蔡文銳

（中國(guó)海洋石油總公司，北京 100013）

一、問題提出

環(huán)境民事公益訴訟是指特定的組織根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為了保護(hù)社會(huì)公共環(huán)境權(quán)益，對(duì)違反環(huán)境法律、侵害公共環(huán)境權(quán)益的行為提請(qǐng)法院依法審判并追究違法者法律責(zé)任的訴訟。①其主要特點(diǎn)是：訴訟目的公益性、侵害主體的特定性、侵害對(duì)象的不特定性、侵害者的強(qiáng)勢(shì)性以及訴訟結(jié)果的預(yù)防性。由于私益訴訟有諸多局限性，如僅能提供對(duì)個(gè)體受害者的司法保護(hù)，而環(huán)境利益的外部性和高昂訴訟成本致使個(gè)體受害者無力乃至不愿提起訴訟，通過提起環(huán)境民事公益訴訟，可有效克服私益訴訟之不足，拓展司法救濟(jì)渠道，使環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)因訴訟而由應(yīng)有權(quán)利變?yōu)閷?shí)有權(quán)利。

2012年8月31日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定。新修訂的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”，這一條款是本次修法的一大亮點(diǎn)，標(biāo)志著公益訴訟正式入法，對(duì)于建立公益訴訟制度，保護(hù)社會(huì)公共利益和國(guó)家利益具有重要意義。但是，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”可以向人民法院提起公益訴訟，檢察機(jī)關(guān)是否屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”范疇，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的主體資格問題仍未得以明確。

筆者認(rèn)為，由檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是一種比較可行的做法。

二、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的可行性

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的比較法依據(jù)

在大陸法系國(guó)家，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益的功能一開始體現(xiàn)在傳統(tǒng)民事公益案件，后來延伸至包括環(huán)境權(quán)訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件。在英美法系國(guó)家的制度設(shè)計(jì)中，檢察機(jī)關(guān)維護(hù)公益功能的發(fā)揮更是集中在包括環(huán)境權(quán)訴訟案件在內(nèi)的現(xiàn)代民事公益案件。

美國(guó)法典第28卷第547條規(guī)定，檢察官對(duì)涉及聯(lián)邦利益的民事案件，有權(quán)提起訴訟。俄羅斯聯(lián)邦民事訴訟法第41條規(guī)定，如果檢察長(zhǎng)認(rèn)為對(duì)保護(hù)國(guó)家或社會(huì)利益，或保護(hù)公民權(quán)利及合法利益有必要，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參加訴訟。檢察機(jī)關(guān)作為“最高法律秩序的代表”和“社會(huì)公益的維護(hù)者”，由其提起環(huán)境民事公益訴訟符合國(guó)際立法潮流。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)必要性

現(xiàn)實(shí)中國(guó)家和社會(huì)公共利益由于處于訴訟主體缺位的尷尬境地，使得包括公共環(huán)境利益在內(nèi)的許多國(guó)家和社會(huì)公共利益無法得到有效地保護(hù)。訴訟主體缺位可從兩個(gè)方面看出：

1.個(gè)體受害人

有學(xué)者指出，應(yīng)由個(gè)體受害人提起環(huán)境民事公益訴訟。可是，環(huán)境問題具有廣泛性、流動(dòng)性、復(fù)合性和潛在性等特點(diǎn)，而環(huán)境民事公益訴訟案件中，個(gè)體受害人往往人數(shù)眾多且利益分散，以及個(gè)體受害人存在調(diào)查取證等技術(shù)性困難，而且出于環(huán)境利益的外部性和高昂訴訟成本環(huán)境的考慮，會(huì)存在搭便車的普遍心理，這些都可能導(dǎo)致出現(xiàn)無力起訴或者不愿起訴的情形。

2.環(huán)境行政機(jī)關(guān)

也有學(xué)者建議，由環(huán)境行政機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟。但是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為公共環(huán)境資源管理者，不但擁有管理權(quán)，也有一定的行政處罰權(quán)，其可以通過相關(guān)具體行政行為來阻止或者處罰侵害公共環(huán)境資源行為，由其提起環(huán)境民事公益訴訟不是很有必要。另外，某些環(huán)境侵權(quán)案件的發(fā)生，正是由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)出于地方經(jīng)濟(jì)利益和部門利益的考慮，在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的放任或者默許下出現(xiàn)的，此時(shí)要求其主動(dòng)追究違法者法律責(zé)任不大可能。②

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益的理論基礎(chǔ)

1.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟符合憲法和法律規(guī)定

在我國(guó)1982年憲法中已明確規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在1979年人民檢察院組織法中也有此規(guī)定，民事訴訟法則進(jìn)一步確立了檢察監(jiān)督原則。作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)對(duì)環(huán)境法律的遵守情況和環(huán)境違法行為進(jìn)行監(jiān)督。此時(shí)的監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)包括“現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督權(quán)”，而非僅僅停留在“法規(guī)監(jiān)督權(quán)”。提起環(huán)境民事公益訴訟是檢察機(jī)關(guān)由“法規(guī)監(jiān)督權(quán)”向“現(xiàn)實(shí)的監(jiān)督權(quán)”轉(zhuǎn)換的必要條件。

2.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟符合公共信托理論

根據(jù)公共信托理論，“空氣、海灘和河流等公共物品，由人類共同擁有，但委托給政府管理，以保障市民享有自由而不受阻礙的利用的權(quán)利。政府官員或者市民均可對(duì)損害公共財(cái)產(chǎn)（包括環(huán)境利益）的行為人提出 “民眾訴訟”以維護(hù)公共利益?！雹圻@樣，政府作為受托人，有義務(wù)保護(hù)公共物品不受損害，國(guó)民也將自己的一部分訴權(quán)托付給政府，即訴訟信托。政府作為一個(gè)機(jī)關(guān)集合體，不可能親自實(shí)施訴訟行為，其必須將訴權(quán)分配給某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)代為實(shí)施。由于檢察機(jī)關(guān)不同于環(huán)境行政機(jī)關(guān)，能有效克服地方經(jīng)濟(jì)利益和部門利益等影響，由其作為公益代表人提起環(huán)境民事公益訴訟比較合適。

3.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟符合現(xiàn)代訴權(quán)理論

所謂民事訴權(quán)，“就是指民事糾紛主體運(yùn)用民事訴訟解決民事糾紛的權(quán)利”。④民事訴權(quán)的擁有，必須具備民事訴權(quán)要件，包括主體方面要件和客體方面要件，分別以當(dāng)事人適格和具有訴的利益為關(guān)鍵。

當(dāng)事人適格理論的發(fā)展經(jīng)歷了由實(shí)體法權(quán)利義務(wù)人、訴訟標(biāo)的管理人到法定訴訟擔(dān)當(dāng)人的過程。無論從國(guó)內(nèi)外立法或者理論研究都可以說明，檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)利益代表者，由其提起環(huán)境民事公益訴訟，這符合現(xiàn)今當(dāng)事人適格理論發(fā)展趨勢(shì)。

民事訴權(quán)的另一個(gè)條件是具有訴的利益，所謂“無利益便無訴權(quán)”。訴的利益是隨著確認(rèn)之訴的產(chǎn)生而出現(xiàn)的，目的在于防止當(dāng)事人濫用確認(rèn)之訴，并最終發(fā)展成為訴權(quán)享有的一項(xiàng)要件，即對(duì)訴的利益的衡量?jī)H從其消極功能的角度進(jìn)行。隨著大量的現(xiàn)代民事公益案件諸如環(huán)境權(quán)訴訟案件的發(fā)生，迫切需要充實(shí)民事訴訟保護(hù)權(quán)益和解決糾紛的功能，這些都要求將重心移到訴的利益的積極功能上，使現(xiàn)代民事公益案件具備訴的利益以獲得訴訟救濟(jì)?！胺从吃诶碚撗芯可?，外國(guó)許多學(xué)者以‘權(quán)利生成’為焦點(diǎn)，探討訴的利益的積極功能，如日本學(xué)者谷口安平，山木戶教授等，為訴的利益的擴(kuò)大積極尋求理論上的解釋，使檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟具備訴的利益得到了理論上的有力支持。”⑤

三、檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的法律地位

（一）檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的法律地位的不同觀點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，如何確定其法律地位，對(duì)此民事檢察理論研究者持不同觀點(diǎn)。主要觀點(diǎn)如下：

第一、雙重身份說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中應(yīng)具有原告和法律監(jiān)督者雙重身份。但是，該說對(duì)原告和法律監(jiān)督者身份不加區(qū)分，忽視了檢察院進(jìn)入訴訟之后的身份轉(zhuǎn)變，很容易因角色定位不清致使裁判不公。

第二、公益代表人說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的目的是維護(hù)公共環(huán)境利益，作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其法律地位應(yīng)為公益的代表人?？墒?，公益代表人本身并不是一個(gè)嚴(yán)格意義上的法律術(shù)語(yǔ)，其沒有從民事程序法的角度出發(fā)考慮檢察機(jī)關(guān)在提起訴訟中的法律地位。

第三、民事公訴人說。該說來源于刑事公訴權(quán)，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，是在代表國(guó)家向法院提出追究民事違法者法律責(zé)任的請(qǐng)求，只能處于民事公訴人的法律地位。但是，由于該說讓檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中的身份帶有強(qiáng)烈的權(quán)力色彩，有可能破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)的平衡。

第四，原告說。該說認(rèn)為，由于提起的是民事訴訟，民事訴訟的性質(zhì)決定了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，其只能以原告的身份平等對(duì)抗另一方當(dāng)事人，居于原告的法律地位。筆者贊成此觀點(diǎn)。

（二）檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中處于原告的法律地位

作為訴訟當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，其必然處于民事訴訟結(jié)構(gòu)中，受到民事訴訟結(jié)構(gòu)的制約。民事訴訟結(jié)構(gòu)是指法院與當(dāng)事人在訴訟過程中的法律地位以及相互關(guān)系。民事訴訟結(jié)構(gòu)是一個(gè)“等腰三角形”，其由原告、被告和法院三者構(gòu)成，其中原告與被告處于平等對(duì)抗的地位，法院則在當(dāng)事人之間保持中立。民事訴訟結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固性要求其必須存在而且只能存在三種最基本的訴訟職能，即法院居中裁判的職能、原告方的控告職能和被告方的抗辯職能。檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，其并非被告，也并非居中裁判的法院，其只能屬于原告方。檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的行使要求其轉(zhuǎn)換角色，成為訴訟當(dāng)事人之一的原告一方，同時(shí)不應(yīng)享有監(jiān)訴人地位。這樣，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟時(shí)，就只是訴訟當(dāng)事人，而非訴訟監(jiān)督者，也就不存在有的學(xué)者所擔(dān)心的沖擊和破壞原有訴訟結(jié)構(gòu)的問題了。

近幾年，我國(guó)地方司法機(jī)關(guān)制定的關(guān)于環(huán)境權(quán)益規(guī)范性文件中，也有明確檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟原告資格的嘗試并獲得成功的做法。比如2007年12月，貴陽(yáng)市中級(jí)法院向全市發(fā)出《指定管轄決定書》，其中規(guī)定各級(jí)檢察機(jī)關(guān)可作為環(huán)境公益訴訟的原告，向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。比如在2009年5月13號(hào)，“云南省法院環(huán)境保護(hù)審判庭建設(shè)及環(huán)保案件審理座談會(huì)”通過了《全省法院環(huán)境保護(hù)審判建設(shè)及環(huán)境保護(hù)案件審理工作座談會(huì)紀(jì)要》。在這個(gè)《紀(jì)要》中明確了一點(diǎn)，即檢察機(jī)關(guān)可作為原告向法院提起環(huán)境公益訴訟。這些都說明，檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟中處于原告的法律地位，這是一種從理論上或者司法實(shí)踐上都可行的做法。

注 釋：

① 葉俊榮：《環(huán)境政策與法律》，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年版，第310頁(yè)。

② “2000年1月發(fā)生在湖南蘇仙鎮(zhèn)唐村郭家組的砷中毒事件。據(jù)調(diào)查，由于飲用了受到砷污染的井水，225名村民中毒倒下。造成地下水污染的直接原因是由于離郭家組僅2.5公里處的一家砷制品有限公司在生產(chǎn)過程中違規(guī)排放污水廢渣。而當(dāng)?shù)丨h(huán)保局對(duì)此監(jiān)測(cè)不力，無人過問，使污染環(huán)境日益嚴(yán)重最終釀成了這起嚴(yán)重事故。”楊榮馨：《民事訴訟原理》，北京：法律出版社，2003年版，第226頁(yè)。

③ 張旭東：《環(huán)境民事公益訴訟法律制度研究》，載《北京郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2007年，第1期，第59頁(yè)。

④ 廖中洪：《檢察機(jī)關(guān)提起民事訴訟若干問題研究》，載《現(xiàn)代法學(xué)》，2003年，第3期。

⑤ 楊榮馨：《民事訴訟原理》，北京：法律出版社，2003年，第229-230頁(yè)。

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