肖義

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

地方政府行政決策機(jī)制的程序化探析

肖義

（梧州學(xué)院，廣西 梧州 543002）

科學(xué)合理的地方行政決策不僅是地方政府依法行政的直接保障，同時(shí)作為地方社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)的有機(jī)組成部分，更會(huì)深刻地影響廣大民眾的權(quán)益。目前我國各地方政府正面臨著行政決策程序失靈的尷尬困境。程序化機(jī)制，作為地方政府行政決策行為有效實(shí)施和運(yùn)行的必要途徑，具有公正民主和效率等價(jià)值。注重論證程序構(gòu)建，使專家咨詢程序常態(tài)化，聽證程序規(guī)范化，是地方政府行政決策程序化的可行之路。

地方政府；行政決策；行政程序

法治政府建設(shè)要求政府依法行政，依法行政首先要遵循一套健全的規(guī)范政府行為的行政程序，因?yàn)槌绦蚴钦x的保障，政府決策機(jī)制也不例外。政府的行政決策關(guān)乎國家、社會(huì)和廣大公眾的切身利益，作為決策主體的政府及其相關(guān)負(fù)責(zé)人在政府決策作出之前，必須要充分地重視這一重大職能，科學(xué)合理地利用這一職能為國家和人民謀福利。對(duì)此，我國各界興起了一股研究地方政府決策機(jī)制的熱潮，包括整個(gè)制度的構(gòu)建和制度所要遵守的程序需求。前者是確保整個(gè)決策機(jī)制完善運(yùn)行的基石，后者則是其靈魂和必要手段。筆者從地方行政決策的程序化探討為題，旨在為地方政府的決策運(yùn)行和作出提供所要遵循的借鑒。

一、地方政府行政決策機(jī)制的涵義

一般意義上的行政決策，就是有關(guān)行政機(jī)關(guān)在相應(yīng)的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)所涉及的行政管理事項(xiàng)作出決定和選擇的過程。其實(shí)，對(duì)于行政決策的含義，理論界和實(shí)務(wù)界存在著不同的見解，大多數(shù)學(xué)者是從行政管理學(xué)以及決策學(xué)的角度出發(fā)進(jìn)行界定，以法學(xué)、行政法學(xué)的角度來闡述這一概念的較少。筆者認(rèn)為，法學(xué)意義上的行政決策就是指國家行政機(jī)關(guān)在依法行使行政職權(quán)的基礎(chǔ)上，依據(jù)法定權(quán)限和程序針對(duì)有關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的重要的方針政策、立法計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)管理規(guī)劃事項(xiàng)所進(jìn)行的決策活動(dòng)或過程。在這一認(rèn)識(shí)中，相關(guān)的主體是有權(quán)行政機(jī)關(guān)，客體則是廣泛的國家以及社會(huì)公共事務(wù)。地方政府行政決策機(jī)制則是把地方政府作為行政主體在其權(quán)限范圍內(nèi)，對(duì)本地方的各項(xiàng)行政事務(wù)所制定決策的過程。在這一過程中，作為行政主體與地方事務(wù)的主要管理者，地方政府所采取的手段是多種多樣的，主要是通過調(diào)研、評(píng)估、論證、選擇等階段進(jìn)行決定。

合理的地方政府的決策不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卣谓?jīng)濟(jì)管理等事項(xiàng)產(chǎn)生直接的推動(dòng)作用，還會(huì)作用于整個(gè)國家的建設(shè)，更會(huì)深刻地影響民眾的權(quán)益。地方政府決策的題中應(yīng)有之義就是科學(xué)與合理，這也是國家和民眾的殷切期盼與價(jià)值追求。正如“程序是看得見的正義”，更是對(duì)實(shí)體結(jié)果的一定制約，任何決定只有遵循一定的程序和標(biāo)準(zhǔn)，才能使權(quán)力受到某種程度的限制，并且將自由裁量權(quán)的濫用控制在一定的范圍內(nèi)。因此筆者認(rèn)為，地方政府決策的程序化即指地方政府在作出決策時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循一定的步驟、順序、時(shí)限和方式。在這里要澄清的是，決策程序化不僅包含了決定這一過程的程序化，還要求整個(gè)決策過程都必須遵循一定的程序需求即將整個(gè)行政決策機(jī)制程序化。

二、地方政府行政決策機(jī)制程序化的價(jià)值剖析

一般認(rèn)為價(jià)值觀是由價(jià)值判斷、價(jià)值目標(biāo)以及價(jià)值追求構(gòu)成的，在行政決策中價(jià)值觀是必須探討且處于核心地位的重要問題。而文章分析的地方政府行政決策機(jī)制程序化的價(jià)值主要包括兩個(gè)方面，一是指在地方政府制定決策是所要遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，另一方面是指在操作過程即程序化過程中所要實(shí)現(xiàn)的價(jià)值目標(biāo)。

（一）公正民主

顧名思義，公正就是公平與正義的統(tǒng)一，民主就是以民為主?！肮男姓绦蜃鳛楝F(xiàn)代行政法的基本概念和主要內(nèi)容。公正已成為現(xiàn)代行政程序的一個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)。”決策的本質(zhì)是制定一系列行為準(zhǔn)則，通過管理的方式實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)。也就是說，地方在進(jìn)行行政決策時(shí)首要的是以人為本而不是為政績或?qū)ι霞?jí)行政機(jī)關(guān)的面子工程。地方政府是與廣大人民群眾相聯(lián)系的最直接的紐帶，實(shí)現(xiàn)公正對(duì)其行政決策機(jī)制的程序化顯得尤為重要。首先地方政府在作出有關(guān)影響人民群眾合法權(quán)益的決策時(shí)，必須遵循嚴(yán)格的法律程序。根據(jù)合理可信的法定依據(jù)，同時(shí)承擔(dān)公平義務(wù)，做到有法可依，嚴(yán)格公正決定。其次，要求地方政府在服務(wù)行政之時(shí)，依據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)，平等對(duì)待行為對(duì)象，公平處理相關(guān)問題，尤其是涉及行政處罰的事項(xiàng)等。既要保證擁有優(yōu)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)與受處罰對(duì)象的公平，又要保證受處罰人之間的公平性。再次，地方政府還應(yīng)做到始終與人民群眾保持最密切的聯(lián)系，充分了解人民群眾的生存狀況以及生活需求、面臨的矛盾，認(rèn)真聽取民眾的建議，保證最廣大人民群眾的根本利益。這樣，地方政府在有限行政的服務(wù)權(quán)限內(nèi)制定決策，做到遵循法律程序、專家參與，并保證了人民群眾的參與積極性。這種決策的程序化始終在公正民主的標(biāo)準(zhǔn)下，達(dá)到公平民主的價(jià)值目標(biāo)。

（二）行政效率

公平自然是價(jià)值追求的首要標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，但作為兼顧目標(biāo)，效率也絕不能忽視。司法資源的有限性以及行政決策和現(xiàn)實(shí)社會(huì)的復(fù)雜性要求決策主體的行政高效性。決策程序的高效率是指一項(xiàng)行政決策程序?qū)嵤┎a(chǎn)生相應(yīng)效果，這種效果與其產(chǎn)生所花費(fèi)的時(shí)間及成本之間的比值。也就是說，決策主體必須讓這個(gè)比值達(dá)到較大的水平。眾所周知，我國社會(huì)現(xiàn)階段的基本矛盾決定了我國必須全力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，因而效率是當(dāng)今社會(huì)的敲門磚。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的高效發(fā)展，更好地為追求高質(zhì)量生活的人民服務(wù)，作為與民眾聯(lián)系更密切的地方政府必須要關(guān)注效率。這就要求地方政府人員要有高效的工作效率，積極地工作風(fēng)貌，在自己有限的權(quán)限范圍內(nèi)迅速發(fā)現(xiàn)問題，制定決策解決問題。其次要做到所指定的決策真正為人民群眾著想，為人民群眾解決問題?，F(xiàn)實(shí)中很多地方政府尤其是地方行政主管部門忽視了公正與效率的要求，追求短期的、浮現(xiàn)的工作效益與政績而去大行面子工程，形成以官為本的不良風(fēng)氣，蒙蔽人民群眾與政府。這種背離公正、民主的程序化價(jià)值是必須拋棄的。雖然沒有程序效率的行政決策，極有可能成為公正民主的累贅而毫無用武之地，但是地方政府行政決策程序化的價(jià)值追求必須以公正民主為前提。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)公正、民主與效率的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)與價(jià)值目標(biāo)，也絕不是狹隘的以犧牲國家、社會(huì)整體利益為前提而實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體利益為出發(fā)點(diǎn)的。

三、地方政府行政決策機(jī)制程序化的構(gòu)建

（一）論證環(huán)節(jié)的程序構(gòu)建

行政決策的正確做出離不開必要的論證程序，對(duì)于一個(gè)決策只有經(jīng)過充足的論證，才能使其存在更加有必要?？茖W(xué)合理的論證離不開科學(xué)和思辨的方法，這就需要進(jìn)行可行性和不可行性兩方面的論證。前者是指對(duì)于某種決策持肯定性的意見，并為之成立提供充足的理由和依據(jù)，主要闡述行政決策對(duì)象的正當(dāng)性、必要性和可行性；而后者則是我們經(jīng)常忽視的一方面，主要是對(duì)于那些已經(jīng)通過的可行性論證進(jìn)行反向的思考，找出可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并形成一定的反對(duì)性意見，為決策部門全面思考決策的可行性提供借鑒。這一程序是非常必要的，這是發(fā)現(xiàn)決策是否具有失誤的前提。因?yàn)樗詫I(yè)科學(xué)的論證作為保障，吸取了專家和咨詢機(jī)構(gòu)的意見，進(jìn)而避免了領(lǐng)導(dǎo)人的獨(dú)斷專行，有效防止決策失誤和腐敗。更為難能可貴的是能夠從失誤的角度出發(fā)，為決策的正確施行提供有效地修補(bǔ)意見。

在這一過程中行政機(jī)關(guān)可以自己做出，但涉及重要事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)該聘請(qǐng)區(qū)別于前期利害關(guān)系單位和相關(guān)組織的咨詢機(jī)構(gòu)和專家來進(jìn)行論證。具體實(shí)施中要切入重點(diǎn)，專門針對(duì)那些決策的各項(xiàng)不確定之處進(jìn)行可行研究分析、對(duì)不完整之處進(jìn)行補(bǔ)充證明、杜絕以感情因素影響決策的實(shí)踐。

（二）專家咨詢程序常態(tài)化

專家咨詢是提高決策質(zhì)量、促進(jìn)決策科學(xué)的必要路徑。專業(yè)的知識(shí)和處理問題的較高素養(yǎng)使專家在紛繁的環(huán)境中置于相對(duì)中立的地位，進(jìn)而客觀的發(fā)揮自身的作用。具體來講，首先應(yīng)該賦予專家咨詢一定的法律或制度地位，可通過各種行政立法文件將專家咨詢作為一個(gè)必要且常態(tài)化的環(huán)節(jié)，從根源確保其獨(dú)立于行政決策的作出機(jī)關(guān)，保證決策作出的科學(xué)性。其二，創(chuàng)建一支包括政府決策專家委員會(huì)和民間咨詢隊(duì)伍在內(nèi)的專家咨詢專門隊(duì)伍。前者隸屬于行政機(jī)關(guān)，是權(quán)威的象征，但其獨(dú)立性較差，可以在地域等級(jí)較高的地區(qū)以及涉及的相關(guān)事項(xiàng)較為重大時(shí)適用；后者不屬于行政系統(tǒng)，可以與行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同來具體規(guī)定履行的內(nèi)容和雙方的權(quán)利義務(wù)。筆者認(rèn)為，無論是前者還是后者專業(yè)知識(shí)素養(yǎng)的培養(yǎng)，都由地方財(cái)政來扶持，以保證其專業(yè)性。

（三）重視聽證制度，規(guī)范聽證程序

公眾參與行政決策是我國民主政治建設(shè)的必然趨勢(shì)，作為整個(gè)決策環(huán)節(jié)重要一環(huán)的聽證制度是公眾參與社會(huì)事務(wù)的重要途徑。但在目前的地方政府行政決策中，聽證制度沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效果，只是在幾部單行法中有原則性的規(guī)定，公民并沒有實(shí)際參與那些與自己息息相關(guān)的事項(xiàng)中去，使這一項(xiàng)制度面臨著落為形象工程的境遇。因此應(yīng)當(dāng)重視對(duì)聽證制度程序的規(guī)范。

首先，行政決策機(jī)制的聽證制度中，應(yīng)該賦予公眾一定的啟動(dòng)聽證的權(quán)利。傳統(tǒng)的由行政首長啟動(dòng)聽證的機(jī)制已逐漸不能滿足群眾對(duì)知情權(quán)的追求，應(yīng)該加以改變。筆者認(rèn)為，以下情節(jié)可以考慮由公民啟動(dòng)行政決策的聽證程序：當(dāng)決策事項(xiàng)涉及特別重大的地方利益時(shí)利害關(guān)系人達(dá)到一定數(shù)目并要求聽證；一定數(shù)量的人大、政協(xié)代表或者是社會(huì)團(tuán)體、組織成員等聯(lián)名要求時(shí)也應(yīng)該啟動(dòng)聽證要求，當(dāng)然，這一數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該控制在合理范圍內(nèi)。其次，規(guī)范聽證制度的操作程序。嚴(yán)格把握好聽證會(huì)的數(shù)量和時(shí)間。對(duì)于前者，聽證會(huì)不是越多越好，只有嚴(yán)格從數(shù)量和質(zhì)量上審查其條件，防止浪費(fèi)公共資源，做到有的放矢，才能在既保證公民合法權(quán)益的前提下又能實(shí)現(xiàn)最大的社會(huì)效益和法制效果。對(duì)于后者，要合理安排程序的進(jìn)程時(shí)限，除應(yīng)具體規(guī)定聽證會(huì)本身的時(shí)限外，還要考慮后來實(shí)施決策的時(shí)間以及兩者的時(shí)間間隔，既要讓民眾知情權(quán)得到保障，也要為政府決策留下充足的時(shí)間，以提高政府行政政策的科學(xué)性和民主性。

四、結(jié)語

法制的程序化，是地方政府行政決策機(jī)制構(gòu)建的靈魂。公正民主、行政效率既是地方政府行政決策所遵循的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，同樣也是價(jià)值追求的基本目標(biāo)。探討地方政府行政決策程序化的規(guī)范路徑，是本文的核心所在。這一部分主要是從相應(yīng)的程序制度構(gòu)建出發(fā)，提出了論證環(huán)節(jié)程序、專家咨詢程序、聽證程序等方面的規(guī)范問題和機(jī)制研究，以期在公眾信任危機(jī)日益嚴(yán)重和政府決策面臨困境的當(dāng)下，為健全科學(xué)、規(guī)范的政府決策機(jī)制提供一絲有益借鑒。

（注：本文系2013年度梧州學(xué)院科研項(xiàng)目《西江黃金水道航道管理行政執(zhí)法問題研究》的階段性成果）

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