陳勇

（長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙　410004）

論新《環(huán)境保護(hù)法》與生態(tài)補(bǔ)償制度的法制化

陳勇

（長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南長(zhǎng)沙410004）

新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度步入法制化進(jìn)程。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化方面存在不足，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法缺乏以及現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄒ?guī)定缺乏系可操作性，探討新《環(huán)境保護(hù)法》中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)定的立法，進(jìn)而提出推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償制度法制化進(jìn)程的建議意義重大。

新《環(huán)境保護(hù)法》；生態(tài)補(bǔ)償制度；法制化

2014年4月24日修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》，明確將推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)作為環(huán)境保護(hù)法的立法目的之一，體現(xiàn)了我國(guó)建設(shè)生態(tài)文明的新理念和新要求①2014年修訂通過的《環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定：“為保護(hù)和改善環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，制定本法?！?。為實(shí)現(xiàn)這一立法目的，新《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)保護(hù)紅線制度、環(huán)境修復(fù)制度等具體制度。這些規(guī)定完善了1989年《環(huán)境保護(hù)法》偏重污染防治的不足，實(shí)現(xiàn)了我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法在污染防治與生態(tài)保護(hù)方面的并重。新《環(huán)境保護(hù)法》第一次在環(huán)境保護(hù)基本法中確立生態(tài)補(bǔ)償制度，使我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度進(jìn)入到了法制化的道路上來，意義重大。但應(yīng)當(dāng)看到，新《環(huán)境保護(hù)法》雖然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度有所規(guī)定，但是這些規(guī)定過于原則，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵問題，如生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、標(biāo)準(zhǔn)、主體、方式及資金來源等還缺乏明確規(guī)定，新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定并不具有可操作性，生態(tài)補(bǔ)償法律體系還有待進(jìn)一步系統(tǒng)和完善。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定只是為生態(tài)補(bǔ)償制度法制化奠定基礎(chǔ)，是生態(tài)補(bǔ)償制度法制化的開始，而不是結(jié)束。

一、新《環(huán)境保護(hù)法》確立生態(tài)補(bǔ)償制度的背景

（一）建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容

生態(tài)補(bǔ)償是促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染外部成本內(nèi)部化的經(jīng)濟(jì)政策工具，可以協(xié)調(diào)環(huán)境權(quán)與發(fā)展權(quán)的關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)從20世紀(jì)90年代末期開始關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償，“十一五”以來，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制高度重視，把建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2005年12月3日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》，規(guī)定要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十八大報(bào)告提出要“建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)展提出明確要求①《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》“十四、加快生態(tài)文明制度建設(shè)”部分指出，“堅(jiān)持誰受益、誰補(bǔ)償原則，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度?！薄Ｓ纱丝梢?，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，不僅是環(huán)境保護(hù)的重要手段，更是我國(guó)現(xiàn)階段及今后一段時(shí)期內(nèi)建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容。

（二）生態(tài)補(bǔ)償制度法制化是發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償?shù)某晒?jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐可追溯到20世紀(jì)初，如美國(guó)、德國(guó)等國(guó)的礦區(qū)生態(tài)修復(fù)，美國(guó)土地休耕生態(tài)補(bǔ)償、日本的水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)?。此后，各?guó)生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域逐步拓展到森林資源開發(fā)、流域開發(fā)、生物多樣性保護(hù)、炭匯交易等領(lǐng)域，并取得了較好效果。

在德國(guó)，1975年公布了《聯(lián)邦保護(hù)和發(fā)展森林法》，并正式形成森林經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)三大效益一體化的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。1991年設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付基金，即按照一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由生態(tài)受益地區(qū)向生態(tài)保護(hù)地區(qū)支付資金。此外，德國(guó)還建立了礦區(qū)補(bǔ)償基金制度。在生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金的來源方面，德國(guó)于1999年通過立法增加生態(tài)稅（即消費(fèi)稅中附加的能源消耗稅），2009年度的生態(tài)稅收入已達(dá)175億歐元，部分用于生態(tài)補(bǔ)償[3]。

在日本，自20世紀(jì)60年代起，隨著日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，對(duì)水資源的需求急劇增加，政府為解決這一問題，不斷修建水庫(kù)，這就導(dǎo)致了水源區(qū)居民因庫(kù)區(qū)淹沒而遭受影響，水源區(qū)居民與水庫(kù)建設(shè)者之間經(jīng)常由于補(bǔ)償問題而發(fā)生矛盾，日本政府因此認(rèn)識(shí)到生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋匾?，并通過立法確立生態(tài)補(bǔ)償制度。1972年，日本頒布了《琵琶湖綜合開發(fā)特別措施法》，規(guī)定了對(duì)水源區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制；1973年日本頒布《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》，把這種做法變?yōu)槠毡橹贫榷潭ㄏ聛韀4]。此后，日本又建立了“水源地區(qū)對(duì)策基金”制度作為《水源地區(qū)對(duì)策特別措施法》的補(bǔ)充。日本在1993年頒布《環(huán)境基本法》，確立了受益者負(fù)擔(dān)原則，并于2006年修改《森林法》，建立了林地生態(tài)補(bǔ)償制度。

此外，歐盟也建立了生態(tài)補(bǔ)償制度，主要通過其共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）②共同農(nóng)業(yè)政策（Common Agriculture Policy，CAP）是在歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的基礎(chǔ)上形成的。CAP?最早由《羅馬條約》提出，自1962年開始實(shí)施。CAP實(shí)施后由于對(duì)環(huán)境并未足夠重視，造成嚴(yán)重農(nóng)業(yè)環(huán)境污染。為了解決日益突出的環(huán)境問題，在1999年柏林會(huì)議上，歐盟制定了農(nóng)村發(fā)展的新政策，奠定了長(zhǎng)期、全面、可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)業(yè)政策基礎(chǔ)，使農(nóng)村發(fā)展成為歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的支柱之一。參見宋波：《歐盟共同農(nóng)業(yè)政策的改革及其特點(diǎn)》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2003年第5期，第20-23頁(yè)。實(shí)現(xiàn)，也就是通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和轉(zhuǎn)移支付的方式對(duì)有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為進(jìn)行補(bǔ)償。歐盟生態(tài)補(bǔ)償立法主要表現(xiàn)為歐盟指令。根據(jù)第2080/92號(hào)指令，歐盟增加了對(duì)森林的財(cái)政支持額度。歐盟第1698/2005號(hào)農(nóng)村發(fā)展指令規(guī)定，歐盟森林生態(tài)補(bǔ)償制度的首要目標(biāo)就在于改善環(huán)境和提升林農(nóng)的生活水平。在具體機(jī)制上，歐盟幾乎全部采用自愿性補(bǔ)償機(jī)制[5]。歐盟第1698/2005號(hào)條例規(guī)定：農(nóng)業(yè)環(huán)境支付應(yīng)當(dāng)授予那些自愿做出農(nóng)業(yè)環(huán)境承諾的農(nóng)民。在歐盟范圍內(nèi)基本上所有的農(nóng)民都可以成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬷黧w，但是需要農(nóng)民作出農(nóng)業(yè)環(huán)境承諾，同時(shí)在申請(qǐng)作出承諾之前就要使林地具備較高的環(huán)境屬性，否則將會(huì)因?yàn)樵u(píng)判專家小組的打分較低，而失去接受生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y格[6]。

由此可見，生態(tài)補(bǔ)償較為成功的國(guó)家，其生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)驗(yàn)均均通過立法予以確定，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償與修復(fù)責(zé)任、補(bǔ)償資金渠道、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等都很明確[7]，生態(tài)補(bǔ)償法制化是其生態(tài)補(bǔ)償取得成功的重要保障。

（三）我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)定缺乏體系化

我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)單行法律法規(guī)，在其各自調(diào)整對(duì)象范圍內(nèi)對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作了一些規(guī)定。1996年8月29日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議通過《礦產(chǎn)資源法》修正案，修改后《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦場(chǎng)資源補(bǔ)償費(fèi)作了規(guī)定，2008年修訂后的《水污染防治法》對(duì)水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作了規(guī)定①《礦產(chǎn)資源法》（1996）第五條第二款規(guī)定：“開采礦產(chǎn)資源，必須按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)?！薄端廴痉乐畏ā罚?008）第七條規(guī)定：“國(guó)家通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式，建立健全對(duì)位于飲用水水源保護(hù)區(qū)區(qū)域和江河、湖泊、水庫(kù)上游地區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制?！?。此外，《森林法》、《土地管理法》、《草原法》、《水法》、《漁業(yè)法》等相關(guān)法律法規(guī)對(duì)土地、草原、水面等在各自領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度也作了一些規(guī)定。而作為環(huán)保保護(hù)領(lǐng)域基本法的1989年《環(huán)境保護(hù)法》，受制于當(dāng)時(shí)制定的時(shí)代背景，并未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出任何規(guī)定，這使得我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償立法零散，缺乏系統(tǒng)性、體系化。因此，新《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償確立為一項(xiàng)基本制度，是生態(tài)補(bǔ)償制度法制化、體系化的必然要求。

（四）我國(guó)部分省份已經(jīng)開展生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

某飛機(jī)活動(dòng)舵面機(jī)構(gòu)主要由舵機(jī)、舵機(jī)拉桿和傳動(dòng)接頭等部件組成，如圖1，舵機(jī)拉桿為主要傳力件。飛行時(shí)，拉桿沿軸向運(yùn)動(dòng)帶動(dòng)舵機(jī)，從而引起舵面的上下偏轉(zhuǎn)。

為推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償工作，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局于2005年發(fā)布了《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2007]130號(hào)），積極推動(dòng)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。目前，我國(guó)已有20多個(gè)省份試點(diǎn)流域生態(tài)補(bǔ)償，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐方面進(jìn)行積極探索。浙江省是我國(guó)最早開展全流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖》?，?005年至2008年，浙江省先后發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》、《錢塘江源頭地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》、《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》等規(guī)范性文件。福建省從2003年就開始在閩江、九龍江、晉江等流域開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，目前三大流域均已建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外，山西、江蘇、河北、河南、湖南、海南、遼寧、西藏等省份均出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范性文件，積極開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。2011年，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)施方案》，啟動(dòng)中國(guó)首例跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作。

上述流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐取得了一定的效果，同時(shí)也為推進(jìn)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制法制化積累了很好的基礎(chǔ)。但由于目前有關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)比較零散，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償基本原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式等還缺乏系統(tǒng)而明確的規(guī)定。此外，生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中還存在著保護(hù)者和受益者權(quán)責(zé)不到位的情況。特別是1989年《環(huán)境保護(hù)法》受制于立法當(dāng)時(shí)的局限，未能對(duì)生態(tài)補(bǔ)償予以規(guī)定，在缺少上位法律依據(jù)的情況下，地方在實(shí)際執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)償中很難邁開步子，這對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)與探索產(chǎn)生了嚴(yán)重的制約作用，生態(tài)補(bǔ)償作為的力度依然不夠，生態(tài)補(bǔ)償還存在著諸多問題?，F(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償范圍偏窄，主要集中在森林、草原、礦產(chǎn)資源開發(fā)等領(lǐng)域，耕地及土壤生態(tài)補(bǔ)償尚未納入工作范疇；補(bǔ)償資金來源方面，表現(xiàn)為以中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付為主，地方政府橫向生態(tài)補(bǔ)償和市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制缺失[8]。這些問題的解決，需要我國(guó)盡快完善生態(tài)補(bǔ)償立法，為生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐提供有力的法律保障。

二、新《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定及其局限性

（一）新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

新《環(huán)境保護(hù)法》將生態(tài)補(bǔ)償確立為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本法律制度，即“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，并對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬煞N基本類型作了規(guī)定⑤新《環(huán)境保護(hù)法》第三十一條規(guī)定：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！薄皣?guó)家加大對(duì)生態(tài)保護(hù)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”““國(guó)家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。”。

一是以政府為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，這是我國(guó)目前開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)實(shí)踐中采用主要途徑。由于生態(tài)補(bǔ)償主體——生態(tài)保護(hù)者或利益受損者和生態(tài)補(bǔ)償客體——生態(tài)受益者，通常處于不同的行政區(qū)，直接由生態(tài)保護(hù)者或利益受損者向生態(tài)受益者索取生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)難度較大，一般通過國(guó)家或上級(jí)政府以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式向生態(tài)保護(hù)地區(qū)提供生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用，這是我國(guó)目前生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中較多采用的方式。之所以采用這樣補(bǔ)償方式，其根源在于我國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度尚未建立，發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用的條件尚不充分[9]。

二是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的生態(tài)補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償所需資金龐大，政府僅能解決其中一部分，且政府主導(dǎo)往往成本較高，加之政府這只“有形的手”往往存在“失靈”情形，因此完全依靠政府主導(dǎo)來推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償，并非最佳選擇。生態(tài)補(bǔ)償制度建立在“誰破壞誰治理、誰受益誰補(bǔ)償，誰保護(hù)誰有償”的基本原則基礎(chǔ)之上，在一定意義上是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為。在美國(guó)，相關(guān)土地生態(tài)補(bǔ)償制度政策的實(shí)施通常與農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格浮動(dòng)、土地交易買賣價(jià)格的變化等相聯(lián)系[10]。隨著我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程的逐步推進(jìn)及自然資源產(chǎn)權(quán)制度的逐步建立，市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)是我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的發(fā)展趨勢(shì)。

（二）新《環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償制度規(guī)定的局限性

新《環(huán)境保護(hù)法》在修訂過程中，各方面一致認(rèn)為應(yīng)將其定位為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性、綜合性法律，主要規(guī)定環(huán)境保護(hù)的基本原則和基本制度，具體制度則可以由其他單行法規(guī)定[11]。毋庸置疑，新《環(huán)境保護(hù)法》的這一定位有助于解決環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的共性問題，這也是我國(guó)在制定基礎(chǔ)性法律時(shí)所遵循的原則。但在另一方面，這導(dǎo)致新《環(huán)境保護(hù)法》并不具有太多的可操作性。目前，生態(tài)補(bǔ)償中的還存在一些關(guān)鍵問題亟待解決，如生態(tài)補(bǔ)償基本原則、補(bǔ)償利益主體、標(biāo)準(zhǔn)、方式及救濟(jì)措施等。這些問題，還需要通過在未來制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯涡蟹〞r(shí)予以明確。此外，生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施還有賴于一些基礎(chǔ)性的配套法律制度的制定和實(shí)施。如生態(tài)補(bǔ)償利益主體的識(shí)別須以環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)界定為前提，而我國(guó)迄今為止尚未建立自然資源產(chǎn)權(quán)制度，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰制約生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。

可見，新《環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償制度的規(guī)定，其意義在于為生態(tài)補(bǔ)償制度法制化奠定基礎(chǔ)，使我國(guó)未來在制定有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償具體規(guī)定時(shí)有上位法依據(jù)，并以此為起點(diǎn)，逐步建立一個(gè)較為完善的生態(tài)補(bǔ)償立法體系。然而，從我國(guó)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償立法現(xiàn)狀來看，還無法滿足生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的需要。我國(guó)尚未制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｉT立法，現(xiàn)有生態(tài)補(bǔ)償立法規(guī)定缺乏可操作性，有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呶募?quán)威性和約束性不夠[12]。因此，以新《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償立法的完善，是推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償法制化的當(dāng)務(wù)之急。

三、生態(tài)補(bǔ)償制度法制化的路徑

（一）國(guó)務(wù)院應(yīng)盡快出臺(tái)建立健全推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范性文件

生態(tài)補(bǔ)償涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的眾多方面，不僅涉及環(huán)保、林業(yè)、水利、國(guó)土、海洋、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、稅收等諸多領(lǐng)域，還涉及中央和地方責(zé)任分工，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。目前，我國(guó)尚未制定生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ｍ?xiàng)立法，因此需要在國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐及政策、法律法規(guī)的規(guī)范性文件。因?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償牽涉諸多部門及地方利益，必須通過國(guó)家層面的對(duì)各方利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，從而使生態(tài)補(bǔ)償全國(guó)步調(diào)一致，形成一盤棋的局面。為此，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》作為指導(dǎo)新時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償工作的綱領(lǐng)性文件。該文件主要規(guī)定以下內(nèi)容：一是明確今后一段時(shí)期生態(tài)補(bǔ)償工作的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)；二是明確今后一段時(shí)期建立和完善生態(tài)補(bǔ)償制度的主要任務(wù)。這些任務(wù)包括如下內(nèi)容：建立和完善生態(tài)補(bǔ)償法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立和完善與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的配套法律制度，這些法律制度主要包括環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制度等；三是明確各相關(guān)部門在生態(tài)補(bǔ)償中的權(quán)責(zé)，明確中央和地方責(zé)任分工，進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作；四是明確規(guī)定建立多元化生態(tài)補(bǔ)償方式，加快推進(jìn)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制的形成；五是明確生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，將生態(tài)補(bǔ)償工作納入地方政府績(jī)效考核，同時(shí)建立生態(tài)補(bǔ)償協(xié)調(diào)機(jī)制。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償立法體系

1.選擇適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)補(bǔ)償立法模式

完善某一領(lǐng)域的立法體系，首要任務(wù)是選擇合適的立法模式，生態(tài)補(bǔ)償立法體系的完善亦是如此。生態(tài)補(bǔ)償涉及財(cái)政、環(huán)保、林業(yè)、國(guó)土等眾多領(lǐng)域，難以用一部立法對(duì)其予以全面規(guī)制。因此，生態(tài)補(bǔ)償立法可采用以生態(tài)補(bǔ)償綜合法為主，輔之以其他單行法的模式，即在《水污染防治法》、《森立法》、《草原法》等對(duì)生態(tài)補(bǔ)償已經(jīng)作出規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償立法。而有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕y(tǒng)一立法如何推進(jìn)呢？從我國(guó)立法實(shí)踐來看，通常有兩種選擇，其一，一步到位，直接制定規(guī)格較高的、法律層面的《生態(tài)補(bǔ)償法》；其二，先制定行政法規(guī)層面的《生態(tài)補(bǔ)償條例》，待條件成熟后再將其升格為《生態(tài)補(bǔ)償法》。從目前生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐來看，生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)還在推進(jìn)，還存在著諸多問題未得到解決。有鑒于此，選擇第二種方式應(yīng)當(dāng)更加適合我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)際情況，更有利于生態(tài)補(bǔ)償法制化進(jìn)程。

2.生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)立法與其他環(huán)境保護(hù)單行法的關(guān)系

制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》，應(yīng)處理好其與現(xiàn)行環(huán)境污染防治單行法和自然資源保護(hù)單行法中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償規(guī)定的關(guān)系。對(duì)此，我們不妨借鑒環(huán)境影響評(píng)立法體系中《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》與環(huán)境保護(hù)單行法中有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)規(guī)定關(guān)系的處理方式。在環(huán)境影響評(píng)立法體系中，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》是一般法，或者綜合法，而其他單行法如《水污染防治法》、《水土保持法》、《大氣污染防治法》中有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的條文，則是特別法。因此，生態(tài)補(bǔ)償立法中《生態(tài)補(bǔ)償條例》與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)單行法中有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償條文的關(guān)系，也是一般法與特別法的關(guān)系。

3.《生態(tài)補(bǔ)償條例》的立法定位

作為生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的綜合性法律，其解決的應(yīng)當(dāng)是生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中遇到共性問題，以及某些突出問題。一方面，應(yīng)當(dāng)在《生態(tài)補(bǔ)償條例》就生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓残詥栴}，如生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵、基本原則、主體、方式、資金來源、申報(bào)程序、監(jiān)管體制等作出具體的、操作性強(qiáng)的規(guī)定。有關(guān)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)核算制度、生態(tài)服務(wù)價(jià)值評(píng)估核算制度、生態(tài)補(bǔ)償環(huán)境監(jiān)測(cè)制度等，均需以相應(yīng)的科學(xué)方法作為技術(shù)支撐。因此，《生態(tài)補(bǔ)償條例》對(duì)這些制度只需作出原則性規(guī)定，在制定《生態(tài)補(bǔ)償條例》的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定和發(fā)布相關(guān)配套技術(shù)方法。如果缺乏國(guó)家層面統(tǒng)一的技術(shù)方法，生態(tài)補(bǔ)償各利益相關(guān)者基于各自利益，往往采用不同的技術(shù)方法，必然在生態(tài)補(bǔ)償資金核算、環(huán)境監(jiān)測(cè)等方面出現(xiàn)結(jié)果迥異的情形，阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立與運(yùn)行。

（三）制定和完善其他環(huán)境保護(hù)單行法及配套法律制度

環(huán)境保護(hù)單行法中，除對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出原則性規(guī)定外，更重要的是對(duì)其調(diào)整領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償特別事項(xiàng)作出明確規(guī)定。在制定《土壤環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定設(shè)立土壤生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償制度，其生態(tài)補(bǔ)償資金主要來源于財(cái)政支付轉(zhuǎn)移、財(cái)政專項(xiàng)資金、土地利用環(huán)境保證金。而在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》中，則應(yīng)當(dāng)對(duì)排污權(quán)交易制度、碳匯交易制度作出明確具體的規(guī)定；在《水法》中應(yīng)當(dāng)建立明晰的水權(quán)制度。這樣可以推動(dòng)排污權(quán)交易、碳匯交易制度、水權(quán)交易等市場(chǎng)補(bǔ)償方式的形成。

與此同時(shí)，應(yīng)加快完善生態(tài)補(bǔ)償配套基礎(chǔ)性法律制度，如自然資源產(chǎn)權(quán)制度、環(huán)境稅制度。從目前我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)踐來看，產(chǎn)權(quán)不清晰是制約生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展的重大障礙，因?yàn)槊鞔_生態(tài)補(bǔ)償主體、對(duì)象及其服務(wù)價(jià)值，必須以界定產(chǎn)權(quán)為前提。因此，各自然資源單行法，如《水法》、《森林法》、《草原法》中，應(yīng)當(dāng)對(duì)自然資源產(chǎn)權(quán)作出清晰界定。在環(huán)境稅制度方面，早在2013年財(cái)政部會(huì)同國(guó)家稅務(wù)總局和環(huán)境保護(hù)部，已經(jīng)完成了環(huán)境保護(hù)稅法（送審稿）的起草，并報(bào)送至國(guó)務(wù)院。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)盡快將草案報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)審議，使這部法律盡早通過。

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On the New Environment Protection Law and Legislation of Ecological Compensation System

CHENYong
(Changsha Environmental Protection College,Changsha,410004,Hunan)

The newly revised Environmental Protection Law clearly defined the ecological compensation system,and this marks the ecological compensation system in China has stepped into legal process.There are problems existing in the ecological compensation legislation,such as lack of special legislation of and operability.Explong legislation of ecological compensation system of new Environmental Protection Law and making some suggestion of accelerating the process ofthe ecological compensation legalization is of great significance.

new Environmental Protection Law;ecological compensation system;legislation

D922.68

A

2095-1140（2014）06-0104-06

2014-08-22

國(guó)家社科基金重點(diǎn)課題“流域生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)研究”（12AFX014）；湖南省教育廳重點(diǎn)課題“我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償法制理論與實(shí)踐研究——以湘江流域?yàn)槔保?2A086）

陳勇（1976-），男，湖南安鄉(xiāng)人，長(zhǎng)沙環(huán)境保護(hù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)研究。

（責(zé)任編輯：天下溪）