閔 建，何曉兵，孫小峰

（如東縣海洋與漁業(yè)局 南通 226400）

淺析涉海工程建設(shè)期和營運(yùn)期環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的明晰與追究

閔 建，何曉兵，孫小峰

（如東縣海洋與漁業(yè)局 南通 226400）

海洋開發(fā)活動(dòng)的蓬勃興起和大規(guī)模用海行為的出現(xiàn)，給全國整個(gè)沿海帶來了巨大的環(huán)境壓力，海洋污染和生態(tài)破壞日趨嚴(yán)重，在眾多的海洋開發(fā)活動(dòng)中，涉海工程項(xiàng)目的建設(shè)始終是海洋開發(fā)活動(dòng)的主體內(nèi)容。如何緩解環(huán)境壓力，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管，保護(hù)好海洋生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步明確環(huán)保監(jiān)管主體和責(zé)任，規(guī)范涉海工程運(yùn)行程序，實(shí)施必要的問責(zé)追究，確保行政監(jiān)管履責(zé)到位，是海洋環(huán)境保護(hù)工作健康、有序、穩(wěn)步推進(jìn)的一項(xiàng)有效約束機(jī)制。

涉海工程；環(huán)保監(jiān)管；責(zé)任主體；問責(zé)追究

建設(shè)海洋生態(tài)文明是黨的十八大提出“五位一體”的一個(gè)重要方面，并將“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，建設(shè)海洋強(qiáng)國”作為新時(shí)期的戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。面對(duì)海洋資源的深度開發(fā)與利用，海洋環(huán)境問題帶來的諸多風(fēng)險(xiǎn)，已嚴(yán)重威脅著海洋生態(tài)系統(tǒng)的健康和海洋資源的可持續(xù)利用，要想遏制海洋污染和對(duì)海洋損害的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)與保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須強(qiáng)化海洋工程的海洋環(huán)境監(jiān)督管理［1］。目前，在涉海工程環(huán)境監(jiān)管方面尚缺乏一套完整、規(guī)范的程序和方法，涉及的行政管理部門較多（據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國涉海管理部門達(dá)17個(gè)），且相互配合與聯(lián)動(dòng)性不夠，實(shí)際監(jiān)管操作性較弱，一直處于被動(dòng)狀態(tài)。

1 相關(guān)概念解讀

1.1 涉海工程

涉海工程通常由海岸工程和海洋工程兩大類組成。工程主體位于海岸線向陸一側(cè)的為海岸工程，為海岸防護(hù)、海岸帶資源開發(fā)和空間利用所采取的各種工程設(shè)施，主要包括圍海工程、海港工程、河口治理工程、海上疏浚工程和海岸防護(hù)工程。海洋工程是指以開發(fā)、利用、保護(hù)、恢復(fù)海洋資源為目的，并且工程主體位于海岸線向海一側(cè)的新建、改建、擴(kuò)建工程（包括圍填海、跨海橋梁、海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)及其附屬工程、海洋能源開發(fā)利用工程、海水綜合利用工程、海上娛樂及運(yùn)動(dòng)、景觀開發(fā)工程，以及國家海洋主管部門會(huì)同國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門規(guī)定的其他海洋工程）［2］。涉海工程是環(huán)保監(jiān)管的主要對(duì)象。

1.2 建設(shè)期與營運(yùn)期

建設(shè)期和營運(yùn)期是一個(gè)項(xiàng)目的生命周期或存續(xù)期。建設(shè)期是指項(xiàng)目從落戶、資金正式投入開始到項(xiàng)目建成投產(chǎn)止所需要的時(shí)間；營運(yùn)期是指從項(xiàng)目正式投產(chǎn)運(yùn)行至項(xiàng)目終結(jié)為止所存續(xù)的期間。建設(shè)期與營運(yùn)期分屬于環(huán)保監(jiān)管的不同時(shí)點(diǎn)和階段。

1.3 環(huán)保監(jiān)管

依據(jù)項(xiàng)目海洋環(huán)境影響報(bào)告書（表）和環(huán)評(píng)核準(zhǔn)意見的要求，對(duì)涉海工程項(xiàng)目在其存續(xù)期間內(nèi)（包括建設(shè)期和營運(yùn)期）所采取的監(jiān)督檢查和執(zhí)法查處，停止違法行為和活動(dòng)，落實(shí)環(huán)保設(shè)施及措施，使環(huán)保設(shè)施運(yùn)行規(guī)范有序的一種行政管理行為，其目的是保障海洋環(huán)境不受涉海工程影響或減少影響。

1.4 責(zé)任主體

責(zé)任主體就是需要承擔(dān)責(zé)任的單位、組織或者部門，也包括自然人。對(duì)涉海工程而言，不同行業(yè)、不同部門在開發(fā)建設(shè)中所分工負(fù)責(zé)的內(nèi)容不盡相同，承擔(dān)的角色也不一樣，應(yīng)分別不同類型的責(zé)任，確定不同的責(zé)任主體。環(huán)保監(jiān)管責(zé)任的主體在不同期限內(nèi)、不同的項(xiàng)目而有所區(qū)分。

1.5 問責(zé)追究

問責(zé)追究源于西方社會(huì)早已實(shí)施的人事制度，引進(jìn)問責(zé)制是對(duì)特定的問責(zé)主體針對(duì)各級(jí)黨委、政府及其工作人員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的、并要求其承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度，是作為一種控制行政權(quán)力濫用和擴(kuò)張的民主訴求和政治制度［3］，對(duì)于提高服務(wù)管理水平，建立一套有效的權(quán)力運(yùn)行和環(huán)保監(jiān)管約束機(jī)制等具有重要的意義。

2 建設(shè)期與營運(yùn)期責(zé)任主體的確認(rèn)

2.1 建設(shè)期環(huán)保監(jiān)管內(nèi)容

項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)需要核查監(jiān)管的環(huán)保內(nèi)容有：涉海在建或已建項(xiàng)目的海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告書是否經(jīng)過海洋行政主管部門審核或核準(zhǔn)；項(xiàng)目是否按照建設(shè)要求，落實(shí)工程（環(huán)保）監(jiān)理；項(xiàng)目是否建立環(huán)境管理體系，各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)設(shè)施是否根據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告書以及核準(zhǔn)意見實(shí)施和管理；重大項(xiàng)目是否定期向海洋主管部門報(bào)送環(huán)境保護(hù)措施落實(shí)情況及海洋環(huán)境跟蹤監(jiān)測評(píng)價(jià)報(bào)告；項(xiàng)目施工期是否按要求進(jìn)行施工記錄、臺(tái)賬是否齊全；項(xiàng)目施工期生產(chǎn)、生活廢水的排放是否經(jīng)處理并符合《污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》；項(xiàng)目施工機(jī)械選型是否符合防噪要求，避開夜間居民休息時(shí)段，沖洗及維修中產(chǎn)生的泥漿和含油廢水是否集中收集統(tǒng)一處理；項(xiàng)目施工場地內(nèi)，建筑材料是否有序堆放，固體廢棄物的管理是否符合要求；項(xiàng)目建設(shè)單位是否考慮到臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、寒潮等自然災(zāi)害的影響，制訂有“防災(zāi)緊急避險(xiǎn)預(yù)案”和突發(fā)性損害海洋環(huán)境事故應(yīng)急反應(yīng)系統(tǒng)及防治對(duì)策，配備相應(yīng)的應(yīng)急防范設(shè)施；按照環(huán)評(píng)要求，工程實(shí)施所造成的生物資源損失貨幣化估算量應(yīng)投入一定的財(cái)力進(jìn)行海域生態(tài)修復(fù)，是否制定并落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償措施、簽訂補(bǔ)償協(xié)議，實(shí)施生態(tài)修復(fù)；項(xiàng)目是否與占用海域的利害關(guān)系人達(dá)成書面意見，并進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定性評(píng)價(jià)和安全通航評(píng)價(jià)；項(xiàng)目是否嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，工程竣工后是否按規(guī)定程序向海洋行政主管部門申請(qǐng)辦理環(huán)境保護(hù)設(shè)施的驗(yàn)收申請(qǐng)以及環(huán)境評(píng)價(jià)中要求的其他環(huán)保事項(xiàng)等。

2.2 營運(yùn)期環(huán)保監(jiān)管內(nèi)容

項(xiàng)目營運(yùn)期內(nèi)需要檢查監(jiān)管的環(huán)保事項(xiàng)有：項(xiàng)目是否已建立健全各項(xiàng)環(huán)保管理制度，確保污水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放；項(xiàng)目工程需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施是否存在未經(jīng)海洋主管部門驗(yàn)收或者經(jīng)驗(yàn)收不合格而投入運(yùn)行的，需要限期整改的，是否整改到位；項(xiàng)目建成后，是否存在工程的性質(zhì)、規(guī)模、地點(diǎn)、生產(chǎn)工藝或者擬采取的環(huán)境保護(hù)措施等發(fā)生重大改變的；是否存在需要重新核準(zhǔn)或者后評(píng)估的內(nèi)容；項(xiàng)目建設(shè)單位是否存在擅自拆除或者閑置海洋工程的環(huán)境保護(hù)設(shè)施的情形；項(xiàng)目是否存在向海域排放油類、酸液、堿液、劇毒廢液和高、中水平放射性廢水的現(xiàn)象；項(xiàng)目向海域排放低水平放射性廢水，是否符合國家放射性污染防治標(biāo)準(zhǔn)；是否存在向大氣排放含有毒、放射性物質(zhì)的氣體，是否經(jīng)過凈化處理，且符合國家規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)；采取污水離岸或深海排放工程排污口的設(shè)置是否符合海洋功能區(qū)劃和海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，有無損害相鄰海域的功能，污染物排?？偭渴欠癯^控制指標(biāo)；建設(shè)單位在工程試運(yùn)行或者正式投入運(yùn)行后，是否已如實(shí)記錄污染物排放設(shè)施、處理設(shè)備的運(yùn)轉(zhuǎn)情況及其污染物的排放、處置情況，并按照國家海洋主管部門的規(guī)定，定期向原核準(zhǔn)該工程環(huán)境影響報(bào)告書的海洋主管部門報(bào)告；項(xiàng)目工程正式投入運(yùn)行前，是否制定有防治損害海洋環(huán)境的應(yīng)急預(yù)案，報(bào)原核準(zhǔn)該工程環(huán)境影響報(bào)告書的海洋主管部門和有關(guān)主管部門備案以及環(huán)評(píng)提出的相關(guān)要求等。

2.3 環(huán)保監(jiān)管責(zé)任主體

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)海岸工程項(xiàng)目而言，海洋管理部門只負(fù)責(zé)其環(huán)境影響報(bào)告書（表）的審核，而對(duì)于海洋工程項(xiàng)目，海洋管理部門則負(fù)責(zé)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的核準(zhǔn)，由此可見，海洋管理部門在不同類型環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理中所負(fù)的行政職責(zé)和所處的行政角色都不同［1］。同時(shí)，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府海洋主管部門負(fù)責(zé)海洋工程污染損害海洋環(huán)境防治的監(jiān)督檢查，需出示規(guī)定的執(zhí)法證件，且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律、法規(guī)規(guī)定的程序和權(quán)限進(jìn)行，這是對(duì)海洋主管部門內(nèi)部監(jiān)管主體的明確。此外，公安、邊防、海事、港務(wù)、交運(yùn)、漁業(yè)、安監(jiān)、水務(wù)等部門也承擔(dān)著不同的角色。

（1）《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》（以下簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》）第四十三條規(guī)定，海岸工程建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響報(bào)告書由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查批準(zhǔn)。但由于海岸工程建設(shè)項(xiàng)目涉及海域使用、淺海灘涂養(yǎng)殖和船舶航行安全，所以規(guī)定“環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)海洋行政主管部門提出審核意見后，報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審查批準(zhǔn)”，“環(huán)境保護(hù)行政主管部門在批準(zhǔn)環(huán)境影響報(bào)告書之前，必須征求海事、漁業(yè)行政主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見”［4］。2013年國家海洋局“三定”方案取消了海岸工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)審核審批事項(xiàng)，因此，海岸工程環(huán)保監(jiān)管主體應(yīng)為環(huán)境保護(hù)行政主管部門。

（2）《海洋環(huán)境保護(hù)法》第四十七條規(guī)定，“……海洋環(huán)境影響報(bào)告書，由海洋行政主管部門核準(zhǔn)，并報(bào)環(huán)境保護(hù)行政主管部門備案，接受環(huán)境保護(hù)行政主管部門監(jiān)督”。《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》進(jìn)一步明確了海洋行政主管部門的審批權(quán)，并且規(guī)定：“海洋主管部門在核準(zhǔn)海洋工程環(huán)境影響報(bào)告書前，應(yīng)當(dāng)征求海事、漁業(yè)主管部門和軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門的意見；必要時(shí)，可以舉行聽證會(huì)。其中，圍填海工程必須舉行聽證會(huì)”。使海洋工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的審批程序更明確［5］。毫無疑問，海洋行政主管部門是環(huán)保監(jiān)管的責(zé)任主體。

（3）《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》）第三十二條規(guī)定，“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地，屬于國家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi)，憑海域使用權(quán)證書，向縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門提出土地登記申請(qǐng)，……換發(fā)國有土地使用權(quán)證書，確認(rèn)土地使用權(quán)”。海域證換發(fā)土地證后，管理部門發(fā)生了變化，監(jiān)管責(zé)任主體則需隨之轉(zhuǎn)移，參照陸域管理要求，落實(shí)相應(yīng)監(jiān)管責(zé)任。

（4）《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第四條規(guī)定，“交通運(yùn)輸主管部門主管所轄港區(qū)水域內(nèi)非軍事船舶和港區(qū)水域外非漁業(yè)、非軍事船舶污染海洋環(huán)境的防治工作。海事管理機(jī)構(gòu)依照本條例規(guī)定具體負(fù)責(zé)防治船舶及其有關(guān)作業(yè)活動(dòng)污染海洋環(huán)境的監(jiān)督管理”［6］。因此，對(duì)照這一要求，從事海洋交通運(yùn)輸船舶的污染防治監(jiān)管責(zé)任應(yīng)當(dāng)由交通運(yùn)輸主管部門和海事管理機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。

（5）《危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例》第六條規(guī)定，“對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品的生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、經(jīng)營、運(yùn)輸實(shí)施安全監(jiān)督管理，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、公安機(jī)關(guān)、質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫、環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸、衛(wèi)生、工商管理、郵政等主管部門分別負(fù)責(zé)各自職責(zé)范圍內(nèi)的監(jiān)管工作”。目前，較多從事危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)、儲(chǔ)存、經(jīng)營的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移落戶沿海，并在履行和辦理報(bào)批用海手續(xù)，此類項(xiàng)目的環(huán)保監(jiān)管應(yīng)按照本條例確定的監(jiān)管職能，明確不同環(huán)節(jié)所對(duì)應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任主體。

（6）建設(shè)期與營運(yùn)期環(huán)保監(jiān)管的內(nèi)容存在較大的差異。絕大部分涉海工程項(xiàng)目，在建設(shè)期內(nèi)的用海行為通常只是圍堤、土建和設(shè)備安裝調(diào)試及要求的環(huán)保設(shè)施的落實(shí)，監(jiān)管責(zé)任主體和主體責(zé)任不難區(qū)分；由于個(gè)別項(xiàng)目的特殊性，如石油開采等海洋礦產(chǎn)資源勘探開發(fā)、風(fēng)電場等海洋能源開發(fā)利用、海洋娛樂運(yùn)動(dòng)與景觀等旅游開發(fā)、危險(xiǎn)化學(xué)品儲(chǔ)存、運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目以及因項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的大氣、噪聲污染，而在營運(yùn)期內(nèi)則涉及多部門管理問題，潛在的環(huán)境、安全風(fēng)險(xiǎn)較大，單個(gè)部門監(jiān)管從技術(shù)力量和監(jiān)測手段上很難滿足實(shí)際管理需要，因此，監(jiān)管責(zé)任主體應(yīng)是以政府牽頭、多個(gè)職能部門共同參與組成的團(tuán)隊(duì)。

（7）《中國海監(jiān)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作實(shí)施辦法》（國海辦字〔2010〕824號(hào)）進(jìn)一步明確各級(jí)海監(jiān)機(jī)構(gòu)的區(qū)域管轄、層級(jí)管理和案件查處等問題，應(yīng)依法對(duì)海洋保護(hù)區(qū)、海洋工程、海洋傾廢、海洋油氣勘探開發(fā)、入海排污口等領(lǐng)域進(jìn)行海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)督檢查。中國海監(jiān)作為海洋行政主管部門特別授權(quán)的海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法查處機(jī)構(gòu)，應(yīng)為海洋系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)保監(jiān)管的責(zé)任主體，其他部門參與、協(xié)調(diào)并配合，完成環(huán)保監(jiān)管任務(wù)，目前由應(yīng)海警局主體承擔(dān)。

（8）此外，漁港碼頭、堤防管護(hù)以及沿海旅游等項(xiàng)目工程的環(huán)保監(jiān)管責(zé)任主體應(yīng)分屬不同的行政主管部門。

3 環(huán)保監(jiān)管問責(zé)追究體系的建立

3.1 問責(zé)追究相關(guān)條規(guī)

《行政監(jiān)察法》《公務(wù)員法》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》《嚴(yán)格禁止利用職務(wù)上的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》及《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》和國家監(jiān)察部、人事部、財(cái)政部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)的《海域使用管理違法違紀(jì)行為處分規(guī)定》等法律規(guī)章中都明確有問責(zé)追究的內(nèi)容。中央提出《改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)，密切聯(lián)系群眾八項(xiàng)規(guī)定》，對(duì)違反規(guī)定將從嚴(yán)問責(zé)處置，為問責(zé)追究提供了依據(jù)。這些條規(guī)同樣適用于海洋開發(fā)和管理的各個(gè)領(lǐng)域。

3.2 問責(zé)追究責(zé)任類型

問責(zé)追究具有硬約束力和寬范圍的特點(diǎn)，主要有4個(gè)方面責(zé)任。

（1）政治責(zé)任，即向執(zhí)政黨和權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。其責(zé)任主體對(duì)公共權(quán)力的行使可能偏離公共利益和公共意志，而受到權(quán)力的控制、約束和制裁；其結(jié)果將受到政黨追究、權(quán)力機(jī)關(guān)追究和社會(huì)追究，也就是通常所說的政治責(zé)任感缺失需要問責(zé)。

（2）行政責(zé)任，即向上級(jí)行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人負(fù)責(zé)。在代表國家實(shí)施行政管理活動(dòng)過程中，因其違法或未履行相應(yīng)職責(zé)和義務(wù)時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的否定性的政治的、行政的以及法律的后果。其承擔(dān)責(zé)任的方式有很多種，這是環(huán)保監(jiān)管需要問責(zé)追究的核心內(nèi)容。

（3）道德責(zé)任，即向受害者和公眾負(fù)責(zé)。按照職業(yè)道德、社會(huì)公德、家庭美德的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，其約束力在于社會(huì)的監(jiān)督、人民的監(jiān)督，其責(zé)任后果是自我追究及良心和公眾輿論的譴責(zé)。

（4）法律責(zé)任，即向相關(guān)法律規(guī)范負(fù)責(zé)。其行為已觸犯了法律，是最高層次的問責(zé)追究，其約束力具有特定的強(qiáng)制性，須在法律的框架范圍內(nèi)接受處罰，承擔(dān)法律制裁的后果。

3.3 建立環(huán)保監(jiān)管問責(zé)追究機(jī)制

問責(zé)追究是對(duì)承擔(dān)否定性后果的一種責(zé)任追究制度。問責(zé)不僅犯錯(cuò)違法要追究，而且對(duì)行政管理人員的能力不足、推諉扯皮等官僚主義作風(fēng)，甚至公眾對(duì)其行為的合理懷疑等方面都要追究責(zé)任。海洋環(huán)境保護(hù)是一項(xiàng)長期而系統(tǒng)的社會(huì)工程，從涉海工程項(xiàng)目立項(xiàng)審批到運(yùn)行的全過程需要承擔(dān)無限責(zé)任，作為環(huán)保監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)引入和建立問責(zé)追究機(jī)制，對(duì)每個(gè)環(huán)節(jié)設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任目標(biāo)和控制點(diǎn)，定期實(shí)施問責(zé)檢查，及時(shí)提醒和糾正環(huán)保監(jiān)管人員在執(zhí)行監(jiān)管職責(zé)上的偏差，減輕監(jiān)管責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，防止因監(jiān)管不當(dāng)、不力而引起大范圍破壞海洋生態(tài)環(huán)境的惡果，造成難以挽回的經(jīng)濟(jì)損失，是新形勢(shì)下增強(qiáng)責(zé)任心、提高環(huán)保監(jiān)管能力的迫切需要。

4 環(huán)保監(jiān)管保障措施

國家海洋局“三定”方案中關(guān)于保護(hù)海洋環(huán)境的職責(zé)，以及《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》中“海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)”關(guān)于海洋環(huán)境監(jiān)督的要求［7］，未來海洋環(huán)境保護(hù)工作的重點(diǎn)將由環(huán)評(píng)審批服務(wù)逐步轉(zhuǎn)向以環(huán)保監(jiān)管為主的全方位、全過程的開發(fā)與保護(hù)有機(jī)結(jié)合的綜合管理體系。

4.1 實(shí)施陸海統(tǒng)籌，職能部門密切配合

“推進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，要堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”是國家海洋經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的總要求?，F(xiàn)階段沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，已突破陸域界限，延伸至海域，進(jìn)入陸海統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的新時(shí)代。堅(jiān)持陸海統(tǒng)籌，要努力在海域與陸域開發(fā)上做到定位、規(guī)劃、布局、資源、環(huán)境、防災(zāi)等6個(gè)方面相銜接，這是做好海洋環(huán)保工作的基礎(chǔ)和前提。目前，陸源污染、大規(guī)模填海造地、過度捕撈以及船舶溢油都是破壞海洋生態(tài)環(huán)境的主要原因，其中陸源污染已成最大“毒瘤”［8］。保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，除加強(qiáng)對(duì)重大工程用海項(xiàng)目污染物排海監(jiān)管外，最關(guān)鍵的是嚴(yán)格控制陸源污染物排放。沿海分布著眾多的入海河口，將陸域污染物帶入海中，造成沿岸海水富營養(yǎng)化十分嚴(yán)重，這就需要各職能部門之間密切配合，主動(dòng)承擔(dān)起法律賦予的環(huán)保監(jiān)管義務(wù)，要充分利用現(xiàn)有的監(jiān)測手段和資源，實(shí)現(xiàn)與環(huán)保、海事等部門的資源共享，統(tǒng)籌做好陸域和海域之間的對(duì)接，控制可能產(chǎn)生的污染源，做到上下齊心，整體聯(lián)動(dòng)，從源頭上監(jiān)管到位。

4.2 注重事前把關(guān)，側(cè)重事中事后評(píng)估

涉海工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)是涉海工程海洋環(huán)境監(jiān)督管理的主要內(nèi)容，也是整個(gè)涉海工程海洋環(huán)保工作的前提。所有涉海工程對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境或多或少都會(huì)產(chǎn)生一定的影響，通過環(huán)境影響評(píng)價(jià)來完善和明確環(huán)保設(shè)施、環(huán)保措施，控制和減少對(duì)海洋環(huán)境的損害，也限制了一批重污染項(xiàng)目的落戶?！逗Ｓ蚍ā烦雠_(tái)后，涉海工程的環(huán)評(píng)已成為一項(xiàng)制度，并逐步程序化、規(guī)范化，事前把關(guān)已得到用海單位的認(rèn)同和接受。但是，事中事后的監(jiān)督評(píng)估還相當(dāng)匱乏，一些用海單位不愿花費(fèi)過多的環(huán)保投入，較多項(xiàng)目雖已建成，但需要進(jìn)行環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收時(shí)，投入的力度和數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到環(huán)評(píng)的要求，只能靠限期整改來完善，很大程度上由于環(huán)保設(shè)施的建設(shè)不到位或簡化，使項(xiàng)目進(jìn)入營運(yùn)期后，很難實(shí)現(xiàn)保護(hù)海洋環(huán)境的目標(biāo)。因此，啟動(dòng)事中監(jiān)督和項(xiàng)目后評(píng)估，才能較好地防止項(xiàng)目對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境造成的潛在影響。

4.3 轉(zhuǎn)變管理理念，規(guī)范用海監(jiān)管行為

沿海大開發(fā)已成為海洋經(jīng)濟(jì)時(shí)代和建設(shè)海洋強(qiáng)國的一大主要特征，需要在保護(hù)的前提下運(yùn)行，傳統(tǒng)的管理模式是重審批、輕監(jiān)管，忽視了過程控制。如何采取有效的控制方法，降低對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)影響的風(fēng)險(xiǎn)，作為用海單位和社會(huì)公眾，要調(diào)整和轉(zhuǎn)變環(huán)保監(jiān)管的思路與理念，創(chuàng)新生態(tài)修復(fù)的模式，探索海洋生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的新途徑，拓寬生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵，制定出臺(tái)建設(shè)期、營運(yùn)期的監(jiān)管操作技術(shù)規(guī)范和生態(tài)修復(fù)資金管理辦法，使監(jiān)管程序、監(jiān)管過程更加合理、更加規(guī)范到位，監(jiān)管效果更加體現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)的新要求。環(huán)保監(jiān)管是一個(gè)連續(xù)、動(dòng)態(tài)和常規(guī)性工作，要針對(duì)不同項(xiàng)目的特點(diǎn)，以環(huán)評(píng)核準(zhǔn)意見為依據(jù)，分析和明確敏感目標(biāo)、敏感因子，全面掌握需要監(jiān)管的主要內(nèi)容和重點(diǎn)方面，編制監(jiān)管方案，抓住每個(gè)環(huán)節(jié)，側(cè)重查找項(xiàng)目建設(shè)、營運(yùn)過程中的不足和影響環(huán)境的隱患，以整改為抓手，通過環(huán)保監(jiān)管措施和手段的落實(shí)，使項(xiàng)目在環(huán)?？煽氐姆秶鷥?nèi)健康運(yùn)行。

4.4 充實(shí)監(jiān)測力量，提升巡查監(jiān)管水平

根據(jù)現(xiàn)階段建設(shè)海洋生態(tài)文明的整體要求，基層監(jiān)測、監(jiān)管力量相對(duì)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施及裝備條件較差，尤其是在研究探索海洋承載力和海洋環(huán)境容量控制等方面，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)和滿足沿海大開發(fā)的需要［7］。每個(gè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)核準(zhǔn)意見都要求加強(qiáng)海洋環(huán)境的跟蹤監(jiān)測，除選擇確定監(jiān)測單位、明確監(jiān)測內(nèi)容外，日常的監(jiān)測監(jiān)管必須依靠基層的力量和技術(shù)來完成，目前在實(shí)際監(jiān)管巡查時(shí)，只是憑借經(jīng)驗(yàn)和直觀感覺進(jìn)行，缺乏有效的監(jiān)管裝備，特別是發(fā)現(xiàn)問題后，不能在最短的時(shí)間內(nèi)掌握第一手可靠數(shù)據(jù)和資料，要像建立海域動(dòng)態(tài)監(jiān)管中心一樣，建立縣級(jí)海洋環(huán)境監(jiān)測站，添置必要的儀器設(shè)備，進(jìn)一步完善監(jiān)管手段，在人力、物力和財(cái)力上給予相應(yīng)保障，使項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行過程始終保持良好的狀態(tài)。要通過定期的培訓(xùn)和交流，提高環(huán)保巡查監(jiān)管人員的素質(zhì)，這樣才能及時(shí)了解和掌握工程項(xiàng)目實(shí)施過程中對(duì)周邊海洋環(huán)境的影響程度，最大限度地降低海洋環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，也才可能實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)海洋這一目標(biāo)。

4.5 運(yùn)用問責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督考核考評(píng)

問責(zé)的結(jié)果就是落實(shí)和追究當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，問責(zé)的形式較多，有公開道歉、責(zé)令作出書面檢查、通報(bào)批評(píng)、公開譴責(zé)、誡勉、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職、撤職、行政處分、司法處理等。在海洋環(huán)保監(jiān)管中，要靈活運(yùn)用問責(zé)機(jī)制，一方面是對(duì)環(huán)保監(jiān)管人員的約束，有利于增強(qiáng)監(jiān)管人員的責(zé)任心，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和改正監(jiān)管工作中存在的不足，隨時(shí)調(diào)整環(huán)保監(jiān)管思路；另一方面對(duì)涉海工程項(xiàng)目進(jìn)一步落實(shí)環(huán)保措施也將起到較好的促進(jìn)作用，使項(xiàng)目單位更好地遵循環(huán)保優(yōu)先、環(huán)保先行的原則，無論是建設(shè)期，還是營運(yùn)期，都能始終堅(jiān)守環(huán)保陣線。通過問責(zé)追究，加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管人員的考核考評(píng)與換崗交流，建立獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，將監(jiān)管中不良的傾向性苗頭消除在萌芽狀態(tài)，達(dá)到“懲前毖后，治病救人”的效果。

［1］ 盧靜．試論涉海工程海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)信息系統(tǒng)的構(gòu)建［J］．浙江教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，3（2）：67－71．

［2］ 國務(wù)院第148次常務(wù)會(huì)議通過．防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例［Z］．2006．

［3］ 傅美容．論我國行政問責(zé)制度的完善．（2010－11－05）［2014－01－20］．http：／／chinalawedu．com／ne．

［4］ 馬英杰，封曉梅．論我國涉海工程建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度［J］．現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2008，20：4．

［5］ 胡益峰，蔣紅，郭朋軍．初探海洋（涉海）工程環(huán)境監(jiān)視監(jiān)管方法及對(duì)策［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（3）：45－48．

［6］ 王真茂，王彬彬．論如何發(fā)揮海事部門在涉海工程建設(shè)項(xiàng)目海洋環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的積極作用［C］／／喬冰．中國科協(xié)2009年海峽兩岸青年科學(xué)家學(xué)術(shù)活動(dòng)月——海上污染防治及應(yīng)急技術(shù)研討會(huì)論文集．北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009．

［7］ 曹宇峰，曾松福，秦曉光．加強(qiáng)海洋工程建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)視監(jiān)測監(jiān)督管理芻議：以廈漳跨海大橋工程為例［J］．海洋開發(fā)與管理，2012，29（3）：49－51．

［8］ 李惠鈺．海洋生態(tài)修復(fù)迫在眉睫（求是理論網(wǎng)－生態(tài)－環(huán)境保護(hù)）［Z］．2012．