān)部門制定了《關(guān)于完善村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制促進(jìn)村級(jí)組織建設(shè)的意見》，要求把村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)財(cái)政補(bǔ)貼納入縣級(jí)基本財(cái)力保障范圍。到2010年，全國(guó)已有山東、寧夏等12個(gè)省份下發(fā)了具體貫徹實(shí)施意見，其他地方也正在貫徹落實(shí)。另外，不少地方先后為村級(jí)主職干部建立了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)，極大地穩(wěn)定了農(nóng)村民主管理隊(duì)伍和力量。

（六）基礎(chǔ)地位日趨鞏固。一是為全面落實(shí)中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策發(fā)揮了基礎(chǔ)性作用。強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策能在多大程度上實(shí)現(xiàn)初始目標(biāo)并惠及目標(biāo)群體，有賴于農(nóng)村民主管理的作用發(fā)揮狀況。十七大以來，各地努力增強(qiáng)民主管理、依法辦事的本領(lǐng)，為有效落實(shí)中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。上海閔行出臺(tái)強(qiáng)化村級(jí)財(cái)務(wù)收支預(yù)決算管理，重慶永川出臺(tái)規(guī)范強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金公示工作的有關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步以制度規(guī)范政府行為，促進(jìn)政府行政管理和村民自治有效銜接和良性互動(dòng)。二是為深化農(nóng)村改革提供了重要制度保障。2008年，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)［2008］10號(hào)），作出了全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的重大決定。截至目前，全國(guó)確權(quán)集體林地26億畝，占集體林地總面積的95%；發(fā)證面積22．65億畝，占確權(quán)林地總面積的87%，發(fā)放林權(quán)證9785萬本，8379萬農(nóng)戶拿到林權(quán)證。此次集體林權(quán)制度改革取得顯著成效，關(guān)鍵在于各級(jí)黨委政府和基層組織廣泛發(fā)動(dòng)群眾，充分依靠群眾，熱心服務(wù)群眾，廣大鄉(xiāng)村認(rèn)真落實(shí)規(guī)則公平、機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平、分配公平原則，普遍完善利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)、矛盾調(diào)處、權(quán)益保障機(jī)制，充分保障了農(nóng)民群眾的民主權(quán)利和物質(zhì)利益。⑤三是為加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制聚積了強(qiáng)大持久的內(nèi)在動(dòng)力。近年來，各地圍繞社會(huì)管理重點(diǎn)難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，積極推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，建立健全以社區(qū)黨組織為核心、以社區(qū)自治組織為主體、社區(qū)居民廣泛參與的新型農(nóng)村社區(qū)管理體系，努力把農(nóng)村社區(qū)打造成政府社會(huì)管理的平臺(tái)、居民日常生活的依托、社會(huì)和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。比如，浙江舟山推行“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”，建構(gòu)了以“協(xié)同服務(wù)”為主要特征的農(nóng)村基層社會(huì)管理新模式；安徽舒城將各級(jí)黨組織和3萬名黨員根據(jù)各自崗位職責(zé)的承諾“曬”到網(wǎng)上，接受群眾監(jiān)督；河南新鄭堅(jiān)持事前防范、事中疏導(dǎo)、事后處理“三位一體”，充分發(fā)揮基層人民調(diào)解的作用，做好矛盾糾紛排查化解工作；內(nèi)蒙古鄂爾多斯為防止政府部門亂作為和不作為，建立決策、審批“紅、黃、綠”三級(jí)管理體系，將群眾歡迎不歡迎、滿意不滿意作為重要的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，避免因決策不當(dāng)誘發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)或引發(fā)群體性事件。

二、基層治理生態(tài)的深刻改變與農(nóng)村民主管理的發(fā)展瓶頸

我國(guó)農(nóng)村基層群眾自治和民主管理雖然已有長(zhǎng)足發(fā)展，但與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求仍然有相當(dāng)大的差距，與農(nóng)民群眾發(fā)展民主的愿望仍然有相當(dāng)大的距離。特別是，隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的進(jìn)一步深化，基層治理的生態(tài)發(fā)生了深刻改變，過去那種由基層黨組織為主體、以行政權(quán)力和資源壟斷為依托、依靠自上而下的動(dòng)員和命令來開展活動(dòng)的傳統(tǒng)基層治理方式必須進(jìn)行變革，⑥由此為農(nóng)村民主管理實(shí)踐帶來了新的挑戰(zhàn)和問題。

（一）城市化進(jìn)程加快，民主管理出現(xiàn)真空。近五年來，我國(guó)城市化每年保持在1個(gè)百分點(diǎn)左右的增長(zhǎng)速度。2011年我國(guó)的城鎮(zhèn)人口比重已經(jīng)達(dá)到51．27%，首次超過農(nóng)村人口。快速的城市化進(jìn)程，給農(nóng)村民主管理提出了許多新的挑戰(zhàn)。一方面，農(nóng)村人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，呈現(xiàn)“家庭化”、“遷移化”趨勢(shì)，越來越多的農(nóng)村流動(dòng)人口由以前的個(gè)人外出轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的舉家外出、由以前的在城鄉(xiāng)之間“鐘擺式”雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔鞘卸ň拥膯蜗蚴搅鲃?dòng)，農(nóng)村人戶分離的情況更加突出。這使得村民自治中已存在的“沒人選”、“選人難”、“無人理事”、“無事可理”、“官主決策”、“無人監(jiān)督”、“無力監(jiān)督”等問題更加嚴(yán)重。與此同時(shí)，農(nóng)村流動(dòng)人口的自治權(quán)利也難以實(shí)現(xiàn)，他們中的大多數(shù)長(zhǎng)期在城市就業(yè)，在社區(qū)生活，卻很少能參與到社區(qū)決策，享受同等公共服務(wù)和社會(huì)管理，基層群眾自治和民主參與受限。另一方面，大量農(nóng)村土地被征用，相當(dāng)一部分行政村大部分或整體被拆遷，成了實(shí)質(zhì)上的“城郊村”、“空殼村”，在民主管理方面出現(xiàn)許多問題：一是村務(wù)公開和民主管理弱化。隨著村民的遷出，村級(jí)事務(wù)逐步減少，村務(wù)公開和民主管理事項(xiàng)越來越少，有些事項(xiàng)的決策和處理程序不得不簡(jiǎn)化。同時(shí)，因?yàn)榇遛k公室均屬拆遷用地范圍，有的村靠租房解決辦公用房，有的村認(rèn)為建制即將撤銷，就沒有再建立固定辦公用房，造成村務(wù)公開、黨務(wù)公開等陣地不夠規(guī)范和完善。二是群眾對(duì)村“兩委”的監(jiān)督力度減弱。被征地拆遷后，村民轉(zhuǎn)為居民，貨幣安置的居民大多分散居住，客觀上阻礙了群眾對(duì)村“兩委”工作情況的監(jiān)督。同時(shí)，因?yàn)榇寮?jí)事務(wù)的減少，群眾與村“兩委”聯(lián)系接觸的機(jī)會(huì)也減少，容易從思想上忽視對(duì)村“兩委”的監(jiān)督。三是土地征用、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)等問題突出，由此造成的利益糾紛和矛盾易引發(fā)信訪?，F(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)征地拆遷后村（組、社）的集體資產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)如何處理，沒有明確規(guī)定。而群眾對(duì)剩余集體資產(chǎn)的處置都比較關(guān)注。同時(shí)，各村都留有一部分集體資產(chǎn)作為工作經(jīng)費(fèi)在使用，導(dǎo)致部分群眾對(duì)村級(jí)資產(chǎn)的管理使用存有一定的疑慮。近年來，部分地區(qū)“城郊村”、“空殼村”發(fā)生的一系列農(nóng)民群體性上訪事件都反映了這一問題。

（二）工業(yè)化發(fā)展迅猛，管理體系難以整合。近年來，隨著國(guó)際制造業(yè)向中國(guó)不斷轉(zhuǎn)移以及地方政府興辦工業(yè)園招商引資，農(nóng)村集體土地被大量征用。一方面，工業(yè)化所帶來的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，使得農(nóng)民的“非農(nóng)化”程度較高。截止2011年，農(nóng)業(yè)戶籍的在業(yè)人口中，純粹務(wù)農(nóng)者的比例已經(jīng)下降到39%，有近1／3 的農(nóng)業(yè)戶籍者已不再?gòu)氖罗r(nóng)業(yè)勞動(dòng)，已轉(zhuǎn)換為非農(nóng)就業(yè)人口。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)的土地家庭承包模式已近消失，以土地經(jīng)營(yíng)為主的農(nóng)村股份合作制社區(qū)經(jīng)濟(jì)組織則逐步推廣，經(jīng)營(yíng)土地成了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的重要途徑，農(nóng)村集體的存量土地（及其廠房、商鋪）出租租金成了農(nóng)村社區(qū)集體的主要收入來源。比如，目前廣東省珠三角農(nóng)村利用“土地資本化”模式以集體土地推進(jìn)工業(yè)化，通過農(nóng)村工業(yè)化逐步邁向城市化，大量的農(nóng)業(yè)人口已轉(zhuǎn)移到非農(nóng)就業(yè)上來，農(nóng)業(yè)占地區(qū)生產(chǎn)總值比例已越來越低。另一方面，傳統(tǒng)農(nóng)村民主管理體系的封閉性阻滯了外來人員的制度化參與，影響到農(nóng)村民主選舉和民主治理的實(shí)效。伴隨農(nóng)地流轉(zhuǎn)不斷增多，大量“外來人員”因經(jīng)營(yíng)土地、就業(yè)、退休返鄉(xiāng)等原因到村莊生活與居住，也有不少人遠(yuǎn)赴他鄉(xiāng)承包經(jīng)營(yíng)，他們要求參與到村莊公共管理中的愿望愈發(fā)強(qiáng)烈。對(duì)此，如何處理原居民與移居民的權(quán)力關(guān)系？怎樣實(shí)現(xiàn)外來人口與本村村民的融合性相處？對(duì)外來人口參與本村村委會(huì)選舉是否有資格上的限定？外來人員是否有權(quán)參與居地村莊的自治事務(wù)？如何才能保障這些外來人員的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治權(quán)益？一直是紛爭(zhēng)不斷、未能解決的問題。雖然新的村民委員會(huì)組織法允許外來人員經(jīng)村民代表會(huì)議同意可以參加居住地村委會(huì)選舉，但他們?cè)谑聦?shí)上仍難以有效參與居住地的村社民主管理事務(wù)。由此，外來人員在失去了原有的社會(huì)聯(lián)系后，在當(dāng)?shù)赜治茨芙⑵鹦碌纳鐣?huì)聯(lián)系，形成了游離在社區(qū)生活之外的沒有歸屬感的龐大人群，處于農(nóng)村社會(huì)管理和社會(huì)支持的“盲點(diǎn)”，對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序構(gòu)成了挑戰(zhàn)，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)和諧與穩(wěn)定。

（三）信息化程度提高，干群能力凸顯不足。經(jīng)過“十一五”時(shí)期的建設(shè)，我國(guó)農(nóng)村信息化取得一定成就，為農(nóng)民群眾參與民主管理提供了技術(shù)支持，成為促進(jìn)村務(wù)公開和民主管理的有效舉措。但在目前，農(nóng)村信息化建設(shè)在推進(jìn)民主管理方面還受到諸多因素的限制。一是農(nóng)民信息素質(zhì)偏低，還不能充分利用現(xiàn)有的信息工具。他們獲得信息的主要渠道還是依靠傳統(tǒng)的社交方式，通過面對(duì)面口頭交流來獲取信息，對(duì)如何利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)、電視廣播節(jié)目、報(bào)刊獲取信息，并不掌握其方法和要領(lǐng)，多渠道、多方式、多方法、多途徑綜合獲取信息的能力較低。二是農(nóng)村信息設(shè)施利用不充分，未能發(fā)揮其對(duì)民主管理的推進(jìn)作用。比如，目前各行政村都設(shè)有村務(wù)公開欄，但還有大多數(shù)村務(wù)公開欄中公開的項(xiàng)目很不規(guī)范，內(nèi)容不全面，數(shù)字不具體，有時(shí)只是公布幾張統(tǒng)計(jì)報(bào)表，對(duì)農(nóng)民真正關(guān)心的熱點(diǎn)，如宅基地審批、土地承包、招待費(fèi)開支等問題，卻沒有公開。而且很多行政村對(duì)重大工程建設(shè)、大筆財(cái)務(wù)開支，都沒有做到在實(shí)施前向群眾公布，而往往是事后公布。這些情況造成信息化設(shè)施雖然具備，但信息傳遞的效果并不理想，以至于有些地方的信息化設(shè)施成為村干部搞形式主義，以應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)檢查的工具，大大削弱了農(nóng)村信息化應(yīng)有的效果和作用。三是農(nóng)村基層政府管理滯后，不能迅速適應(yīng)信息化發(fā)展。特別是，某些不利的負(fù)面消息一旦在互聯(lián)網(wǎng)上傳播散開，比如近些年一些地方村“兩委”換屆中的負(fù)面新聞，通?；鶎诱畬?duì)此所做的反應(yīng)是“一捂、二按、三打壓”，導(dǎo)致政府自身形象被妖魔化，農(nóng)村基層政府的公信力受到質(zhì)疑、合法性受到削弱。因此，農(nóng)村基層治理如何適應(yīng)信息化的發(fā)展，發(fā)揮信息化對(duì)于促進(jìn)參與、擴(kuò)大民主的作用，化解其不利影響，是一個(gè)值得重視的大課題。

（四）社區(qū)化服務(wù)推進(jìn)，物質(zhì)保障有待加強(qiáng)。這幾年，全國(guó)各地循序漸進(jìn)開展農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，使其成為農(nóng)民群眾自治的重要載體，但也存在一些影響和制約民主管理發(fā)展的因素和障礙。首先，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障水平總體較低，村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)普遍困難。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)村財(cái)政收支矛盾和債務(wù)危機(jī)迅速暴露出來，村級(jí)組織也陷入了普遍的財(cái)政困境之中。絕大多數(shù)村委會(huì)都負(fù)債累累。雖然中央和地方政府鎖定了村級(jí)債務(wù)，并通過轉(zhuǎn)移支付的方式保障村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是，村級(jí)債務(wù)依然存在，仍沒有化解；同時(shí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策性強(qiáng)，數(shù)量不多，且不穩(wěn)定。由于村級(jí)組織財(cái)政困難、債務(wù)沉重，不僅難以為村民提供公共服務(wù)，也難以保證鄉(xiāng)村干部的穩(wěn)定，嚴(yán)重影響到村民自治組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，農(nóng)村“一事一議”難以開展，村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)陷入困境。雖然，近年來農(nóng)村“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策的實(shí)施，使許多農(nóng)民生產(chǎn)生活中迫切需要解決的困難得到解決。但這項(xiàng)工作目前仍處在探索階段，各項(xiàng)措施還需總結(jié)完善，且僅靠財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策籌資籌勞數(shù)額畢竟有限，財(cái)政安排的獎(jiǎng)補(bǔ)資金與農(nóng)民的需要也還存在一定差距。實(shí)踐中，不僅這些議決籌資事項(xiàng)難以決定，即使決定，因缺乏有效的監(jiān)督管理手段，也難以有效執(zhí)行。最后，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入不足，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱。主要表現(xiàn)為：一是政府投入不足，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社區(qū)經(jīng)費(fèi)的投入沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)和渠道，大部分地區(qū)僅靠民政的福彩公益金投入，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足大規(guī)模建設(shè)的需要，相當(dāng)多數(shù)社區(qū)還無固定辦公場(chǎng)所、無必需辦公設(shè)備、無必要活動(dòng)經(jīng)費(fèi)；二是集體經(jīng)濟(jì)薄弱的村社，因?yàn)榭捎猛度氩蛔愣鵁o法建設(shè)，即使建設(shè)好了，也存在后續(xù)資金和經(jīng)營(yíng)管理費(fèi)用的缺口，導(dǎo)致日常服務(wù)和管理工作難以有效開展，嚴(yán)重影響社區(qū)干部工作積極性，公共服務(wù)還很難延伸到農(nóng)村社區(qū)；三是社會(huì)投入不足，資金短缺的瓶頸制約非常突出，企業(yè)參與、社會(huì)組織投入、個(gè)人贊助等社會(huì)力量參與嚴(yán)重不足，資金投入未能實(shí)現(xiàn)多元化，農(nóng)村社區(qū)普遍存在經(jīng)費(fèi)不足、干部待遇偏低、基礎(chǔ)設(shè)施較差的現(xiàn)象。

（五）行政化管理加重，體制機(jī)制錯(cuò)位失調(diào)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村基層治理很大程度上是從基層政府的行政管理和農(nóng)村社區(qū)的民主管理兩個(gè)向度展開，但實(shí)踐中這二者尚未實(shí)現(xiàn)有機(jī)的銜接與互動(dòng)。具體來講：一是鄉(xiāng)村之間仍然存在非此即彼的博弈偏向或互不相干的獨(dú)立傾向。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和干部還是習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)的、行政命令式的工作方法管理農(nóng)村自治組織，導(dǎo)致其“附屬行政化”及其干部“官僚化”。另有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)放任自流，導(dǎo)致部分村委會(huì)呈現(xiàn)“過度自治化”，甚至演變?yōu)榇甯刹孔灾?，搞“土圍子”和?dú)立王國(guó)。二是基層政府忽視農(nóng)民的主體地位，以政府的主導(dǎo)作用取代農(nóng)民的主體作用。特別是在新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中，許多地方政府不注重調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，不注重教育和引導(dǎo)農(nóng)民，甚至不尊重農(nóng)民的需求，按照硬性的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，搞新農(nóng)村建設(shè)達(dá)標(biāo)競(jìng)賽或創(chuàng)建評(píng)比，要求“用城市規(guī)劃的理念搞新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃”。這種新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展模式往往由于缺乏農(nóng)民群眾的主動(dòng)參與，最終形成“上動(dòng)下不動(dòng)”、“政府一頭熱、群眾一頭冷”的尷尬局面。三是農(nóng)村公共服務(wù)的供給大多實(shí)行自上而下供給的體制，具有很強(qiáng)的行政性、指令性、主觀性、統(tǒng)一性。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，雖然各地都非常注重對(duì)社區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的投入，但總體上來看，大部分地區(qū)農(nóng)村休閑娛樂設(shè)施仍然短缺，大型水利設(shè)施常年失修，村干部辦公條件很簡(jiǎn)陋，教育辦學(xué)力量不夠，與建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村關(guān)于鄉(xiāng)風(fēng)文明的基本要求相距甚遠(yuǎn)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)仍只把注意力放在改善大的基礎(chǔ)設(shè)施工作上，而忽略面向社區(qū)群眾開展的諸如道路、橋梁、水利等關(guān)系村民日常生產(chǎn)生活的公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供，導(dǎo)致廣大農(nóng)民急需的各種公共服務(wù)不能得到有效供給，公共服務(wù)均等化難以實(shí)現(xiàn)。⑦這種自上而下的指令性供給模式使社區(qū)居民缺乏有效的需求表達(dá)機(jī)制，農(nóng)村社區(qū)居民被動(dòng)接受上級(jí)提供的公共服務(wù)，導(dǎo)致供需錯(cuò)位。從根本上來講，這些困境都是與政府行政管理機(jī)制與農(nóng)村民主管理機(jī)制之間的錯(cuò)位與失調(diào)密切相關(guān)。因此，隨著新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面鋪開以及惠農(nóng)和民生政策的深入推進(jìn)，農(nóng)村基層管理體制和治理模式也亟須進(jìn)行相應(yīng)的變革。

（六）法制化建設(shè)滯后，制度建設(shè)亟須優(yōu)化。首先，在整體設(shè)計(jì)上，新修訂的《村民委員會(huì)組織法》仍然存在些許不足和缺憾。特別是在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，如何解決農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員融入城市社區(qū)，村改居過程中如何做好產(chǎn)權(quán)明晰、征地拆遷、居民生活保障等，都迫切需要明確的法律指導(dǎo)。同時(shí)，伴隨國(guó)家支農(nóng)、惠農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)資金流入農(nóng)村，村委會(huì)選舉的競(jìng)爭(zhēng)性愈發(fā)增強(qiáng)，但現(xiàn)行立法依然沒有對(duì)“拉票賄選”等不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題作出剛性約束。其次，在具體執(zhí)行層面，實(shí)踐中還存在著農(nóng)村民主機(jī)制不完善的地方，原則性內(nèi)容沒有具體的可操作性規(guī)定配套。主要表現(xiàn)為：民主選舉中村委會(huì)候選人提名、候選人宣傳、差額選舉等機(jī)制尚不完善；民主參與中村民代表遴選、村務(wù)信息公開、村民會(huì)議議事規(guī)則、村民權(quán)利救濟(jì)等機(jī)制匱乏；民主管理中村民訴求輸入、村委會(huì)權(quán)力制約、村務(wù)管理績(jī)效評(píng)估、村務(wù)信息發(fā)布等機(jī)制有待進(jìn)一步優(yōu)化；民主監(jiān)督中村民代表權(quán)利保障、監(jiān)督信息公開等方面還存在問題，特別是，黨內(nèi)監(jiān)督、法律監(jiān)督、村民監(jiān)督等機(jī)制的銜接和互動(dòng)尚須深入探索等。更重要的是，不同民主機(jī)制之間的有效整合與銜接還需要不斷地探索與創(chuàng)新，比如縣鄉(xiāng)人大代表選舉、村民自治選舉以及農(nóng)村黨內(nèi)民主選舉之間的銜接，農(nóng)村黨內(nèi)監(jiān)督、基層人大監(jiān)督、政府監(jiān)督與群眾監(jiān)督之間的互動(dòng)。最后，在責(zé)任追究方面，有悖民主管理的違法和侵權(quán)事件時(shí)有發(fā)生，執(zhí)法部門也未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)并依法處理。具體表現(xiàn)在：一是違反國(guó)家土地承包政策，隨意調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地，強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包地；二是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，征地補(bǔ)償費(fèi)不能足額到位或被拖欠，被征地農(nóng)民得不到合理安置；三是農(nóng)村財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，村干部亂支亂花、侵占集體資產(chǎn)問題時(shí)有發(fā)生；四是隨意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，亂收費(fèi)、亂罰款、集資攤派等問題在一些地方還比較突出；五是村民議事機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不充分，村務(wù)公開流于形式，拉選票、賄選問題嚴(yán)重，并日益呈現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)等。

三、農(nóng)村民主管理的有效提升與基層治理能力的建設(shè)路徑

創(chuàng)新基層治理和增強(qiáng)治理能力是當(dāng)前時(shí)代發(fā)展的必然要求。改革開放30 多年來，我國(guó)農(nóng)村民主管理制度逐步建立、不斷發(fā)展，在組織和引導(dǎo)農(nóng)民群眾參與基層治理方面發(fā)揮了重要作用，日益成為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石和保障。當(dāng)前，面臨全然不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和條件，需要進(jìn)一步深化和完善農(nóng)村民主管理制度，充分發(fā)揮億萬農(nóng)民群眾參與基層治理的主動(dòng)性和積極性。為此，今后應(yīng)在以下六個(gè)方面有所突破。

（一）擴(kuò)大有序民主，健全三級(jí)聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村民主管理制度。黨的十七大報(bào)告首次將基層群眾自治制度與人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度并列作為我國(guó)的基本政治制度。下一步積極有序擴(kuò)大民主建設(shè)，應(yīng)該深入研究、探索建立城鄉(xiāng)基層群眾自治制度與人民代表大會(huì)制度、人民政協(xié)制度建設(shè)之間的銜接和配套的體制機(jī)制，將基層社會(huì)不斷擴(kuò)大的民主參與愿望和訴求與國(guó)家不同層次的民主制度建設(shè)和完善結(jié)合起來，將社會(huì)民主建設(shè)與國(guó)家民主建設(shè)有效聯(lián)結(jié)起來，充分發(fā)揮基層群眾自治制度在發(fā)展社會(huì)主義民主政治的大局中的基礎(chǔ)性作用。為此，要有序推進(jìn)基層政府民主改革步伐，保障縣（區(qū)）鄉(xiāng)人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度真正發(fā)揮作用，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性，逐步建立以農(nóng)民群眾為主導(dǎo)的自下而上的問責(zé)監(jiān)督方式。加快推進(jìn)基層政務(wù)決策公開化、民主化，凡涉及農(nóng)民利益的重大決策，應(yīng)開展以人大制度和政協(xié)制度為依托的協(xié)商討論，保障人大制度和政協(xié)制度切實(shí)發(fā)揮作用。積極推進(jìn)基層黨內(nèi)民主建設(shè)，規(guī)范相關(guān)組織制度和程序，以黨內(nèi)民主帶動(dòng)基層民主、社會(huì)民主的發(fā)展，形成市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)三級(jí)民主聯(lián)動(dòng)發(fā)展的局面。

（二）強(qiáng)化公共服務(wù)，完善多元參與的農(nóng)村基層治理體制。強(qiáng)化公共服務(wù)職能，構(gòu)造運(yùn)行高效、制度規(guī)范、權(quán)責(zé)明確、服務(wù)重心下沉的農(nóng)村基層治理體系，為基層群眾自治發(fā)展提供強(qiáng)有力的政治保障。一是進(jìn)一步理順基層政府與自治組織的關(guān)系。積極探索政府行政管理和基層群眾自治的有效銜接和良性互動(dòng)，明確基層政府及其派駐機(jī)構(gòu)與農(nóng)村基層自治組織的事權(quán)劃分及其相互關(guān)系。強(qiáng)化政府基層治理和公共服務(wù)職能，探索政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)行的公共服務(wù)供給機(jī)制，為發(fā)展基層群眾自治創(chuàng)造寬松的環(huán)境和條件。建議建立村（居）干事制度，將農(nóng)村基層行政性事務(wù)交由村（居）干事負(fù)責(zé)，群眾自治組織則將其主要精力放在組織群眾開展自治事務(wù)上，以解決長(zhǎng)期困擾基層群眾自治發(fā)展的行政化難題。二是逐步完善基層群眾自治治理結(jié)構(gòu)，建立健全以黨組織為核心，自治組織為主體，社會(huì)各方面廣泛參與的新型管理服務(wù)體系，全面推廣扁平化、網(wǎng)格化服務(wù)管理，改善農(nóng)村社區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建綜合性信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)管理服務(wù)的全天候、全方位和全覆蓋。大力培育發(fā)展各類經(jīng)濟(jì)合作組織、社會(huì)服務(wù)類組織、文化娛樂組織和志愿者組織，提高群眾的組織化程度。創(chuàng)新農(nóng)村流動(dòng)人口社會(huì)管理體制，將流動(dòng)人群納入有效管理，保障他們共享基本的公共服務(wù)。三是深入開展城鄉(xiāng)社區(qū)管理和服務(wù)體制改革創(chuàng)新試點(diǎn)。充分發(fā)揮多元主體共同參與社區(qū)治理的作用，統(tǒng)籌整合人口、就業(yè)、社保、民政、衛(wèi)生、文化、治安等社會(huì)管理職能和服務(wù)資源，提高服務(wù)的供給效率和綜合效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)治安、文化體育、信息服務(wù)等基本公共服務(wù)向基層社會(huì)全覆蓋，推動(dòng)社區(qū)基本公共服務(wù)均等化、社區(qū)志愿互助服務(wù)制度化和社區(qū)便民利民服務(wù)多樣化，把各項(xiàng)服務(wù)管理措施落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)、基層單位和每家每戶，強(qiáng)化直接的面對(duì)面的公共服務(wù)體系建設(shè)。

（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)一體，構(gòu)建融合統(tǒng)一的基層群眾自治體系。隨著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及改革的深入尤其是城鄉(xiāng)一體化的加快，我國(guó)的農(nóng)村基層群眾自治制度必須隨之變革。要統(tǒng)籌發(fā)展城鄉(xiāng)基層群眾自治和社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)社區(qū)在發(fā)展民主自治、加強(qiáng)管理服務(wù)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、共同進(jìn)步。要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基層組織、管理和服務(wù)體制的改革，構(gòu)建與開放、流動(dòng)和城鄉(xiāng)一體化相適應(yīng)的基層治理體系；進(jìn)一步改革和完善基層群眾自治機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體；進(jìn)一步推進(jìn)基層便民服務(wù)，創(chuàng)新村民自治服務(wù)的形式，有條件的地方要依托城鄉(xiāng)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施設(shè)立便民服務(wù)中心，將勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、計(jì)劃生育、農(nóng)用地審批、新型農(nóng)村合作醫(yī)療及涉農(nóng)補(bǔ)貼等納入其中公開規(guī)范辦理；在城鄉(xiāng)社區(qū)（村）設(shè)立便民代辦點(diǎn)，將便民服務(wù)向城鄉(xiāng)社區(qū)（村）延伸；不斷創(chuàng)新村務(wù)公開和民主管理的制度，切實(shí)保障村民的知情權(quán)、決策權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，不斷創(chuàng)新村（居）務(wù)公開的有效形式和手段。⑧當(dāng)前，《居民委員會(huì)組織法》修訂工作正在進(jìn)行，要抓住此次契機(jī)，考慮制訂新的城鄉(xiāng)一體的《城鄉(xiāng)社區(qū)自治法》，促進(jìn)城鄉(xiāng)基層自治民主制度的一體化。進(jìn)一步加大村民自治的財(cái)政投入，建構(gòu)村民自治的財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制，保障村民組織穩(wěn)定的財(cái)政來源，推動(dòng)農(nóng)村基層組織體制從村民自治過渡到到社區(qū)自治。我國(guó)基層群眾自治民主的范圍將進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)容將進(jìn)一步豐富，我國(guó)基層群眾自治也將逐上一個(gè)新水平，進(jìn)入一個(gè)新階段。

（四）加大財(cái)政支持，加快多元投入的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機(jī)制。為彌補(bǔ)長(zhǎng)期以來的農(nóng)村發(fā)展“欠賬”，特別是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施和公共服務(wù)方面投入的不足，當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)建設(shè)需要大量的資金投入。一是積極推動(dòng)在中央財(cái)政預(yù)算中設(shè)立農(nóng)村社區(qū)綜合性服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)費(fèi)，對(duì)中西部省份農(nóng)村社區(qū)建設(shè)加大投入比例。二是建立健全農(nóng)村社區(qū)建設(shè)資金投入長(zhǎng)效機(jī)制。根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)一致的原則，按照農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的財(cái)政需求及其特點(diǎn)，合理劃分各級(jí)政府的建設(shè)責(zé)任及財(cái)政支出比重，將農(nóng)村社區(qū)建設(shè)納入公共財(cái)政保障范圍，構(gòu)建農(nóng)村社區(qū)建設(shè)財(cái)政投入保障機(jī)制；三是加大資源整合力度。按照各地制定的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，有序整合部門資金，實(shí)行捆綁使用，提高資金利用整體效益；四是鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人和外資以多種形式捐贈(zèng)或興辦社區(qū)公益事業(yè)，逐步建立多元化投入機(jī)制。同時(shí)，嚴(yán)格貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院印發(fā)的《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)（2011－2015）》，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)綜合性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷拓展社區(qū)服務(wù)的功能和領(lǐng)域，提升社區(qū)服務(wù)水平，促進(jìn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸。加大整合服務(wù)資源的力度，推動(dòng)人、財(cái)、物等直接下沉到社區(qū)，優(yōu)化公共服務(wù)資源在農(nóng)村社區(qū)的配置，不斷提高各種資源的利用效益。還需要明確的是，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)這一過程中，不僅僅涉及農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施和各項(xiàng)制度的建立健全，更涉及以集體土地所有制為基礎(chǔ)的社區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的內(nèi)在深刻變化，這一變化與農(nóng)民的個(gè)體權(quán)力和利益的實(shí)現(xiàn)密切相關(guān)。當(dāng)前，在各地的社區(qū)建設(shè)實(shí)踐中，出于不同的考慮，政府對(duì)社區(qū)土地和集體資產(chǎn)采取了不同處置方式。實(shí)踐證明，倘若政府能進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范農(nóng)民的集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)利邊界，以明晰和維護(hù)農(nóng)民的合理收益，則能獲得其較為正面的回應(yīng)和支持。⑨

（五）激發(fā)社會(huì)活力，建構(gòu)同心多圓的農(nóng)村民主管理生態(tài)。要依托農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，積極引導(dǎo)和培育農(nóng)民群眾的公共生活，組織群眾在民主、自由和志愿的基礎(chǔ)上發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作組織、文化聯(lián)誼組織等，引導(dǎo)農(nóng)民群眾依法有序表達(dá)利益訴求，參與社區(qū)政治生活，從而構(gòu)造基層民主健康發(fā)展的微觀社區(qū)基礎(chǔ)。引導(dǎo)農(nóng)戶參與和組織一些以互惠互助、發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目的的經(jīng)濟(jì)合作組織，提高農(nóng)民的組織程度，更好地適應(yīng)社會(huì)化生產(chǎn)和參與市場(chǎng)流通的需要。積極挖掘傳統(tǒng)民間組織資源，引導(dǎo)農(nóng)民群眾自發(fā)成立各種志愿性社會(huì)文化組織，如各類文體協(xié)會(huì)、聯(lián)誼會(huì)、藝術(shù)團(tuán)體、老年協(xié)會(huì)等。指派專人定期與愛好者聯(lián)系，幫助辦理各種登記，幫助制定活動(dòng)規(guī)劃、規(guī)章制度，協(xié)助解決活動(dòng)場(chǎng)地和部分經(jīng)費(fèi)，并將這些組織的活動(dòng)統(tǒng)一納入基層組織整體活動(dòng)之中，加強(qiáng)各組織之間的溝通，形成合力。要完善農(nóng)村社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)組織依據(jù)法律、法規(guī)和政策獨(dú)立履行法人職責(zé)，根據(jù)組織章程和農(nóng)民需求自主開展活動(dòng)，積極參與或提供農(nóng)民需求最迫切、反映最強(qiáng)烈、利益最直接的鄉(xiāng)村公益事業(yè)或公共服務(wù)。要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)組織行為規(guī)范建設(shè)，重點(diǎn)對(duì)公益資金使用由事后查處、被動(dòng)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向事前規(guī)范和主動(dòng)引導(dǎo)，同時(shí)對(duì)具有一定影響力的農(nóng)村社會(huì)組織建立起縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)預(yù)警機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)組織加強(qiáng)自律、健康有序發(fā)展。積極探索和創(chuàng)新財(cái)政投入方式，通過購(gòu)買公共服務(wù)、開發(fā)公益崗位和提供公益項(xiàng)目等形式調(diào)動(dòng)和激發(fā)農(nóng)村社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村事業(yè)的積極性和社會(huì)責(zé)任感，為農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)揮積極作用提供空間和舞臺(tái)。⑩此外，還要積極拓展農(nóng)村社會(huì)組織參政議政的新渠道，尊重和保障農(nóng)村社會(huì)組織參與社會(huì)管理的主體地位，增加和擴(kuò)大在黨代表、人大代表、政協(xié)委員中農(nóng)村社會(huì)組織代表的比例和數(shù)量，探索建立農(nóng)村重大事項(xiàng)征詢社會(huì)組織意見制度。同時(shí)結(jié)合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)組織之間相互交融、互助共建，推動(dòng)城市社會(huì)組織優(yōu)質(zhì)資源向農(nóng)村流動(dòng)，逐步形成城鄉(xiāng)社會(huì)組織共同發(fā)展、共同繁榮的工作格局。

（六）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，形成科學(xué)有效的基層社會(huì)治理戰(zhàn)略。要加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村民主管理制度與其他方面基層民主制度的同步建設(shè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)基層群眾自治體系的一體化建設(shè)，將村民自治和居民自治統(tǒng)一為社區(qū)居民自治，構(gòu)建社會(huì)的自治管理與國(guó)家的社會(huì)管理相互貫通、相互賦權(quán)的基層治理機(jī)制，著眼于建立以基層群眾自治為基礎(chǔ)的國(guó)家基層治理戰(zhàn)略。為此，一是鼓勵(lì)和支持地方開展農(nóng)村民主管理制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新，圍繞創(chuàng)新基層社會(huì)管理服務(wù)體系，強(qiáng)化基層群眾自治和服務(wù)功能等問題進(jìn)行積極探索實(shí)驗(yàn)，不斷豐富農(nóng)村民主管理建設(shè)的實(shí)踐形式。二是積極開展城鄉(xiāng)社區(qū)結(jié)對(duì)幫扶活動(dòng)，整合城鄉(xiāng)服務(wù)資源，將城市社區(qū)便民服務(wù)和農(nóng)村社區(qū)惠民服務(wù)有機(jī)結(jié)合，探索建立城鄉(xiāng)互助服務(wù)新機(jī)制。三是積極培育各類農(nóng)村社會(huì)組織，創(chuàng)新提升村民自治能力的社區(qū)管理模式，增強(qiáng)農(nóng)村居民的組織化和自我服務(wù)能力，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的作用。建立共駐共建機(jī)制，探索駐區(qū)單位參與社區(qū)服務(wù)的有效途徑，增強(qiáng)村民及外來人員對(duì)農(nóng)村社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感。充分發(fā)揮大學(xué)生村官、村干部的帶動(dòng)能力，采用傾斜性制度安排，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)村優(yōu)秀人才、高校畢業(yè)生到農(nóng)村就業(yè)創(chuàng)業(yè)。要大力發(fā)展民間調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)等農(nóng)村社會(huì)組織，整合社會(huì)各方力量、探索以群眾自治的方式解決土地承包、拆遷安置、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛等熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)矛盾化解的公共參與新格局。引導(dǎo)學(xué)校、企業(yè)、社區(qū)、部門、行業(yè)普遍建立志愿者服務(wù)隊(duì)，成立志愿者協(xié)會(huì)。特別是充分利用信息化手段將廣大青年農(nóng)民志愿者組織起來，更好地發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)組織在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等方面的積極作用。四是抓好典型，以點(diǎn)帶面逐步推進(jìn)農(nóng)村民主管理，及時(shí)總結(jié)推廣各地完善村（居）管理和服務(wù)體制的可行思路，做到典型引路，以點(diǎn)帶面，促進(jìn)整體推進(jìn)。同時(shí)，注重典型的多樣性和科學(xué)性，樹立不同層次、不同類型和各具特色的典型。

注釋

①李芝蘭、吳理財(cái)：《“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費(fèi)改革前后中央與地方之間的互動(dòng)》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第4期。

②楊善華、宋倩：《稅費(fèi)改革后中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自主空間的營(yíng)造：以河北Y 縣為例》，《社會(huì)》2008年第4期。

③張靜：《基層政府權(quán)威重建之關(guān)鍵》，《博覽群書》2011年第7期。

④徐勇：《“再識(shí)農(nóng)戶”與社會(huì)化小農(nóng)的建構(gòu)》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2006年第3期。

⑤國(guó)務(wù)院辦公廳：《回良玉在集體林權(quán)制度改革百縣經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)上講話》，2010年11月26日。

⑥張超：《執(zhí)政能力建設(shè)視野下的基層治理創(chuàng)新》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2014年1月20日。

⑦李增元：《農(nóng)村社區(qū)建設(shè)：治理轉(zhuǎn)型與共同體構(gòu)建》，《東南學(xué)術(shù)》2009年第3期。

⑧項(xiàng)繼權(quán)：《我國(guó)城鄉(xiāng)基層群眾自治情況報(bào)告》（調(diào)研報(bào)告），2012年3月。

⑨袁方成：《治理集體產(chǎn)權(quán)：農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中的政府與農(nóng)民》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2013年第2期。

⑩陳榮卓，陳鵬：《新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)組織管理體制構(gòu)建研究》，《社會(huì)主義研究》2013年第6期。