Matthias Goebel

（北京大學，北京 100871）

公務(wù)員懲戒制度
——中德公務(wù)員法的比較分析

Matthias Goebel

（北京大學，北京 100871）

針對公務(wù)員懲戒制度，中國《公務(wù)員法》進行了一定范圍的法律規(guī)范。但與德國《聯(lián)邦懲戒法》、《聯(lián)邦公務(wù)員法》中的相應(yīng)制度安排相比，中國目前的規(guī)定較為抽象并缺乏可操作性。尤其是針對公務(wù)員在懲戒程序中的部分基本權(quán)利，例如查看檔案權(quán)、參與調(diào)查權(quán)、委托律師權(quán)等，《公務(wù)員法》均未作出規(guī)定。從整體上看，中國制度下的公務(wù)員在程序中的角色過于被動，幾乎無機會主動參與調(diào)查環(huán)節(jié)。為了確保被懲戒公務(wù)員合法權(quán)利的保障并提高整體程序的客觀性，可考慮將德國法律中部分具體權(quán)利保障制度納入到《公務(wù)員法》今后的修訂范圍當中。

公務(wù)員法；懲戒制度；德國法

近期一系列大型反腐案件在公眾與媒體界引起了較大關(guān)注，充分體現(xiàn)了公務(wù)員遵紀守法對社會穩(wěn)定性的重大意義。媒體所報道的案件大多涉及了當事人違紀構(gòu)成犯罪行為，對此類行為的處理大多運用了刑法。筆者認為，追究刑事責任應(yīng)該是各種公務(wù)員人事管理手段之中最后、最嚴厲、最極端的。在日常公務(wù)員人事管理中，機關(guān)應(yīng)該更多依靠《公務(wù)員法》第五十三條等所規(guī)定的懲戒制度。懲戒的目標更多在于教育公務(wù)員，即在公務(wù)員有小范圍違紀的時候?qū)ζ溥M行即時地批評教育，防止其一錯再錯，越錯越大。顯然，違紀構(gòu)成犯罪的公務(wù)員因為徹底喪失了可信度而一般被機關(guān)開除（參見《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第十七條），所以再對其進行教育已經(jīng)來不及了。可見懲戒制度對于規(guī)范公務(wù)員行為，保證公務(wù)員團隊依法行使職權(quán)具有重大意義。

然而，目前中國對于懲戒制度的經(jīng)驗仍然較少?！豆珓?wù)員法》自己的規(guī)定較抽象，細節(jié)大多由條例、規(guī)章等廣義法律規(guī)定。另外還存在一系列有待解決的問題：法律規(guī)定的確定性、可操作性欠缺；現(xiàn)行懲戒程序的中立性、客觀性不夠；程序中，公務(wù)員缺乏足夠的參與權(quán)；被懲戒公務(wù)員的救濟制度也有待進一步完善。雖然《公務(wù)員法》對懲戒制度進行了一定的改進，但針對包括上述問題在內(nèi)的相關(guān)內(nèi)容仍然存在進一步優(yōu)化的空間。

一、德國制度下之懲戒程序法的框架與基本原則

德國《基本法》中規(guī)定的法治程序、法定法官、自我申辯等所謂“程序基本權(quán)”對行政懲戒程序起到了直接的影響。德國立法者在制定懲戒程序的框架與基本原則時充分考慮到《基本法》的相關(guān)要求并將上述原則納入到《聯(lián)邦懲戒法》之中。另外，《聯(lián)邦懲戒法》為了保證懲戒制度的有效性，也規(guī)定了其他的基本程序要求。這里所指的“懲戒程序”是指廣義程序，即除了機關(guān)最初的立案、取證、決定等程序之外，也適用于復核等救濟環(huán)節(jié)的程序。

（一）保密原則、透明原則與公務(wù)員的申辯權(quán)、查閱檔案權(quán)

根據(jù)《基本法》規(guī)定的法治原則（Rechtsstaatsprinzip），懲戒程序需要遵守一系列保護公務(wù)員程序基本權(quán)的原則：

1.保密原則。懲戒程序的啟動、進展、依據(jù)等信息不可向第三方透露。所有參與懲戒程序的辦案人員有對相關(guān)信息保密的服務(wù)義務(wù)①服務(wù)義務(wù)為《聯(lián)邦懲戒法》Dienstpflicht的字面翻譯，意為公務(wù)員工作中應(yīng)履行的義務(wù)。（Amtsverschwiegenheit）。公務(wù)員本人關(guān)于自己的懲戒程序沒有保密義務(wù)。此原則唯一例外是懲戒訴訟：此階段的程序，正如其他行政或刑事訴訟一樣，對公眾公開。

2.透明原則。懲戒程序雖然需要對第三方保密，但對公務(wù)員以及其代表機關(guān)必須實現(xiàn)盡大程度的透明（Transparenzgebot）。此原則體現(xiàn)在《聯(lián)邦懲戒法》中的若干規(guī)定：根據(jù)該法第20條第1款，機關(guān)在啟動懲戒程序之前需要通知公務(wù)員并告知懲戒程序的具體內(nèi)容（即涉案行為），前提是該通知不影響案情的調(diào)查。另外，公務(wù)員及其代表有權(quán)利參與見證人的聽證（第20條第4款）。

3.公務(wù)員申辯權(quán)。懲戒決定前，應(yīng)告知公務(wù)員決定內(nèi)容并聽取其申辯（第30條，Anhoerungsrecht）。申辯時，公務(wù)員有權(quán)向機關(guān)申請進一步的調(diào)查（例如增加見證人聽證或其他證據(jù)），機關(guān)必須根據(jù)合法裁量原則決定是否采納該意見。

4.查閱檔案權(quán)。為了準備申辯，公務(wù)員有權(quán)利隨時查閱懲戒檔案（Recht zur Akteneinsicht）。德國《行政程序法》第29條第1款規(guī)定，只要檔案內(nèi)容涉及到申請人的法律權(quán)益，則必須給予查閱機會。但如果檔案的查閱影響到懲戒的程序與結(jié)果或第三方權(quán)益，機關(guān)可以拒絕透露部分資料。

5.拒絕陳述權(quán)。公務(wù)員有申辯權(quán)，但其并無申辯義務(wù)。《聯(lián)邦懲戒法》第20條第1款第3項規(guī)定，機關(guān)必須告知公務(wù)員可以定期以口頭或書面的方式進行申辯，但同時也必須告知公務(wù)員有權(quán)利保持沉默（Aussageverweigerungsrecht）②所謂nemo tenetur原則，參加Baerlein,“Spannungsverhaeltnis zwischen der Aussagefreiheit im Strafverfahren und den Mitwirkungspflichten im Verwaltungsverfahren”,Neue Juristische Wochenschrift,2002.1825.。如果機關(guān)未按要求告知公務(wù)員此項權(quán)利，公務(wù)員的陳述在后續(xù)程序中不可采信（本條第3款）。

（二）加速原則

加速原則（Beschleunigungsgebot）對懲戒程序具有根本性作用，它被德國立法者認為是“規(guī)范全部懲戒程序的原則”（das gesamte Disziplinarverfahrenbeherrschende[r]Grundsatz）③參見聯(lián)邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號，第35頁?！，F(xiàn)行《聯(lián)邦懲戒法》第4條明確規(guī)定了此原則：“懲戒程序應(yīng)加速進行”（Disziplinarverfahrensind beschleunigt durchzufuehren)。在2002年頒布《聯(lián)邦懲戒法》之前，該原則沒有書面的法律根據(jù)。但聯(lián)邦憲法法院以及聯(lián)邦行政法院相關(guān)的判例一直強調(diào)加速原則的重要性，并確認了加速原則的根據(jù)直接源于《基本法》中所規(guī)定的基本程序權(quán)④參見聯(lián)邦憲法法院決定BVerfGE第46冊，第29頁。。

與刑事訴訟類似，懲戒程序也會給公務(wù)員帶來一定的精神以及物質(zhì)方面的壓力及不便。雖然懲戒程序在很大程度上保密，但公務(wù)員的直接周圍人員難免獲知，所以對公務(wù)員的名譽也會產(chǎn)生一定不利影響。另外，根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)員法》第66條或《聯(lián)邦懲戒法》第38條，機關(guān)有權(quán)在懲戒程序期間停止公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)并扣留部分薪水。再則，懲戒程序期間公務(wù)員不得晉升職務(wù)。考慮到程序上的這些負面影響，機關(guān)有義務(wù)盡快查處相關(guān)案件并盡快排除或者確認違紀行為的嫌疑⑤在德國的公務(wù)員體制下，機關(guān)被認為具有對公務(wù)員的“關(guān)照義務(wù)”（Fuersorgepflicht），參見聯(lián)邦憲法法院決定BVerfGE第8冊，第356頁；第44冊，第249頁等。此義務(wù)被憲法法院認為直接源于《基本法》第33條第五款中所制定的“傳統(tǒng)原則”。此“關(guān)照義務(wù)”同樣促使機關(guān)盡快完成懲戒程序。。懲戒制度的主要目標是對公務(wù)員進行教育，因此調(diào)查違紀行為與決定懲戒措施的時間間隔不宜太長。

值得注意的是，加速原則的實施不得影響懲戒制度的合法性，即加速原則不能作為違背其他法律規(guī)定的理由。例如，對公務(wù)員住處的搜查即便能夠?qū)е鲁绦蚣涌焱瓿?，但比例原則以及公務(wù)員基本權(quán)不能侵犯①參見聯(lián)邦憲法法院，載Neue Verwaltungszeitung,2006，第1283頁。。加速原則的含義是，在合法的框架內(nèi)以盡可能快的速度完成程序。

為了保證加速原則的實施，《聯(lián)邦懲戒法》第62條為公務(wù)員提供了相應(yīng)的訴訟途徑。如果懲戒程序在立案后六個月內(nèi)尚未完成，公務(wù)員有權(quán)向行政法院提起訴訟并要求機關(guān)按期完成程序，按期作出懲戒決定。機關(guān)若逾期不履行，則法院判決程序結(jié)束，公務(wù)員的相關(guān)行為之后不能再按照《聯(lián)邦懲戒法》的規(guī)定處理。

（三）法定原則

《聯(lián)邦懲戒法》第17條第1款規(guī)定：“如果有足夠的事實根據(jù)證明公務(wù)員存在犯服務(wù)過錯的嫌疑，則上司有啟動懲戒程序的義務(wù)?！睋Q言之，上司在是否啟動懲戒程序的問題上不存在裁量權(quán)。如果公務(wù)員有服務(wù)過錯的嫌疑，而上司拒不啟動懲戒程序，其違背服務(wù)義務(wù)。2002年《聯(lián)邦懲戒法》頒布時，立法者再次重申此原則的重要性，并通過上述規(guī)定為它增加實施力度。

可見，立法者對于懲戒程序規(guī)定了“法定原則”（Legalitaetsprinzip）。公務(wù)員作為國家的工作人員，在與公民打交道時代表國家機關(guān)并擁有一定的行政權(quán)力，所以其在行使權(quán)力時是否存在服務(wù)過錯必須查明。但“法定原則”僅限于程序的啟動與完成：如何取證、是否采取處分、采取何種處分等問題適用便宜原則（Opportunitaetsprinzip）。只要事實查明，機關(guān)可以根據(jù)公務(wù)員以往的表現(xiàn)、服務(wù)過錯的嚴重度等因素行使合法裁量權(quán)。

（四）刑事訴訟優(yōu)先原則

刑事訴訟對公務(wù)員可能造成的影響比懲戒程序大。對于公務(wù)員來說，懲戒程序最不利情況下只能導致其失去工作。但在刑事訴訟中，公務(wù)員的人身自由等基本權(quán)利可能受到威脅。所以刑事訴訟中的自我辯護一般需要公務(wù)員以全部精力應(yīng)對。另外，刑事訴訟的結(jié)果有可能影響到公務(wù)員的身份：根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)員法》第41條，公務(wù)員若因故意犯罪行為被終審判處一年以上的有期徒刑（含一年），則自動解除公務(wù)員關(guān)系。在這種情況下已無需啟動懲戒程序。最后，刑事訴訟以及行政懲戒兩種不同的程序如果同時進行，則有可能導致兩種不同的結(jié)果，并由此產(chǎn)生不良后果?？紤]到上述因素，立法者在《聯(lián)邦懲戒法》第22條第1款規(guī)定了刑事訴訟優(yōu)先原則（Vorrang des Strafprozesses）②參見聯(lián)邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號，第41頁。。檢察院對公務(wù)員提起公訴后，機關(guān)內(nèi)部的懲戒程序必須暫停（Aussetzung）。刑事訴訟結(jié)束后，懲戒程序應(yīng)盡快繼續(xù)（《聯(lián)邦懲戒法》第22條第2款）。刑事訴訟中所有確認的事實對懲戒程序具有約束力，即懲戒程序中不能質(zhì)疑或重新調(diào)查刑事訴訟中已經(jīng)確認過的事實（《聯(lián)邦懲戒法》第23條第1款）。此規(guī)定旨在避免不同程序中得出不同的結(jié)果。刑事訴訟對調(diào)查案情的措施比懲戒程序中的機關(guān)更為完備，所以立法者賦予它更高的權(quán)威與約束力。

（五）公務(wù)員懲戒程序中的主動與被動并存原則

公務(wù)員懲戒程序中的主要參與人（Beteiligter）是被懲戒公務(wù)員。其在懲戒程序中的各個環(huán)節(jié)中以不同身份出現(xiàn)：

1.機關(guān)內(nèi)部懲戒程序：被懲戒公務(wù)員為懲戒程序及懲戒決定的“相對人”（Adressat），即處于被動角色。

2.機關(guān)內(nèi)部復核程序：最初懲戒決定之后，相應(yīng)公務(wù)員如果提出復核要求，則成為“復核申請方”（Widerspruchsfuehrer），即處于主動角色。

3.當相應(yīng)公務(wù)員對復核結(jié)果不滿的時候，有權(quán)提起撤銷訴訟（Anfechtungsklage），此時其成為原告，即處于主動角色。

4.相應(yīng)公務(wù)員對行政法院一審判決不服，可以提起上訴（Berufung），成為“申請人”（Antragssteller），即處于主動角色。相應(yīng)機關(guān)對一審判決不服的，同樣可以提起上訴，公務(wù)員則成為“被申請人”（Antragsgegner），即處于被動角色。

5.公務(wù)員和相應(yīng)機關(guān)對二審判決不服均可以提起上告（Revision），公務(wù)員同樣可能有申請人和被申請人兩種身份。

可見，被懲戒公務(wù)員雖然最初階段處于被動狀態(tài)，但其在后續(xù)程序中有充分的機會成為程序的主動控制者。

二、中國現(xiàn)狀

（一）《公務(wù)員法》第五條中之公開、平等與法制原則

《公務(wù)員法》總則第五條規(guī)定了公務(wù)員管理的基本原則：“公務(wù)員的管理，堅持公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標準和程序進行?！痹谶@里，與懲戒制度相關(guān)的原則包括以下三項：

1.公開原則。這里的“公開”主要包括兩層意思：第一、有關(guān)的法規(guī)、政策向公眾公開，第二、有關(guān)的行政行為向公眾公開。此原則具體體現(xiàn)在錄用環(huán)節(jié)，即公務(wù)員條件、考試內(nèi)容與方式等需要向公眾或錄用對象公開。公務(wù)員生涯中錄用以外的其他環(huán)節(jié)，即考核、獎勵、懲戒、職務(wù)升降、辭職辭退也適用該原則，所以各個環(huán)節(jié)中相應(yīng)的標準、依據(jù)和程序都需向公眾公開。這種公開旨在落實公眾的對公共管理的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)[1]13。

2.平等原則。平等原則是《公務(wù)員法》對憲法平等原則的具體化。它除了要求錄用環(huán)節(jié)機遇平等外，在公務(wù)員生涯包括懲戒在內(nèi)的其他環(huán)節(jié)中也要求機關(guān)用同一個標準作出決定，而不“以民族、種族、家庭出身、宗教信仰、性別和教育程度等”對特定公務(wù)員予以歧視或賦予特權(quán)[5]13。

3.法制原則。《公務(wù)員法》關(guān)于法制原則的含義是，管理公務(wù)員需要“依照法定的權(quán)限、條件、標準和程序進行”。[1]14

中國《公務(wù)員法》第五條規(guī)定的原則與德國的制度存在一定差別。首先，按照上述解釋，公開原則具有雙重抽象性，即一方面，它面向的是“公眾”，而不是被懲戒公務(wù)員，另一方面它是針對法規(guī)、政策、標準等抽象規(guī)則的公開，而不是針對具體懲戒程序中的相應(yīng)檔案。目前有關(guān)《公務(wù)員法》釋疑讀本把公開原則僅僅理解為“政務(wù)公開的體現(xiàn)”，[5]13而這種理解與德國法律中的“透明原則”與查閱檔案權(quán)在性質(zhì)上是完全不同的。懲戒程序中的公務(wù)員為準備陳述、自我申辯、復核、申訴等合法權(quán)益的行使，需要詳細了解相應(yīng)程序的進展、取證、聽證的結(jié)果等信息。對宏觀制度，即法律法規(guī)等文件的了解固然重要，但如果沒有機會查閱具體懲戒程序的檔案材料，依然難以實現(xiàn)有效的自我申辯。從上述理解與本條上下文來看，《公務(wù)員法》中公開原則的目的主要是為公眾創(chuàng)造實現(xiàn)宏觀監(jiān)督的條件。本條另外有關(guān)“競爭、擇優(yōu)”的原則更明顯地是針對公務(wù)員的錄用、職務(wù)升遷等環(huán)節(jié)，要求機關(guān)在招收公務(wù)員的時候接受公眾的監(jiān)督?？梢姡瑢τ趹徒涑绦蛑械墓珓?wù)員，此公開原則的作用有限。

法制原則無論在德國還是在中國都具有重要地位。但這一原則本身較抽象，要實現(xiàn)對公務(wù)員權(quán)利的有效保障，就要將該原則具體化，例如通過上述加速原則、保密原則等措施。

（二）《公務(wù)員法》對懲戒行為的要求

《公務(wù)員法》第五十七條專門針對懲戒制度提出了具體的程序要求：“對公務(wù)員的處分，應(yīng)當事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續(xù)完備。”該規(guī)定同樣體現(xiàn)在《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第四條的規(guī)定中。上述要求的具體含義如下[1]141-143：

1.事實清楚。處分首先需要對違紀行為的基本案情，如行為時間、地點、動機、手段、后果以及造成的損失等，調(diào)查清楚。上述事實作為懲戒行為的定性以及處分的定量依據(jù)，不能相互矛盾或含糊不清。當然，無論是懲戒還是刑事訴訟中的案情，很難做到事實百分之百清楚。尤其在涉及面龐大、或延續(xù)時間長的案件中，很難達到事實完全清楚。針對此類案情，即如何對待相關(guān)的不確定性和疑惑，法律應(yīng)作出明確規(guī)定。

2.證據(jù)確鑿。根據(jù)釋疑，確鑿的證據(jù)必須滿足四項條件：真實、與案件相關(guān)、充分、不相互矛盾。假證、無相關(guān)的事實不能作為懲戒決定的依據(jù)。證據(jù)中存在矛盾，應(yīng)根據(jù)可信度進行合理排除（懲戒程序的證據(jù)要求應(yīng)低于刑事訴訟程序的證據(jù)要求）。

3.定性準確。基于通過確鑿證據(jù)認定的事實，辦案人員需要對公務(wù)員行為是否違紀，具體違反何種公務(wù)員紀律等作出準確的判斷。而這樣做的前提是，在作出該判斷的時候辦案人員應(yīng)正確地使用相關(guān)法律、法規(guī)。

4.處理恰當。處理是辦案中最后一個環(huán)節(jié)，它主要針對懲戒措施的選擇以及對公務(wù)員懲戒力度的確定。處理決定需考慮諸如公務(wù)員錯誤認識態(tài)度、違紀行為的后果、以往工作表現(xiàn)等因素。

5.程序合法。立法者把程序的整體合法性單獨列出來。事實上，取證、定性、處理（即作出決定）全部屬于懲戒程序。

6.手續(xù)完備。在懲戒程序中，辦案相關(guān)的書面材料、表格等需要完整、全面和準確。其中包括初查審批手續(xù)、立案審批手續(xù)、調(diào)查報告、處分決定書、復核決定書等。

除了上述內(nèi)容，《公務(wù)員法》第五十七條第二、三款還規(guī)定，“公務(wù)員違紀的，應(yīng)該由處分決定機關(guān)決定對公務(wù)員違紀的情況進行調(diào)查，并將調(diào)查認定的事實及擬給予處分的依據(jù)告知公務(wù)員本人。公務(wù)員有權(quán)進行陳述和申辯?！边@一規(guī)定賦予了公務(wù)員陳述與申辯權(quán)，類似于德國法律中“透明原則”相應(yīng)的機關(guān)告知義務(wù)。但值得注意的是，《公務(wù)員法》中的告知限于“調(diào)查認定的事實及擬給予處分的依據(jù)”，即是立案、調(diào)查結(jié)束后的程序步驟。而在德國，機關(guān)有義務(wù)在立案前聽取公務(wù)員的申辯，而在調(diào)查階段公務(wù)員有參與權(quán)（例如公務(wù)員有權(quán)參與聽證）。

第五十七條第二款還提到，“由處分決定機關(guān)決定［…］進行調(diào)查”。與德國法律中的“法定原則”相比，《公務(wù)員法》中的機關(guān)是否存在立案義務(wù)不完全清楚。根據(jù)字面上的意思（“決定”）應(yīng)該認定機關(guān)有一定的裁量權(quán)，但是此“決定”的標準和依據(jù)則較為模糊。機關(guān)應(yīng)對較嚴重的違紀行為予以立案，還是對重復性的小型違紀行為也應(yīng)立案？機關(guān)是否存在足夠的人力資源進行調(diào)查，可否影響立案決定？每個地方、部委，乃至上司都有權(quán)設(shè)定自己的立案標準嗎？由于立案決定為初期懲戒程序中最為重要的步驟，并為了在實踐中實現(xiàn)盡量統(tǒng)一的懲戒標準，立法者在這個問題上應(yīng)該予以更為明確的指導。這種指導尤其對實現(xiàn)《公務(wù)員法》第五條中所提到的平等原則非常關(guān)鍵。

三、小結(jié)

毋庸諱言，《公務(wù)員法》第五十七條中的規(guī)定從公務(wù)員權(quán)利保障的角度來看目前還存在一系列的問題。首先，諸如“事實清楚、證據(jù)確鑿”等要求非常抽象，在實踐中難以起到完全規(guī)范機關(guān)懲戒行為的作用。何為“事實清楚”？如果對案情中的部分事實存在疑惑，懲戒程序是不是應(yīng)該終止？如果不是，哪方面、哪種程度的疑惑仍能接受？如此抽象的規(guī)定缺乏可操作性：沒有哪個上司會承認不以事實為根據(jù)作出決定。要規(guī)范機關(guān)的行為應(yīng)當予以更為明確的指導。

與此同時，《公務(wù)員法》第五十七條第一款中也存在重合性的規(guī)定。手續(xù)不完備，程序能合法嗎？定性不準確，處理能恰當嗎？證據(jù)不確鑿，事實能清楚嗎？作為懲戒制度中最高級別的法律規(guī)定，《公務(wù)員法》應(yīng)當提出具體的程序要求，而不僅僅給出互相重合、含義較模糊的抽象準則。在實踐中，此類準則因可操作性不強而難于實施。

另外，《公務(wù)員法》中未就公務(wù)員程序代表（例如，律師）作出相關(guān)規(guī)定。懲戒程序?qū)珓?wù)員的職業(yè)發(fā)展有著重要影響，所以應(yīng)當允許公務(wù)員委托律師等專業(yè)人員尋求法律幫助。而現(xiàn)在無論《公務(wù)員法》，還是國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院制定的《條例》，都未就此作出相應(yīng)的規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》第五條規(guī)定的法制原則，就此作出相應(yīng)規(guī)定是必要的。

此外，《公務(wù)員法》中沒有與德國法律“刑事訴訟優(yōu)先”原則相對應(yīng)的規(guī)定。公務(wù)員違紀行為，雖然不一定，但有時也會觸犯《刑法》，所以懲戒與刑事訴訟并存的問題在中國也較為常見?！度嗣穹ㄔ汗ぷ魅藛T處分條例》第五條規(guī)定，“人民法院工作人員違紀違法涉嫌犯罪的，應(yīng)當移送司法機關(guān)處理?！贝朔N“移送”的時間點在哪個環(huán)節(jié)？是立案前；還是立案后？是作出決定前還是作出決定后？如果是前者，刑事訴訟后懲戒程序還能繼續(xù)嗎？刑事訴訟中確認的事實，刑事判決對懲戒程序?qū)a(chǎn)生何種影響？如此重大的問題直接影響到公務(wù)員的（基本）權(quán)利，故筆者認為應(yīng)在《公務(wù)員法》中予以明確規(guī)定。同時，《公務(wù)員法》也沒有關(guān)于懲戒時效，即類似于德國《聯(lián)邦懲戒法》第15條的追究期限安排。

另外，在德國法律體制下，公務(wù)員為懲戒制度的參與者，其在各個環(huán)節(jié)中具有影響懲戒程序進一步進展的機會與權(quán)利。公務(wù)員和機關(guān)之間誰主動、誰被動根據(jù)程序的不同階段隨時可能發(fā)生變化。通過機關(guān)事先告知義務(wù)與自我陳述、申辯、利用法律代表的協(xié)助、參與調(diào)查聽證，查閱檔案等權(quán)利可保障公務(wù)員合法權(quán)益的實現(xiàn)。

而在中國，由于懲戒程序相關(guān)的法律框架較模糊，機關(guān)存在過于寬泛的裁量空間。根據(jù)現(xiàn)行制度，公務(wù)員完全有可能只在處理決定作出的前一日被告知懲戒程序的啟動與內(nèi)容。雖然公務(wù)員仍有陳述與申辯權(quán)，但在不知曉具體懲戒檔案內(nèi)容并且缺乏律師協(xié)助的情況下，公務(wù)員很難有效地運用該權(quán)利。在此種安排下，公務(wù)員較為被動，可能成為懲戒程序的單純客體。為了使懲戒程序中公務(wù)員的合法權(quán)利得到盡大的保障以及為了提高懲戒程序的客觀性與準確性，可考慮使《公務(wù)員法》下現(xiàn)有的抽象原則通過類似于德國制度下諸如查閱檔案權(quán)、事先通知權(quán)、程序參與權(quán)等具體制度安排得到更大的發(fā)揮與實現(xiàn)。

[1]張柏林.中華人民共和國公務(wù)員法釋疑[M].北京：中國人事出版社，2005.

Disciplinary Law of Civil Servants-A Comparitative Analysis of Sino-German Civil Servant Law

Matthias Goebel
（Peking University,Beijing,100871）

In regard to civil servant disciplinary action,the Chinese“Civil Servant Law”instituted a certain degree of regulatory standardization.However,in comparison to the German“Federal Disciplinary Law”and“Federal Civil Servant Law”,the current Chinese legislation appears to be rather generic and lacks a sufficient degree of practicability.Especially regarding some basic rights of the investigated civil servant during the course of disciplinary action(as e.g.participation in the investigation,access to files,right to a lawyer etc.),there is no specific regulation in the Civil Servant Law.Overall,the civil servant in China appears to be rather passive, lacking any possibility for active participation.In order to ensure the right’s protection of the investigated civil servant as well as to increase the objectivity of the process,some specific protective institutes in the German law might be considered in the future legislative adaptions of the“Civil Servant Law”.

civil servant law;disciplinary action;german law

D922.11

A

2095-1140（2014）03-0090-06

（責任編輯：天下溪）

2014-02-22

2013年教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“行政程序法典化研究”（13JJD8220001）

Matthias Goebel（1982-），男，德國薩克森州人，北京大學法學院憲法與行政法學專業(yè)2009級博士研究生，主要從事行政法學研究。