劉忠，曹紅冰

（1.湖南警察學院，湖南長沙410138；2.湖南商學院，湖南長沙　410205）

論我國農(nóng)村土地收益制度現(xiàn)狀與改革

劉忠，曹紅冰

（1.湖南警察學院，湖南長沙410138；2.湖南商學院，湖南長沙410205）

“三農(nóng)”問題是我國建設(shè)社會主義新農(nóng)村的核心問題，我國當前處于社會轉(zhuǎn)型的重要時期，農(nóng)村土地收益分配體系的健全關(guān)系到當代中國的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定乃至國家安全各個方面。但因?qū)Ξ斍稗r(nóng)村土地收益分配制度研究缺乏系統(tǒng)性，我國目前在這方面存在很多問題，主要表現(xiàn)為土地產(chǎn)權(quán)殘缺、土地稅費體系混亂、土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、土地征收標準失衡等。全面把握分配主體之間的博弈關(guān)系，根據(jù)黨的“十八大”精神提出相關(guān)對策建議，解決這些問題應(yīng)采取規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范土地租、稅、費制度、規(guī)范土地收益分配制度及完善相關(guān)配套制度的措施，使之能平衡各主體間的土地合理收益分配。

農(nóng)村土地；收益；分配；改革

黨中央每年的一號文件的核心內(nèi)容都始終關(guān)注著“三農(nóng)”①即農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民。領(lǐng)域，隨著十八大的召開，“三農(nóng)”問題更是備受矚目?！笆舜蟆眻蟾媸状螌ⅰ案母镎鞯刂贫取睂懭雸蟾鎯?nèi)容，并提出了解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重中之重的戰(zhàn)略思想；承諾讓農(nóng)民得到更多土地增值收益。這充分表明了黨中央高度重視土地征用問題，并將花大力氣保護農(nóng)民的土地利益。正因如此，我們更需完善現(xiàn)有的土地收益分配制度，因為土地收益分配問題關(guān)系到中國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的全局。

一、我國農(nóng)村土地收益分配制度的現(xiàn)狀

土地收益通常是指土地所有者通過行使使用權(quán)、所有權(quán)等方式，收取土地（土地資產(chǎn)）開發(fā)經(jīng)營和利用過程中產(chǎn)生的自然或法定的利息和利益。即土地利用過程中，集體和國有土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃以及在土地不動產(chǎn)上課稅立費使各個利益主體的取得的收入[1]。土地收益分配機制實際上是政府、土地所有者、土地使用者和其他利益主體對在土地管理、占用、利用、轉(zhuǎn)移等過程中所形成的土地收益的分配和再分配的制度安排[2]。我國當前的土地收益分配體制的現(xiàn)狀存在諸多問題。

（一）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中收益分配的現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范導致農(nóng)民收益受損

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程屬于社會相關(guān)權(quán)利主體利益調(diào)整過程，土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的巨大收益，這直接關(guān)系到農(nóng)民的生存和發(fā)展。由于土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的日益加大，目前的土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)和無序狀態(tài)，土地流轉(zhuǎn)過程中多為口頭協(xié)議，具有法律效力的書面合同較少，缺乏科學管理。訂立的流轉(zhuǎn)協(xié)議也是簡單的流轉(zhuǎn)協(xié)議，合同中的權(quán)益責任范圍不明確，容易產(chǎn)生糾紛。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織存在在未經(jīng)農(nóng)戶允許的情況下，私自與土地需求方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同（協(xié)議）。村民委員會作為廣大農(nóng)戶自行選舉出來的自治組織，雖然不是法律意義上的法人，但在農(nóng)村基層權(quán)威性不容置疑，對于集體土地的流轉(zhuǎn)就產(chǎn)生了委托代理的關(guān)系?，F(xiàn)實的情況是，應(yīng)當事先經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者本集體經(jīng)濟組織三分之二以上村民代表的同意才可流轉(zhuǎn)的規(guī)定并未真正實施，而是由村民委員會自行決定，甚至由村民委員會一個或幾個領(lǐng)導人自行決定。這種決定在無視村民知情權(quán)與表決權(quán)的同時，使得應(yīng)該由全體村民獲得的受益被損害或是由少數(shù)人獲得[3]。

2.土地流轉(zhuǎn)價格偏低導致農(nóng)民收益受損

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)包、互換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股等形式，但實踐中主要以轉(zhuǎn)包和出租為主。流轉(zhuǎn)形式較為單一使得農(nóng)民在參加土地流轉(zhuǎn)的時候，利益分配不均衡導致其參加土地流轉(zhuǎn)的積極性大大降低。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對象也呈單一特征（多為村集體成員和親朋好友），缺乏市場機制的參與，流轉(zhuǎn)價格偏低。由于農(nóng)民個體分散，獲取信息來源的途徑狹窄，所以在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中幾乎不具有談判權(quán)。政府和用地方串通壓低土地流轉(zhuǎn)費用的現(xiàn)象屢見不鮮。加上我國沒有科學的土地價格發(fā)現(xiàn)定價評級制度，土地流轉(zhuǎn)的價格完全由供需雙方協(xié)商確定，導致了流轉(zhuǎn)價格的隨意性，需方利用自己優(yōu)勢使得土地流轉(zhuǎn)價格偏低損害農(nóng)民利益[4]。

（二）農(nóng)村土地征收過程中收益分配的現(xiàn)狀

農(nóng)地非農(nóng)化征收出讓過程中產(chǎn)生的土地收益從構(gòu)成上來看主要包括征收標準和土地增值分配兩個方面：

1.補償標準不合理、補償收益主體不明確、補償截留現(xiàn)象嚴重

由于國家壟斷了征收權(quán)和城市土地一級市場，使得土地征收過程和由此產(chǎn)生的補償對農(nóng)民及集體土地所有者嚴重失衡。依土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獲得土地補償費，農(nóng)民個人享有青苗補助費，安置補助費由安置單位所享有。而實踐中很多地方政府壓低土地征收補償款，征地補償費在實際分配過程中也出現(xiàn)截留問題。目前只有少數(shù)省份指定了規(guī)范農(nóng)民集體所有土地征地補償費分配使用的辦法，其中山西、河南、甘肅、等省規(guī)定土地補償費以不低于80%的比例支付給被征地農(nóng)戶；江蘇、海南等規(guī)定土地補償費以不低于70%的比例支付給被征地農(nóng)戶。這些地方的做法無一例外截留了農(nóng)民應(yīng)得的征地補償費[5]。

2.農(nóng)民在土地征收、供應(yīng)環(huán)節(jié)土地增值獲益分配中始終處于劣勢

根據(jù)調(diào)查，在土地征收環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的稅費，

土地征用的價格構(gòu)成中，有將近三分之一是又地方政府收取的稅費。在土地供應(yīng)階段，收益主要是土地供應(yīng)產(chǎn)生的收入即土地收益按規(guī)定歸地方財政和中央財政所有。其中地方政府獲得了這部分收益的70%，中央財政得到了30%。在中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)戶之間對土地純收益進行分配時，由于農(nóng)民始終處于弱勢地位，付出失去賴以生存土地為代價，卻只得到土地收益中征地補償費這一很小部分收益在土地出讓過程中產(chǎn)生的巨額增值收益卻與農(nóng)民基本不相干，被地方政府和中央政府分割殆盡，最終的分配結(jié)果是農(nóng)民僅獲得土地征用收益的5%～10%，政府獲得60%～70%，集體經(jīng)濟組織獲得25%～30%。分配中農(nóng)民的劣勢地位一覽無遺[6]。

二、我國農(nóng)村土地收益分配制度存在的問題與原因分析

（一）我國農(nóng)村土地收益分配制度存在的問題分析

1.農(nóng)村土地浪費嚴重

我國總面積大，人均可用面積小，隨著城市化、工業(yè)化的推進，土地等各種要素迅速吸收重組，導致了一種不可避免的，亟待解決的社會經(jīng)濟現(xiàn)象，即大量的農(nóng)村土地被拋荒，一些遠離城市的村莊出現(xiàn)空心化，大量的宅基地及地上房屋的空置，耕地的閑置、拋荒，使得土地資源浪費嚴重。政府征收后的土地實際作用和利用率比例失調(diào)，公共用地未得到嚴格限定……這一系列的浪費都來源于土地的廉價。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)確權(quán)困難

（1）農(nóng)村土地所有權(quán)殘缺導致的不公平收益分配制度

我國《物權(quán)法》規(guī)定：“農(nóng)民集體的土地所有權(quán)行使的合法代理人是村民委員會或集體經(jīng)濟組織?！蔽餀?quán)法所確認的委托—代理關(guān)系導致了農(nóng)民土地所有權(quán)在集體內(nèi)部的殘缺。以普遍采用的村民委員會代表農(nóng)民集體具體行使土地所有權(quán)的委托—代理關(guān)系為例，雖然村民委員會在權(quán)利行使上取得法律的認可，但只是宏觀確認，代理人能行使權(quán)利必須經(jīng)過委托人即集體成員的共同授權(quán)。然而在實踐當中，村民委員會并不需要通過集體成員的任何許可程序或?qū)嶋H授權(quán)就可以取得農(nóng)地所有權(quán)的行使權(quán)。顯而易見，農(nóng)民個體在這場利益博弈當中不具有談判權(quán)，其付出的成本轉(zhuǎn)化的收益是由集體成員共享的。這種成本損失遠遠高于集體獲取的私人收益。

（2）農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂導致收益的不公平分配制度

農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益是在農(nóng)地承包者將使用權(quán)給他人的過程中實現(xiàn)的，其主要表現(xiàn)是農(nóng)地經(jīng)營者向承包戶繳納的轉(zhuǎn)包費。由于缺少流轉(zhuǎn)平臺，雖然農(nóng)民能在轉(zhuǎn)包中獲取收益，但是基層組織和中介機構(gòu)截留了大部分的流轉(zhuǎn)收益，導致使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直沒有得到規(guī)范。土地承包法雖然規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)遵循自愿有償?shù)仍瓌t，但是在實踐中，一些地方政府和村集體為政績和權(quán)利尋租的需要在搞土地流轉(zhuǎn)的過程中急功近利，違背農(nóng)民的流轉(zhuǎn)意愿，強行干預(yù)，甚至強制農(nóng)民低價轉(zhuǎn)移土地使用權(quán)，使得農(nóng)民在流[7]轉(zhuǎn)過程中的自主權(quán)和收益權(quán)受到極大的侵害[3]。

2．征地制度過度行政干預(yù)導致農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益受損

我國土地征用的操作程序過度行政化，對失地農(nóng)民予以的經(jīng)濟補償過低?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵嵤┘殑t規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取得土地補償費，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有征用土地的安置補助費等各項補償費用都由集體經(jīng)濟組織管理和使用，按照集體經(jīng)濟組織制定的規(guī)則和額度支付給農(nóng)民或者購買安置人員的保險費用，這種行政化的操作規(guī)程使得農(nóng)民最終獲取的補償金只是征地補償金的小部分，政府和集體經(jīng)濟組織才獲得了發(fā)布分的征地補償金。

3.農(nóng)村土地收益分配制度內(nèi)涵模糊導致的農(nóng)民社會保障缺失

目前解決失地農(nóng)民就業(yè)問題采取的是貨幣安置的方式，但我國農(nóng)村勞動力的機會成本較低、農(nóng)民對土地的依賴程度較大，貨幣安置無法解決大齡失地農(nóng)民再就業(yè)、醫(yī)療保險及養(yǎng)老保障等問題，在農(nóng)村社會保障體系本身缺陷的情況下，土地的本來具備的社會保障功能一旦缺失，農(nóng)民得到的征地補償金不足以解決失地農(nóng)民的后顧之憂和長遠生計。

（二）影響我國農(nóng)村土地收益分配制度的原因分析

1.土地的稀缺性

土地作為生產(chǎn)要素是一種稀缺資源，我國人口眾多且分布不均，土地面積的有限性和位置的固定性需要我們合理利用每一寸土地。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，人口和財富都迅速向城市聚攏，土地農(nóng)轉(zhuǎn)非速度也越來越快，土地的有效供應(yīng)量跟不上城鎮(zhèn)化速度，土地供應(yīng)上的操控行為使得土地所有權(quán)在政府、農(nóng)民及土地使用者間重新分配。當前土地收益分配的格局已經(jīng)失衡，土地的稀缺性直接推動政府、農(nóng)村集體組織及農(nóng)民等在參與分配的過程中謀求收益總量最大化。

2.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的殘缺性

（1）所有權(quán)內(nèi)容缺失

占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的四項權(quán)能，現(xiàn)有制度下土地處分權(quán)屬于國家而非農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織，集體所有的土地只能經(jīng)過國家征用的程序才能出讓、轉(zhuǎn)讓，更甚者這種出讓、轉(zhuǎn)讓所得的大部分收益也不在他們手中。對土地的處分權(quán)被局限在一定范圍內(nèi)的土地調(diào)整。農(nóng)村集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和與集體密切相關(guān)的建設(shè)，國家征占土地補償?shù)膬r款是低于土地的市場交易價格，使本就不公平的土地收益權(quán)進一步被侵害，所有權(quán)人不能充分享有土地的流轉(zhuǎn)收益，收益權(quán)和控制權(quán)不能兼得的分離導致了土地收益不能在所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)之間進行合理的分配。

（2）使用權(quán)流轉(zhuǎn)混亂

我國現(xiàn)行法律中與農(nóng)地使用權(quán)相關(guān)的法律規(guī)定散見于《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》《擔保法》等中?！睹穹ㄍ▌t》第八十一條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但許多學者認為民法通則中的相關(guān)內(nèi)容實質(zhì)上是對于物權(quán)制度作出的規(guī)定。2003年實施的《中華人民共和國土地承包經(jīng)營法》也承認了土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。但《農(nóng)業(yè)法》13條中規(guī)定“在承包期內(nèi)，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以轉(zhuǎn)讓所承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面，也可以將農(nóng)業(yè)承包合同的權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給第三者，承包期滿，承包人將原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優(yōu)先承包權(quán)。承包人在承包期內(nèi)死亡的，該承包人的繼承人可以繼續(xù)承包?！本C上所述，可見我國《農(nóng)業(yè)法》是將承包經(jīng)營權(quán)作為債權(quán)保護的，與《民法通則》的規(guī)定存在沖突，并由此導致土地承包經(jīng)營權(quán)的處分權(quán)受到限制，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式具有單一性。

（3）征地制度壟斷

我國法律規(guī)定農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體向用地者提供土地須經(jīng)政府部門審批。我國農(nóng)村集體土地必須先經(jīng)過國家征用轉(zhuǎn)為國有土地后才可以進入市場，因此政府征地是農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法途徑。在這種現(xiàn)行制度下，土地使用價格取決于征地壟斷，農(nóng)民成為了最大的受害者，國家征用土地后的價格補償并未承擔起土地對于農(nóng)民的基本功能和效用，隨著大量的土地非農(nóng)化，農(nóng)民的財產(chǎn)性收益主要體現(xiàn)為單一的土地補償收入。加上農(nóng)村社會保障體系的不健全，被征收土地后民主權(quán)利和社會的喪失，都沒有出臺相關(guān)制度安排與落實。

（4）收益分配制度內(nèi)涵模糊

憲法對城市和農(nóng)村的土地所有權(quán)歸屬及轉(zhuǎn)讓限制的規(guī)定，土地管理法和城市房地產(chǎn)管理法對農(nóng)地征收的相關(guān)規(guī)定，都未能明確農(nóng)轉(zhuǎn)非后的巨額增值收益如何限制，理論上說，農(nóng)地非農(nóng)化征收出讓過程中產(chǎn)生的土地收益分配制度的內(nèi)涵屬于物權(quán)法上的用益物權(quán)，但是我國現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)管理辦法并未明確收益分配。沒有完善的法律體系保障收益分配主體各方的利益，最終導致經(jīng)濟發(fā)展與物權(quán)保護問題上的地位和價值沖突。

3.土地稅費體系的局限性

（1）土地價稅費體系混亂

由于價稅費三者政策目標的不協(xié)調(diào)導致了費大于價，費大欺價問題的衍生。直接調(diào)節(jié)土地使用的耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅等的政策相互制約。耕地占用稅和土地使用稅都偏向輕稅，土地增值稅則偏向重稅，另外土地取得環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)的課稅政策與土地轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的課稅政策的截然不同，客觀上造成了土地所有者寧肯降低土地使用效率，也不愿轉(zhuǎn)讓多余的土地，這一定程度上阻礙了土地的流轉(zhuǎn)渠道，限制了土地的收益功能。

（2）土地稅課稅范圍狹窄

現(xiàn)行《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》規(guī)定：“在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅義務(wù)人”這樣的征稅范圍顯然不合理，覆蓋范圍限制在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)意味著稅收課稅管轄權(quán)有效地域狹窄，納稅人的范圍覆蓋面小，存在課稅區(qū)與非課稅區(qū)，不僅極大地限制了稅收對土地使用的調(diào)節(jié)，制約了土地節(jié)省和有效利用作用的發(fā)揮，也帶來了市場主體間處于不平等競爭的狀態(tài)①國土資源部土地利用司調(diào)研組.土地市場制度建設(shè)調(diào)研分報告之四重構(gòu)土地收益分配體系實現(xiàn)土地配置效率與公平—土地價稅費問題調(diào)研報告[J].國土資源通訊,2002,（4）:63-68.。這種情況大大妨礙了土地價格優(yōu)化土地資源配置。

三、我國農(nóng)村土地收益分配制度改革建議

基于以上分析，可以看出，我國土地收益分配制度的現(xiàn)狀存在很多問題，現(xiàn)有的土地分配機制中農(nóng)民處于弱勢，其所享有的土地權(quán)益未得到充分的保障，既不利于市場經(jīng)濟的發(fā)展，也不利于城鎮(zhèn)化的推進，對于如何完善我國土地收益分配制度，結(jié)合我國國情，現(xiàn)有以下幾點建議。

（一）規(guī)范農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

1.確保農(nóng)村土地收益權(quán)的落實

所有權(quán)的實際意義在于有效的享有收益權(quán)，落實農(nóng)民的土地收益權(quán)，對土地的收益進行“重新分配”解決“三農(nóng)”問題的必經(jīng)之路。目前，國家在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后，對農(nóng)民的補償費用與土地市場的價格是不具有對稱性的，補償金額應(yīng)當符合市場經(jīng)濟規(guī)律的實際價值，《物權(quán)法》規(guī)定了征收集體所有的土地應(yīng)當支付的各項補償費用和被征地農(nóng)民的社會保障費用，希望以此規(guī)定維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。為此，一是要提高土地征用補償標準，但是更重要的是應(yīng)該從放眼長遠保護農(nóng)民長期的利益，因為一次性的補償難以解決農(nóng)民的根本性問題，應(yīng)該完善并確保土地的保障職能，然而這一點在《物權(quán)法》的規(guī)定中沒有明確細化，仍有部分權(quán)利在公共領(lǐng)域中。加大土地收益分配中農(nóng)民所占比例是一方面，另一方面更應(yīng)該在各方面加大對農(nóng)民的政策性優(yōu)惠和完善系列相關(guān)的社會保障。

2.完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制度

完善流轉(zhuǎn)市場制度是必要的，土地流轉(zhuǎn)流轉(zhuǎn)必須堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，土地流轉(zhuǎn)必須按照有關(guān)法律、法規(guī)和中央的政策進行，這意味著農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)必須建立在農(nóng)戶自愿的基礎(chǔ)上且土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)應(yīng)當是有償?shù)?。加強對土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督，構(gòu)建集體土地流轉(zhuǎn)管理機制。不管是公共利益征收土地還是經(jīng)營性需要使用農(nóng)村集體土地的，都要按市場價格補償被征收土地的農(nóng)民，一旦確定了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)價格，那么農(nóng)民的收益權(quán)就得到了保障，非農(nóng)化的收益能直接增加農(nóng)民收入。農(nóng)民的土地處置權(quán)也將得到解放，農(nóng)民能夠擁有完整的集體土地所有權(quán)，打破改變政府對壟斷土地局面。同時要明確土地權(quán)屬的主體，有序完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的登記發(fā)證工作，確保農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的控制、流轉(zhuǎn)以及收益的行為能力，從根本上確保農(nóng)村集體土地的“公開、公平、公正”流轉(zhuǎn)。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地租、稅、費制度

1.完善農(nóng)村土地稅制

我們在改革土地收益分配體制時，應(yīng)采取分別設(shè)立和分別征收的辦法，規(guī)范土地收益分配方式，實行明租、正稅、少費。同時，建立以租、稅調(diào)節(jié)為主的土地收益調(diào)節(jié)體系，發(fā)揮它們的宏觀調(diào)控作用，拓寬課稅范圍，盡可能覆蓋廣大地區(qū)。防止土地收益的流失。

2.構(gòu)建合理的農(nóng)村土地稅收體系

提高耕地占用稅稅率，設(shè)置土地閑置稅、荒蕪稅。土地稅收成為調(diào)控土地市場的重要經(jīng)濟杠桿必須與行政措施雙管齊下。對閑置土地、荒蕪耕地等設(shè)置相應(yīng)征收稅種，增加了保有土地的成本，用征稅壓力驅(qū)使土地占有者充分利用以獲得土地，促使轉(zhuǎn)變原有粗放型土地利用模式，縮減用地數(shù)量，將剩余土地予以轉(zhuǎn)讓，減少由于土地的保有所產(chǎn)生的費用，同時可以從根本上避免征而不用或多征少用以及拋荒、撂荒現(xiàn)象發(fā)生。

（三）規(guī)范農(nóng)村土地收益分配制度

1.調(diào)整公益性征收的土地利益關(guān)系

土地征收是指為了公共利益需要，國家依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和被征地農(nóng)民合理補償和妥善安置的法律行為。我國憲法和土地管理法強調(diào)了公共利益的需要成為土地征收的唯一合法條件。但是法律沒有進一步對公共利益的內(nèi)涵外延予以嚴格的界定，土地征收的合法性審查機制也在立法上缺失，導致土地征收范圍過于寬泛，結(jié)合實際調(diào)查研究和理論探討的結(jié)果，我們應(yīng)當公共利益的用途進行以下界定：（1）國家機關(guān)用地和軍事用地；（2）城市基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地；（4）非經(jīng)營性企業(yè)、微利企業(yè)或為了公共利益而不允許私人投資進入的壟斷企業(yè)用地。

2.確權(quán)農(nóng)民土地收益

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，土地供需矛盾已經(jīng)日益銳化，農(nóng)民收益問題已經(jīng)成為了影響國民經(jīng)濟的重要因素。土地確權(quán)是保障農(nóng)民土地收益的重要保障，因為收益的合理分配歸根結(jié)底在于農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的的歸屬。地方政府應(yīng)當對其所屬范圍內(nèi)土地進行確權(quán)、登記、頒證，構(gòu)建完整的土地權(quán)利法律體系，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)[8]。為保證農(nóng)民切實享有土地征收補償金，必須先確立農(nóng)民在土地征收以及市場化土地交易中的土地補償主體的地位。

3.調(diào)整中央與地方土地收益的分配比例

想改變目前土地征收收益“大頭在下”的局面，就必須保證中央政府在土地收益分配上的控制權(quán)，弱化地方政府對土地財政的依賴性，以提高中央財政占有比重。調(diào)整中央與地方政府在土地收益上的分配局面，離不開中央的宏觀調(diào)控能力。這就要求，農(nóng)轉(zhuǎn)非必須體現(xiàn)土地公有制性質(zhì)和公共經(jīng)濟利益訴求，必須將土地收益用于被征收土地農(nóng)民的保障措施上，必須加大中央對地方政府土地管理的監(jiān)管力度。首先，可將分配比例調(diào)整至五五分成，征收款項繳入國庫，實行先繳庫后批地的政策；其次，對土地出讓收入的征管力度要加強，保證應(yīng)上繳的重要土地出讓收入及時入庫，杜絕地方政府隨意減免，從而有效避免土地財政的現(xiàn)象漫延。

4.規(guī)范農(nóng)村土地行政管理

我國土地行政管理的實踐過程中，由于條款分割不合理，導致地方政府的土地部門受限于當?shù)卣?，不完全代表國家的宏觀調(diào)控意志。這就要求完善政府職能，規(guī)范政府土地管理行為，地方政府掌控農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化成國有土地的行政審批權(quán)，同時還有著中央更多的信息優(yōu)勢，在當前的農(nóng)村土地收益分配中，地方政府比中央政府分配的比例更多，所以導致地方政府征地越多其獲益就越多，這樣，“土地財政“就成為必然結(jié)果，為了我國國土地資源能持久利用，應(yīng)該在將地方政府的土地審批權(quán)與和它在征地中獲得土地收益權(quán)適當分開由中央垂直領(lǐng)導的土地管理部門管理地方政府農(nóng)村土地收益，或者主要以稅收形式上繳國家，由國家財政再統(tǒng)籌土地收益分配[9]。

（四）農(nóng)村土地收益分配配套制度的改革

1.完善農(nóng)村土地出讓定價制度

土地出讓價格是指國有土地使用權(quán)出讓的收益，即城市土地儲備機構(gòu)將取得的土地進行前期開發(fā)整理后以招標、拍賣、掛牌的形式向市場出售時的土地價格。目前，我國征收的農(nóng)業(yè)用地主要來源于出讓土地。按照我國十二五規(guī)劃，我國未來五年的要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化步伐。所以城市化仍將處于快速發(fā)展階段，對城鎮(zhèn)住宅高將持續(xù)保持較高的需求，城市住宅建設(shè)對土地的需求也將隨之居高不下，“賣方市場”為特征的土地市場將會長期維持。所以建立嚴格的土地出讓收益基金專項管理制度勢在必行，明確土地出讓金純收益后，抽取一定比例建設(shè)國有土地收益基金，以專門核算土地收益的收入與支出。并設(shè)立法律法規(guī)來限制政府?？顚Ｓ?、監(jiān)管分離。

2.加強我國社會保障體制建設(shè)

從資源經(jīng)濟學角度看，土地價值既應(yīng)包括生產(chǎn)價值，也應(yīng)包括社會保障價值。對于農(nóng)民而言，土地是其的全部資產(chǎn)，土地不僅僅保障他們的生活，更是他們主要的生存收益來源。征收意味著農(nóng)民將失去生活保障和經(jīng)濟來源，所以必須有一套完善的社會保障制度來保障農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民能夠參與并分享社會發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會福利。

（1）解決養(yǎng)老、醫(yī)療等問題

我國老齡化問題的解決迫在眉睫，農(nóng)民群體在養(yǎng)老、醫(yī)療制度上覆蓋面遠遠低于城鎮(zhèn)居民，應(yīng)該考慮把一部分土地增值收益強制性地用來為農(nóng)民購置養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險，為農(nóng)民的生存質(zhì)量提供基礎(chǔ)保障。

（2）保障農(nóng)民的就業(yè)和收入

隨著經(jīng)濟發(fā)展，城鎮(zhèn)化的深入推進，完善勞動力轉(zhuǎn)移機制是必要的，要進一步加大科技投入，進一步加大投資力度，進一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而達到增加非農(nóng)收入的目的。

（3）拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道

拓寬失地農(nóng)民就業(yè)渠道，對有創(chuàng)業(yè)愿望的失地農(nóng)民提供免費創(chuàng)業(yè)培訓，對符合條件的失地農(nóng)民提供自主創(chuàng)業(yè)小額貸款，引導農(nóng)民自主就業(yè)，緩解公共就業(yè)壓力。促進失業(yè)農(nóng)民完成第一產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，政府只有給廣大失地農(nóng)民以廣闊的就業(yè)渠道，提供優(yōu)惠的就業(yè)政策，提升農(nóng)民的自身素養(yǎng)和專業(yè)技能，才能讓他們擺脫對土地的依賴性，才能進入一種長效機制的良性循環(huán)。

3.進一步完善土地管理法律法規(guī)

盡管我國憲法、土地管理法、土地承包法、物權(quán)法等都確認了農(nóng)村土地的集體所有制。但實際上集體所有的土地產(chǎn)權(quán)仍然未得到明晰。在理論界尚未得出定論的情況下，法律沒有跟上發(fā)展腳步的情況下，農(nóng)民的權(quán)益得不到保障的情況下，有些改革試點地方農(nóng)村集體組織借鑒類似公司制的集體產(chǎn)權(quán)模式，讓農(nóng)民用土地以股份的形式參與到新的生產(chǎn)經(jīng)營集體中，像公司股東一樣以股份形式享有土地收益，類似于這樣一些改革的成果應(yīng)該用到完善我國土地管理法律法規(guī)中。

[1]童建軍.我國土地收益分配機制研究[D].南京：南京農(nóng)業(yè)大學，2003.

[2]Zhang Wenfang and Jack Makeham.Recent Development in the Market for Rural Land Use in China.Land Economics. 2002,68，(2)：250-255.

[3]吳冰.中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配的研究[D].重慶：西南財經(jīng)大學,2012.

[4]陶銀球.城市二元向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌轉(zhuǎn)型及其對我國農(nóng)地制度的促進[J].湖湘論壇.2012，（2）.

[5]韓俊.中國農(nóng)村土地問題調(diào)查[M].上海：上海遠東出版社，2009.22-23.

[6]陳志剛，張國林，彭志宏.關(guān)于農(nóng)地非農(nóng)化中土地收益分配制度改革的思考[J].國土資源情報，2013，（6）.

[7]劉敏.農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的土地收益分配研究[D].武漢：華中科技大學,2007.

[8]陳化亮.我國集體土地收益分配制度的缺陷及重構(gòu)思路[J].內(nèi)蒙古財經(jīng)大學學報，2013,(1).

[9]姚鋒.論中國農(nóng)村土地收益分配體系現(xiàn)狀及完善對策[D]．長春：吉林大學，2007.

On the Current Situation of Rural Land Profit System in China and Its Reform

Liu Zhong1,CaoHong-bin2
（1.HunanPoliceAcademy,Changsha,410138,Hunan;2.HunanUniversityofCommerce,Changsha，410205,Hunan）

“Three Peasant Problem”is the core issue in building a new socialist countryside.Currently,we are at an important period of social transformation.The perfection of rural land profit distribution system concerns the development of China’s contemporary economy,social stability as well as national security. However,the study of current rural land profit distribution system is not systematic and a lot of problems exist in it,such as incomplete land ownership,confusing system of land taxes,nonstandard transfer procedures as well as imbalances of land acquisition criteria.To thoroughly grasp the relationship between the main distribution and offer relevant countermeasure suggestions based on the“18th Party Congress”spirit,we should regulate land property rights system,standardize the system of land rent,taxes,fees system,normalize the income distribution system and land supporting measures to improve the system.So that it can gain a reasonable balance between the allocation of land for each subject.

rural land;profit;distribution;reform

D922.3

A

2095-1140（2014）06-0011-07

2014-09-22

湖南省社科基金課題”物權(quán)法視野下土地產(chǎn)權(quán)制度的革新和完善研究”(12YBA183)

劉忠（1970-），男，湖南隆回人，湖南警察學院副教授，主要從事經(jīng)濟犯罪偵查學研究；曹紅冰（1971-），女，湖南益陽人，湖南商學院副教授，主要從事民法學研究。

（責任編輯：天下溪）