公維友　劉　云

當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)理路探析

公維友劉云

在治理理論分析框架下，多元治理主體合作治理是人類社會(huì)治理模式的全新形態(tài)。在當(dāng)代中國，建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體是中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化深刻變遷的產(chǎn)物，具有高度的適應(yīng)性和迫切性。按照公共性規(guī)范和民主治理要求建構(gòu)起來的政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體，對(duì)于提升治理公共性、優(yōu)化公共服務(wù)、推進(jìn)公共行政、創(chuàng)新社會(huì)治理，具有積極意義。

治理； 社會(huì)治理； 治理共同體； 政府與社會(huì)

黨的十八屆三中全會(huì)指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第3頁。。當(dāng)前，推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的重點(diǎn)是推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新。社會(huì)治理作為國家治理的重要環(huán)節(jié)和組成部分，是伴隨著治理理論的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。作為一種新的社會(huì)管理方式，它打破了政府對(duì)社會(huì)管理的壟斷，標(biāo)志著我國社會(huì)治理模式正逐漸從政府單一治理模式向政府、社會(huì)與公民等主體參與的多元治理模式轉(zhuǎn)變。在當(dāng)代中國，建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體是改進(jìn)社會(huì)治理方式、推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)和路徑。

一、政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體在當(dāng)代中國的適應(yīng)性和迫切性

社會(huì)治理方式深受一國歷史傳統(tǒng)、政治體制、文化背景等多種因素的影響和制約，中國社會(huì)治理方式的改進(jìn)和創(chuàng)新同樣離不開中國語境。在當(dāng)代中國，建立政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體是中國經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化深刻變遷的產(chǎn)物，具有高度的適應(yīng)性和迫切性。

1．政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建設(shè)在當(dāng)代中國具有適應(yīng)性

第一，當(dāng)代中國建構(gòu)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體符合人類社會(huì)治理方式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。

社會(huì)治理方式是指多元社會(huì)治理主體在社會(huì)公共事務(wù)治理中的地位作用、職責(zé)權(quán)限、相互關(guān)系和運(yùn)行方式等的制度安排。從人類社會(huì)治理的歷史變遷看，人類社會(huì)治理的歷史經(jīng)歷了統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型三種社會(huì)治理模式。統(tǒng)治型的社會(huì)治理模式以“權(quán)威—依附—遵從”為特征，管理型的社會(huì)治理以“契約—控制—服從”和“競(jìng)爭(zhēng)—管理—協(xié)作”為特征，服務(wù)型社會(huì)治理模式則以“服務(wù)—信任—合作”為典型特征*孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)》，南京：江蘇人民出版社，2012年，第61頁。。在服務(wù)型社會(huì)治理模式下，社會(huì)治理呈現(xiàn)出由單一權(quán)威治理向多中心治理發(fā)展的趨勢(shì)，公共權(quán)威建立在政府與社會(huì)合作、互動(dòng)的基礎(chǔ)上，政府、社會(huì)(社區(qū)和非營利組織)和公民都成為多元治理主體的一部分。社會(huì)事務(wù)的多元主體合作治理是人類社會(huì)治理模式的全新形態(tài)，意味著社會(huì)治理發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的改變*張康之，張乾友：《民主的沒落與公共性的擴(kuò)散——走向合作治理的社會(huì)治理變革邏輯》，《社會(huì)科學(xué)研究》2011第2期。?？梢姡瑯?gòu)建政府與社會(huì)合作的治理共同體是人類社會(huì)治理模式變遷的必然結(jié)果。在當(dāng)代中國，政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體，是由政府、社會(huì)組織(社區(qū)和非營利組織)、市場(chǎng)(私人部門)和公民等多元治理主體共同組成的，它們通過對(duì)話、協(xié)商、談判、合作等集體選擇和集體行動(dòng)，形成資源共享、彼此依賴、互惠合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)共同的治理目標(biāo)。社會(huì)公共事務(wù)共同治理的過程就是以政府服務(wù)為主導(dǎo)、以社區(qū)自治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、以非營利組織為中介、動(dòng)員公民積極參與的互動(dòng)過程，從而達(dá)到優(yōu)化公共服務(wù)、提升治理公共性、推進(jìn)民主在公共治理中的實(shí)現(xiàn)?？梢?，當(dāng)代中國建構(gòu)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體，符合人類社會(huì)治理方式發(fā)展變遷規(guī)律的要求。

第二，建設(shè)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共事務(wù)的復(fù)雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性交織在一起，使得管理的難度不斷增大、不可治理性增強(qiáng)，這就亟需新的治理模式助力變革。傳統(tǒng)社會(huì)管理模式把社會(huì)和公民僅僅當(dāng)作被管理對(duì)象、忽視社會(huì)組織和公民在社會(huì)管理中的主體地位，這越來越不適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，政府在社會(huì)管理方面面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。改革開放30余年來，中國社會(huì)組織蓬勃發(fā)展，公民的參與意識(shí)、民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)有了很大增強(qiáng)。社會(huì)組織的發(fā)展和公民意識(shí)的增強(qiáng)，要求改革傳統(tǒng)的社會(huì)管理模式。隨著我國行政管理體制改革的不斷深化，政企分開、政資分開、政事分開、政社分開不斷向前推進(jìn)，國家權(quán)力也正適當(dāng)退出社會(huì)，基層社會(huì)的活動(dòng)空間不斷拓展，政府社會(huì)管理領(lǐng)域正被重新調(diào)整和確認(rèn)，在政府主導(dǎo)下充分發(fā)揮社會(huì)自我治理已成為發(fā)展趨勢(shì)。

第三，建設(shè)政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體符合當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。治理體制的選擇受到一個(gè)國家特定的文化、體制和發(fā)展水平等多重因素的影響，在我國現(xiàn)階段，選擇建立一個(gè)政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體不失為一種智慧的選擇。一方面，我國一直存有強(qiáng)政府的治理傳統(tǒng)，在現(xiàn)實(shí)國家治理實(shí)踐中，市場(chǎng)、社會(huì)依賴、服從政府，地方政府依賴、服從中央政府。這一治理傳統(tǒng)決定了我國社會(huì)治理共同建構(gòu)中必需充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用*參見麻寶斌：《公共治理理論與實(shí)踐》，第77頁。。另一方面，當(dāng)前中國公眾的民主素質(zhì)，從總體上來看還比較低，在參與公共事務(wù)治理方面主動(dòng)性不足，還無法完全以獨(dú)立平等的身份參與公共事務(wù)治理，同時(shí)，社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀和參與能力也存在很大缺陷，這就決定了在社會(huì)治理中政府主導(dǎo)作用發(fā)揮的必要性。

2．政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建設(shè)在當(dāng)代中國具有迫切性

黨的十六大以來，黨和國家把社會(huì)建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)的總體布局，把社會(huì)管理創(chuàng)新放在社會(huì)建設(shè)的突出位置。建立政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體是創(chuàng)新社會(huì)管理體制的內(nèi)在要求和迫切需要，也是消解社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、確保社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本之策。

第二，建構(gòu)政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體是消解社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、確保社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的根本之策。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社會(huì)利益格局不斷調(diào)整，利益分化明顯，利益關(guān)系更趨復(fù)雜，利益沖突不斷加劇，社會(huì)問題層出不窮，社會(huì)矛盾日益復(fù)雜，如何統(tǒng)籌兼顧多元利益、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)考驗(yàn)著政府和社會(huì)駕馭復(fù)雜局面的智慧。面對(duì)如此社會(huì)格局，單一的政府服務(wù)和單一的權(quán)威治理模式已經(jīng)很難滿足公民個(gè)性化和多樣化的社會(huì)需求，也更難實(shí)現(xiàn)化解社會(huì)矛盾、調(diào)節(jié)利益沖突、實(shí)現(xiàn)公平正義、維持社會(huì)秩序的目的。面對(duì)人民群眾的新期待和越來越復(fù)雜的治理問題，我國政府逐漸意識(shí)到，只有切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，主動(dòng)為社會(huì)讓渡空間，還權(quán)于民，培育社會(huì)的自我管理和自治能力，保障公民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，實(shí)行政府與社會(huì)合作治理才是真正的社會(huì)治理之道。

二、當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)面臨的問題

政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建設(shè)受到政府、社會(huì)、公民以及行政文化等因素的深刻影響。在我國，政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建設(shè)還面臨著來自政府治理模式、社會(huì)組織發(fā)展、公民參與精神、行政文化建設(shè)等方面的制約。只有防止和克服這些制約因素，才能順利推進(jìn)政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建設(shè)，有效開展社會(huì)治理。

1．治理模式上的政府中心主義。如前所述，在政府中心主義的治理模式下，政府成為公共社會(huì)事務(wù)治理和公共服務(wù)供給的絕對(duì)主體，包攬了社會(huì)管理的一切事物。政府扮演的主要角色是對(duì)社會(huì)實(shí)施控制和管理，是唯一的權(quán)力中心，社會(huì)與公民必須服從政府管制，政府被塑造成“全能政府”。

政府中心主義的治理模式容易導(dǎo)致政府形成用政治邏輯解決社會(huì)問題的思維習(xí)慣。社會(huì)問題的解決本應(yīng)遵循社會(huì)邏輯，但是在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間里，政府尤其是一些地方政府習(xí)慣于用政治邏輯解決社會(huì)問題。在處理社會(huì)領(lǐng)域的問題時(shí)經(jīng)常重“堵”輕“疏”，重“處置”輕“防范”，結(jié)果激化了社會(huì)矛盾，社會(huì)公眾對(duì)政府尤其是地方政府表現(xiàn)出強(qiáng)烈的不滿，政府的正當(dāng)性、合法性遭到質(zhì)疑，政府面臨著信任危機(jī)。這種用政治邏輯解決社會(huì)問題的習(xí)慣是開展社會(huì)治理、建設(shè)社會(huì)治理共同體的思維障礙。

政府中心主義的治理模式還導(dǎo)致政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕社會(huì)建設(shè)的工作傾向。統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。改革開放以來，我國始終堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動(dòng)搖，生產(chǎn)力迅速發(fā)展，國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大增強(qiáng)。但是長(zhǎng)期以來，我們往往把發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至等同于GDP增長(zhǎng)。因此，各級(jí)政府把主要精力放在了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而社會(huì)領(lǐng)域的改革和社會(huì)發(fā)展并沒有引起相應(yīng)的重視，從而造成社會(huì)管理體制創(chuàng)新不足、社會(huì)事業(yè)發(fā)展明顯滯后，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。因此，一些因城鄉(xiāng)差別、行業(yè)差別、貧富差距、社會(huì)分化等社會(huì)問題導(dǎo)致的人民內(nèi)部矛盾的出現(xiàn)就在所難免。由此可見，只有防止和克服“重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕社會(huì)發(fā)展”的傾向，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為社會(huì)治理創(chuàng)新掃除障礙。

2．社會(huì)組織自治能力不足。社會(huì)組織自治能力不足首先表現(xiàn)在非政府組織成長(zhǎng)空間有限及其行政化傾向明顯。我國的非政府組織實(shí)行民政部門登記和業(yè)務(wù)主管單位共同管理的雙重管理體制，這在相當(dāng)程度限制了非政府組織合法地位的獲得，即使獲得合法地位也往往沒有獨(dú)立的法人地位。中國社會(huì)組織登記設(shè)立的高門檻，導(dǎo)致大量的社會(huì)組織要么由各級(jí)黨政機(jī)構(gòu)直接創(chuàng)辦，要么從黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來。通過這種方式成立的社會(huì)組織，最大的特點(diǎn)就是依靠黨政機(jī)關(guān)提供資源，形成了嚴(yán)重依賴政府的傾向和思維習(xí)慣，這不可避免地喪失了非政府組織根本上的自治性、志愿性或組織性。社會(huì)組織自治能力的不足勢(shì)必會(huì)阻礙治理共同體的運(yùn)行和發(fā)展，進(jìn)而影響對(duì)公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的共同治理。

社會(huì)組織自治能力不足還表現(xiàn)在社區(qū)自治能力的不足。我國社區(qū)建設(shè)是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求，社區(qū)在基層社會(huì)管理和服務(wù)中的地位和作用越來越重要。但是，在我國社區(qū)運(yùn)行和管理中，存在著由街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府)行使的行政權(quán)干涉居民(村民)自治權(quán)的傾向，主要表現(xiàn)為街道辦事處(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府總是力圖通過種種手段操縱選舉，進(jìn)而影響社區(qū)居民自我治理。另外，城市社區(qū)“共同體”精神的缺失也影響著治理共同體的建設(shè)和發(fā)展。社區(qū)在其本源意義上是一個(gè)共同體，生活在共同體內(nèi)的社區(qū)居民可以自主參與社區(qū)公共事務(wù)，居民之間的關(guān)系是一種和諧融洽的關(guān)系。但是在我國當(dāng)前的城市社區(qū)發(fā)展與建設(shè)過程中，社區(qū)成員的心理歸屬、自治觀念、參與精神等社區(qū)文化屬性還沒有得到實(shí)質(zhì)性提升，普遍存在社區(qū)歸屬感不強(qiáng)、鄰里互動(dòng)減少、社區(qū)參與水平低下等問題。

3．公民參與精神和參與理性不足。隨著改革開放的深入推進(jìn)和民主法治建設(shè)的發(fā)展，我國公民的政治參與意識(shí)逐漸增強(qiáng)，政治參與范圍逐漸擴(kuò)展，參與行為日漸活躍。但同時(shí)我們必須清醒地看到，我國公民政治參與的總體水平還很低，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面的特征：一是參與熱情并不高，很多人存有政治冷漠傾向；二是政治參與的利益取向明顯，多數(shù)參與帶有維權(quán)性質(zhì)；三是參與中的非理性因素和無序化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有非制度化；四是政治參與的非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。另外，網(wǎng)絡(luò)政治參與的無序化和非制度化、參與的非理性和網(wǎng)絡(luò)暴政、參與中的無政府主義傾向等，也嚴(yán)重制約著公民參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會(huì)事務(wù)的水平，不利于政府與社會(huì)共同治理的建設(shè)。

4．行政文化建設(shè)滯后。我國存在著較為嚴(yán)重的“官本位”思想，多元、民主、互動(dòng)的合作治理難以在這樣的行政文化中實(shí)現(xiàn)。從政府機(jī)關(guān)和公務(wù)員等行政主體看，這種“官本位”傾向嚴(yán)重的行政文化導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)及其工作人員的服務(wù)意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、合作意識(shí)、民主意識(shí)、平等意識(shí)等不強(qiáng)，習(xí)慣于對(duì)社會(huì)事務(wù)的管控，不習(xí)慣社會(huì)相關(guān)組織和公民自下而上地與政府互動(dòng)，這種文化依賴決定了政府機(jī)關(guān)及其工作人員不會(huì)主動(dòng)為公民搭建一個(gè)平等參與的渠道和制度平臺(tái)。因此，通過治理共同體建構(gòu)來推進(jìn)社會(huì)治理任重道遠(yuǎn)。從社會(huì)組織和公民等行政客體來看，“官本位”思想的盛行導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體和公民的權(quán)利意識(shí)、主體意識(shí)、參與意識(shí)不強(qiáng)，并且容易形成對(duì)政府和官員的依賴。很顯然，這樣一種參與狀態(tài)的社會(huì)組織和公民，在推進(jìn)社會(huì)治理中所提供的推動(dòng)力量就非常有限。

三、政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的建構(gòu)理路

社會(huì)治理共同體作為多元治理主體之間的一種社會(huì)事務(wù)治理機(jī)制，多元主體如何凝聚在共同體內(nèi)、在什么規(guī)則下開展合作尤為重要，因此社會(huì)治理共同體的建構(gòu)需要圍繞著“理念—主體—規(guī)則—場(chǎng)域”的建構(gòu)邏輯展開。

1．政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的理念建構(gòu)：對(duì)公共性的信仰和堅(jiān)守

“公共性”是一個(gè)抽象的概念和價(jià)值取向，有著豐富的內(nèi)涵。在價(jià)值層面上，“公共性” 是一種道德關(guān)懷，彰顯社會(huì)公平與正義；在權(quán)力運(yùn)行中，“公共性”要體現(xiàn)人民主權(quán)和政府行為的合法性原則；在利益取向上，“公共性”關(guān)注社會(huì)的普遍利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，致力于實(shí)現(xiàn)公共利益*參見王樂夫、陳干全：《公共性：公共管理研究的基礎(chǔ)與核心》，《社會(huì)科學(xué)》2003年第4期。。作為政府的理念，公共性揭示了政府存在的價(jià)值和意義，行政若背離公共性就不能稱之為“公共行政”。

2．政府主導(dǎo)下的治理共同體的主體建構(gòu)：理性共識(shí)與合作治理

現(xiàn)代社會(huì)治理已成為政府、社會(huì)與公民共同的實(shí)踐活動(dòng)，社會(huì)相關(guān)組織和社會(huì)公眾與政府機(jī)關(guān)一樣成為社會(huì)公共事務(wù)治理的積極參與者。因此，加強(qiáng)主體建設(shè)、推動(dòng)多元治理主體之間的理性共識(shí)與合作治理，就成為社會(huì)治理共同體構(gòu)建的關(guān)鍵一環(huán)。

第一，提升政府治理能力及其在社會(huì)“治理共同體”中的作用。推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化，提高國家治理能力，核心是提高政府治理能力。提升政府治理能力需要發(fā)揮政府“元治理”的作用?！霸卫怼钡母拍钍怯卫碚摷医芩髌仗岢龅模J(rèn)為：雖然治理機(jī)制可能獲得了特定的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、政治和意識(shí)形態(tài)職能，但國家( 政府) 還是要保留自己對(duì)治理機(jī)制開啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力*引自王詩宗：《治理理論的內(nèi)在矛盾及其出路》，《哲學(xué)研究》2008年第2期。。美國著名的社會(huì)理論家福山指出:“國家建構(gòu)也許比治理更重要，一個(gè)強(qiáng)有力的國家也許比自組織治理更重要，尤其對(duì)于廣大的第三世界國家而言”*引自郁建興：《治理與國家建構(gòu)的張力》，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2008年第1期。。由此可見，“元治理”更強(qiáng)調(diào)國家(政府) 在社會(huì)治理中的重要作用。按照黨的十八屆三中全會(huì)要求，政府在治理框架下或者說在治理共同體建構(gòu)中，應(yīng)該注重強(qiáng)化公共事務(wù)治理的頂層設(shè)計(jì)，著力破解體制機(jī)制層面的突出問題，發(fā)揮目標(biāo)凝聚能力、資源整合能力、責(zé)任控制能力，做公共事務(wù)治理的重要組織者、推動(dòng)者、參與者、服務(wù)者。具體來說，國家(政府)在社會(huì)治理體系中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，做社會(huì)治理規(guī)則的“主導(dǎo)者”和“制定者”，做社會(huì)利益博弈的“協(xié)調(diào)器”與“平衡器”，做社會(huì)公共服務(wù)的“推進(jìn)者”與“服務(wù)者”，積極開展與其他社會(huì)力量的合作，通過對(duì)話、協(xié)作，共同實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良好治理*參見丁冬漢：《從“元治理”理論視角構(gòu)建服務(wù)型政府》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2010年第5期。。提升社會(huì)“治理共同體”中的政府治理能力，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是要正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，更好發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，同時(shí)積極培育和發(fā)展社會(huì)組織，拓寬社會(huì)組織和公民參與社會(huì)治理的渠道，引導(dǎo)社會(huì)各方面積極有效地參與社會(huì)管理服務(wù)，從而改變政府在社會(huì)管理領(lǐng)域包攬過多的制度安排，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)參與良性互動(dòng)。

第二，促進(jìn)社會(huì)組織的建設(shè)與發(fā)展。社會(huì)組織在國家社會(huì)政治生活中發(fā)揮著越來越大的作用和影響力。政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體建構(gòu)離不開社會(huì)組織的成長(zhǎng)和發(fā)展。當(dāng)前，我國社會(huì)組織在法律法規(guī)、管理體制、自身發(fā)展、作用發(fā)揮等方面都面臨著不少制約因素，制定措施推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展和成長(zhǎng)已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新社會(huì)管理的必然要求。首先，需要制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展。一方面，要加快社會(huì)組織體制改革，加快其“去行政化”、“去壟斷化”進(jìn)程，剪斷政府部門與社會(huì)組織之間的利益鏈條，讓社會(huì)組織回歸其本來的民間屬性。另一方面，要加快制定社會(huì)組織稅收優(yōu)惠政策、設(shè)立專項(xiàng)基金和激勵(lì)基金，對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)的社會(huì)組織給予扶持和獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)社會(huì)組織積極參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，加快政府職能轉(zhuǎn)移，加大服務(wù)購買力度。通過政府向社會(huì)組織授權(quán)和購買服務(wù)制度，增強(qiáng)社會(huì)組織的服務(wù)功能，把社會(huì)組織打造成為社會(huì)建設(shè)的主體。再次，完善社會(huì)組織決策參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)組織引領(lǐng)公眾參與的優(yōu)勢(shì)。要建立政府與社會(huì)組織長(zhǎng)期的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。政府要發(fā)揮社會(huì)組織引領(lǐng)公眾參與方面的優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社會(huì)組織反映社情民意、維護(hù)群眾利益、化解社會(huì)矛盾等方面的積極作用。

第三，培養(yǎng)積極主動(dòng)的公民?！胺e極公民”的概念是漢娜·阿倫特“公民觀”的重要內(nèi)容。在阿倫特看來，“積極公民”是有思想、判斷力和共通感的公民，他們推崇積極行動(dòng)、關(guān)注公共生活。根據(jù)阿倫特的理論，秉承公共精神、關(guān)心公共領(lǐng)域、積極參與社會(huì)政治生活的公民關(guān)系到社會(huì)治理共同體運(yùn)行的成敗*漢娜·阿倫特：《公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域》，載汪暉、陳燕谷主編：《文化與公共性》，北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2005年，第70頁。。當(dāng)前，我國的公民認(rèn)同還沒有真正形成，公民的自治能力較差，培養(yǎng)“積極公民”是政府主導(dǎo)下社會(huì)治理共同體主體建設(shè)的重要內(nèi)容。一要積極塑造公民美德。阿倫特的公民觀認(rèn)為，公民美德不僅是對(duì)公共利益的信仰和承諾、更是對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注以及克服“腐化”，只有具備美德的公民才能夠采取有價(jià)值的“行動(dòng)”。由此可見，公民美德可以促使每一個(gè)公民個(gè)體以公民身份參與公共事務(wù)，是公民履行共同體義務(wù)必不可少的能力和美德。二是積極培育公民精神。公民精神是民主進(jìn)程內(nèi)在的推動(dòng)力量。從公共行政的視角看，公民精神是公民對(duì)“公共性”所持有的信念與承諾，它意味著公民對(duì)“公共”的尊重和堅(jiān)守，意味著公民對(duì)“公共”的責(zé)任與義務(wù)。社會(huì)治理共同體建構(gòu)需要培養(yǎng)公民精神，培養(yǎng)公民的主體意識(shí)、公共意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，提升公民自治能力。三是推進(jìn)公民參與。多方面搭建公民參與平臺(tái)，推進(jìn)公民在參與平臺(tái)上充分交流、溝通、協(xié)商與合作。還要建立健全利益溝通機(jī)制和利益協(xié)調(diào)機(jī)制，給公民意志表達(dá)的機(jī)會(huì)，引導(dǎo)群眾以理性形式表達(dá)利益要求、解決利益矛盾，從而突出公民在共同治理中的參與地位。

3．政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的規(guī)則建構(gòu)：認(rèn)同、信任與協(xié)調(diào)

第一，政治上的相互認(rèn)同。治理共同體運(yùn)行的首要規(guī)則就是多元治理主體的政治認(rèn)同問題。政治認(rèn)同是現(xiàn)代民主的一個(gè)重要理念，是人們?cè)谏鐣?huì)政治生活中產(chǎn)生的一種感情和意識(shí)上的歸屬感，是把人們組織起來的重要凝聚力量。政治認(rèn)同可以幫助公民樹立共同政治信仰，最終使政治體系與制度獲得合法性、使政治過程獲得參與和支持。在政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的運(yùn)行過程中，政府、社會(huì)(社區(qū)和非營利組織)與公民要建立相互承認(rèn)、相互認(rèn)同的政治原則。一方面，政府要自覺釋放社會(huì)(社區(qū)和非營利組織)成長(zhǎng)的空間，承認(rèn)其自治的地位和功能，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，真正實(shí)現(xiàn)政府從社會(huì)組織中退出。政府還要正視、認(rèn)同公民身份，真正賦予每一個(gè)公民平等的權(quán)利、平等地賦予每一個(gè)公民其應(yīng)有的權(quán)利，讓公民參與到公共事務(wù)治理中來。另一方面，社會(huì)(社區(qū)和非營利組織)與公民要自覺培育主體意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、規(guī)則意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，切實(shí)擔(dān)負(fù)起公民的責(zé)任，形成社會(huì)(公民)與國家在法律上、政治上的良性互動(dòng)關(guān)系。

第二，倫理上的相互信任。在社會(huì)科學(xué)中，信任被認(rèn)為是一種依賴關(guān)系。在一個(gè)社會(huì)體系和政治體系中，信任具有強(qiáng)大的功能，它是一套維持社會(huì)關(guān)系和社會(huì)系統(tǒng)的整合機(jī)制，是政治系統(tǒng)不可或缺的組成部分，是政治系統(tǒng)合法性和政治穩(wěn)定的重要來源。信任是促進(jìn)合作的關(guān)鍵因素，是合作的基礎(chǔ)與保證。公民對(duì)政治(政府)信任越高，其參與的傾向就會(huì)更高。政府與社會(huì)合作的共同治理離不開相互承諾的信任，這是一種道德責(zé)任和承諾義務(wù)。正如喬治·弗雷德里克森所言：“公共行政的核心價(jià)值或者說公共行政的精神，不僅包含了在一般意義上對(duì)公共的信任，也包括了在具體意義上對(duì)具體公民和公民團(tuán)體的承諾與回應(yīng)”*[美]喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，第5頁。。

第三，職責(zé)上的權(quán)責(zé)明確。權(quán)責(zé)明確是社會(huì)治理共同體運(yùn)行的關(guān)鍵要素。權(quán)責(zé)明確的“權(quán)”，既指政府的公共“權(quán)力”，也指社會(huì)組織的社會(huì)“權(quán)利”，還指公民的參與權(quán)利。權(quán)責(zé)明確的核心就是要明確政府、社會(huì)、公民等在治理共同體中的權(quán)力空間、責(zé)任邊界和角色定位。在治理共同體中，需要正確厘清、科學(xué)定位政府與社會(huì)、政府與公民間的關(guān)系，更好地發(fā)揮政府的作用，更加注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極作用，給公民積極參與公共事務(wù)提供空間與平臺(tái)。

第四，利益上的相互協(xié)調(diào)。利益契合度與合作程度密切相關(guān)，共同的利益是合作的黏合劑。當(dāng)前，我國正處于一個(gè)利益矛盾和沖突的多發(fā)期，社會(huì)各階層存在利益的沖突與矛盾，政府與社會(huì)、與公民也存在利益的不協(xié)調(diào)。在許多情況下，地方政府甚至存在利用公權(quán)力侵犯民眾利益的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致官民關(guān)系處于緊張之中。治理共同體是一個(gè)價(jià)值共同體、目標(biāo)共同體、也是一個(gè)利益共同體，面對(duì)多元利益關(guān)系和復(fù)雜的利益矛盾，共同體各方只有在利益上相互協(xié)調(diào)，才能建構(gòu)起治理共同體各方對(duì)公共事務(wù)的合作治理。

4．政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理共同體的場(chǎng)域建構(gòu)：治理的公共領(lǐng)域

治理共同體的構(gòu)建與運(yùn)行離不開一個(gè)公民表達(dá)意見并參與協(xié)商公共事務(wù)的治理場(chǎng)域，公共領(lǐng)域建設(shè)是社會(huì)治理共同體的重要成長(zhǎng)空間。在漢娜·阿倫特那里，公共領(lǐng)域是指作為行動(dòng)(action)實(shí)現(xiàn)的場(chǎng)所，是人們平等對(duì)話、參與行動(dòng)的政治空間。哈貝馬斯認(rèn)為，公共領(lǐng)域是指在政治權(quán)力之外、介于私人利益與國家權(quán)利領(lǐng)域之間的機(jī)構(gòu)空間和時(shí)間，是一個(gè)公民自由討論公共事務(wù)、參與政治的活動(dòng)空間。?？怂购兔桌赵捳Z理論的核心概念是“公共能量場(chǎng)”，公共能量場(chǎng)是表演社會(huì)話語的場(chǎng)所，各種不同意向性的政策話語在這里進(jìn)行對(duì)抗性的交流，公共政策在這里制定。公共能量場(chǎng)是后現(xiàn)代公共行政民主化的載體。政府主導(dǎo)的社會(huì)治理共同體離不開這樣的治理場(chǎng)域。當(dāng)前，我們首先需要加強(qiáng)建設(shè)的公共領(lǐng)域就是社區(qū)和網(wǎng)絡(luò)空間。

第一，加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，為治理共同體拓展空間。社區(qū)治理在我國現(xiàn)階段是指城鄉(xiāng)社區(qū)居民群眾依法直接管理社會(huì)基層公共事務(wù)的一種民主形式，是發(fā)展基層民主、解決社區(qū)群眾基本需求和開展社會(huì)治理的重要載體和平臺(tái)。在社會(huì)治理共同體建設(shè)中，核心是正確處理推進(jìn)社區(qū)共治和社區(qū)自治的關(guān)系，關(guān)鍵是建立把公眾參與嵌入社區(qū)的制度平臺(tái)，把社區(qū)打造成社區(qū)組織和社區(qū)居民參與社會(huì)事務(wù)治理的重要平臺(tái)和公共空間。這就需要切實(shí)發(fā)揮社區(qū)自治功能，給社區(qū)居民自主參與權(quán)，通過居民自治推進(jìn)社區(qū)共治，從而推動(dòng)社會(huì)事務(wù)的共同治理。具體來說，一是積極推進(jìn)社區(qū)自治，調(diào)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)事務(wù)和公共事務(wù)的積極性。二是明確政府與社區(qū)的定位和職能，不再將社區(qū)當(dāng)作行政末梢，而是將社區(qū)層次提升到與政府、社會(huì)組織等相平行的治理主體地位，推進(jìn)社區(qū)居民能自主關(guān)心社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)，并進(jìn)行組織行動(dòng)，營造社區(qū)的生活共同體。三是積極培育社區(qū)組織，在政府組織、社區(qū)組織、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)中介組織、居民之間建立一種民主協(xié)商的對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)社區(qū)和公共事務(wù)的有效治理。四是強(qiáng)化社區(qū)自治文化建設(shè)，逐漸從當(dāng)前重視社區(qū)組織建設(shè)和功能建設(shè)到社區(qū)精神建設(shè)轉(zhuǎn)變，從而培育公民精神和公民資格。

第二，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，規(guī)范治理共同體的虛擬空間。基于在現(xiàn)實(shí)政治生活中對(duì)公共利益和公共意志的追求以及對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注，廣大網(wǎng)民不斷通過網(wǎng)絡(luò)空間這一虛擬平臺(tái)來表達(dá)自己的政治意愿和利益訴求。公民以網(wǎng)絡(luò)空間為載體介入政治生活領(lǐng)域，關(guān)注公共事務(wù)、參與公共政策制定、監(jiān)督政府運(yùn)行，進(jìn)而影響政治體系運(yùn)行和政治決策。網(wǎng)絡(luò)政治參與為我國民主政治建設(shè)和社會(huì)公共事務(wù)治理提供了更加開放多元的公共空間。

當(dāng)前，我國網(wǎng)絡(luò)參與空間建設(shè)還存在很多不容忽視的問題，嚴(yán)重影響著治理共同體的公共空間秩序，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)勢(shì)在必行。首先，鼓勵(lì)建設(shè)公民自主表達(dá)與自我約束的參與之道。網(wǎng)絡(luò)空間是現(xiàn)實(shí)生活的延伸，網(wǎng)絡(luò)言論、行為都應(yīng)有邊界，不應(yīng)該也不可能為所欲為，網(wǎng)絡(luò)參與和表達(dá)權(quán)不應(yīng)逾越法律和倫理底線。其次，加強(qiáng)政府與網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和網(wǎng)民之間的平等協(xié)商與交流的互動(dòng)之道，政府要積極鼓勵(lì)各階層、各行業(yè)、各年齡的公民或者社會(huì)團(tuán)體加入到網(wǎng)絡(luò)空間中來，參與公共事務(wù)和社會(huì)事務(wù)治理，主動(dòng)把網(wǎng)絡(luò)參與納入體制框架內(nèi)，發(fā)揮其建設(shè)性的批評(píng)力量。再次，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)空間與現(xiàn)實(shí)社會(huì)的良性互動(dòng)，網(wǎng)上溝通，網(wǎng)下解決。概言之，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)空間建設(shè)，對(duì)于動(dòng)員社會(huì)公眾參與到社會(huì)公共事務(wù)治理中來具有積極意義。

[責(zé)任編輯：李春明]

Theoretical Analysis of the Construction of the Government-dominating Social Governance Community of Contemporary China

GONG Wei-YouLIU Yun

(School of Political Science and Public Administration, Shandong University, Shandong Police College, Jinan 250100, P.R.China; Jinan Municipal Party Committee Party School, Jinan 250100, P.R.China)

Within the framework of governance theory, cooperative governance between multiple governing subjects is a new form of human social governance. There are high adaptability and urgency to construct the government-dominating social governance community, which is the product of profound economic, political, cultural and social changes in contemporary China. Such a governance mechanism of social general affairs which is constructed according to common norms and democratic governance between multiple governing subjects will be of positive significance for enhancing public governance, improving public services, promoting public administration and the innovation of social governance.

governance; social governance; governance community; government and society

2014-01-15

山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究青年項(xiàng)目“民主行政的理論與實(shí)踐研究”(項(xiàng)目編號(hào)11DGLJ04)的階段性成果。

公維友，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院博士研究生(濟(jì)南250100)，山東警察學(xué)院講師(濟(jì)南250014)；劉云，中共濟(jì)南市委黨校副教授(濟(jì)南250014)。