□張新文 張國(guó)磊

廣西城鎮(zhèn)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的SWOT分析

□張新文1張國(guó)磊2

中共十八屆三中全會(huì)再次提出生態(tài)文明建設(shè)要點(diǎn)，重視生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。廣西作為西部唯一的沿海地區(qū)，其區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，有國(guó)家政策的傾斜。隨著西部大開(kāi)發(fā)的逐步推進(jìn)，中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立，以及泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域的深入發(fā)展，廣西社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，但農(nóng)村生態(tài)環(huán)境卻出現(xiàn)了“瓶頸”。因此，文章通過(guò)SWOT分析法對(duì)廣西在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)會(huì)、威脅進(jìn)行系統(tǒng)分析，就相應(yīng)的對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)策略進(jìn)行進(jìn)一步探討，以期對(duì)廣西城鎮(zhèn)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展起到指導(dǎo)作用。

城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；SWOT分析

一、廣西概況與SWOT分析概述

廣西是我國(guó)少數(shù)民族自治區(qū)，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展與否將關(guān)系到我國(guó)少數(shù)民族地區(qū)的穩(wěn)定與和諧發(fā)展。從區(qū)域上看，廣西是我國(guó)西部地區(qū)唯一的行政區(qū)，是連結(jié)東部、中部與西部省份的特殊地帶，也是西南沿海大通道的重要樞紐。從發(fā)展戰(zhàn)略看，是我國(guó)與東盟貿(mào)易往來(lái)的重要窗口，也是我國(guó)與東盟各國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的承接者，是東盟博覽會(huì)的常駐地。不可否認(rèn)，廣西在區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯的背景下，從成立至今，GDP呈逐年遞增趨勢(shì)。從數(shù)據(jù)上看，廣西GDP從改革開(kāi)放之初的75.85億元增長(zhǎng)至2011年的11720.87億元，年均增長(zhǎng)16.78%，33年間增長(zhǎng)155倍，人均GDP由1978年的222元/人增長(zhǎng)至2011年的25326元/人，年均增長(zhǎng)15.67%，市化率由1990年的15.1%增長(zhǎng)至2011年的41.8%，年均增長(zhǎng)率8.87%。[1]數(shù)據(jù)說(shuō)明，廣西在改革開(kāi)放后，社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到前所未有的突破，城鎮(zhèn)化進(jìn)程同樣穩(wěn)步上升。然而，在高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化的背景下，廣西同樣面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的困境，農(nóng)村生態(tài)壞境污染與治理，是各地方政府面臨的一大難題。

SWOT分析是目前戰(zhàn)略管理與規(guī)劃領(lǐng)域廣泛使用的分析工具，其作用在于將組織內(nèi)部的資源因素與外部因素造成的機(jī)會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的、有效的匹配,有利于了解自己組織的優(yōu)勢(shì)(strength)與弱勢(shì)(weakness)，掌握外部機(jī)會(huì)(opportunity)，規(guī)避威脅(thrends)，從而制定良好的戰(zhàn)略方法。[2]同時(shí)，SWOT模型作為一種重要的戰(zhàn)略思考工具,它在應(yīng)用于私人部門(mén)戰(zhàn)略管理過(guò)程中提供了深刻的洞察力,在政府管理中也日益受到重視并開(kāi)始得到廣泛應(yīng)用。[3]通過(guò)SWOT分析，對(duì)廣西在城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展所具備的優(yōu)勢(shì)與機(jī)遇，以及所面臨的劣勢(shì)與威脅進(jìn)一步探索，通過(guò)數(shù)據(jù)分析法來(lái)詮釋當(dāng)前廣西在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)對(duì)策，以期對(duì)廣西城鎮(zhèn)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展起到指導(dǎo)作用。

二、優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)分析

正如馬克思說(shuō)：“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑”。在多元發(fā)展的社會(huì)中，社會(huì)利益是多元的，社會(huì)的價(jià)值也是多元的，而利益和價(jià)值之間往往是沖突的。當(dāng)代政府面臨的復(fù)雜性、動(dòng)態(tài)性及多元性的環(huán)境，政府面對(duì)的公共問(wèn)題的復(fù)雜性，決定了政府的社會(huì)管理職能面臨前所未有的挑戰(zhàn)。而經(jīng)濟(jì)職能是政府行政管理的一項(xiàng)基本職能，是政府根據(jù)一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行管理的全部活動(dòng)，以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同樣，廣西在改革開(kāi)放后，地方政府為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的干預(yù)，使得經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。從靜態(tài)來(lái)看，廣西區(qū)位優(yōu)勢(shì)得到國(guó)家政策的傾斜，使得廣西相對(duì)于其他西部地區(qū)更具有發(fā)展?jié)摿?。從?dòng)態(tài)來(lái)看，廣西城鎮(zhèn)化率與GDP逐年上升的趨勢(shì)，在強(qiáng)有力的財(cái)政支持下，地方政府有能力去保持城市與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的平衡。

(一)優(yōu)勢(shì)：動(dòng)態(tài)與靜態(tài)的解釋

1.靜態(tài)分析：區(qū)位優(yōu)勢(shì)與戰(zhàn)略?xún)?yōu)勢(shì)并存

從區(qū)域上看，廣西壯族自治區(qū)地處中國(guó)華南沿海，位于東經(jīng)104°26'-112°04'，北緯20°54'-26°24'之間，北回歸線(xiàn)橫貫全區(qū)中部。大陸海岸線(xiàn)長(zhǎng)1959公里；東部與廣東省省界長(zhǎng)490公里，東北與湖南省省界長(zhǎng)590公里，西北面與貴州省省界長(zhǎng)780公里，西面與云南省省界長(zhǎng)380公里，是西南沿海大通道的沿海地區(qū)，是連結(jié)東部、中部和西部地區(qū)的重要樞紐。[4]

從發(fā)展戰(zhàn)略看，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與經(jīng)濟(jì)全球化已成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩大潮流，廣西是中國(guó)與東盟各國(guó)溝通的橋梁。隨著2003年中國(guó)-東盟博覽會(huì)常駐南寧，并每年以展覽為中心，同時(shí)開(kāi)展多領(lǐng)域多層次的交流活動(dòng)，搭建了中國(guó)與東盟交流合作的平臺(tái)。2010年中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的啟動(dòng)，使得廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到前所未有的突破，2011年GDP首次突破1萬(wàn)億大關(guān)。隨著2006年7月第一屆泛北部灣經(jīng)濟(jì)合作論壇在廣西南寧舉行，泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域由原來(lái)的“6+1”(即中國(guó)與東盟各國(guó)合作)增長(zhǎng)至2009年的“7+3”格局，2010年在“10+1”框架下全面推進(jìn)中國(guó)-東盟經(jīng)濟(jì)區(qū)域合作。[5]2013年10月第八屆泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域論壇順利召開(kāi)，廣西充分發(fā)揮北部灣城市群作為中國(guó)與東盟合作的互聯(lián)互通橋梁紐帶作用，形成以廣西為中心點(diǎn)，連結(jié)我國(guó)東部、中部和西部，向東南亞各國(guó)輻射的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，促進(jìn)北部灣城市群與泛北國(guó)家城市間的多領(lǐng)域合作交流，進(jìn)而將國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略提升至國(guó)際間的合作。與此同時(shí)，廣西與東盟各國(guó)進(jìn)出口貿(mào)易處于順差地位，2003年進(jìn)出口貿(mào)易總額為82619萬(wàn)美元增長(zhǎng)至2011年955823萬(wàn)美元，出口總額年均增長(zhǎng)38.23%，貿(mào)易順差從2003年的27851萬(wàn)美元增至2011年的409163萬(wàn)美元(表1)?；趪?guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的需要，區(qū)位優(yōu)勢(shì)的廣西在發(fā)展地位與國(guó)際形象逐漸提升，使廣西相對(duì)與西部其他地區(qū)更有優(yōu)勢(shì)去處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境之間的平衡。

資料來(lái)源：廣西統(tǒng)計(jì)年鑒(2003-2011年)。

2.動(dòng)態(tài)分析：經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化協(xié)同

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)保證。從圖1可以看出，廣西生產(chǎn)總值，從1978年的75.85億元增至2011年的11720.8，年均增長(zhǎng)16.78%。1994年首次突破1000億，達(dá)到1198.29億元，2011年首次突破10000億大關(guān)，達(dá)到11720.87億元。尤其在2003年中國(guó)-東盟博覽會(huì)與2006年泛北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)域的深入合作，廣西2003年至2011年生產(chǎn)總值以年均18.67%速度遞增，高于廣西生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)率。三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值呈逐年上升態(tài)勢(shì)，尤其是第二產(chǎn)業(yè)占廣西生產(chǎn)總值的30%以上，從1978年的34%增長(zhǎng)至2011年的48.4%，工業(yè)產(chǎn)值為GDP貢獻(xiàn)所占比值越來(lái)越大，從另一個(gè)方面說(shuō)，廣西隨著改革開(kāi)放不斷加快的步伐，工業(yè)化程度也在逐漸加快，為廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定基礎(chǔ)，同時(shí)也為廣西增加財(cái)政收入，使廣西在投入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供資金與物資的保障。

城鎮(zhèn)化與工業(yè)發(fā)展提供公共服務(wù)保證。從城鄉(xiāng)人口變化(圖2)來(lái)看，廣西城鎮(zhèn)人口1990年占總?cè)丝?5.1%增長(zhǎng)至2011年的41.8%，以年均8.87%速度遞增，按照這樣的趨勢(shì)，在近5年內(nèi)城鎮(zhèn)人口將超過(guò)農(nóng)村人口，實(shí)現(xiàn)地區(qū)城鎮(zhèn)化與國(guó)家協(xié)同。工業(yè)產(chǎn)值由1978年的15.81億元增長(zhǎng)至2011年的5675.32億元。年均增長(zhǎng)17.95%，超過(guò)廣西生產(chǎn)總值，已經(jīng)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的實(shí)力。從人口變化數(shù)據(jù)與工業(yè)產(chǎn)值數(shù)據(jù)反映出廣西在改革開(kāi)放以后，城鎮(zhèn)化率與工業(yè)化程度得到明顯加快。以過(guò)去我國(guó)利用城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”，犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)利益發(fā)展相比，城鎮(zhèn)化與工業(yè)化并不是簡(jiǎn)單將農(nóng)村資源迅速集中到工業(yè)與城市快速發(fā)展，肆意破壞農(nóng)村生態(tài)環(huán)境謀求城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展。從人本發(fā)展來(lái)看，城鎮(zhèn)化發(fā)展以人為本，目的是改善農(nóng)村居民的生活水平，將更多的公共服務(wù)投入在農(nóng)村，是城鄉(xiāng)居民享受到公共服務(wù)均等化。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)業(yè)將更多的社會(huì)資源投入到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(二)劣勢(shì)：平衡與制衡的解釋

1.城鎮(zhèn)農(nóng)村發(fā)展不平衡

從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，根據(jù)圖3顯示，廣西地區(qū)間的發(fā)展不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)中南部與周邊地區(qū)二元結(jié)構(gòu)，中南部工業(yè)較為發(fā)達(dá)，西北、西南以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為滯后。從地勢(shì)上看，廣西四周多山地與高原，中部與南部多為平原，其中山地面積占總面積的59.5%，農(nóng)民大多居住于山區(qū),較為分散。加上山區(qū)農(nóng)村交通閉塞,氣候惡劣,農(nóng)村生產(chǎn)方式與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)濟(jì)相對(duì)與城鎮(zhèn)比較落后。

2.環(huán)保投入不足,制衡農(nóng)村生態(tài)良性發(fā)展

從整體上看，地區(qū)間投入不平衡。據(jù)(圖4)，2007廣西地方財(cái)政支出2944206萬(wàn)元，其中環(huán)保支出為28593萬(wàn)元，僅占財(cái)政支出的0.97。2008年增長(zhǎng)至4.59%，但2009-2011年處于遞減趨勢(shì)。從橫向看，2007年環(huán)保支出占財(cái)政支出比重最高的是梧州市1.35%與防城港市，最低的是百色市0.14%；2008年環(huán)保支出占財(cái)政支出比重最高的是南寧市9.87%，最低的是欽州市0.17%；2009年環(huán)保支出占財(cái)政支出比重最高的是北海市4.67%，最低的是崇左市0.27，2010年環(huán)保支出占財(cái)政支出比重最高的是玉林市5.99%，最低的是賀州市0.4，2011年環(huán)保支出占財(cái)政支出比重最高的是玉林市6.37%，最低的是來(lái)賓市0.04%。從縱向看，年均環(huán)保支出較高的有玉林市的3.76%南寧市3.17%，柳州市2.71%，桂林市2.71%，北海市2.63%；最低的是崇左市0.55%，賀州市0.64。從(圖4)數(shù)據(jù)的高低分布得出，工業(yè)主要集中南寧市、柳州市、玉林市、防城港市，工業(yè)污染集中，因此這些地區(qū)的環(huán)境治理及環(huán)保支出所占比重比較大，崇左市與賀州市屬于偏遠(yuǎn)山區(qū)，以農(nóng)業(yè)為主，環(huán)境污染較小。

從總體上看，廣西當(dāng)前環(huán)保支出出現(xiàn)南高北低和東高西低現(xiàn)象。主要原因：其一，東部與南部地區(qū)以工業(yè)為主，工業(yè)化程度比較高，這些地區(qū)GDP貢獻(xiàn)值大于西部與北部地區(qū)。東部與南部地區(qū)擁有更多財(cái)政支持環(huán)境治理，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部與北部地區(qū)則投入的資金相對(duì)比較少。其二，工業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，地區(qū)間的環(huán)境污染趨于惡化，因此，東部和南部地方政府為保持生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，加大對(duì)環(huán)保的支出，如南寧市在2008環(huán)保支出為117927萬(wàn)元，占財(cái)政支出的9.87%，玉林市在2011年環(huán)保支出為473896萬(wàn)元，占財(cái)政支出的6.37%。西部與北部地方政府則工業(yè)發(fā)展滯后，環(huán)境污染程度相對(duì)低。由于地區(qū)間環(huán)保投入不平衡，造成環(huán)境污染治理出現(xiàn)外部效應(yīng)，導(dǎo)致廣西農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。

3.環(huán)保重視不夠,環(huán)境意識(shí)淡薄

生態(tài)環(huán)境資源是人類(lèi)共享的一種公共資源，具有一般公共物品的特性。由于公共性這一特征，任何人都可以利用，而在法律上并沒(méi)有對(duì)這種公共資源權(quán)屬做出明確的規(guī)定,使得生態(tài)環(huán)境資源的利用并無(wú)清晰的權(quán)利與責(zé)任劃分,公共資源通常是作為大自然的恩惠被免費(fèi)使用,導(dǎo)致“公地的悲劇”。[6]對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的利用主要有三個(gè)主體：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民。首先，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在權(quán)衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)出現(xiàn)偏差，過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展而出現(xiàn)急功近利。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于布局較為分散，工業(yè)技術(shù)及污染治理技術(shù)落后，甚至大部分企業(yè)沒(méi)有污染治理設(shè)備，隨意排放至周邊環(huán)境，造成環(huán)境嚴(yán)重的污染。據(jù)(圖4)所示，工業(yè)廢水排放量從2005年的145609萬(wàn)噸增至2008年的205745萬(wàn)噸；工業(yè)廢氣排放量從2005年8339億立方米增至2011年的29853億立方米，最后，民眾過(guò)度使用化肥，造成水體富營(yíng)養(yǎng)化，農(nóng)村生活垃圾亂推亂放，以焚燒為處理方式，造成大氣污染，生活污水為經(jīng)過(guò)處理直接排放到水體。由于企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任與環(huán)保意識(shí)，農(nóng)民環(huán)保意識(shí)淡薄，在工業(yè)污染與農(nóng)村污染雙重影響下，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化加劇。

三、機(jī)遇與威脅分析

從SWOT分析矩陣圖看，在西部大開(kāi)發(fā)的政策以及國(guó)家“三農(nóng)”政策傾斜的情況下，給廣西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)前所未有的機(jī)遇，進(jìn)一步提升了國(guó)家政策在基層政府的執(zhí)行力。但機(jī)遇與威脅并存，廣西仍存在城鄉(xiāng)二元制未打破的局面，地區(qū)間發(fā)展不平衡，導(dǎo)致環(huán)保支持不平衡，同時(shí)面臨工業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的環(huán)境污染以及城市向農(nóng)村廢棄物轉(zhuǎn)移的雙重壓力，威脅農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

(一)機(jī)遇：歷史與現(xiàn)實(shí)的解釋

1.西部大開(kāi)發(fā)歷史機(jī)遇

國(guó)家為協(xié)調(diào)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，“把東部沿海地區(qū)的剩余經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，用以提高西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平、鞏固國(guó)防?！?000年1月，國(guó)務(wù)院成立西部地區(qū)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)之后，國(guó)務(wù)院西部開(kāi)發(fā)辦于2000年3月正式開(kāi)始運(yùn)作。隨著西部大開(kāi)發(fā)循序漸進(jìn)，廣西得益于西部大開(kāi)發(fā)政策支持，在協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，得到國(guó)家資金的支持，對(duì)廣西農(nóng)村西部地區(qū)農(nóng)村生態(tài)壞境治理提供外部資源，將東部地區(qū)先進(jìn)污染治理技術(shù)投入到廣西農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，給廣西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展提供技術(shù)支持。廣西政府充分運(yùn)用西部大開(kāi)發(fā)政策，將協(xié)調(diào)發(fā)展觀落實(shí)到地區(qū)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境良性發(fā)展提供指導(dǎo)思想，從而推動(dòng)廣西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展。

2.“三農(nóng)”問(wèn)題與新農(nóng)村建設(shè)的政策機(jī)遇

在2003年初的中央農(nóng)村工作會(huì)議上提出,把解決好“三農(nóng)”問(wèn)題作為全黨工作的“重中之重”；自2004 年以來(lái), 中共中央已連續(xù)發(fā)布了5個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的一號(hào)文件,把解決“三農(nóng)”問(wèn)題作為政府全部工作的“重中之重”。[7]這些提法表明,黨對(duì)“三農(nóng)”工作的認(rèn)識(shí)進(jìn)一步深化,指明了全黨工作戰(zhàn)略部署的重點(diǎn)。2013年中央一號(hào)文件再次聚焦“三農(nóng)”，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》指出，推進(jìn)農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，搞好農(nóng)村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境治理，實(shí)施鄉(xiāng)村清潔工程，加快農(nóng)村河道、水環(huán)境綜合整治。黨的十八屆三中全會(huì)將“解決發(fā)展問(wèn)題、改善民生”為第一要?jiǎng)?wù)。黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村以來(lái),新農(nóng)村建設(shè)關(guān)注達(dá)到前所未有的高度。[8]這些系統(tǒng)部署和戰(zhàn)略舉措,為廣西農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理帶來(lái)了新的機(jī)遇。

3.“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)的開(kāi)展

政府通過(guò)政治手段(政策手段)動(dòng)員群眾參與鄉(xiāng)村治理，并責(zé)任到基層政府及行政人員。例如2013年4月，為改善全區(qū)鄉(xiāng)村群眾生活生產(chǎn)條件、創(chuàng)造良好人居環(huán)境，自治區(qū)黨委辦公廳、自治區(qū)政府辦公廳下發(fā)通知，開(kāi)展“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)。著重點(diǎn)在于鄉(xiāng)村環(huán)境治理，一是將鄉(xiāng)村垃圾清除，分類(lèi)回收；二是治理鄉(xiāng)村污水，凈化鄉(xiāng)村河流；三是清收和處理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢棄物，控制農(nóng)藥、化肥大量使用。以期達(dá)到清潔環(huán)境、美化鄉(xiāng)村、培育新風(fēng)、造福群眾的目標(biāo)。“美麗廣西·清潔鄉(xiāng)村”活動(dòng)實(shí)際是延續(xù)2007年廣西開(kāi)展的“城鄉(xiāng)清潔工程”，在此基礎(chǔ)上提高一個(gè)層次，并將重點(diǎn)放在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。從社會(huì)動(dòng)員理論看，政府通過(guò)自上而下的發(fā)動(dòng)群眾參與，增強(qiáng)政府與民眾之間的溝通與合作,加大政府對(duì)公眾參與的支持力度。[9]并在發(fā)展過(guò)程中，積極引導(dǎo)群眾樹(shù)立環(huán)境公共意識(shí)關(guān)，以公共價(jià)值和公益導(dǎo)向，積極努力教育和影響公民對(duì)環(huán)保的態(tài)度、行為和生活方式。[10]把可持續(xù)發(fā)展觀落實(shí)到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，和諧地方自然環(huán)境(人與自然之間的關(guān)系)與社會(huì)環(huán)境(人與人之間的關(guān)系)。

(二)威脅：內(nèi)部與外部的解釋

1.城鄉(xiāng)二元體制尚未打破

由于我國(guó)政治與行政管理體制的影響，社會(huì)空間生產(chǎn)與消費(fèi)的主導(dǎo)權(quán)主要掌握在“城市政府”手中，因此，在城鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題上，其空間的特性就是城市與鄉(xiāng)村“中心邊緣”結(jié)構(gòu)的形成與固化。[11]這種結(jié)構(gòu)也從另一個(gè)方面反映出，我國(guó)的環(huán)?；旧鲜菄@著城市和工業(yè)來(lái)開(kāi)展的,無(wú)論資金投入,還是在科研服務(wù)大多以城市和工業(yè)為中心的，鄉(xiāng)村環(huán)保投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期存在，城鄉(xiāng)公共服務(wù)趨于非均等化，雖然近年來(lái)加大“工業(yè)與城市反哺農(nóng)業(yè)”的力度，以及新農(nóng)村建設(shè)的不斷推進(jìn)，但城鄉(xiāng)二元體制尚未打破，城鄉(xiāng)關(guān)系仍長(zhǎng)期存在分割現(xiàn)象，相互競(jìng)爭(zhēng)環(huán)保資源的所有權(quán)。由此衍生地方政府制定的環(huán)保政策執(zhí)行出現(xiàn)城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境發(fā)展陷入困境。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)矛盾引發(fā)社會(huì)問(wèn)題

經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾存在已久，兩者的矛盾如得不到有效化解與平衡，那將會(huì)產(chǎn)生一系列社會(huì)沖突問(wèn)題。在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面的邊緣化傾向越來(lái)越明顯，除了為城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展提供廉價(jià)的材料之外，農(nóng)村地區(qū)還不得不容納經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)中的大部分衍生物，即：環(huán)境污染、生態(tài)退化等。在這樣的背景下，我國(guó)的一些農(nóng)村地區(qū)面臨許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的壓力，一方面受到工業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題；另一方面在農(nóng)村地區(qū)政府治理環(huán)境污染的投資不足，導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)環(huán)境惡化。底層對(duì)于環(huán)境利益的訴求如果得不到及時(shí)處理，農(nóng)民為維護(hù)生存權(quán)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，不得不動(dòng)員和組織起來(lái)進(jìn)行環(huán)境抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，形成群體性事件。

3.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來(lái)的威脅

廣西地處西部沿海地區(qū)，區(qū)位優(yōu)勢(shì)隨著西部大開(kāi)發(fā)的政策支持，中國(guó)-東盟自由貿(mào)易區(qū)的建立得到體現(xiàn)，再加上東部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的機(jī)遇，廣西加強(qiáng)了承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的招商引資工作，通過(guò)采取一系列行之有效的服務(wù)措施，吸引了眾多大項(xiàng)目進(jìn)駐工業(yè)園區(qū)，工業(yè)的轉(zhuǎn)移給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)一定的增長(zhǎng)，然而工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所造成的污染也不可忽視，如(表2)所示。2005至2008年工業(yè)企業(yè)數(shù)由1738個(gè)增長(zhǎng)到4811個(gè)，工業(yè)廢水排放量由145609萬(wàn)噸增長(zhǎng)到205745萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了41.30%；工業(yè)廢氣由8339億立方米增長(zhǎng)到11643億立方米，增長(zhǎng)了39.62%；工業(yè)固體廢棄物由3489萬(wàn)噸增長(zhǎng)到5417萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了55.25%。從2008年到2011年，工業(yè)廢氣排放量從11643億立方米增長(zhǎng)到29853億立方米，增長(zhǎng)了156.40%；固體廢棄物由5417萬(wàn)噸增長(zhǎng)到7438萬(wàn)噸，37.30%。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，廣西在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，工業(yè)生產(chǎn)總值年均以24.865%速度增長(zhǎng)，而工業(yè)生產(chǎn)所排放的廢氣和固體廢棄物的排放量分別以年均28.455%、13.57%速度增長(zhǎng)。工業(yè)廢棄物排放給環(huán)境帶來(lái)一定的污染，而工業(yè)的發(fā)展無(wú)形中成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，工業(yè)的產(chǎn)值支撐地方經(jīng)濟(jì)。但是，工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中給環(huán)境帶來(lái)的壓力是值得政府和企業(yè)首要面對(duì)的問(wèn)題。

資料來(lái)源：廣西統(tǒng)計(jì)年鑒(2005-2011年)。

四、廣西城鎮(zhèn)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展的對(duì)策和建議

通過(guò)SWOT模型分析(表3)，進(jìn)一步了解廣西在城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的優(yōu)勢(shì)與弱勢(shì)，掌握外部機(jī)會(huì)，規(guī)避威脅，為政府制定良好的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理戰(zhàn)略方法提供參考，并在此基礎(chǔ)上發(fā)揮政府職能，使公共服務(wù)趨于均等化，從而促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境發(fā)展協(xié)同，為此提出如下對(duì)策和建議。

(一)SO戰(zhàn)略：加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)

所謂循環(huán)經(jīng)濟(jì),即“資源產(chǎn)品廢棄物再生資源”的反饋式循環(huán)過(guò)程,可以更有效地利用資源和保護(hù)環(huán)境,以盡可能小的資源消耗和環(huán)境成本,獲得盡可能大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,從而使經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與自然生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)循環(huán)過(guò)程相互和諧,促進(jìn)資源永續(xù)利用。[12]首先，應(yīng)將現(xiàn)存的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)升級(jí)，通過(guò)“升級(jí)-轉(zhuǎn)型-優(yōu)化”模式，淘汰“高耗能、高排放、高污染”(下稱(chēng)“三高”)的企業(yè)，并對(duì)“三高”企業(yè)引入嚴(yán)格控制。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“三高”企業(yè)進(jìn)行污染治理監(jiān)督，督促企業(yè)履行環(huán)保責(zé)任的同時(shí)，也履行政府環(huán)保的職責(zé)。其次，政府轉(zhuǎn)變唯GDP政績(jī)觀，推行綠色GDP政績(jī)觀，在招商引資過(guò)程中更應(yīng)引入“低能耗、低排放、低污染”(下稱(chēng)“三低)企業(yè)，并擴(kuò)大“三低”企業(yè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模，逐步取代“三高”企業(yè)獨(dú)占鰲頭模式，進(jìn)一步有效地減少農(nóng)村生態(tài)環(huán)境污染。最后，政府利用“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”模式，將農(nóng)村“三高”企業(yè)的固體廢棄物進(jìn)行統(tǒng)一的“回收-提煉-再生產(chǎn)”，將工業(yè)廢水進(jìn)行“回收-凈化-再排放”，從而減少工業(yè)污染對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的壓力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)工業(yè)發(fā)展與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展。

(二)WO戰(zhàn)略：加大“工業(yè)與城市反哺農(nóng)業(yè)力度，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)主要依靠低農(nóng)地征用補(bǔ)償、低農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、低農(nóng)民工工資來(lái)支撐,當(dāng)前這種“三低”并沒(méi)有得到改變,從而造成突出的“三農(nóng)”問(wèn)題,嚴(yán)重地影響著內(nèi)需的擴(kuò)大、社會(huì)的穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)以及和諧社會(huì)的構(gòu)建。[13]為扭轉(zhuǎn)“三低”局面，首先，應(yīng)不斷加快工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程來(lái)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，利用工業(yè)化與城鎮(zhèn)化所帶來(lái)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和地位，從而保證農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的資金投入。加快工業(yè)化進(jìn)程的同時(shí)，有利于擴(kuò)大對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求，為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理提供現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和物資支持，從而減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染。其次，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過(guò)運(yùn)用工業(yè)污染治理技術(shù)，加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾與污水排放系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以科技推動(dòng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理發(fā)展，使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。最后，以工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，有利于防治農(nóng)業(yè)污染。以工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和管理經(jīng)驗(yàn)，加大開(kāi)發(fā)資源節(jié)約型和環(huán)保型的農(nóng)業(yè)技術(shù)，將工業(yè)廢棄物綜合治理技術(shù)投入到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)工業(yè)化與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境協(xié)同發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。

(三)ST戰(zhàn)略：完善環(huán)保立法，加強(qiáng)環(huán)保宣傳，提高民眾參與力度

從近年來(lái)農(nóng)村環(huán)境群體性事件來(lái)看，其誘因源自于長(zhǎng)期的工業(yè)污染，一方面，當(dāng)前地方政府唯GDP政績(jī)觀并未得到扭轉(zhuǎn)，過(guò)度追求GDP短時(shí)間內(nèi)增長(zhǎng)，在招商引資方面，忽視環(huán)評(píng)，為“三高”企業(yè)“開(kāi)綠燈”；另一方面，鄉(xiāng)村企業(yè)缺乏社會(huì)責(zé)任和環(huán)保意識(shí)，為控制成本而忽視廢棄物治理，導(dǎo)致周邊環(huán)境長(zhǎng)期遭受污染。政府與企業(yè)的行為，基于“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，兩者為追求利益最大化，以犧牲環(huán)境為代價(jià)，謀求經(jīng)濟(jì)的短時(shí)間快速發(fā)展的同時(shí)，也為環(huán)境群體性事件的爆發(fā)埋下隱患。因此，為預(yù)防環(huán)境群體性事件的再次上演。首先，地方政府應(yīng)扭轉(zhuǎn)唯GDP政績(jī)觀，將綠色GDP引入政府人員績(jī)效考核，從而提升地方政府環(huán)保意識(shí)。其次，完善環(huán)評(píng)法規(guī)。政府在招商引資時(shí)應(yīng)注重公民參與環(huán)評(píng)環(huán)節(jié)，并擴(kuò)大民主參與范圍，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)信息公開(kāi)化，民眾參與監(jiān)督政府引入企業(yè)的一系列過(guò)程，有利于使政府經(jīng)濟(jì)管理職能公開(kāi)化、透明化。最后，加強(qiáng)環(huán)保的宣傳，提高企業(yè)環(huán)保意識(shí)，使其履行社會(huì)責(zé)任，并不斷增強(qiáng)農(nóng)村環(huán)保宣傳及法律普及力度，從而提高農(nóng)村環(huán)保意識(shí)與守法意識(shí)。并在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)寬民眾訴求渠道，加強(qiáng)政府回應(yīng)力度，扭轉(zhuǎn)民眾“法不責(zé)眾”心理，從而在源頭上扼制群體性事件的發(fā)生。此外，十八屆三中全會(huì)提出建立監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度：“及時(shí)公布環(huán)境信息，健全舉報(bào)制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。完善污染物排放許可制，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制制度。對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實(shí)行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。”[14]因此，應(yīng)加大對(duì)“三高”企業(yè)的處罰力度，使其更好地履行環(huán)保義務(wù)和責(zé)任。通過(guò)以上的舉措，有利于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和諧發(fā)展。

(四)WT戰(zhàn)略：擴(kuò)大環(huán)保支出力度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)保均等化

當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化從側(cè)面反映出我國(guó)一些地方政府存在環(huán)境治理投入不足現(xiàn)象，使地區(qū)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化遇到“瓶頸”，制約城鎮(zhèn)化與工業(yè)化發(fā)展。一方面，當(dāng)前我國(guó)環(huán)保主要集中于城市與工業(yè)，在資金和技術(shù)投入上遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，出現(xiàn)公共服務(wù)支出不平衡局勢(shì)。另一方面，由于工業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)村，政府的側(cè)重點(diǎn)在于工業(yè)，注重工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的巨大財(cái)政收入，而落腳點(diǎn)在于農(nóng)村，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)。因此，為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)環(huán)保發(fā)展，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。首先，政府應(yīng)建立合理的公共服務(wù)支持分配制度，擴(kuò)大環(huán)保支出的比重，并協(xié)調(diào)好各地區(qū)間的環(huán)保支持平衡，使各地區(qū)在環(huán)保政策指導(dǎo)下，共同應(yīng)對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理。其次，利用國(guó)家“三農(nóng)”政策，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)保政策落實(shí)到各地區(qū)具體工作中，以提高政策的執(zhí)行力。最后，政府在擴(kuò)大環(huán)保支持的同時(shí)，積極引導(dǎo)農(nóng)民積極參與環(huán)保，形成政府與農(nóng)民協(xié)同關(guān)系，為應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境惡化提供人力支持，以期達(dá)到資源優(yōu)化配置。

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2013-11-23

廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目“廣西城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)沖突管理研究”(YCSW2013062)；廣西民族大學(xué)研究生田野調(diào)查"廣西預(yù)防式環(huán)境群體性事件影響因素調(diào)查研究"(gxun-dc201307)。

1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，210095；2.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院，廣西南寧，530006

張新文(1971- )，男，土家族，湖南張家界人，管理學(xué)博士，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事政府管理研究。

F291

A

1008-8091(2014)01-0079-08