胡 光

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453002)

論遺址類文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)

胡 光

(河南師范大學(xué) 法學(xué)院，河南 新鄉(xiāng) 453002)

遺址類文化遺產(chǎn)是我國文化遺產(chǎn)的重要組成部分，承載著中華五千年輝煌文明，是中華文明曾經(jīng)高度發(fā)達(dá)并對(duì)世界文明產(chǎn)生過巨大影響的歷史見證。隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，遺址作為不可移動(dòng)文物受到來自各方面的威脅，在數(shù)量和范圍上不斷縮小。只有通過明確概念、完善專業(yè)立法、加強(qiáng)地方立法、制定配套措施的綜合模式，才能夠防止“遺址”的獨(dú)特價(jià)值受到進(jìn)一步的損害。

遺址；文化遺產(chǎn)；法律保護(hù)

一、“遺址”概念的相關(guān)法律闡釋

(一)文化遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)國際法律文獻(xiàn)中的“遺址”

選擇“site”一詞在國際法律文獻(xiàn)中作為遺址類文化遺產(chǎn)的英文表達(dá)，其最早使用已經(jīng)無可考察，筆者已知的是1954年《武裝沖突情況下保護(hù)文化財(cái)產(chǎn)公約》首次在國際公約范疇確定“文化遺產(chǎn)”概念，其中第一條規(guī)定文化遺產(chǎn)的范圍中包括了“考古遺址”(archaeological sites)，并與古跡(monument)、建筑群(groups of buildings)等相似概念進(jìn)行了區(qū)分，但公約并沒有對(duì)概念進(jìn)行進(jìn)一步定義，并且僅將其用于考古遺址的表述。其后，1985年，聯(lián)合國教科文組織通過的《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》(以下簡稱《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》)首次將“遺址”作為單獨(dú)的文化遺產(chǎn)類別進(jìn)行定義，是指“從歷史、美學(xué)、人種學(xué)或人類學(xué)角度考慮，具有突出普遍價(jià)值的人工或人與自然共同作用的區(qū)域，包括考古遺址區(qū)”〔1〕。該公約對(duì)遺址(sites)和古跡(monument)進(jìn)行了區(qū)別性定義，作為對(duì)文化遺產(chǎn)的分類適用于列入世界遺產(chǎn)名錄時(shí)對(duì)遺產(chǎn)的性質(zhì)進(jìn)行一般性分類定性標(biāo)準(zhǔn)。該定義最大的特點(diǎn)在于，基本上描述了遺址類文化遺產(chǎn)所應(yīng)當(dāng)具備的特征，并突出強(qiáng)調(diào)了其價(jià)值性和統(tǒng)一的認(rèn)同感。同年，聯(lián)合國教科文組織《關(guān)于在國家一級(jí)保護(hù)文化和自然遺產(chǎn)的建議》中，將遺址定義為：“因風(fēng)景秀麗或者在考古、歷史、人種或者人類學(xué)方面的重要性而具有特殊價(jià)值的地形區(qū)，該地形區(qū)是人類與自然共同的產(chǎn)物。”〔2〕這個(gè)概念與《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》中的概念大體相同，增加了“風(fēng)景秀麗”的自然因素，強(qiáng)調(diào)了“地域性”的特征。

(二)其他國家和地區(qū)法律規(guī)范中“遺址”的概念

除此之外，在各國、各地區(qū)的遺產(chǎn)保護(hù)法中，以立法形式具體規(guī)定“遺址”概念的并不多見，而是以內(nèi)容相似的概念作為表達(dá)，以體現(xiàn)不同民族的文化特色。例如，按照日本《文化財(cái)保護(hù)法》的規(guī)定，遺址類文化遺產(chǎn)應(yīng)當(dāng)屬于遺產(chǎn)中的“紀(jì)念物”(日語為“史跡名勝天然記念物”)，其中在歷史學(xué)術(shù)方面具有較高價(jià)值的被稱為“遺跡”，而遺址就包含其中，表現(xiàn)方式為貝冢、古墓、都城舊址、城堡、宮殿、舊宅等〔3〕；韓國《文化財(cái)保護(hù)法》的分類方式與日本基本一致；意大利頒布的《文化與景觀遺產(chǎn)法典》中，遺產(chǎn)被分為文化遺產(chǎn)和自然景觀遺產(chǎn)，其中文化遺產(chǎn)是指“文化財(cái)產(chǎn)包括具有藝術(shù)、歷史、考古、人種-人類學(xué)、檔案和目錄學(xué)價(jià)值的可移動(dòng)和不可移動(dòng)物品，及其他由法律確定為或根據(jù)法律證明具有歷史文化價(jià)值的物品”，按照遺址的特點(diǎn)其應(yīng)當(dāng)屬于文化財(cái)產(chǎn)的范疇，故可以適用該定義〔4〕；其他具有代表性的定義，還包括我國臺(tái)灣地區(qū)的《文化資產(chǎn)保存法》，該法第2條規(guī)定：“遺址指蘊(yùn)藏過去人類生活所遺留具歷史文化意義的遺物、遺跡及其所定之空間?！?/p>

(三)我國法律規(guī)范中對(duì)“遺址”的定義

具體到我國大陸，由于悠久的歷史以及特殊的政治環(huán)境， “遺址”的概念大多是從文物保護(hù)以及考古專業(yè)角度對(duì)其進(jìn)行定義，例如《第三次全國文物普查不可移動(dòng)文物認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)》等，而缺乏立法視角的考量。能夠作為法律概念的“遺址”出現(xiàn)在2002年“國際古跡遺址理事會(huì)”通過的《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》(Principle for the Conservation of Heritage sites in China)中使用了“sites”一詞指代“文物古跡”，在這個(gè)定義中，“sites”幾乎涵蓋了所有具有人工痕跡的、不可移動(dòng)的人類遺存物。因此，“heritage site”中“site”的范圍很大，涵蓋了之前的“古跡”、“建筑群”、“文化歷史街區(qū)”及附屬其上的文物，基本上包含了所有的不可移動(dòng)文化遺產(chǎn)。遺憾的是，作為我國文化遺產(chǎn)保護(hù)最高立法的《文物保護(hù)法》中“遺址”只是作為一個(gè)類別出現(xiàn)，而沒有具體的定義。

二、我國遺址保護(hù)法律制度存在的問題

現(xiàn)階段，我國的遺址保護(hù)法律制度采取的是國家立法與地方立法相結(jié)合的方式。其中，文物保護(hù)法律體系相對(duì)完善，而遺址保護(hù)則多采取地方立法的方式，法律效力相對(duì)較低，具體來說存在以下幾個(gè)方面的問題：

(一)“遺址”法定概念模糊

在我國有關(guān)遺址保護(hù)的法律體系中，“遺址”缺乏明確的法律概念。遺址類文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵和外延究竟是什么？如何分類？作為法律概念的“遺址”和作為考古學(xué)概念的“遺址”的區(qū)別到底在哪里？在《文物保護(hù)法》中的“遺址”與“全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位”中的“遺址”在內(nèi)涵和外延方面就有所不同。除此之外，一些被學(xué)術(shù)界經(jīng)常使用的特殊類型的遺址概念，如“大遺址”、“革命遺址”等，在法律上如何定性，都沒有規(guī)定。這造成了國家和地方立法的不協(xié)調(diào)，一些地方法律法規(guī)中所設(shè)定的保護(hù)對(duì)象與《文物保護(hù)法》的有關(guān)規(guī)定有所重疊，但又并不完全一致。我國在文化遺產(chǎn)上的分類以及分類的方法和標(biāo)準(zhǔn)方面，一直沒有統(tǒng)一，考古工作者、文物保護(hù)部門、文化遺產(chǎn)研究理論界以及立法部門都有自己的分類方式，而且各不相同。例如：我國的文物保護(hù)部門在歷次全國重點(diǎn)文物普查過程中對(duì)文化遺產(chǎn)的分類大多側(cè)重于功能性需要，分類較為細(xì)致，古建筑物、遺址、歷史文化街區(qū)等都作為單獨(dú)的一類，并對(duì)各大類中的具體實(shí)物進(jìn)行了進(jìn)一步的列舉，這種分類方式比較符合國際慣例，也較為清晰全面；而我國的《文物保護(hù)法》則采取了不同分類方式，它以簡單的描述代替概念，分類的層次感不強(qiáng)，各類別相互間存在交叉的情況。其次，我國的立法缺乏對(duì)文化遺產(chǎn)各種表現(xiàn)形式專業(yè)和詳細(xì)的描述，或者說我國存在對(duì)這些概念的描述但沒有通過法律的形式強(qiáng)化和表現(xiàn)出來。

筆者認(rèn)為：對(duì)文化遺產(chǎn)的法律保護(hù)而言，一般情況下一個(gè)能夠適用于立法的概念的表達(dá)，至少應(yīng)該表現(xiàn)其特征和形態(tài)，例如《聯(lián)合國保護(hù)自然與文化遺產(chǎn)公約》對(duì)“遺址”的描述。因此，從法律角度出發(fā)，“遺址”概念不宜過于專業(yè)化，應(yīng)當(dāng)清晰、準(zhǔn)確并相對(duì)簡單易懂。而紀(jì)念建筑、歷史文化街區(qū)等，如果它們已經(jīng)部分或者全部被單獨(dú)列出作為一類遺產(chǎn)存在，就應(yīng)該從法定“遺址”種類中剔除。因此，綜上所述，筆者建議可以采取定義加列舉分類的方式明確“遺址”概念。“遺址”可以定義為：過去人類生活所營建的具有歷史、文化價(jià)值的建筑物之遺存、遺跡以及所屬之場所空間，包括洞穴址、聚落址、城址、窯址 、窖藏址、礦冶遺址、古戰(zhàn)場遺址、驛站古道遺址、軍事設(shè)施遺址、橋梁碼頭遺址、祭祀遺址、水下遺址、水利設(shè)施遺址、寺廟遺址、宮殿衙署遺址、其他古遺址等。這個(gè)概念將我國文物保護(hù)專業(yè)人士對(duì)遺址的定義與相關(guān)法規(guī)的定義相結(jié)合，既可以體現(xiàn)我國遺址的價(jià)值和特點(diǎn)，又通過列舉分類的方式進(jìn)行了具體描述，有利于立法操作。同時(shí)，有關(guān)“遺址”表現(xiàn)形式的確定的配套標(biāo)準(zhǔn)和指南，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。

(二) 遺址保護(hù)法規(guī)層次低、體系不完整

在我國，適用于遺址保護(hù)的全國性的專業(yè)法律只有《文物保護(hù)法》；其他相關(guān)法律，如《刑法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等，雖然有所涉及，但針對(duì)性不強(qiáng)。另外一些國家級(jí)的專業(yè)法律規(guī)范，則大部分以“辦法”、“指示”、“通知”、“規(guī)定”等文件形式出現(xiàn)?！吨腥A人民共和國文物保護(hù)法》頒布施行后，我國各省、自治區(qū)、直轄市陸續(xù)和地方文物保護(hù)特點(diǎn)相結(jié)合，就《文物保護(hù)法》的實(shí)施出臺(tái)了相關(guān)條例和實(shí)施辦法。這些條例和實(shí)施辦法對(duì)文物保護(hù)法進(jìn)行了更細(xì)致的解讀，并將地區(qū)文物保護(hù)的特定需要納入其中。在各省級(jí)遺址保護(hù)專項(xiàng)立法中，較早制定的為1995年的《河南省古代大型遺址保護(hù)管理暫行規(guī)定》；其后還有新疆維吾爾自治區(qū)的《新疆維吾爾自治區(qū)吐魯番交河故城遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》、《新疆維吾爾自治區(qū)克孜爾千佛洞歷史文化遺址保護(hù)管理辦法》以及《庫車蘇巴什佛寺遺址保護(hù)管理暫行辦法》，內(nèi)蒙古自治區(qū)的《內(nèi)蒙古自治區(qū)元上都遺址保護(hù)管理辦法》，黑龍江省的《黑龍江省唐渤海國上京龍泉府遺址保護(hù)條例》。除了省一級(jí)的立法外，遺址所在地的市也通過了遺產(chǎn)保護(hù)相關(guān)立法，比較典型的有《廣州市南越國遺跡保護(hù)規(guī)定》、《杭州市良渚遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》、《西安市周豐鎬、秦阿房宮、漢長安城和唐大明宮遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》、《鄭州商代遺址保護(hù)管理規(guī)定》、《北京市周口店北京猿人遺址保護(hù)管理辦法》以及《三星堆遺址保護(hù)管理辦法》、《太原市晉陽古城遺址保護(hù)管理?xiàng)l例》等。根據(jù)筆者調(diào)查，雖然各省都制定了地方法規(guī)保護(hù)本地區(qū)內(nèi)的遺址，但幾乎都是只針對(duì)某一單一的、具有重大影響力的遺址，而很少從整體上關(guān)注所有的遺址類文化遺產(chǎn)。這導(dǎo)致了遺址保護(hù)法規(guī)層次低、體系不完整，各個(gè)法律規(guī)范間關(guān)聯(lián)性差，無法達(dá)到綜合保護(hù)的目的。

(三)相關(guān)配套法律規(guī)范缺乏

在深度方面，我國現(xiàn)行的遺址保護(hù)法律規(guī)范中，缺少配套制度的保障以及具體的操作標(biāo)準(zhǔn)。例如，雖然在遺址資金的管理方面，國家制定了專門的規(guī)章，但對(duì)于具體金額、在財(cái)政收入中所占的比重沒有具體規(guī)定，特別是資金投入的方式、管理機(jī)構(gòu)、來源、各級(jí)政府的義務(wù)等沒有明確的規(guī)定；在管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、保護(hù)管理運(yùn)行過程中的操作程序和標(biāo)準(zhǔn)方面，缺少相關(guān)的法律規(guī)定，各級(jí)政府和主管機(jī)構(gòu)的責(zé)權(quán)不夠清晰，協(xié)調(diào)性不強(qiáng)。再如，在廣度方面，遺址保護(hù)所涉及的主體不夠全面，如非政府組織、盈利性組織、社區(qū)以及公民個(gè)人的角色、地位和權(quán)利責(zé)任的分配等都沒有規(guī)定。

三、遺址保護(hù)法律制度的完善

(一)制定遺址保護(hù)專門法

針對(duì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的立法，國際上一般采取兩種模式。一種是統(tǒng)一立法，即制定統(tǒng)一的《文化遺產(chǎn)保護(hù)法》作為對(duì)各種形式文化遺產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)的最高規(guī)范以及與其他相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)性規(guī)范，比較成功的有日本和韓國的《文化財(cái)保護(hù)法》、法國的《遺產(chǎn)法典》、意大利的《文化與景觀遺產(chǎn)法典》等。當(dāng)然，除此之外，這些國家還會(huì)輔之以其他專門立法，如《規(guī)劃法》、《環(huán)境保護(hù)法》，這些法律都會(huì)涵蓋對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)。還有一種是分別頒布各類別的專門法典，并輔之以相關(guān)部門法，如美國頒布的《國家歷史保護(hù)法》、《美國原住民墓葬保護(hù)與賠償法》、《歷史遺址與古跡法》、《考古資源保護(hù)法》等，英國頒布的《古代遺址與考古地域法》、《珍寶法》等，與《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《登錄建筑與保護(hù)區(qū)規(guī)劃法》、《國家環(huán)境政策法》等一起構(gòu)成這些國家的文化遺產(chǎn)保護(hù)法律體系。而我國在文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一立法，現(xiàn)行的《文物保護(hù)法》中的“文物”與一般意義上的文化遺產(chǎn)還有一定的差距和區(qū)別，該法對(duì)文化遺產(chǎn)雖然有所涉及，但并不是其重點(diǎn)；它主要偏重于對(duì)可移動(dòng)文物的保護(hù)，對(duì)不可移動(dòng)物的保護(hù)，作用十分有限。并且，《文物保護(hù)法》缺乏針對(duì)性，在保護(hù)對(duì)象上具有局限性，依靠它來保護(hù)文化遺產(chǎn)難以起到實(shí)效。在這種情況下，對(duì)遺址保護(hù)比較有利的立法方式就是先制定遺址保護(hù)專門法，如《中華人民共和國遺址保護(hù)條例》，以該專門法作為遺址保護(hù)的基本法，用以協(xié)調(diào)其他部門法或?qū)蛹?jí)較低的部門規(guī)章和地方性法律規(guī)定。只有這樣才能擺脫地方立法的不足，提升遺址保護(hù)立法的法律效力。

(二)加強(qiáng)地方立法和專項(xiàng)立法

為形成遺址保護(hù)法律體系，各地方政府應(yīng)當(dāng)加快地方立法工作，特別是那些擁有重要遺址的省份，可以針對(duì)實(shí)際情況或某一特定對(duì)象制定地方性法規(guī)，爭取在全國范圍內(nèi)做到“遺址”保護(hù)立法無遺漏。除此之外，由于遺址保護(hù)的科學(xué)性和程序性較強(qiáng)，需要一些指導(dǎo)性“標(biāo)準(zhǔn)”、“指南”和“流程”等作為法律規(guī)范的補(bǔ)充，為法律規(guī)范的實(shí)施者提供專門指導(dǎo)。這些“標(biāo)準(zhǔn)”、“指南”和“流程”應(yīng)當(dāng)由國家文物局統(tǒng)一制定、發(fā)布。一些與遺址保護(hù)相關(guān)的法律也應(yīng)當(dāng)逐步列入計(jì)劃，如《文化遺產(chǎn)基金法(條例)》、《捐贈(zèng)法》、《文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域合作法(條例)》、《文化遺產(chǎn)資金使用條例》等等，這些法律、法規(guī)可以完善遺址保護(hù)政策，使遺址保護(hù)方法更具體、更具可操作性，同時(shí)也是對(duì)遺址保護(hù)專門法的補(bǔ)充。

(三)配套法律規(guī)范的完善

在統(tǒng)一的《文化遺產(chǎn)法》制定頒布前，除了制定專門的遺址保護(hù)法外，還應(yīng)當(dāng)對(duì)其他相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷摹＠?，?duì)《文物保護(hù)法》而言，加大保護(hù)不可移動(dòng)文物在《文物保護(hù)法》中的比重；明確文物的分類和定義，使之能與其他文化遺產(chǎn)種類的專門立法相協(xié)調(diào)；將相關(guān)保護(hù)原則和具體保護(hù)制度納入法律條文之中；細(xì)化文物保護(hù)的程序性規(guī)定，如認(rèn)定程序、記錄程序等等。其他相關(guān)法律，例如在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中加入文化遺產(chǎn)評(píng)估確認(rèn)的前置性規(guī)定，明確遺址保護(hù)區(qū)的設(shè)立方式；在《環(huán)境保護(hù)法》中加大對(duì)人文環(huán)境的保護(hù)力度，特別是與文化遺產(chǎn)價(jià)值相關(guān)的周邊環(huán)境，確立破壞人文環(huán)境的公益性訴訟的合法地位；修改《保險(xiǎn)法》，增加突發(fā)事件情況下文化遺產(chǎn)保護(hù)反應(yīng)機(jī)制，通過投保和補(bǔ)償這一特殊的救濟(jì)手段，迅速恢復(fù)當(dāng)?shù)匚幕z產(chǎn)保護(hù)機(jī)能；通過《刑法》加重對(duì)破壞具有重大價(jià)值的遺址犯罪的處罰力度。

總之，在我國，遺址是文化遺產(chǎn)中非常重要的一個(gè)類別，隨著國家經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，遺址作為不可移動(dòng)文物受到來自各方面的威脅，在數(shù)量和范圍上不斷縮小。只有通過明確概念、完善專業(yè)立法、加強(qiáng)地方立法、制定配套措施的綜合模式，才能夠防止“遺址”的獨(dú)特價(jià)值受到進(jìn)一步的損害。

〔1〕〔2〕 聯(lián)合國教科文組織世界遺產(chǎn)中心，國際古跡遺址理事會(huì)，國際文物保護(hù)與修復(fù)研究中心，中國國家文物局編.國際文化遺產(chǎn)保護(hù)文件選編〔M〕.北京：文物出版社，2007：70，81.

〔3〕 周超.日本法律對(duì)“文化遺產(chǎn)”的定義、分類與分級(jí)〔J〕.寧夏社會(huì)科學(xué)，2009(1).

〔4〕 國家文物局.意大利文化與景觀遺產(chǎn)法典〔M〕.北京：文物出版社，2006.27.

(責(zé)任編輯 胡同春)

LegalProtectionofCulturalHeritageofHeritageSites

HU Guang

(Law School of Henan Normal University, Xinxiang, Henan 453002)

The cultural heritage of heritage site is an important part of cultural heritage in our country, carrying the brilliant civilization of five thousand years, is the history witness, that the Chinese civilization has been highly developed and had a great influence on world civilization. Along with high speed development of China economy, site, as unmovable cultural relics, is under threat from all sides, shrinking in number and scale, only through comprehensive pattern ,including making a clear concept, perfecting the legislation, strengthening local legislation, establishing supporting measures, can the further damage be prevented on the unique value of the “heritage site”.

heritage sites； cultural heritage；legal protection

2014-09-26

本文系河南省教育廳規(guī)劃項(xiàng)目《河南省遺址類文化遺產(chǎn)法律保護(hù)研究》(項(xiàng)目編號(hào)：2014-gh-015)的階段性成果。

胡光(1979-)，男，河南新鄉(xiāng)人，河南師范大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事法制史、文化遺產(chǎn)法研究。

DF46

A

1672-2663(2014)04-0096-04