□吳 賓 徐滕斐
社會(huì)流動(dòng)視野下廉租住房退出機(jī)制研究
□吳 賓 徐滕斐
廉租住房制度是保障社會(huì)低收入群體住房權(quán)益的重要舉措。在社會(huì)流動(dòng)的作用下,廉租住房管理受社會(huì)群體收入雙向變動(dòng)和住房梯度消費(fèi)需求的影響,呈現(xiàn)出進(jìn)入—退出—進(jìn)入的動(dòng)態(tài)格局,其中退出機(jī)制是實(shí)現(xiàn)保障性住房資源有效配置的關(guān)鍵。但是,目前廉租住房退出機(jī)制的運(yùn)行仍面臨著政府重視程度不夠、收入監(jiān)測(cè)機(jī)制缺乏、規(guī)章政策層級(jí)較低、激勵(lì)配套制度欠缺等困境,降低了廉租住房資源利用效能,損害了社會(huì)公平正義。本文從加強(qiáng)政策宣傳、住房征信、動(dòng)態(tài)管理、制度立法、配套激勵(lì)等方面,提出了構(gòu)建廉租住房動(dòng)態(tài)管理格局的改進(jìn)思路。
廉租住房;退出機(jī)制;社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng);動(dòng)態(tài)管理
社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)是每一個(gè)國家乃至社會(huì)產(chǎn)生活力的前提。對(duì)于當(dāng)下中國城鎮(zhèn)而言,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)與社會(huì)整體性變動(dòng)的加劇,人們的經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)地位、財(cái)富分配總是處于動(dòng)態(tài)變化的狀態(tài),在此過程中部分人由社會(huì)中上階層滑落至社會(huì)底層而成為領(lǐng)取城市最低生活保障的人,也有部分人基于各種因素的影響而向上流動(dòng)脫離社會(huì)底層。而作為城鎮(zhèn)托底層次的保障性住房——廉租住房,其租后管理將受到社會(huì)群體雙向流動(dòng)的影響,呈現(xiàn)出進(jìn)入——退出——進(jìn)入的運(yùn)作機(jī)制。當(dāng)這一機(jī)制不能良性運(yùn)作時(shí),勢(shì)必會(huì)造成廉租住房動(dòng)態(tài)管理的梗阻,從而產(chǎn)生住房資源的浪費(fèi),進(jìn)而導(dǎo)致以追求公平正義為目標(biāo)的住房保障衍生新的不公。因此,促使不再符合廉租住房條件的租戶及時(shí)清退住房資源,既是推進(jìn)住房保障動(dòng)態(tài)管理的基本內(nèi)容,更是實(shí)現(xiàn)住房保障資源高效利用與社會(huì)公平正義的重要環(huán)節(jié)。對(duì)此,2012年,李克強(qiáng)總理在全國保障性安居工程工作會(huì)議上明確指出“應(yīng)更加詳細(xì)地公布保障房開工、建成、分配結(jié)果、退出情況等信息,建立有效的糾錯(cuò)機(jī)制,把不符合條件的住戶及時(shí)清退出保障房”。在學(xué)術(shù)界,廉租住房的退出也成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)問題。①然而,目前研究大多從制度管理角度分析廉租住房退出問題,從社會(huì)學(xué)等角度出發(fā)的研究較少。
本文將在城鎮(zhèn)居民社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)的背景下,探討廉租住房退出機(jī)制面臨的困阻及其改進(jìn)思路,以期為充分發(fā)揮廉租住房福利效應(yīng)提供參考。
廉租住房退出機(jī)制指政府為了有效地配置有限的住房資源,實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等和公正的目標(biāo),由專門的行政主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核,行政人員對(duì)住房保障對(duì)象的資格進(jìn)行規(guī)制,讓經(jīng)濟(jì)條件或住房狀況得到改善的住房保障對(duì)象及時(shí)騰退保障住房的一整套制度安排、程序以及與之相應(yīng)的配套措施等。[1]在社會(huì)流動(dòng)和梯度消費(fèi)的雙重動(dòng)力推動(dòng)下,有限的廉租住房資源應(yīng)得到有“進(jìn)”有“退”地動(dòng)態(tài)使用。
(一)廉租住房退出機(jī)制的社會(huì)動(dòng)因:社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)
社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)是一個(gè)社會(huì)發(fā)展的常態(tài)。在中國城市中,依據(jù)經(jīng)濟(jì)收入、社會(huì)威望、身份地位等標(biāo)準(zhǔn)將城市人群劃分為高低不同的等級(jí)層次,形成了城市社會(huì)分層:依靠社會(huì)救濟(jì)的低收入階層,能夠自給自足的中等收入階層和占有大量社會(huì)財(cái)富的高收入階層。社會(huì)分層實(shí)質(zhì)上是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)或高低不同的位置結(jié)構(gòu),至于誰想進(jìn)入到哪一層次,則是由社會(huì)流動(dòng)決定的。社會(huì)流動(dòng)是社會(huì)成員在一定的分層體系中人們社會(huì)位置的變動(dòng)過程。[2]當(dāng)各級(jí)社會(huì)分層成員自身教育程度、創(chuàng)造財(cái)富的能力等因素有所改變時(shí),不同層級(jí)之間的流動(dòng)趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)。社會(huì)成員在實(shí)現(xiàn)流動(dòng)的過程中,藉由位置的變動(dòng)實(shí)現(xiàn)了社會(huì)財(cái)富的分配的變化。那些實(shí)現(xiàn)了向上層流動(dòng)的人們,他們占有更多的社會(huì)資源,積累了更多的財(cái)富;而那些向下層流動(dòng)的人們,社會(huì)財(cái)富占有量相對(duì)減少。一個(gè)生產(chǎn)力水平不斷提高的社會(huì),向上流動(dòng)的比率也會(huì)提高。當(dāng)代中國社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期,隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、人們價(jià)值觀念的轉(zhuǎn)變和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,我國社會(huì)高流動(dòng)率還要持續(xù)一段時(shí)間。
廉租住房的保障對(duì)象是社會(huì)分層體系中的社會(huì)底層成員,他們擁有的社會(huì)資源極其有限,社會(huì)財(cái)富積累較少,生活貧困且住房困難,理應(yīng)享受廉租住房保障權(quán)益。在社會(huì)流動(dòng)過程中,當(dāng)社會(huì)成員受多重因素的影響被迫向下層流動(dòng)時(shí),若收入水平降低并符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)按照相應(yīng)的程序安排其入住廉租住房;現(xiàn)如今社會(huì)流動(dòng)加速,社會(huì)成員向上層流動(dòng)的現(xiàn)象更加明顯,在廉租住房資源一定的條件下,當(dāng)社會(huì)成員生活水平提高并脫離社會(huì)底層時(shí),應(yīng)主動(dòng)騰退廉租住房,若未能及時(shí)退出而依舊占據(jù)廉租住房,將延長(zhǎng)申請(qǐng)人的輪候時(shí)間甚至阻礙其順利進(jìn)入到廉租住房系統(tǒng)中去,導(dǎo)致廉租住房資源與保障目標(biāo)群體嚴(yán)重不匹配,造成資源浪費(fèi),影響社會(huì)公正。因此,健全廉租住房退出機(jī)制,既能促使收入提高的住戶盡快騰退廉租住房,又能夠保障低收入住房困難群體住有所居。
(二)廉租住房退出機(jī)制的個(gè)體原因:住房梯度消費(fèi)需求
城市居民的住房消費(fèi)體系呈現(xiàn)出鮮明的梯度結(jié)構(gòu)特征。主要表現(xiàn)為:低收入階層獲得政策性保障房,中等收入階層購買入住普通商品房,而高收入階層享受高檔商品房,各個(gè)階層體現(xiàn)出各自具體化的住房需求。梯度化的市場(chǎng)住房產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和階層收入構(gòu)成了住房消費(fèi)梯度功能體系的物質(zhì)基礎(chǔ)和市場(chǎng)基礎(chǔ),而城市居民居住需求的梯度結(jié)構(gòu)正是形成住房消費(fèi)梯度功能體系的內(nèi)在動(dòng)力。[3]研究表明,人的住房需求有階梯式升級(jí)的5個(gè)階段:解困——湊合——安居——舒適——享受。由于住房與城市居民的身份、地位等特征緊密相關(guān),因此,隨著住房層次的提高,住房消費(fèi)的投資功能、資格許可功能、社會(huì)認(rèn)同功能以及鄰里交往功能得到更高地彰顯。[4]城市居民一旦有了充足的經(jīng)濟(jì)儲(chǔ)備,會(huì)為了追求更加舒適的居住環(huán)境、更多住房投資回報(bào)、更高的身份地位認(rèn)同等因素,愈加傾向于脫離現(xiàn)有住房,向更高的住房層次邁進(jìn)?;诓煌A層的人們都有自主提高住房水平的意愿,作為托底的住房保障層次——廉租住房應(yīng)完善其退出機(jī)制,健全退出的后續(xù)配套措施和激勵(lì)機(jī)制,以鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)條件改善并超過廉租住房資格標(biāo)準(zhǔn)的群體自覺退出廉租住房,向更高階梯的住房體系邁進(jìn)。
括而言之,由于社會(huì)分層和社會(huì)流動(dòng)的影響,社會(huì)成員的收入水平處于持續(xù)動(dòng)態(tài)變化過程,而且人們的住房需求也呈現(xiàn)出梯度上升的模式。當(dāng)廉租房住戶收入水平提高且已不再符合廉租住房資格入住標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)及時(shí)做好騰退和激勵(lì)工作,鼓勵(lì)和幫助住戶主動(dòng)退出廉租住房以提高其住房水平;當(dāng)社會(huì)成員收入水平降低到廉租住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)對(duì)其應(yīng)保盡保。當(dāng)前隨著廉租住房的大量配建,廉租住房規(guī)模不斷擴(kuò)大,然則對(duì)于龐大的低層次住房需求而言,廉租住房資源仍然相當(dāng)有限,假使超出標(biāo)準(zhǔn)的住戶不及時(shí)退出,勢(shì)必造成資源的浪費(fèi),真正有需要的人將被排斥在廉租住房保障體制之外。由此可見,科學(xué)的廉租住房退出機(jī)制能夠促使住房資源優(yōu)化配置,最大限度地發(fā)揮廉租住房的托底保障功能。
自1998年國務(wù)院發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革,加快住房建設(shè)的通知》第一次明確提出“廉租房”的概念以來,到今天全國各地廉租住房保障事業(yè)蓬勃發(fā)展,我國的廉租房建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了十五個(gè)春秋。在這十五年中,全國大多數(shù)城市積極開展廉租房建設(shè)工作,取得了一定的成績(jī)?!笆濉逼陂g,全國規(guī)劃建設(shè)保障性住房和棚戶區(qū)改造3600萬套,2011年和2012年城鎮(zhèn)保障性住房總共建成了932萬套,新開工建設(shè)1793萬套。溫家寶總理在2013年《政府工作報(bào)告》中提出,今年全國計(jì)劃新開工城鎮(zhèn)保障性安居工程630萬套,基本建成470萬套。截至9月底,已開工620萬套,基本建成410萬套,分別達(dá)到年度目標(biāo)任務(wù)的98%和87%。[5]
(一)我國各地廉租住房退出機(jī)制的運(yùn)行現(xiàn)狀與困境
我國自1998年開始建立廉租住房保障制度以來,先后出臺(tái)了一系列政策文件,現(xiàn)行政策中《廉租住房保障辦法》、《關(guān)于加強(qiáng)廉租住房管理有關(guān)問題的通知》針對(duì)廉租住房管理中出現(xiàn)的房源閑置、出借、瞞報(bào)信息、騙租,準(zhǔn)入退出管理機(jī)制不完善、日常監(jiān)管和服務(wù)不到位等問題的處置做出了詳細(xì)全面的規(guī)定。各地方政府參照中央的政策指導(dǎo),結(jié)合本地的實(shí)際情況相繼制定了包括退出標(biāo)準(zhǔn)、退出方式和懲戒措施等內(nèi)容的退出機(jī)制,機(jī)制實(shí)施以來取得了一定的退出成效。例如廣州市2008年到2011年騰退廉租住房182套、停發(fā)租賃補(bǔ)貼2293戶[6];杭州市截止到2011年已累計(jì)撤銷1703戶廉租住房保障家庭資格,其中對(duì)29戶停止租金減免,1183戶停發(fā)貨幣補(bǔ)貼,491戶取消實(shí)物配租資格,當(dāng)前已經(jīng)配租并需要騰退的有13套[7];武漢市2012年以來已撤銷1106戶廉租住房對(duì)象資格,其中1013戶家庭被取消廉租住房租賃補(bǔ)貼,35戶被取消實(shí)物配租的資格。[8]
雖然我國廉租住房退出機(jī)制取得了一定的實(shí)施成效,但是其面臨的困境不容小覷。表現(xiàn)在三個(gè)方面:1.退出機(jī)制建立時(shí)間短,經(jīng)驗(yàn)不足。北上廣等發(fā)達(dá)城市早在2005年就著手建立廉租住房退出機(jī)制,然而大部分地區(qū)近幾年才開始實(shí)施,例如武漢、青島是2011年,安徽六安市是2012年,??谑惺?013年。大部分地區(qū)廉租住房退出機(jī)制建立不久,各項(xiàng)工作還處于摸索階段,實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)相對(duì)匱乏。2.退出數(shù)量少。雖然各地住房保障部門按照年審結(jié)果對(duì)部分實(shí)物配租住戶取消了保障資格,但實(shí)際騰退數(shù)量與理應(yīng)騰退數(shù)量相差甚遠(yuǎn),實(shí)物配租住房退出效果并不理想;3.退出速度慢。對(duì)于審查不合格的住戶很難在過渡期內(nèi)及時(shí)騰退廉租住房,退出過程緩慢而漫長(zhǎng)。南京市從2002年-2012年已經(jīng)配租了3600套廉租住房,但10年僅收回4套,廉租房在退出環(huán)節(jié)并不順暢,騙租和瞞報(bào)收入現(xiàn)象極為突出,實(shí)施過程強(qiáng)制性不夠等問題嚴(yán)峻。[9]綜上,我國廉租住房退出機(jī)制尚存在諸多問題,若不及時(shí)解決,隨著廉租住房的大量擴(kuò)建,未來繁雜的廉租住房退出管理工作難以應(yīng)對(duì),現(xiàn)行的廉租住房退出機(jī)制也將趨于崩潰。
(二)廉租住房退出機(jī)制運(yùn)行受阻的影響因素
現(xiàn)階段廉租住房退出機(jī)制的實(shí)施可謂是困阻重重,機(jī)制內(nèi)部漏洞較多,勢(shì)必會(huì)影響機(jī)制的實(shí)施效果。隨著廉租住房的大量擴(kuò)建,保障房范圍的擴(kuò)大和時(shí)間的延長(zhǎng),受到一些限制性因素影響,隱性問題會(huì)逐步顯性化,未來廉租住房騰退矛盾將更加突出。
1.政府重視不夠,管理效率低下
隨著保障性住房大規(guī)模投入建設(shè)并使用,我國住房保障即將邁入“建管并重”的攻堅(jiān)階段,“管”的問題日益重要,管理水平的高低將直接影響保障性住房社會(huì)福利的發(fā)揮。然而,部分地區(qū)政府僅將目光局限于配建和配租上而疏忽后期的管理工作,必將阻礙廉租住房發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)福利效應(yīng)。具體表現(xiàn)在:1.政府將大量人財(cái)物資源用于廉租住房建設(shè),而用于退出管理工作的資源尤其是人才配備不足;2.沒有設(shè)立專門的管理部門,機(jī)構(gòu)混亂,政出多門,導(dǎo)致行政效率不高;3.缺乏健全的廉租住房管理工作考核機(jī)制,在部門人員管理上缺乏一定的壓力和動(dòng)力機(jī)制。如若政府部門主觀上缺乏對(duì)退出機(jī)制建設(shè)的必要重視,必定阻礙廉租住房退出機(jī)制的發(fā)展和完善,廉租住房住戶會(huì)只“進(jìn)”不“出”,政府必將耗費(fèi)大量財(cái)力不斷建設(shè)廉租住房以實(shí)現(xiàn)對(duì)目標(biāo)群體的應(yīng)保盡保,此舉既不利于保證公平也不宜于實(shí)現(xiàn)效率。
2.收入資產(chǎn)難監(jiān)測(cè),信用體系不健全
住戶的收入資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息是廉租住房退出機(jī)制執(zhí)行的重要依據(jù),假如住房保障部門無法對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)測(cè),退出機(jī)制定會(huì)難以推進(jìn)。原因主要表現(xiàn)在:第一,個(gè)人收入申報(bào)機(jī)制尚不健全,申請(qǐng)人篩選出有利于自己能夠租住廉租住房信息進(jìn)行申報(bào),隱瞞或扭曲那些不符合租住廉租住房的信息,從而出現(xiàn)“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題;第二,缺乏信用等級(jí)評(píng)定制度,對(duì)蓄意虛報(bào)者的失信管理較為松散,缺乏誠信資料庫,造假者往往接二連三鉆制度空子;第三,尚未建立起受保障家庭住房檔案,有關(guān)家庭人口數(shù)目、人均年收入、住房總面積及人均住房建筑面積等信息無從查詢,退出管理缺乏依據(jù);第四,由于目前的廉租房住戶大多就業(yè)率低,或者大多數(shù)從事季節(jié)性、臨時(shí)性的工作,或常年在外打工,因此收入跟蹤統(tǒng)計(jì)難度極大。[10]
3.懲罰力度不夠,退出壓力不足
現(xiàn)有退出機(jī)制中針對(duì)廉租住房轉(zhuǎn)租、出借、騙租、私自變更用途、超出保障標(biāo)準(zhǔn)拒絕退出等違規(guī)行為的懲罰措施,無非是“停發(fā)租賃補(bǔ)貼或停止減租”、“退還租金補(bǔ)貼,或按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)交房租”、“收回住房”,再嚴(yán)重的就是“幾年內(nèi)喪失申請(qǐng)廉租住房資格”,“逾期不退回的依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”,對(duì)于住戶違規(guī)行為的懲罰力度很小,也僅限于經(jīng)濟(jì)和民事處罰層面;另外,雖然各地都規(guī)定了懲罰機(jī)制,但在實(shí)施過程中相關(guān)部門監(jiān)管不力、執(zhí)法不嚴(yán)的情況較為普遍,法院不愿意受理和強(qiáng)制執(zhí)行的情況時(shí)有發(fā)生,例如南京市騙租廉租房的案子法院早在兩年前就開庭了,但判決遲遲沒下來,使當(dāng)?shù)亓夥客顺龉ぷ魍磺?。懲處輕、壓力小的現(xiàn)象使得廉租住戶的違規(guī)成本很小,如此輕微的警戒作用才會(huì)使違規(guī)行為及其相互仿效屢禁不止,導(dǎo)致廉租住房“退出難”。
4.規(guī)章政策層級(jí)低,約束力和權(quán)威性差
廉租住房的管理情況復(fù)雜,必須要有健全的法律法規(guī)作為管理依據(jù)。雖然中央出臺(tái)了一系列的廉租住房管理“辦法”和“通知”,而且各地方政府也有各自的廉租住房管理規(guī)范,但這些都僅停留在行政規(guī)章層級(jí),對(duì)于廉租住房騙租、不服從退出管理行為的處罰沒有上升到法律高度,其約束力、權(quán)威性較差,缺少一部由立法部門出臺(tái)的《廉租住房保障法》;另外,各級(jí)地方立法機(jī)構(gòu)尚未出臺(tái)一部專門的類似《廉租住房退出管理?xiàng)l例》的法律規(guī)范,對(duì)各級(jí)管理組織的職責(zé)分配、人員的配置、租金的管理、及退出管理流程未能做到細(xì)致而周全的設(shè)定,為建立系統(tǒng)完善的廉租住房退出機(jī)制指明方向。由于沒有建立起從中央到地方成套完備的住房保障法律體系,致使廉租住房管理工作漏洞較多,政策執(zhí)行震懾力不足,導(dǎo)致最需要住房資源的居民未能獲得應(yīng)有的保障,因而大大降低了廉租住房保障制度福利的有效性。
5.缺乏后續(xù)配套制度,激勵(lì)措施基本空白
后續(xù)配套體系和激勵(lì)機(jī)制是鼓勵(lì)廉租住房退出的一個(gè)極為必要因素。對(duì)于一個(gè)從享受廉租住房保障到脫離廉租住房保障向社會(huì)更上層流動(dòng)的家庭而言,如果沒有任何后續(xù)措施和激勵(lì)機(jī)制,在管理部門收回廉租住房后,剛剛經(jīng)濟(jì)狀況有所改善的家庭因?yàn)橹匦旅媾R著住房問題,又會(huì)把收入的大部分用于購置房屋或者重新租房,導(dǎo)致當(dāng)前實(shí)際生活標(biāo)準(zhǔn)低于享受廉租住房時(shí)的生活狀況。由于存在道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇現(xiàn)象,住戶為追求自身利益最大化刻意隱瞞真實(shí)信息,難以心甘情愿地配合政府部門主動(dòng)退出廉租住房,由此只會(huì)加大騰退工作的難度??v觀各地出臺(tái)的廉租住房政策,關(guān)于后續(xù)配套制度和激勵(lì)措施的規(guī)定基本空白,退出正激勵(lì)作用明顯不足,從而使相應(yīng)群體無法靠自身努力不斷向上層流動(dòng)。
解決好廉租住房的退出問題,政府應(yīng)予以高度重視,將退出機(jī)制建設(shè)放在廉租住房制度建設(shè)的重要位置,以做好廉租住房基礎(chǔ)材料的核查及動(dòng)態(tài)管理工作為關(guān)鍵,從政府和市場(chǎng)兩方面著手,并借助法律手段推動(dòng)廉租住房的順利流轉(zhuǎn),以形成進(jìn)入——退出——進(jìn)入的動(dòng)態(tài)管理格局。
(一)重視機(jī)制建設(shè),促進(jìn)政府管理專業(yè)化
完善廉租住房退出機(jī)制,是實(shí)現(xiàn)廉租住房保障制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件,也是政府保障公民住房權(quán)益義不容辭的責(zé)任。對(duì)此,政府應(yīng)予以高度重視,并大力促使廉租住房退出管理工作更具效率高效性和專業(yè)性。首先,基于廉租住房退出工作專業(yè)性較強(qiáng),政府要通過設(shè)立專門的住房保障管理部門,使其明確負(fù)責(zé)設(shè)定與審核廉租住房保障對(duì)象的準(zhǔn)入資格、退出標(biāo)準(zhǔn),并執(zhí)行相關(guān)政策和實(shí)務(wù)工作,從而避免機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂而導(dǎo)致的部門相互推諉的現(xiàn)象。其次,要加大管理部門的人員配置,選拔高素質(zhì)的專業(yè)型人才進(jìn)行專門化的管理,提高管理工作的質(zhì)量和效率。另外,還應(yīng)建立規(guī)范有效的政府保障職能考核機(jī)制,將是否合理有效的執(zhí)行退出機(jī)制作為政府政績(jī)考核的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。在政績(jī)考核機(jī)制上加重住房保障管理方面的內(nèi)容,建立獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰相結(jié)合的動(dòng)力機(jī)制,將大大促進(jìn)廉租住房保障制度的有效實(shí)施,避免對(duì)住戶違法行為“視而不見”的現(xiàn)象發(fā)生。
(二)加強(qiáng)收入監(jiān)測(cè),健全住房信用體系
解決廉租住房退出難題,掌握準(zhǔn)確真實(shí)的家庭收入資產(chǎn)動(dòng)態(tài)信息是關(guān)鍵。應(yīng)盡快建立以個(gè)人消費(fèi)信貸、信用評(píng)級(jí)、現(xiàn)金流量及其他征信體系與家庭收入申報(bào)制度相結(jié)合的社會(huì)信用體系,以準(zhǔn)確認(rèn)定低收入住房困難家庭。[11]首先,建立和完善收入資產(chǎn)申報(bào)和核查制度,資產(chǎn)狀況申報(bào)應(yīng)視為廉租家庭的義務(wù),要求廉租房住戶定期自覺向戶籍所在街道辦事處申報(bào)戶籍人口、住房、收入資產(chǎn)狀況,并對(duì)各自申報(bào)信息的真?zhèn)涡载?fù)責(zé),相關(guān)部門要及時(shí)核查個(gè)人收入財(cái)產(chǎn)的真實(shí)情況,如拒不申報(bào)或申報(bào)信息失真以騙取廉租住房保障,則從嚴(yán)懲罰。其次,應(yīng)建立信用等級(jí)評(píng)定制度,將其視為住戶申請(qǐng)保障性住房的重要依據(jù)。對(duì)蓄意虛報(bào)瞞報(bào)者降低其信用評(píng)級(jí),等級(jí)較低者在輪候時(shí)不予優(yōu)先考慮,對(duì)如實(shí)申報(bào)者提高評(píng)定等級(jí),輪候配租廉租住房時(shí)可優(yōu)先安排其入住,并視其情況在廉租住房租金、原住房補(bǔ)助、物業(yè)費(fèi)用以及以后的社會(huì)保障房申購或其他社會(huì)保障措施中給予一定的政策優(yōu)惠。第三,住房保障機(jī)構(gòu)應(yīng)加快建立廉租保障家庭住房檔案,一戶一檔,建立電子信息庫,并定期對(duì)受保障家庭(及單身人員)定期走訪、抽查,掌握其有關(guān)家庭人口數(shù)、每戶人均收入、家庭住房面積,人均住房面積、房屋性質(zhì)等信息變化,根據(jù)實(shí)際審查結(jié)果及時(shí)更新數(shù)據(jù)庫內(nèi)容,以便于復(fù)查和動(dòng)態(tài)管理工作。
(三)嚴(yán)格審查復(fù)查,提高跟蹤管理效率
要在建立統(tǒng)一、全面真實(shí)的住房保障管理信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上,每年定期對(duì)保障對(duì)象家庭經(jīng)濟(jì)狀況及其變化情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)。首先,在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)要嚴(yán)格高效執(zhí)行實(shí)行“三級(jí)審核、兩次公示”制度。街道辦事處或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好初審工作,并在戶口所在地公示;區(qū)縣住房保障管理部門對(duì)申請(qǐng)家庭進(jìn)行復(fù)審并進(jìn)行公示,無異議的,報(bào)市住房保障部門;市住房保障部門對(duì)區(qū)縣住房保障管理部門上報(bào)的申請(qǐng)家庭材料進(jìn)行復(fù)核,符合條件的,市住房保障部門予以備案。其次,資格審查中要多部門聯(lián)動(dòng),合力督查住戶信息。[12]由公安、住房公積金管理、人力資源和社會(huì)保障、稅務(wù)、工商等部門配合實(shí)施信息核對(duì)。再次,廉租房配租后應(yīng)合理規(guī)劃核查時(shí)間周期和成本預(yù)算。社區(qū)街道成立專門的審查小組對(duì)受保障家庭的收入、住房等情況進(jìn)行半年審查,區(qū)縣管理部門在社區(qū)街道核查的基礎(chǔ)上進(jìn)行年度復(fù)核,核查的成本應(yīng)控制在合理的范圍之內(nèi),并根據(jù)復(fù)核結(jié)果及時(shí)調(diào)整保障方式,不符合條件的及時(shí)進(jìn)行清退。
(四)強(qiáng)化立法工作,加大違規(guī)懲戒力度
完善廉租住房退出機(jī)制,需要強(qiáng)有力的法律支持。其一,在中央層面,由國家立法部門制定符合我國國情的廉租住房保障專項(xiàng)法規(guī),從法律層面規(guī)定住房保障的各項(xiàng)內(nèi)容,提高相關(guān)法規(guī)的效力層次,為建立完備的廉租住房保障體系提供權(quán)威性保障。其二,在地方層面,各級(jí)立法部門根據(jù)中央政策指示加緊出臺(tái)符合地方特色的廉租住房退出條例,應(yīng)對(duì)住房保障對(duì)象的范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、保障方式、保障水平、退出機(jī)制、專門的管理機(jī)構(gòu)及違規(guī)行為的懲罰機(jī)制等做出詳細(xì)的規(guī)定,此舉既能為廉租住房退出機(jī)制提供法律保障,又能借以提高退出政策執(zhí)行的威信力和效率性。第三,要加大對(duì)違規(guī)行為的懲處力度,除了利用經(jīng)濟(jì)處罰和民事處罰手段,還要結(jié)合刑事手段以提高違法者的違法成本,既要做好事后處罰又要做到事前震懾,使心存僥幸的人打消違法念頭,杜絕“鉆空子”現(xiàn)象,并督促不符合資格者自覺退出。[13]
(五)完善激勵(lì)配套,推動(dòng)兩房制度并軌
激勵(lì)比懲罰更為重要,要落實(shí)退出激勵(lì)和后續(xù)保障政策,并應(yīng)憑借市場(chǎng)的力量,實(shí)現(xiàn)住戶自覺退出廉租住房。首先,地方政府應(yīng)因地制宜制定多種退出優(yōu)惠政策,對(duì)主動(dòng)退出的住戶重新購房提供政策優(yōu)惠和制度扶持,例如發(fā)放一次性自置居所津貼、降低首付比例及一系列的金融優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)和幫助他們購買經(jīng)濟(jì)適用房或是到市場(chǎng)上購買商品住房。另外,加強(qiáng)廉租住房保障與公共租賃住房保障之間的銜接,實(shí)現(xiàn)廉租房和公租房并軌運(yùn)行??梢越梃b北京市的做法,房源統(tǒng)一是公租房,廉租戶優(yōu)先承租,如果住戶收入發(fā)生變化后,不用搬遷重新找房,而是按照市場(chǎng)價(jià)直接調(diào)整租金,廉租住房就變成了公租房。[14]此法既能有效解決廉租住房退出不順暢的問題,又有利于推動(dòng)廉租住房住戶隨著家庭經(jīng)濟(jì)條件改善平滑過渡到更高層次的保障中。
廉租住房對(duì)廉租戶來說是一項(xiàng)流動(dòng)性的社會(huì)福利,而不是終身受益福利項(xiàng)目,已經(jīng)不符合租住條件仍霸占廉租房的人會(huì)迫使符合租住條件但尚無房屋可住的人無法及時(shí)享受到這一社會(huì)公共資源,從而消減了整個(gè)社會(huì)的福利效應(yīng)。在社會(huì)分層與社會(huì)流動(dòng)的大背景下,要保證廉租住房退出機(jī)制能夠順利地進(jìn)行,要依靠健全的法律、專門的組織機(jī)構(gòu)、專業(yè)高素質(zhì)的人員、可持續(xù)的經(jīng)費(fèi)物資、完善合理的配套制度等多要素的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)應(yīng)保證地方政府相關(guān)部門能夠積極發(fā)揮主導(dǎo)作用,科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)并做到動(dòng)態(tài)調(diào)整、嚴(yán)格申請(qǐng)、審核和動(dòng)態(tài)復(fù)查,做好獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰工作,并調(diào)動(dòng)廉租戶配合政府工作的積極性。政府履行好職責(zé),廉租戶積極配合,市場(chǎng)給予優(yōu)惠支撐,才能共同建設(shè)一個(gè)良好的動(dòng)態(tài)運(yùn)行機(jī)制。
注釋:
①廉租住房退出機(jī)制是最近理論界研究的熱點(diǎn)問題,很多學(xué)者已清楚地認(rèn)識(shí)到現(xiàn)階段我國廉租住房退出機(jī)制中存在著大量的問題。蔡玉峰的《廉租房住戶退出機(jī)制探討》(管理世界,2009年第10期)從低收入家庭特征角度展開廉租住房存在問題和解決對(duì)策的討論;劉穎《廉租房退出制度中的動(dòng)力機(jī)制研究》(經(jīng)濟(jì)師,2009年第1期)人壓力機(jī)制、推力機(jī)制、引力機(jī)制等方面,探討構(gòu)建促使廉徂住房退出工作順利進(jìn)行的動(dòng)力機(jī)制;李燦的《探析我國廉租房退出機(jī)制的完善—基于廉租房退出流轉(zhuǎn)難的分析和解決》(華中師范大學(xué)研究生學(xué)報(bào),2009年第2期)針對(duì)廉租住房流轉(zhuǎn)困難問題進(jìn)行了原因和對(duì)策研究;方貫躍的《廉租房退出機(jī)制的探索與完善》(法制與社會(huì),2008年第6期)和彭晶、段洋的《我國廉租房退出機(jī)制研究》(企業(yè)研究,2011年第10期)都主張借鑒美國、英國、香港等國外成功經(jīng)驗(yàn)來完善我國廉租住房退出機(jī)制。
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2013-11-22
高等學(xué)校青年教師科研專項(xiàng)基金《中國住房保障制度的實(shí)證研究》(項(xiàng)目編號(hào):201013073)和中國海洋大學(xué)文科基金重點(diǎn)項(xiàng)目《青島市住房保障政策實(shí)施效果及對(duì)策研究》(H09ZD0)階段性研究成果。
中國海洋大學(xué)法政學(xué)院,山東 青島,266100
吳 賓(1974- ),男,漢族,陜西洛南人,中國海洋大學(xué)法政學(xué)院副教授,東北大學(xué)公共管理博士后流動(dòng)站博士后,主要從事社會(huì)管理與社會(huì)保障研究。
F293
A
1008-8091(2014)01-0061-06
山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2014年1期