林伯強

2013年以來，全國性城市霧霾天氣引發(fā)了公眾對環(huán)境污染的重視和治理的呼聲。霧霾原因很多，包括汽車尾氣、城市建設、地形構(gòu)造等等，但大量能源消費和以煤為主的能源結(jié)構(gòu)是主要原因。2013年9月12日國務院發(fā)布了《大氣污染防治行動計劃》。行動計劃提出，經(jīng)過五年努力，使全國空氣質(zhì)量總體改善，重污染天氣較大幅度減少。

由于解決霧霾的具體抓手是控制東部能源消費，加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應。行動計劃要求到2017年，我國煤炭占能源消費總量比重降到65%以下。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域力爭實現(xiàn)煤炭消費總量負增長。這也使得霧霾天氣成為了推動我國環(huán)境污染治理的契機。

然而，不能不看到，由于我國清潔能源短期內(nèi)仍然難以滿足我國經(jīng)濟未來較快速度發(fā)展需要，西部常規(guī)能源的開發(fā)需求加大和高耗能產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實，使得國家宏觀層面必須及早政策調(diào)控予以引導，防止東部環(huán)境治理的代價向西部轉(zhuǎn)移，造成西部發(fā)展重蹈東部污染的覆轍。

我國污染治理將面臨更大挑戰(zhàn)

發(fā)達國家經(jīng)驗說明，收入與環(huán)境改善正相關，隨著人均收入提高，人們對環(huán)境質(zhì)量的要求提高，越有能力降低環(huán)境的惡化程度。經(jīng)濟增長有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)向低污染生產(chǎn)轉(zhuǎn)型，并加速有利于降低環(huán)境污染強度的技術進步。

我國東部的發(fā)展經(jīng)驗與目前的環(huán)境治理，似乎也驗證了“先污染后治理”發(fā)展模式。但是，時過境遷，今天我們面臨的環(huán)境污染空間、資源條件和國際經(jīng)濟環(huán)境已經(jīng)大為不同了，因此我國環(huán)境治理的困難會更大。

一方面，我國社會經(jīng)濟快速發(fā)展面臨巨大的能源壓力，能源價格持續(xù)走高，工業(yè)化的剩余可能不足以用來消除外部經(jīng)濟；另一方面，發(fā)達國家式的快速環(huán)境治理的可行前提是，可以選擇充足和相對低廉的清潔能源進行煤炭替代。然而，我國除了煤炭之外，可以替代的選擇并不多，而且氣候變暖問題使得我國能源替代更加復雜化。

目前，東部的環(huán)境治理措施，主要針對能源消耗和能源結(jié)構(gòu)。更簡單地說，就是減少東部煤炭消費。當前，東部經(jīng)濟增長仍處于比較快的階段，只要東部保持一定的增長速度，西部能源開發(fā)就是必須的。

然而，我國新能源（如太陽能、風能）和天然氣基數(shù)微小，核電發(fā)展緩慢，不可能滿足東部的能源需求增長。根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，只有在電力需求穩(wěn)定的前提下，才有可能大規(guī)模發(fā)展新能源來進行煤炭替代。

所以，控制東部能源消費將導致高耗能產(chǎn)業(yè)向西部轉(zhuǎn)移，滿足東部能源電力需求又同時滿足東部環(huán)境治理要求，都需要依靠穩(wěn)定的西部常規(guī)能源，而且基本上就是煤炭。因此，減少東部煤炭消費的直接后果是增加西部煤炭消費和污染排放。

治理污染過程中的東西部關系

我國東西部之間的收入和發(fā)展差異，類似發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間的差距，從這個意義上說，遵循貿(mào)易的基本規(guī)律，東部高耗能產(chǎn)業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)將逐步向西部轉(zhuǎn)移，嚴格的東部環(huán)境污染治理會加速這一過程。西部有廣闊的經(jīng)濟發(fā)展空間、充足的資源、相對低廉的勞動力價格，西部的環(huán)境成本和人口密度要遠低于東部。

而且，環(huán)境污染的成本與人口密度、收入水平成正比，宏觀的選擇而言，如果我國整體污染不可避免，那么相對東部，西部的環(huán)境污染成本更低些。因此，即使是政府有意識地在政策上對高耗能的西部轉(zhuǎn)移進行抑制或者管理，也無法改變市場資源配置作用下的基本發(fā)展趨勢。

再看國際經(jīng)驗。發(fā)達國家環(huán)境污染治理得以比較順利實現(xiàn)，常常是以發(fā)展中國家的加速污染為代價，即通過貿(mào)易和資本投資來進行污染生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。中國目前的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和收入顯然還不到可以把高污染產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他國家的水平。

即使到了“可轉(zhuǎn)”的收入水平，以中國的人口、需求量和其他發(fā)展中國家的生產(chǎn)規(guī)模，轉(zhuǎn)移難度也很大?？梢姡钒l(fā)達的西部很可能為東部治理污染付出代價，東部可能還是通過貿(mào)易和資本投資來進行污染生產(chǎn)轉(zhuǎn)移。因此，西部的污染趨勢似乎不可避免。

現(xiàn)實也顯示，由于發(fā)展程度不同，在中西部地區(qū)進行基礎設施建設具有更高的經(jīng)濟效率潛力。西部大開發(fā)的一個主要障礙是西部地區(qū)的政府缺乏資金，如果綜合考慮拉動內(nèi)需的效益成本比，優(yōu)化配置環(huán)境和能源資源，以及縮小日漸擴大的地區(qū)差別，西部基礎設施投資可以使整體社會效益最大化。

具體講，如果西部也會從東部環(huán)境治理中得到好處，那就是經(jīng)濟增長的機會。對于東部來說，西部送來的任何電力都是清潔的。西部地區(qū)由于經(jīng)濟總量較小和經(jīng)濟發(fā)展相對落后，基于西部能源資源稟賦與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，其能源資源開發(fā)對于西部可能具有支柱產(chǎn)業(yè)意義。在西部建設大型煤電和清潔能源基地（包括水電），通過長距離大容量輸電送出，為東部提供清潔電力，是東部環(huán)境治理的重要一環(huán)，也是西部發(fā)展的重要一環(huán)，西部能源開發(fā)可以解決西部需要的資金，也為西部本身發(fā)展提供充足能源供應。

根據(jù)2013年各省公布的GDP預期增速，西部地區(qū)的GDP預期增速普遍高于中東部。西部為了自身的經(jīng)濟增長，將不得不承接東部高耗能產(chǎn)業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，西部增長將主要以基礎設施建設和資源（能源）輸出為特征，所以西部GDP增速和環(huán)境污染很可能同步。

如何正確處理東西部污染轉(zhuǎn)移

發(fā)達國家向不發(fā)達國家的污染轉(zhuǎn)移通過貿(mào)易和投資，是愿打愿挨的關系。而我國東部和西部關系不完全如此，中央政府可以通過政策來協(xié)調(diào)、改變和減少西部污染。由于東部環(huán)境治理，西部能源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整的直接后果就是環(huán)境污染梯度轉(zhuǎn)移和污染范圍擴大。那么，東部環(huán)境治理如何兼顧西部環(huán)境污染？

首先，需要認識到環(huán)境污染是積累的，如果可能，今天防治某些環(huán)境污染肯定比未來治理更節(jié)省費用，還需要考慮污染影響的不可逆性。比如，霧霾天氣對身體健康的影響不容置疑，這種損失不會因為在經(jīng)濟發(fā)展后期治理環(huán)境而逆轉(zhuǎn)。因此，東部環(huán)境治理需要防止演變成對西部資源和環(huán)境的掠奪，不能放任西部環(huán)境惡化，使西部重蹈中東部的嚴重環(huán)境污染。

其次，西部加速污染趨勢不可避免，但有效的政府政策可以降低環(huán)境污染程度。簡單說，中央政府需要在政策上給予西部更多的支持，要求東部對西部的能源貢獻留下相應的份額，使西部有更多的資金，可以有更多的投入去治理環(huán)境污染。中央政府需要協(xié)調(diào)和保證能源價格合理，合理的能源價格可以支撐西部當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，還有利于抑制東部不合理的能源消費。這樣，西部可以利用能源開發(fā)收入，進行西部基礎設施和能源利用改善，相應抵消能源開發(fā)對西部環(huán)境影響。

西部地區(qū)政府需要建立兩個反饋機制：其一，針對西部當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，需要一個有效的生態(tài)補償機制。就是說，西部賣能源得來的錢，地方政府應該更多地回饋到當?shù)厣鷳B(tài)保護以降低能源開發(fā)所導致的環(huán)境影響。

其二，西部大開發(fā)很大程度上是由西部往東部的能源資源流動，從西部可持續(xù)開發(fā)的角度講，應該還有另一個反饋機制，就是不單單財富從東部往西部轉(zhuǎn)移，西部地區(qū)政府應該保障一個財富向一般老百姓轉(zhuǎn)移的過程，通過西部一般老百姓的收入相應上升，使得他們可以改變能源消費方式，更多地利用清潔能源，更快地脫離煤炭消費，從而減少環(huán)境污染。

再次，由于西部污染成本相對比較低，進行全國整體環(huán)境污染控制時東部污染向西部轉(zhuǎn)移是環(huán)境資源優(yōu)化配置的結(jié)果。但是，對環(huán)境污染的有效監(jiān)管和治理是環(huán)境資源優(yōu)化配置的前提。如果因缺乏有效環(huán)境監(jiān)管和治理而使不發(fā)達地區(qū)單位排放增加或污染損失加大，通過能源和環(huán)境資源優(yōu)化配置，而達到我國社會效益最大化的結(jié)論將不能成立。相反，如果監(jiān)管到位，西部能源開發(fā)由于技術與環(huán)保觀念的提升，再加上東部的經(jīng)驗，西部或許可以避免東部式的污染。

最后，由于環(huán)境污染的外部性，有效的能源環(huán)境政策很重要。政策雖然不能改變總體發(fā)展規(guī)律，但可以改變細節(jié)。例如，通過適當?shù)耐顿Y和有效監(jiān)管來控制環(huán)境惡化。發(fā)達國家的經(jīng)驗也說明，如果在經(jīng)濟快速增長過程中，較早實施環(huán)境污染控制，污染不但可以降低，甚至發(fā)展優(yōu)化反轉(zhuǎn)的拐點可以提前到來。

（作者為廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任、博士生導師）