陳 廷 柱

（華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院副院長、教授、博士生導(dǎo)師）

“項(xiàng)目體制”與全面深化高等教育改革

陳 廷 柱

（華中科技大學(xué)教育科學(xué)研究院副院長、教授、博士生導(dǎo)師）

十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！本腿嫔罨叩冉逃母锒?，如何看待日趨體制化的項(xiàng)目治理方式對高等教育改革與發(fā)展的影響，可謂是較少受到關(guān)注卻又至關(guān)重要的研究課題。

對于項(xiàng)目，高校中的教師及相關(guān)管理人員，應(yīng)該都不陌生。近年來，各種項(xiàng)目對高校改革與發(fā)展的影響不可小覷。項(xiàng)目既可以給學(xué)校和教師帶來資源，也可以提高學(xué)校和教師的聲譽(yù)?？梢哉f，誰無視項(xiàng)目的影響，誰就是自絕于未來。正因?yàn)槿绱?，教育行政主管部門以及與高校相關(guān)的機(jī)構(gòu)，無不對設(shè)立各種各樣的項(xiàng)目情有獨(dú)鐘。以教育部為例，估計(jì)教育部各司局之下沒有設(shè)立項(xiàng)目的處室已經(jīng)很少了，即便是從教育部分離出去的一些研究或中介性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，也主管著多個項(xiàng)目。當(dāng)然，項(xiàng)目之所以越設(shè)越多，影響越來越大，也并非高校和教育行政主管部門及相關(guān)機(jī)構(gòu)兩廂情愿之事，原因在于項(xiàng)目已經(jīng)逐步演變?yōu)閲抑卫砀叩冉逃幕臼侄巍?/p>

自改革開放以來，國家出臺的教育法律法規(guī)、重要決定及發(fā)展綱要，如1985年頒布的《關(guān)于教育體制改革的決定》、1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1998年頒布的《高等教育法》、2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2012年）》等，均一再強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能、擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)、支持高校依法面向社會自主辦學(xué)的重要性，甚至是賦予高校按照章程自主管理的權(quán)力?？梢哉f，政府已在相當(dāng)大的程度上自我剝奪了依靠行政手段影響高校改革與發(fā)展的合法性。然而，高等教育作為一種特殊產(chǎn)品亦不能完全遵循市場或社會需求的邏輯，且我國的教育法律法規(guī)尚不健全、高校自主管理能力和教師群體的專業(yè)精神仍有待提升，尤其是我國還面臨著加快建設(shè)創(chuàng)新型國家和高等教育強(qiáng)國的時代使命，繼續(xù)發(fā)揮政府對高等教育改革與發(fā)展的主導(dǎo)作用無疑是一種較為穩(wěn)妥的策略。正是在這樣一種既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，但又不能簡單依靠行政手段的情況下，國家治理高等教育的項(xiàng)目體制應(yīng)運(yùn)而生。

總體上講，項(xiàng)目體制對高校的改革與發(fā)展起到了顯著的促進(jìn)作用，優(yōu)點(diǎn)很多。其一，項(xiàng)目體制是嵌入并貫徹國家意圖的有效手段。國家需要高?；蚪處熥鍪裁?、怎么做以及取得何種結(jié)果，可以在立項(xiàng)時選擇合適的人選或單位，可以在項(xiàng)目執(zhí)行過程中進(jìn)行檢查和干預(yù)，可以拒絕驗(yàn)收未完成的項(xiàng)目并對有關(guān)單位或個人予以懲罰。其二，項(xiàng)目體制可以繞過行政或單位體制的壁壘，推進(jìn)各種教育和創(chuàng)新要素的重新組合。國家設(shè)立的各種項(xiàng)目，有以高校作為遴選對象的，也有一些人才項(xiàng)目，但更多的是面向各種特定的人才培養(yǎng)和科學(xué)研究任務(wù)，一般會優(yōu)先考慮那些具備整合校外、國外資源能力的申報(bào)者或牽頭單位，且設(shè)有較多的跨邊界合作項(xiàng)目。其三，絕大多數(shù)項(xiàng)目會采用競爭性的立項(xiàng)建設(shè)或?qū)徟k法，是一種較為柔性的治理方式。任何單位或個人要獲得縱向項(xiàng)目，必須參與項(xiàng)目立項(xiàng)競爭，而且要按照項(xiàng)目的要求準(zhǔn)備相應(yīng)的申請材料。申請與否，原則上是自愿的。能否獲批，形式上是公平的。其四，專家權(quán)力在項(xiàng)目體制中得到了較好的體現(xiàn)。從編寫項(xiàng)目指南、組織項(xiàng)目評審，到項(xiàng)目檢查和項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收，多數(shù)項(xiàng)目會邀請有關(guān)專家全程參與其中，多數(shù)情況下也會尊重專家的意見。其五，項(xiàng)目體制也是當(dāng)前國家治理公共事務(wù)的基本方式。教育行政主管部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)若不能將改革和發(fā)展高等教育的一些想法轉(zhuǎn)化為項(xiàng)目，或許爭取不到經(jīng)費(fèi)支持。部分高校之所以感覺到經(jīng)費(fèi)不再是問題，應(yīng)承認(rèn)項(xiàng)目體制對爭取教育資源的貢獻(xiàn)。

國家依托項(xiàng)目治理高等教育的做法與經(jīng)驗(yàn)，具有示范效應(yīng)。也是出于為爭取國家項(xiàng)目“墊磚”的目的，國家所設(shè)立的各種項(xiàng)目，地方政府基本上都有了。與之類似，許多高校也在比照上面的做法，力所能及地設(shè)立各種校級項(xiàng)目。如此一來，項(xiàng)目體制愈加錯綜復(fù)雜，無所不及?？梢灶A(yù)見，如果沒有更好的替代措施或足夠的改革魄力，國家及地方政府對高等教育的治理方式仍然會延續(xù)現(xiàn)在的項(xiàng)目體制。

當(dāng)然，項(xiàng)目體制帶來的問題也顯而易見。這里只對照十八屆三中全會“全面深化改革”的基本精神，就項(xiàng)目體制的某些特點(diǎn)及其可能導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)，略作論述。其一，項(xiàng)目體制所遵循的主要是集權(quán)邏輯。實(shí)施項(xiàng)目體制以來，高校與政府的行政隸屬關(guān)系有所淡化，但高校與政府的資源依賴關(guān)系得以強(qiáng)化，高校事實(shí)上仍然處在被動應(yīng)對的地位，自主辦學(xué)能力反而受到了削弱，與教育主管部門及有關(guān)機(jī)構(gòu)搞好關(guān)系變得更為重要。其二，項(xiàng)目體制得益于國家財(cái)政及教育經(jīng)費(fèi)投入的持續(xù)增長，遵循的是增量改革邏輯。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在教育投入中所占的比例較高，高校關(guān)注的可能是增量而不是改革，教師關(guān)注的可能是項(xiàng)目剩余而不是項(xiàng)目質(zhì)量。且項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用一般有時間和用途限制，故高校和教師爭取到大量的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)之后如何有效地加以支配的問題現(xiàn)在是越來越嚴(yán)重。其三，項(xiàng)目體制所遵循的主要是專項(xiàng)與部門邏輯。正常情況下，項(xiàng)目的設(shè)立是針對特定任務(wù)的，而項(xiàng)目的提出和組織實(shí)施則依賴于各個具體部門。項(xiàng)目一旦和具體管理部門聯(lián)系在一起的時候，項(xiàng)目的部門特征與利益割據(jù)難以避免，項(xiàng)目之間的統(tǒng)籌安排相當(dāng)困難。到了高校和教師這個層次，項(xiàng)目可能出現(xiàn)花樣翻新的問題。做同樣一件事情，或許可以用來申請多個項(xiàng)目，或是把個人項(xiàng)目組合起來應(yīng)付學(xué)校、學(xué)科、專業(yè)或科研平臺項(xiàng)目。其四，項(xiàng)目體制所遵循的主要是擇優(yōu)邏輯。盡管有關(guān)方面在設(shè)立項(xiàng)目時，已經(jīng)考慮到了地域、學(xué)校層次以及教師年齡等因素，但發(fā)達(dá)地區(qū)、高層次學(xué)校和高水平教師在項(xiàng)目體制中顯然處于優(yōu)勢地位。項(xiàng)目數(shù)量日益擴(kuò)張的結(jié)果，加大了高等教育的地區(qū)差異，加劇了高校之間的層次分化，導(dǎo)致了教師之間的貧富懸殊。項(xiàng)目體制的這樣一些特點(diǎn)及其消極影響，與十八屆三中全會所確立的改革基調(diào)，如發(fā)揮市場的決定性作用、重視存量改革、“更加關(guān)注改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性”、“讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民”等，存在著一定的沖突，需要引起高度重視。

為此，作為國家治理高等教育重要手段的項(xiàng)目體制，必須基于其消極影響和按照全面深化改革的基本精神加以調(diào)整。筆者認(rèn)為，我國改革開放以來逐步確立的高等教育管理體制改革思路仍然是對路的，是否有利于促進(jìn)高校面向社會依法自主辦學(xué)，是否有利于營造良好的學(xué)術(shù)與育人氛圍，是否有利于加快高等教育強(qiáng)國建設(shè)步伐，應(yīng)該成為判斷一切高等教育改革措施是否恰當(dāng)和有效的基本標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)我國高等教育治理制度、體系與能力建設(shè)的過程中，依然存在著采用項(xiàng)目體制的合理性與必要性，對其進(jìn)行一定的改革也是合理與必要的。首先，要控制項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在教育投入中所占的比例，應(yīng)著力于普遍改善學(xué)校的教學(xué)科研條件和教師的基本待遇，不能任由項(xiàng)目來左右高校的發(fā)展思路，不能高估項(xiàng)目對于評判教師科研和教學(xué)水平的價值。其次，要對各種項(xiàng)目設(shè)立的必要性、規(guī)范性及其績效進(jìn)行評估，堅(jiān)決遏制項(xiàng)目行為中的部門主義思想，嚴(yán)格控制項(xiàng)目的類別和數(shù)量，撤銷重復(fù)設(shè)置、交叉設(shè)置以及可設(shè)可不設(shè)的項(xiàng)目。再次，應(yīng)建立項(xiàng)目設(shè)立的協(xié)調(diào)機(jī)制，可以考慮成立國家及省市兩級項(xiàng)目管理委員會，面向高校設(shè)立的項(xiàng)目原則上應(yīng)經(jīng)過項(xiàng)目管理委員會的論證或?qū)彶?，設(shè)法提高項(xiàng)目對全面深化高等教育改革的引領(lǐng)和推動作用。此外，要重視項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付功能，在保障重點(diǎn)建設(shè)和促進(jìn)高等教育公平之間維持相對的平衡，適當(dāng)加大對落后地區(qū)和薄弱學(xué)校的項(xiàng)目支持力度。