梁驕陽

(中國人民大學 法學院， 北京 100872)

【專題論壇:文化遺產(chǎn)法治的自覺與反思】

中英古建筑保護制度比較研究*

梁驕陽

(中國人民大學 法學院， 北京 100872)

文物保護單位制度是一項具有中國特色的文物保護制度，從產(chǎn)生至今，在不可移動文物的保護中發(fā)揮了較大作用。闡述該制度產(chǎn)生發(fā)展的歷史，對其中最重要的三項制度，即認定制度、“四有”制度及經(jīng)營管理修繕制度進行規(guī)范法律分析，指出我國文物保護單位制度中存在的不足，并對英國的登錄建筑與保護區(qū)制度進行學習和借鑒，以期對我國文物保護單位制度的進步有所裨益。

文化遺產(chǎn)； 古建筑保護； 文物保護； 文物保護單位； 登錄建筑； 古建筑保護區(qū)

在我國有關(guān)文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī)及學術(shù)研究成果中，對于文物保護單位的定義很多，然而對文物保護單位的界定并無一致的說法，可謂仁者見仁、智者見智。相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國文物保護法》(以下簡稱《文物法》)第3條和第13條以及《文物保護單位保護管理暫行辦法》(1963年4月17日)第1條①《文物保護單位保護管理暫行辦法》(1963年4月17日)第1條。等。它們將文物保護單位的確定表述為:各級文化行政部門，根據(jù)古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物的歷史、藝術(shù)、科學等價值的大小，可分別確定為國家、省、市和縣四級文物保護單位，報同級人民政府核定公布，地方各級文物保護單位分別報國務(wù)院和省級政府備案②《中華人民共和國文物保護法》(2007年12月29日)第3條、第13條。。這些法律法規(guī)對可評定為文物保護單位的對象、文物保護單位的評定標準與確定程序作出了明確規(guī)定，但未將文物保護單位的基本屬性、結(jié)構(gòu)及外延界定清楚，因此有所欠缺。

在有關(guān)的學術(shù)研究成果中，有學者將文物保護單位界定為:“我國政權(quán)機關(guān)(人民政府)按照法定程序?qū)徍斯嫉臍v代遺留下來的，具有歷史、藝術(shù)、科學價值的革命遺址、紀念建筑物、古文化遺址、古墓葬、古建筑物、石窟寺和石刻等一般不能整體移動的文物?！盵1]21也有學者認為，文物保護單位是“指人類在不同歷史時期的活動遺留下來的不可整體移動或不宜整體移動的具有歷史、藝術(shù)和科學價值的遺跡。如古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻或近現(xiàn)代的各種典型建筑、紀念建筑、紀念遺址等?！蓖瑫r又指出其是“政府按照法律程序公布的具有歷史、藝術(shù)、科學和紀念價值的不可移動的文物單位，并正式列為國家有計劃的、科學的管理對象?！盵2]83-84王運良在其博士論文中將文物保護單位界定為:“在中國境內(nèi)由各級政府列入名單、正式公布、明令保護的不可移動或不宜移動的一組群體文物(極個別為單體文物)，一般由文物本體、附屬物、歷史風貌及人文、自然環(huán)境等要素有機組成，且相互印證、不可分割。有古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不同種類，分為國家級、省市級、縣區(qū)級三個級別?！盵3]在這些定義中，有些偏重于歷史學的解釋，如第二和第三種，因此不適合作為文化保護單位的法律定義。而第一種解釋從文物行政管理與文化遺產(chǎn)法律保護研究的角度出發(fā)，其概念從法學角度而言較為可取，但其僅限于“一般不能整體移動的文物”，在現(xiàn)有施工技術(shù)條件下顯得有所局限。

因此本文認為，宜將文物保護單位界定為“由特定的國家行政機關(guān)按照法律規(guī)定的程序和條件認定并公布的具有歷史、藝術(shù)、科學等價值的不可移動文物，包括古遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近現(xiàn)代重要史跡及代表性建筑、古窯址等”。

一、我國文物保護單位制度的歷史淵源

我國的文物保護單位制度始于1956年《國務(wù)院關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知》。1956年4月2日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知》，明確提出在對不可移動文物進行普查的基礎(chǔ)上，擇其中一些重要的有代表性的實行文物保護單位管理制度。在此之后，國務(wù)院又于1961年3月4日發(fā)布《文物保護管理暫行條例》，對這一制度進一步作出了明確的規(guī)定。1963年4月17日，文化部頒發(fā)了《文物保護單位保護管理暫行辦法》，又細化了日常的保護與管理措施。至此，我國所特有的文物保護制度——文物保護單位管理制度誕生。

我國對不可移動文物實施文物保護單位式管理，是在依據(jù)本國歷史與實際并借鑒蘇聯(lián)等國外管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上形成的，是內(nèi)因與外因相互作用的結(jié)果。具體而言，以下幾方面的因素發(fā)揮了重要作用:首先在于我國不可移動文物的普遍特性；其次在于社會主義建設(shè)初期文物保護所面臨的嚴峻形勢；第三在于建國初期的中蘇關(guān)系以及蘇聯(lián)管理制度較成功并可借鑒的經(jīng)驗；第四在于梁思成先生根據(jù)前有的研究成果所編撰的《戰(zhàn)區(qū)文物保存委員會文物目錄》及《全國建筑文物簡目》在解放戰(zhàn)爭及建國初期加以運用，基本形成了中國文物保護單位的雛形。因此，我國的文物保護單位制度是一項具有鮮明中國特色的不可移動文物保護制度。經(jīng)過數(shù)十年的實踐證明，這一管理制度在文化遺產(chǎn)保護中發(fā)揮了重大作用，并日臻成熟與完善[3]。

該制度實施至今的成果是:截至2008年12月31日，我國有全國重點文物保護單位(以下簡稱“國保單位”)2 351處(指已由第1至第6批全國文物保護單位名單認定的全國文物保護單位，第7批國家重點文物保護單位的申報與認定正在進行中)，省級文物保護單位(以下簡稱“省保單位”)11 369處，市、縣級文物保護單位(以下簡稱“市保單位”)66 964處，合計80 684處[4]。2011年年底第3次全國文物普查完成，我國文物總量達到90余萬處，基數(shù)的增長無疑將促進我國文物保護單位數(shù)量的快速增長，這在第7批全國重點文物保護單位申報的過程也得到體現(xiàn)——此次的申報數(shù)創(chuàng)下了歷史新紀錄，達5 372處[5]。

值得特別提及的是，即使是在文化大革命這一非常歷史時期，我國的文物保護單位制度也較好地起到了保護不可移動文物的作用，從而使許多珍貴的不可移動文物得以較好的保存。

二、我國文物保護單位制度的具體內(nèi)容

我國的文物保護單位制度總結(jié)了我國長期文物保護工作中的歷史與實踐經(jīng)驗，并吸收借鑒了前蘇聯(lián)的部分理論和實踐成果，是一項既有本土特色、又有外來因子的制度。本文主要從文物保護單位認定制度，“四有”制度以及對文物保護單位的經(jīng)營管理和修繕3個方面來進行法律的規(guī)范實證性分析。

1.文物保護單位認定制度

我國文物保護單位的認定一般經(jīng)由以下幾個階段:首先，由國家文物行政部門定期進行文物普查，在普查的基礎(chǔ)上進行文物的認定(當然也可由文物所有人或管理人主動要求文物行政部門進行文物的認定)；其次，在被認定為文物的不可移動文化資源中進行篩選，確定不同級別的文物保護單位；最后，由各級人民政府對被認定的文物保護單位進行核定公布。

(1) 可以被認定為文物保護單位的客體。可以被認定為文物保護單位的客體為具有歷史、藝術(shù)、科學價值的古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁畫、近代現(xiàn)代重要史跡和代表性建筑等不可移動文物。根據(jù)它們的價值不同，可以分別確定為全國重點文物保護單位，省級文物保護單位，市、縣級文物保護單位*《文物保護法》第3條等。。

(2) 文物保護單位的認定主體。文物保護單位的認定主體為縣級以上國家各級文物行政部門?？h級以上各級文物行政部門在定期進行文物普查的基礎(chǔ)上進行文物認定，并在已認定的不可移動文物中篩選，根據(jù)其歷史、藝術(shù)、科學等價值不同，確定是否定為各級文物保護單位。

(3) 文物保護單位的認定程序?？h級以上文物行政部門可以依申請或依職權(quán)，將尚未認定為文物的、具有歷史、藝術(shù)、科學價值的文化資源先認定為文物，再認定為文物保護單位；或?qū)⑸形凑J定為文物的具有歷史、藝術(shù)、科學價值的文化資源直接認定為文物保護單位*《文物保護法》第13條。。

(4) 文物保護單位分級制度。根據(jù)認定和公布主體的不同，我國的文物保護單位可以分為全國重點文物保護單位、省級文物保護單位以及縣市級文物保護單位。不同級別文物保護單位的管理部門及保護標準不同，其中國家重點文物保護單位的管理與保護最為嚴格*《文物保護法》第13條等。。從1961年國務(wù)院公布第1批全國文物保護單位名單開始到2006年公布第6批全國文物保護單位名單，全國重點文物保護單位達2 351處。在2009年開始的第7批全國重點文物保護單位申報工作中，全國各地共申報文物保護單位5 372家，現(xiàn)正處于審核認定階段。

2.文物保護單位“四有”制度

文物保護單位的“四有”制度，是指各級重點文物保護單位做好保護工作的四項措施:有保護組織，有保護范圍，有保護標志，有科學記錄檔案?！八挠小敝贫仁俏覈奈锉Ｗo單位制度產(chǎn)生發(fā)展過程中形成的、經(jīng)過長期實踐的檢驗得來的、符合中國特色并產(chǎn)生了良好效果的一項制度。根據(jù)我國《文物保護法實施條例》的相關(guān)規(guī)定，文物保護單位必須在其公布之后1年內(nèi)完成“四有”工作。

(1) 有保護組織。有保護組織是指文物保護單位應(yīng)區(qū)別情況分別設(shè)置專門機構(gòu)或者專人負責管理?！段奈锓ā芳啊秾嵤l例》明文規(guī)定各級文物保護單位應(yīng)區(qū)別情況分別設(shè)置專門機構(gòu)或者專人負責管理，但實踐中還存在著一些問題。在中國文物保護單位的管理工作中，除文物行政部門設(shè)立或指定的機構(gòu)、組織和個人外，其他一些行政部門、團體和個人也承擔了相當一部分文物保護單位的管理責任。根據(jù)中國文物信息咨詢中心金瑞國、劉赪娜、張寄所作的調(diào)研報報告《文物保護單位管理體制調(diào)研與分析》，除文物部門外尚有其他20多個行政部門在使用和管理著文物保護單位。這些專門的機構(gòu)、組織與個人承擔了文物保護單位的日常性管理維護職能*《文物法》第15條及其《實施條例》第12條，《文物保護單位保護管理暫行辦法》第6條、第7條、第8條等對文物保護單位的管理者進行了規(guī)定。。

(2) 有保護范圍。文物保護單位的保護范圍，是指對文物保護單位本體及周圍一定范圍實施重點保護的區(qū)域，一般包含文物保護單位的保護范圍與建設(shè)控制地帶兩部分，具體的范圍由其公布機關(guān)確定。在文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)，所有的建設(shè)與施工都將受到嚴格的控制。文物保護單位的保護范圍與措施應(yīng)該及時備案及公布，并與當?shù)氐慕ㄔO(shè)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。保護范圍內(nèi)嚴禁其他施工和建設(shè)項目，以保護文物保護單位的安全。在建設(shè)控制地帶的建設(shè)施工不應(yīng)對文物保護單位產(chǎn)生不良的影響*《文物保護法》第15條、第17～20條，《文物保護法實施條例》第8條、第9條、第13條、第14條，《文物保護單位保護管理暫行辦法》第3條等，對文物保護單位的保護范圍和建設(shè)控制帶進行了明確的規(guī)定。。

(3) 有保護標志。各級文物保護單位應(yīng)該制作保護標志對身份進行標注和說明。保護標志一方面可起到標示作用，便于確定保護范圍與界限；另一方面也可以起到較好的教育、警示作用，防止由于其他單位與個人因不了解情況對文物保護單位的人為破壞*全國重點文物保護單位保護標志的制作，在《文物保護法實施條例》、《文物保護單位保護管理暫行辦法》、《全國重點文物保護單位保護范圍、標志說明、記錄檔案和保管機構(gòu)工作規(guī)范(試行)》中都有嚴格的限制。。

(4) 有科學記錄檔案。檔案能客觀真實地記錄歷史，一方面能起到憑證作用，另一方面便于實現(xiàn)系統(tǒng)的管理，有重要的參考作用。制作規(guī)范并保存完好的檔案能在文物保護工作中起到重要作用，不僅能真實再現(xiàn)文物保護單位的實物本身，從而使當代人更深層次地理解其歷史內(nèi)涵，而且通過對其系統(tǒng)的分析與整理，能更好地開展現(xiàn)有文物保護單位的管理工作*《文物法》第15條及其《實施條例》第11條，《文物保護單位保護管理暫行辦法》第5條、《中國文物古跡保護準則》、《全國重點文物保護單位記錄檔案工作規(guī)范(試行)》對文物保護單位的檔案建立與管理作出了詳細的規(guī)定。。

3.文物保護單位的經(jīng)營管理與修繕

文物保護單位經(jīng)過申報認定之后，就應(yīng)當在規(guī)定的時間內(nèi)按照相關(guān)規(guī)定的標準完成“四有”工作，之后就進入日常的保護和管理階段。日常管理涉及的面非常廣泛，限于篇幅，本文只就其經(jīng)營管理和修繕兩個方面進行闡述。

(1) 文物保護單位的經(jīng)營與管理。由于文物保護單位的特性，文物法及其他法規(guī)對其經(jīng)營管理進行了比較全面的規(guī)定，以區(qū)別于其他的文化性組織與機構(gòu)的經(jīng)營與管理，其基本的原則是:必須遵守不改變文物原狀的原則，負責保護建筑物及其附屬文物的安全，不得損毀、改建、添建或者拆除不可移動文物。根據(jù)利用方式的不同，法律法規(guī)也分別采取鼓勵支持、申請審批和絕對禁止的態(tài)度。

首先，鼓勵支持的經(jīng)營管理方式。被核定為文物保護單位的屬于國家所有的紀念建筑物或者古建筑，可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所。其次，根據(jù)申請審批的方式。核定為文物保護單位的屬于國家所有的紀念建筑物或者古建筑，除可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所外，作其他用途的，市、縣級文物保護單位應(yīng)當經(jīng)核定公布該文物保護單位的人民政府文物行政部門征得上一級文物行政部門同意后，報核定公布該文物保護單位的人民政府批準；省級文物保護單位應(yīng)當經(jīng)核定公布該文物保護單位的省級人民政府的文物行政部門審核同意后，報該省級人民政府批準；全國重點文物保護單位作其他用途的，應(yīng)當由省、自治區(qū)、直轄市人民政府報國務(wù)院批準。國有未核定為文物保護單位的不可移動文物作其他用途的，應(yīng)當報告縣級人民政府文物行政部門。最后，絕對禁止的利用方式。國有不可移動文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押；建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場所的國有文物保護單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營；非國有的文物保護單位不能轉(zhuǎn)讓抵押給外國人，其用途的更改應(yīng)到其核定的文物行政部門備案；對文物保護單位的經(jīng)營和使用應(yīng)遵循不改變文物現(xiàn)狀的原則，對其進行合理的開發(fā)和利用*《文物保護法》第23～26條，《文物保護單位保護管理暫行辦法》第6～8條，《國有文物保護單位經(jīng)營性活動管理規(guī)定(試行)》等對文物保護單位的經(jīng)營與管理作出了明確的規(guī)定。。

(2) 文物保護單位的修繕。文物保護單位大多數(shù)年代久遠，包含了各個不同時期的歷史信息，維修時應(yīng)盡可能地保護文物的原貌。必須遵守不改變文物原狀的原則，全面地保存、延續(xù)文物的真實歷史信息和價值；按照國際、國內(nèi)公認的準則，保護文物本體及與之相關(guān)的歷史、人文和自然環(huán)境。文物保護單位的維修和保護工程應(yīng)當先由管理單位提出申請，經(jīng)過相應(yīng)文物保護部門的批準，然后再進行維修和保護工程的規(guī)劃和論證，確定可行的維修保護方案，由具有資質(zhì)的工程單位實施*與文物維修相關(guān)的法律法規(guī)有《文物法》、《文物法實施條例》、《文物保護工程管理辦法》、《文物保護工程勘察設(shè)計資質(zhì)管理辦法(試行)》和《文物保護工程施工資質(zhì)管理辦法(試行)》等。。

三、我國文物保護單位制度存在的問題

1.保護意識不強，管理意識不科學

文化遺產(chǎn)的保護是一項系統(tǒng)的工程，僅僅依靠文物保護行政機關(guān)的力量來完成整個文化遺產(chǎn)保護事業(yè)是幾乎不可能的，需要其他機關(guān)部門的配合和支持，更需要民眾的參與和支持。從世界的角度上來看，凡文化遺產(chǎn)保護事業(yè)進行較好的國家和地區(qū)，其民眾的文物保護意識是相對較高的。而國內(nèi)文化遺產(chǎn)事業(yè)的難點和關(guān)節(jié)點，也在于社會各界文物保護意識的覺醒。不可否認，中國民眾的文物保護意識有所提高，保護成效也初步顯現(xiàn)出來，但近來所發(fā)生的文物破壞案件，卻與民眾的文物保護意識不足直接相關(guān)。

雖然近年來的文物保護單位破壞案件大部分是盜竊、盜搶、盜掘等，但是也有不少的文物保護單位因其他經(jīng)濟利益及商業(yè)開發(fā)等原因遭受破壞甚至損毀。即使是全國性的文物保護單位，有時也難逃被人為拆毀的命運，如2007年全國重點文物保護單位沙面建筑群中的法國東方匯理銀行舊址，在沒有辦理相關(guān)手續(xù)的情況下內(nèi)部被拆得面目全非。究其原因，一部分是因為建設(shè)施工單位的文物保護意識不強，未進行報批就擅自動工建設(shè)而造成文物受損，如臨汾古城墻被毀事件、云南大理為修路拆毀唐代古城墻致龍首關(guān)遺址被毀等；一部分是因為文物保護單位的使用者、管理者保護意識不強而造成文物保護單位的損毀，如2009年12月北京二環(huán)以內(nèi)的明代古建筑拈花寺偏殿著火，過火面積100多平方米。拈花寺屬于市級文物保護單位，起火直接原因雖時至今日還沒有調(diào)查清楚，但產(chǎn)權(quán)所有單位與使用單位管理不當，未能對建筑物按照文物保護行政部門的要求進行整改卻是重要原因。

2.缺乏專門的管理機構(gòu)

根據(jù)調(diào)研報告《文物保護單位管理體制調(diào)研與分析》，除文物部門以外，還有不少于20個部門在使用和管理著文物保護單位，以宗教部門為最多。在由文物部門管理的文物保護單位中，設(shè)有專門機構(gòu)和沒有專門機構(gòu)管理的比例約為7∶3。各省(區(qū)、市)非文物部門管理的文物保護單位的比重不盡相同，其中西藏(64.81%)和北京(57.99%)達到半數(shù)以上。

目前，文物保護單位、保護組織種類繁多，但大體可以分為以下幾類:一是文物行政部門成立的保護機構(gòu)，即保管所、管理處、研究所(院)、博物館等；二是非文物行政部門成立的機構(gòu)，如城建、園林、宗教等；三是民間性質(zhì)的，如保護協(xié)會、保護小組、文物保護員等。由文物行政部門在每處文物保護單位設(shè)立現(xiàn)場保護的機構(gòu)自然是最理想的狀態(tài)，但由于文物保護經(jīng)費有限且文物保護單位數(shù)量不斷增長，操作起來顯然不太現(xiàn)實。另外由于歷史原因，許多不可移動文物在核定為文物保護單位前就由其他行政機構(gòu)和事業(yè)單位占用，有專門的管理和使用單位，這使得在每一文物保護單位設(shè)立文物行政部門的管理機構(gòu)在實踐中也是行不通的。對于產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)不屬于國家文物行政部門的文物保護單位，目前普遍采用的方式是與文物行政門簽訂“文物保護協(xié)議”，然而在實際管理工作中，文物行政部門的職權(quán)使其無法監(jiān)督協(xié)議內(nèi)容的履行。文物保護單位往往成為所有和使用者的部門利益，從而不能對文物進行法律法規(guī)所要求的保護，破壞時而有之[6]。

3.文物保護單位保護范圍的有名無實

文物保護單位保護范圍的劃定是“四有”制度中最難的一項，而且保護范圍劃定后，如何加強對保護范圍的管理更顯艱難?！段奈锉Ｗo法實施條例》第8條規(guī)定:“全國重點文物保護單位和省級文物保護單位自核定公布之日起1年內(nèi)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定必要的保護范圍……設(shè)區(qū)的市、自治州級和縣級文物保護單位自核定公布之日起1年內(nèi)，由核定公布該文物保護單位的人民政府劃定保護范圍?！卑凑赵撘?guī)定，文物保護單位核定以后可以用1年的時間來劃定保護范圍，完成“四有”工作。但這會給現(xiàn)實操作帶來許多的麻煩:一方面，由于申報時保護范圍未能完全確定，1年的時間給相關(guān)利益者留下了可乘之機，可能對保護范圍內(nèi)的文物產(chǎn)生一定的破壞[6]；另一方面，有些文物保護單位的保護范圍確定之后，也不能按照法定保護范圍的標準對文物保護單位進行管理，使保護范圍成為一紙空文，如保護范圍內(nèi)的違章建筑物未能及時清理，城市規(guī)劃及其他重大工程項目未能考慮文物保護單位的保護范圍等。

4.重申報輕管理

當前的文化遺產(chǎn)熱在某種程度上喚醒了民眾的文化遺產(chǎn)保護意識，使得一般的民眾都能認識到文化遺產(chǎn)所具有的某些珍貴價值，這一方面有利于文化遺產(chǎn)保護事業(yè)的開展，另一方面又使得文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域頻繁出現(xiàn)一些怪異的現(xiàn)象，如重利用輕保護，重申請輕管理，重經(jīng)濟價值輕文化價值等。

在文物保護單位制度中，這些現(xiàn)象同樣存在。社會上出現(xiàn)的一些熱點文化遺產(chǎn)事件都與這種文化遺產(chǎn)熱有或多或少的聯(lián)系，而且其中較多事件與文化保護單位相關(guān)，如故宮建福宮建會所、承德避暑山莊內(nèi)建動物園等。造成文物保護單位重申報輕管理的直接原因是文化保護單位所能帶來的經(jīng)濟利益，申報成功一方面會帶來國家的直接財政補助，另一方面也會因申報成功所產(chǎn)生的影響力，帶動區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，從而產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

但申報成功之后，許多文物保護單位出現(xiàn)了管理利用上的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面:或申報成功后置之不理，成為政績工程遭雪藏；或利用過度，以經(jīng)濟利益為中心而忽視了對文化遺產(chǎn)的保護。這兩種現(xiàn)象的破壞力同樣嚴重，不聞不問任其自生自滅是瀆職，過度開發(fā)利用造成文物保護單位不可逆轉(zhuǎn)的破壞更是千古罪人。有學者說文物保護“尤其是要慎談利用，國外談得較多的是保護，不談或者很少談利用。而在中國的經(jīng)驗里，是不僅要保護，還要利用。所謂‘充分保護，適度利用’，但真的要做到這一點太難了?！盵7]

5.行政執(zhí)法力度不夠

執(zhí)法不嚴一直以來是倍受法律學者和普通大眾詬病的中國司法現(xiàn)實疑癥，也是造成中國法律執(zhí)行不到位的重要原因。具體到文物保護單位制度的執(zhí)法力度來說，一是文物保護單位制度的立法不夠具體，執(zhí)行性不強；二是我國的文物保護執(zhí)法隊伍建設(shè)不完善；三是各級政府不夠重視；四是文物執(zhí)法經(jīng)費緊缺。

以山西省為例，省內(nèi)有3.5萬余處文物，其中國寶級文物119處，世界文化遺產(chǎn)兩處，是名副其實的文物大省，但管理這巨大的文物資源的文物部門隊伍卻相當薄弱——全省文物工作者正式編制僅有3 000多名，省文物局僅有38個正式編制人員。不少市縣雖文物豐富，但文物工作者卻少得可憐，有的僅一兩名，很難完成文物的日常維護工作。經(jīng)費短缺也是文物部門面臨的嚴重問題。近年來，雖然山西省政府對文物部門的財政撥款以每年100萬元的幅度遞增，但市、縣兩級特別是縣級政府的該項投入微乎其微，不少縣級政府根本沒有文物保護經(jīng)費。地方政府對文物保護的重視對文物保護工作的順利有效開展至關(guān)重要，當?shù)卣欠裰匾?、支持文物保護工作，很大程度上決定了該地區(qū)文物保護狀況的好與壞。少數(shù)領(lǐng)導干部對文物保護工作的重要性認識不足，當文物保護與經(jīng)濟建設(shè)尤其是與旅游開發(fā)發(fā)生矛盾時，往往是文物保護的重要性被忽視。上文所舉的兩個城墻被毀的案例，可以說直接歸結(jié)于當?shù)卣畬ξ奈锉Ｗo的認識不足，以至于出現(xiàn)嚴重錯誤。文物是不可再生的文化資源，一旦遭受破壞就是不可挽回的損失，探討如何加強文物行政執(zhí)法工作、健全執(zhí)法機構(gòu)、加大執(zhí)法督察力度是當務(wù)之急[8]。

四、英國的登錄建筑與保護區(qū)制度及其借鑒

1990年5月24日，《英國登錄建筑及保護區(qū)規(guī)劃法1990》實施。該法是英國歷史文化遺產(chǎn)保護實踐的總結(jié)，是專門針對具有特殊藝術(shù)和歷史價值的建筑和區(qū)域的管理條例，共分為登錄建筑、保護區(qū)、總則及補充說明4個部分，對英國歷史性單體登錄建筑和保護區(qū)的保護、建設(shè)、拆除、產(chǎn)權(quán)以及利用等管理內(nèi)容和程序作了詳盡而全面的規(guī)定，是一部綜合性的歷史古建筑保護管理法規(guī)，對我國現(xiàn)階段的古建筑保護有著重要的借鑒作用。

1.建筑保存通知單制度

當?shù)胤揭?guī)劃主管部門(而不是縣級規(guī)則部門)認為轄區(qū)內(nèi)一個沒有登錄但具有特殊建筑或歷史價值的建筑，因可能被拆除或改建而影響這種特殊價值時，會向建筑所有者和占用者發(fā)出通知單，該建筑自通知送達之日起6個月內(nèi)享有與登錄建筑同等的待遇，這一通知單被稱為“建筑保存通知單”*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅰ Listing of Special Buildings，Section 3 Temporary Listing:Building Preservation Notices.。設(shè)立這一制度的目的在于，對歷史建筑是否具有登錄的藝術(shù)科學價值的認定需要一定的程序和時間，如果在這段時間內(nèi)不對被認定建筑物的使用和處分等權(quán)能加以限制，等到被認定為登錄建筑的時候，建筑物可能已經(jīng)被破壞而造成不可挽回的損失。在對建筑進行考察期間，法律規(guī)定其與登錄建筑享受同等待遇，從而提供了較充分的保障。在實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的過程中，如何緩解古建筑保護與大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)的矛盾，從而使古建筑等文化遺產(chǎn)得到較好的保護，這一制度為我們提供了較好的樣本[9]。

2.登錄建筑許可制度

該制度要求，對登錄建筑的拆毀、改建等可能影響其特殊的建筑和歷史價值時，在沒有獲得批準之前不得進行施工*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅱ Authorization of Works Affecting Listed Buildings (Control of Works in Respect of Listed Buildings)，Section 7 Restriction on Works Affecting Listed Buildings.。這一制度通過規(guī)定登錄建筑批準施工的條件等，為登錄建筑提供了程序上的保護。它既有效保護了登錄建筑，又根據(jù)城市發(fā)展要求解決了古建筑保護與城市發(fā)展之間的矛盾。從申請到批準許可程序中的各種要求和限制為登錄建筑的保護奠定了基礎(chǔ)，用程序為登錄建筑的保護提供了保障。

3.購買通知單制度

該制度是指建筑所有者在某些特定情形出現(xiàn)時，按照規(guī)定的時間和方式，向建筑物所在地區(qū)的議會提交一份通知，按規(guī)定購買該登錄建筑的制度*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅲ Rights of Owners etc.，Compensation，Section 32 Purchase Notice on Refusal or Conditional Grant of Listed Building Consent.。登錄建筑購買通知單通過管理者與所有者之間的有效溝通，實現(xiàn)登錄建筑所有權(quán)從原所有人向政府管理部門的轉(zhuǎn)移，促使權(quán)利之間的分配更加均衡，既能防止所有權(quán)人能力不足而對登錄建筑產(chǎn)生的破壞，又能防止管理部門因指定權(quán)的濫用而對所有人權(quán)利的侵害。

4.登錄建筑實施通知單制度

該通知單是地方規(guī)劃部門為了防止所有人或占有人因?qū)嵤┮呀?jīng)發(fā)布的登錄建筑許可而對登錄建筑的藝術(shù)科學價值造成破壞，簽發(fā)的一種監(jiān)督性質(zhì)的通知單，以提高登錄建筑許可制度的實施質(zhì)量*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅳ Enforcement，Section 38 Power to Issue Listed Building Enforcement Notice.。登錄建筑實施通知單制度是登錄建筑許可制度實施質(zhì)量的保證，既可避免確實值得保護的登錄建筑遭到破壞，又可防止一些并不值得保護的建筑物被誤認作登錄建筑，造成人力物力的浪費。

5.登錄建筑征用制度

《英國登錄建筑及保護區(qū)規(guī)劃法1990》中規(guī)定的征用制度有強制與協(xié)議兩類。如果國務(wù)大臣認為保護登錄建筑的措施不合理，可以按規(guī)定親自或授權(quán)相關(guān)部門強制征用該建筑和區(qū)域，但必須以提前2個月以上通知建筑所有者進行必要的維修為前提*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Da-mage，Section 47 Compulsory Acquisition of Listed Building in Need of Repair Notice.。協(xié)議征用是指地方議會或聯(lián)合規(guī)劃委員會為了保存在他們看來具有建筑和歷史價值的建筑或其周邊環(huán)境，或者為該建筑提供可通行的通道，通過協(xié)議征用該建筑或鄰近地塊的制度*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Da-mage，Section 52 Acquisition by Agreement.。

6.登錄建筑緊急保護制度

該制度是指地方機構(gòu)認為其轄區(qū)內(nèi)的登錄建筑需要緊急保護而對其實施緊急保護工程的制度。緊急保護工程在英格蘭地區(qū)由歷史建筑和古跡委員會負責實施，在威爾士地區(qū)由國務(wù)委員會負責實施，其所產(chǎn)生的費用由建筑物的所有者來承擔。緊急保護制度是征用制度的補充，可以有效防止因征用實施所需要的時間過長而使登錄建筑得不到及時有效的保護*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅰ Listed Buildings，Chapter Ⅴ Prevention of Deterioration and Damage，Section 54 Urgent Works to Preserve Unoccupied Listed Buildings.。

7.保護區(qū)規(guī)劃許可制度和城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)議制度

保護區(qū)規(guī)劃許可制度要求保護區(qū)內(nèi)的任何單體建筑都不得拆除，除非得到了管理部門的許可*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅱ Conservation Areas，Section 74 Control of Demolition in Conservation Areas.。這一制度最大限度地保護了那些具有一定的保護價值但沒有列入登錄建筑名單的建筑不被拆毀。城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)議制度是指在特定的時期內(nèi)，英格蘭委員會或威爾士國務(wù)大臣和一個或幾個地方機構(gòu)簽訂協(xié)議，根據(jù)協(xié)議各方或其它相關(guān)機構(gòu)的意見，撥出一定數(shù)額的款項作為某些具體說明的建筑的維修撥款*Planning (Listed Buildings and Conservation Areas) Act 1990，Part Ⅱ Conservation Areas，Section 79 Town Schemes Agreements.。城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)議制度從法律上保證了登錄建筑及其它值得保護的建筑的保護資金來源。

8.英國城市古建筑保護制度的借鑒

首先，程序清晰，主體明確，可操作性強?！队卿浗ㄖ氨Ｗo區(qū)規(guī)劃法1990》在制度上不僅涵蓋了事前的認定、事中的維修與保護以及事后補救的整個登錄建筑的保護過程，而且明確規(guī)定了各個部門的職責和辦事程序，具有非常強的可操作性，能夠更好地保護登錄建筑與保護區(qū)內(nèi)的古建筑。如對登錄建筑保護對象的確定規(guī)定了清晰的程序，且指定了明確的責任主體；規(guī)定了提供名單者、審批者及其權(quán)限，技術(shù)咨詢機構(gòu)及其程序，保護對象的內(nèi)涵，保護對象的管理責任部門，保護對象的記錄文件形式，保護對象管理責任部門的具體責任以及特殊情況的處理等。

其次，特別重視技術(shù)咨詢機構(gòu)的作用。除了在登錄建筑的認定與保護上的嚴格程序性外，該法在各個環(huán)節(jié)上都規(guī)定了類似技術(shù)咨詢機構(gòu)的作用，體現(xiàn)了實施措施的科學合理性。如在第1條第4款明確規(guī)定，在匯編、審批和修改之前，國務(wù)大臣應(yīng)向有關(guān)方面進行咨詢，如英格蘭歷史建筑與古跡委員會或其他具有專業(yè)知識的公眾及團體*Section 1:Before compiling，approving (with or without modifications) or amending any list under this section the Secretary of State shall consult (a) in relation to buildings which are situated in England，with the Commission；and (b) with such other persons or bodies of persons as appear to him appropriate as having special knowledge of，or interest in，buildings of architectural or historic interest.。英格蘭歷史建筑與古跡委員會由具有歷史文化遺產(chǎn)保護專業(yè)知識的人員組成，是一個有關(guān)歷史文化遺產(chǎn)保護的專業(yè)咨詢機構(gòu)，它通過對歷史文化遺產(chǎn)保護的技術(shù)問題提出科學的建議和方案，來為登錄建筑的保護提供基礎(chǔ)技術(shù)服務(wù)。

再次，注重多種手段的相互配合。如《英國登錄建筑及保護區(qū)規(guī)劃法1990》綜合使用經(jīng)濟、行政和法律等手段來達到立法目標，尤其是經(jīng)濟手段的運用。通過提供撥款或貸款，解決部分或全部的歷史古建筑保護費用*Section 77:Grants and loans for preservation or enhancement of conservation areas:If in the opinion of the Commission any relevant expenditure has made or will make a significant contribution towards the preservation or enhancement of the character or appearance of any conservation area situated in England or any part of such an area，they may make grants or loans for the purposes of defraying the whole or part of that expenditure.。

[1] 李曉東.文物保護管理概要 [M].北京:文物出版社，1987.

[2] 吳詩池.文物學概論 [M].上海:上海文藝出版社，2002.

[3] 王運良.中國文物保護單位制度研究 [D].上海:復(fù)旦大學，2009:19-20.

[4] 金瑞國，劉赪娜，張寄.文物保護單位管理體制調(diào)研與分析 [R].北京:中國文物信息咨詢中心，2009:5-13.

[5] 楊雪梅.第七批“國?！痹u審開始沖刺，數(shù)量居歷次之最 [N].人民日報，2010-08-19(3).

[6] 王運良.關(guān)于文保單位“四有工作”歷史淵源及現(xiàn)狀之管見 [J].中國文物科學研究，2008(3):13-17.

[7] 陳竟.文化遺產(chǎn)保護之變:從重申報到重管理 [N].新華每日電訊，2010-06-14(5).

[8] 鮑丹.文物執(zhí)法因何困境重重? [N].人民日報，2005-06-22(2).

[9] 肖建莉.保護的理性呼喚:中國歷史文化遺產(chǎn)保護管理與法規(guī)政策研究 [D].上海:同濟大學，2004:122-127.

ComparativestudyonprotectioninstitutionofancientbuildingsinChinaandUK

LIANG Jiao-yang

(Law School, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

The institution of cultural relic protection unit is an institution of cultural relic protection with lots of Chinese characteristics, which exerts greater function in the protection of immovable cultural relics since its generation.The history of its emergence and development is expounded.Normal analysis of law is produced on three most important institutions among it, namely, the recognition institution, the “four haves” institution and the management and repair institution.The deficiency of institution of cultural relic protection unit in China is pointed out.The institutions of login architecture and protection zone in UK are studied and used for reference, in order to benefit the improvement of institution of cultural relic protection unit in China.

cultural heritage; ancient building protection; cultural relic protection; cultural relic protection unit; login architecture; protection zone of ancient buildings

2014-04-10

國家留學基金委員會建設(shè)高水平大學公派研究生資助項目(201206360036)。

基金項目:梁驕陽(1981-)，男，湖南婁底人，博士生，主要從事中國法律史、文化遺產(chǎn)法等方面的研究。

* 本文已于2014-05-20 16∶52在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20140525.1242.008.html

10.7688/j.issn.1674-0823.2014.03.01

D 911

A

1674-0823(2014)03-0193-08

(責任編輯:郭曉亮)