潘植強(qiáng)，梁保爾，吳玉海，林 琰，曹婷婷

（上海師范大學(xué) 旅游學(xué)院，上海200234）

引言

在當(dāng)前社區(qū)旅游規(guī)劃中，作為增加社區(qū)居民收入、轉(zhuǎn)變社區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)社區(qū)快速發(fā)展的有效手段，社區(qū)參與旅游發(fā)展引起了學(xué)術(shù)界廣泛的關(guān)注。“社區(qū)參與”通常是指“目的地社區(qū)最大限度地參與到旅游規(guī)劃和旅游決策中，并達(dá)到一定的可行性，最大限度地參與到實(shí)際發(fā)展和旅游管理中，實(shí)現(xiàn)社區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益最大化”［1］。國(guó)外研究中，社區(qū)參與理論作為西方政治文明和政治制度產(chǎn)物，最初是由Arnstein所提出，旨在實(shí)現(xiàn)權(quán)力的再分配［2］。國(guó)外學(xué)者M(jìn)urphy在參與理論的研究中提出基于社區(qū)的規(guī)劃方法，將社區(qū)參與理論運(yùn)用于旅游規(guī)劃之中，并強(qiáng)調(diào)應(yīng)將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)及其居民對(duì)發(fā)展旅游的意見作為重要的參考依據(jù)［3］。此后，參與理論逐漸被運(yùn)用于社區(qū)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)。受國(guó)外學(xué)術(shù)界旅游研究的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者也開始將社區(qū)參與理論引入到旅游理論研究和旅游規(guī)劃實(shí)踐中。在對(duì)目的地社區(qū)進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，國(guó)內(nèi)學(xué)者不再局限于旅游路線和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而是將目的地社區(qū)也納入到旅游規(guī)劃的范圍之中，并將社區(qū)提升到主要利益相關(guān)者的地位［4］。

然而在旅游發(fā)展實(shí)踐中，社區(qū)作為利益競(jìng)爭(zhēng)中的弱勢(shì)群體，它的參與是象征的、被動(dòng)的。旅游發(fā)展通常為政府部門和開發(fā)商所控制而非以社區(qū)利益為主導(dǎo)，這種象征式、被動(dòng)式的參與只不過(guò)是一種對(duì)公共關(guān)系的虛飾，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)只被允許對(duì)即將實(shí)施的規(guī)劃和建設(shè)在很小的范圍內(nèi)做出反應(yīng)。與政府的強(qiáng)制力和開發(fā)商的資本力相比，作為弱勢(shì)群體的社區(qū)在參與過(guò)程中只被當(dāng)做客體而非主體，旅游發(fā)展所帶來(lái)的大量利益從當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)流失，造成了“旅游漏損”；因此，社區(qū)居民——即旅游資源持有者——并沒有成為真正的獲益者［5］。

社區(qū)參與理論在旅游實(shí)踐中所遭遇的困境，正是由于國(guó)內(nèi)外研究者更多地把社區(qū)參與視做一種經(jīng)濟(jì)或技術(shù)過(guò)程，而普遍忽略了其本質(zhì)：社區(qū)參與是一種政治過(guò)程。社區(qū)參與旅游收益分配，不是簡(jiǎn)單的利益相關(guān)者之間的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是涉及法律與制度層面的安排問(wèn)題。就擁有自身利益取向的政府和開發(fā)商而言，當(dāng)自身效用函數(shù)與社區(qū)居民利益不相兼容時(shí)，社區(qū)參與在本質(zhì)上是無(wú)效的［6］59。要讓社區(qū)真正參與到旅游發(fā)展中來(lái)，就必須將社區(qū)參與從經(jīng)濟(jì)層面、技術(shù)層面推進(jìn)到政治層面，改變社區(qū)由于制度模糊、信息匱乏、意識(shí)和能力缺失而被排斥的失權(quán)狀態(tài)。

正是基于對(duì)旅游發(fā)展的政治屬性和當(dāng)前社區(qū)參與理論不足之處的深入分析，增權(quán)理論應(yīng)運(yùn)而生。本文嘗試突破社區(qū)制度增權(quán)的研究局限，將外部制度增權(quán)和內(nèi)部自主增權(quán)相結(jié)合，側(cè)重通過(guò)以賦予社區(qū)參與權(quán)力為核心的制度增權(quán)與以提升社區(qū)參與能力為核心的自主增權(quán)相結(jié)合的方式，探討實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)的有效途徑。社區(qū)如何通過(guò)制度增權(quán)和自主增權(quán)相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)增權(quán)，這將是本文的研究重點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)回顧與相關(guān)概念

（一）文獻(xiàn)回顧

增權(quán)理論（Empowerment theory），又稱賦權(quán)、充權(quán)、激發(fā)權(quán)能理論，是指“通過(guò)外部的干預(yù)和幫助而增強(qiáng)個(gè)人的能力和對(duì)權(quán)利的認(rèn)識(shí)以減少或消除無(wú)權(quán)感的過(guò)程”［7］；最初由社會(huì)學(xué)研究領(lǐng)域所提出，主要是關(guān)注提高弱勢(shì)群體的權(quán)力和社會(huì)參與程度［8］。隨著研究的不斷深入，增權(quán)理論逐漸擴(kuò)展到旅游研究領(lǐng)域。西方學(xué)者Akamal最早提出社區(qū)旅游增權(quán)的必要性［9］，Scheyvens也將增權(quán)理論引入生態(tài)旅游研究中，并提出構(gòu)建包含經(jīng)濟(jì)、心理、社會(huì)、政治4個(gè)維度在內(nèi)的社區(qū)增權(quán)框架［10］。此后，國(guó)外學(xué)者紛紛從權(quán)力關(guān)系［11］、政治結(jié)構(gòu)［12］以及社區(qū)權(quán)力整合［13］等方面開展關(guān)于社區(qū)增權(quán)的研究，社區(qū)增權(quán)理論在解決社區(qū)參與問(wèn)題中開始得到廣泛應(yīng)用。

伴隨著國(guó)外社區(qū)增權(quán)研究的影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者在審視社區(qū)參與旅游發(fā)展的現(xiàn)狀和成因后，也逐漸將研究目光轉(zhuǎn)向社區(qū)增權(quán)。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，國(guó)內(nèi)學(xué)者保繼剛、孫九霞、左冰等率先將旅游增權(quán)理論引入中國(guó)，在對(duì)增權(quán)理論梳理與吸收的基礎(chǔ)上提出社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)依賴于一定的政治體制［6］62，并以西雙版納傣族園和云南迪慶州等民族旅游社區(qū)為例，通過(guò)明晰土地所有權(quán)主體資格［14］30、改革旅游資源租賃使用制度［15］等制度增權(quán)路徑來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)。受此影響，國(guó)內(nèi)學(xué)者陳娟等以青島海島社區(qū)為例，從“權(quán)利關(guān)系”角度分析海島社區(qū)“無(wú)權(quán)”、“去權(quán)”的成因，并從心理、制度、教育、經(jīng)濟(jì)等方面提出海島社區(qū)參與旅游發(fā)展的增權(quán)途徑［16］。同時(shí)，相關(guān)研究也發(fā)現(xiàn)，在貴州郎德苗寨［17］和西江苗寨［18］等民族村寨社區(qū)旅游發(fā)展過(guò)程中，社區(qū)居民對(duì)旅游增權(quán)的感知狀況影響著社區(qū)增權(quán)的效能，并且組織增權(quán)已經(jīng)成為民族村寨旅游地社區(qū)增權(quán)的有效途徑。

上述研究成果很好地從制度增權(quán)角度出發(fā)，為解決社區(qū)參與過(guò)程中社區(qū)無(wú)權(quán)、失權(quán)的本質(zhì)問(wèn)題提供了重要依據(jù)；但已有研究較少考慮制度增權(quán)的落實(shí)需要以自主增權(quán)為保證，忽視了自主增權(quán)對(duì)社區(qū)參與旅游發(fā)展的重要性，同時(shí)未就如何將制度增權(quán)與自主增權(quán)相結(jié)合來(lái)實(shí)現(xiàn)社區(qū)增權(quán)展開系統(tǒng)研究，這為本文提供了一定的研究空間。

本文認(rèn)為，真正解決社區(qū)參與旅游發(fā)展的問(wèn)題，是需要在法律和制度層面上進(jìn)行制度性增權(quán)，即以制度增權(quán)形式實(shí)現(xiàn)“外部增權(quán)”；與此同時(shí)，也需要社區(qū)及其居民發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過(guò)增強(qiáng)自身組織能力、參與能力、經(jīng)營(yíng)能力和管理能力來(lái)凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，即以自主增權(quán)形式實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部增權(quán)”。只有將“外部增權(quán)”與“內(nèi)部增權(quán)”相結(jié)合，使“社區(qū)參與”模式轉(zhuǎn)向更有效的“社區(qū)主導(dǎo)”模式，真正意義上的社區(qū)增權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。

（二）相關(guān)概念

1.制度增權(quán)與自主增權(quán)

社區(qū)是旅游發(fā)展以及各利益相關(guān)者博弈的特定空間，由于權(quán)力關(guān)系的非對(duì)稱性以及收益分配的非均衡性，使得社區(qū)增權(quán)研究既要考慮與外部利益相關(guān)者的權(quán)力博弈，又要關(guān)注社區(qū)內(nèi)部能力的培養(yǎng)與提升［19］。因此，從空間而言，在對(duì)社區(qū)增權(quán)的類型進(jìn)行劃分時(shí)我們不得不考慮到有“社區(qū)外部增權(quán)”和“社區(qū)內(nèi)部增權(quán)”兩種情況。周永康研究認(rèn)為，“解決社區(qū)參與的不平等問(wèn)題，需要國(guó)家（政府）與社會(huì)（社區(qū)）之間通過(guò)自主博弈來(lái)實(shí)現(xiàn)：一方面國(guó)家讓渡公共空間并主動(dòng)還權(quán)于社會(huì)，即賦權(quán)于民；另一方面社區(qū)主動(dòng)爭(zhēng)取公共空間以及權(quán)利意識(shí)的覺醒，即公民爭(zhēng)權(quán)”［20］。因此，通過(guò)博弈，社區(qū)增權(quán)可進(jìn)一步衍生為“制度增權(quán)”和“自主增權(quán)”兩種類型（見圖1）：

圖1 社區(qū)增權(quán)的類型

（1）制度增權(quán)

在我國(guó)旅游發(fā)展實(shí)踐中，由于土地所有權(quán)歸屬問(wèn)題的復(fù)雜性以及附著在土地上的景觀資源所有權(quán)歸屬問(wèn)題法律上的不確定性形成的產(chǎn)權(quán)問(wèn)題［21］，造成了社區(qū)在初始資源分配上的先天不足，政府和開發(fā)商之間“合謀”主導(dǎo)了社區(qū)參與的全過(guò)程，因而社區(qū)及其居民的合法權(quán)益往往受到侵占。這種狀況極大地制約了社區(qū)參與旅游發(fā)展的進(jìn)程，為解決土地產(chǎn)權(quán)界定模糊導(dǎo)致的制度性缺權(quán)，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界對(duì)于制度性增權(quán)的研究逐漸增多。王亞娟在制度增權(quán)研究中將制度劃分為正式制度和非正式制度兩類，并按照增權(quán)方式，最終將制度性增權(quán)劃分為4種類型（見表1）［22］20。

表1 制度性增權(quán)的4種類型

然而在我國(guó)現(xiàn)行體制中，非正式制度盡管能在一定程度上對(duì)社區(qū)進(jìn)行增權(quán)，但并不具有法律效力；非正式制度只有在正式制度的確認(rèn)下才能生效。因此，本文僅從“正式制度直接增權(quán)”的角度關(guān)注制度性增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，即通過(guò)法律和制度層面明確社區(qū)土地所有權(quán)主體資格，增強(qiáng)社區(qū)在與政府和開發(fā)商博弈過(guò)程中的權(quán)力，從而改變現(xiàn)有旅游收益分配格局。

（2）自主增權(quán)

相對(duì)于制度增權(quán)在國(guó)家法律和制度層面上的考量，自主增權(quán)則更加關(guān)注社區(qū)及其居民自身能力的提升。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來(lái)看，以政府或開發(fā)商為主導(dǎo)的社區(qū)參與模式雖然在旅游發(fā)展初期能取得一定的成效，但處于相對(duì)邊緣的社區(qū)往往因缺乏實(shí)現(xiàn)自我利益主張的能力而導(dǎo)致合法權(quán)益被侵占。因此，作為利益相關(guān)者中的弱勢(shì)群體，社區(qū)亟須通過(guò)自主增權(quán)以提升其參與能力。國(guó)外增權(quán)理論研究者Lee認(rèn)為，增權(quán)的基本價(jià)值，在于協(xié)助弱勢(shì)群體及其成員，透過(guò)自身行動(dòng)和社會(huì)政策，為民眾提供平等地接近資源的能力和機(jī)會(huì)［23］。國(guó)內(nèi)學(xué)者孫九霞也指出，作為弱勢(shì)群體的社區(qū)，亟須增權(quán)以提高參與能力，只有通過(guò)培養(yǎng)意識(shí)、增強(qiáng)能力和發(fā)展技能，才能實(shí)現(xiàn)自身在旅游發(fā)展中更大程度上的參與和平等［24］。這些研究在一定程度上反映了學(xué)術(shù)界對(duì)于社區(qū)及其居民自身能力充實(shí)或提升的關(guān)注，即對(duì)于社區(qū)自主增權(quán)的關(guān)注。

換而言之，社區(qū)自主增權(quán)研究，應(yīng)充分考慮社區(qū)及其居民的訴求，即通過(guò)自主增權(quán)，充實(shí)或提升旅游目的地社區(qū)及其居民的組織能力、參與能力和經(jīng)營(yíng)能力。同時(shí)，自主增權(quán)可以協(xié)同制度增權(quán)共同扭轉(zhuǎn)社區(qū)及其居民無(wú)權(quán)或去權(quán)的局面，將“以政府或開發(fā)商為主導(dǎo)”的旅游發(fā)展模式轉(zhuǎn)向更有效的“以社區(qū)為主導(dǎo)”的旅游發(fā)展模式，使社區(qū)及其居民得以作為主導(dǎo)力量和利益主體參與旅游規(guī)劃與決策、開發(fā)與經(jīng)營(yíng)、管理與監(jiān)督等活動(dòng)［25］，從而在最大限度上保障和增進(jìn)社區(qū)及其居民的旅游發(fā)展收益。

2.社區(qū)增權(quán)的主體與受體

由于社區(qū)增權(quán)在空間上表現(xiàn)為外部增權(quán)和內(nèi)部增權(quán)兩種類型，因此社區(qū)增權(quán)的主體和受體也相應(yīng)出現(xiàn)了兩種情況。

首先，就外部制度性增權(quán)而言，制度創(chuàng)新無(wú)疑涉及到多元的利益主體，須有不同主體的協(xié)同創(chuàng)新才能得以實(shí)現(xiàn)［26］。外部增權(quán)主要是從國(guó)家法律和制度層面對(duì)社區(qū)及其居民進(jìn)行增權(quán)，因此外部增權(quán)的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府，而受體則是旅游目的地社區(qū)及其居民。

其次，以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)，重視旅游目的地社區(qū)及其居民在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，注重旅游目的地社區(qū)及其居民自身能力的培養(yǎng)、建設(shè)、充實(shí)、提升，因此內(nèi)部增權(quán)的主體和受體有同一性，皆為旅游目的地社區(qū)及其居民。

二、社區(qū)參與的增權(quán)需要

“社區(qū)參與”作為西方社會(huì)自治精神的基本體現(xiàn)，是與“公民參與”緊密結(jié)合在一起的，內(nèi)蘊(yùn)著公民參與的理念［27］。但是在中國(guó)具體的社會(huì)環(huán)境中，發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)①一直在社區(qū)參與旅游發(fā)展中占據(jù)著主導(dǎo)地位。在國(guó)家和集體土地所有權(quán)與控制權(quán)的“委托－代理制度”作用下，為了促指標(biāo)、保增長(zhǎng)，地方政府運(yùn)用資源控制權(quán)與企業(yè)形成共生關(guān)系，甚至為實(shí)現(xiàn)自身利益目標(biāo)而漠視社區(qū)利益；同時(shí)，以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的開發(fā)商，憑借自身雄厚的資本力量在社區(qū)參與中取得優(yōu)勢(shì)地位——在此雙重作用下，社區(qū)非但無(wú)法參與旅游規(guī)劃和利益分配的博弈，其應(yīng)有的合法權(quán)益也往往受到侵占。

因此，在社區(qū)參與理論研究中，任何將社區(qū)參與僅僅作為一種技術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性實(shí)踐的觀點(diǎn)都是不徹底的。本文認(rèn)為，對(duì)社區(qū)增權(quán)時(shí)應(yīng)該考慮兩種情況：一種是在法律和制度層面的賦權(quán)而形成的外部增權(quán)；一種是使社區(qū)居民具備從事旅游開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的知識(shí)和技能并作為旅游發(fā)展的主導(dǎo)力量而形成的內(nèi)部增權(quán)。外部的制度增權(quán)是針對(duì)由于制度模糊而引發(fā)的增權(quán)需要，內(nèi)部的自主增權(quán)是針對(duì)由于社區(qū)及其居民的權(quán)力缺失而引發(fā)的增權(quán)需要。

（一）制度模糊引發(fā)的外部增權(quán)需要

在我國(guó)，土地資源權(quán)屬問(wèn)題的不確定性以及“集體”含義法律規(guī)定上的模糊性，使得土地集體所有權(quán)模糊不清；權(quán)利的模糊致使權(quán)力出現(xiàn)真空現(xiàn)象，權(quán)利被權(quán)力剝奪并服從于權(quán)力［14］29。在這種情況下，社區(qū)集體土地所有權(quán)支配受限制，社區(qū)居民作為土地的產(chǎn)權(quán)人行使法定權(quán)利、參與談判的資格被剝奪，由土地增值帶來(lái)的收益分配被扭曲。因此，對(duì)以土地資源為主的自然資源所有權(quán)的缺乏，已經(jīng)成為社區(qū)難以直接參與利益分配的最大阻礙。同時(shí)，土地上附著的森林、湖泊、水流等形成的自然景觀資源、動(dòng)植物資源、歷史遺跡以及居民生產(chǎn)生活空間等，都具有審美價(jià)值、環(huán)境價(jià)值、科學(xué)價(jià)值和游憩價(jià)值［14］28；從理論上說(shuō)，對(duì)于附著在土地上的旅游吸引物所帶來(lái)收益的索取權(quán)和處置權(quán)應(yīng)當(dāng)為旅游吸引物權(quán)的法律主體所有，但我國(guó)目前對(duì)此并未做出法律上的規(guī)定，因此，未獲取相應(yīng)法律主體地位的社區(qū)就無(wú)法獲得吸引物所帶來(lái)的收益。

在土地所有權(quán)主體資格模糊的情況下，社區(qū)無(wú)法參與旅游發(fā)展的決策、控制以及旅游收益分配的討論。社區(qū)居民存在兩種選擇：一種是積極地反對(duì)并陷入各種社會(huì)沖突的泥淖；一種是消極地接受。但這些都不是社區(qū)參與所期待的效果。

因此，由權(quán)利模糊而產(chǎn)生的所有權(quán)主體資格模糊、吸引物權(quán)法律真空等致使社區(qū)無(wú)法參與旅游發(fā)展的諸多問(wèn)題，唯有通過(guò)外部增權(quán)才能予以解決。在國(guó)家層面上，只有通過(guò)法律明晰土地所有權(quán)主體資格和旅游吸引物權(quán)，才能確保社區(qū)及其居民不僅明確地?fù)碛卸夷軌蛐惺蛊渲黧w權(quán)利，同時(shí)也能確保旅游社區(qū)及其居民的訴求得到表達(dá)、利益得到實(shí)現(xiàn)。

（二）權(quán)力缺失引發(fā)的內(nèi)部增權(quán)需要

權(quán)力由權(quán)利產(chǎn)生，權(quán)利的模糊或真空會(huì)導(dǎo)致權(quán)力缺失［14］29。社區(qū)及其居民的權(quán)力并不是單純由法律和制度層面上的外部增權(quán)賦予；盡管外部增權(quán)在一定程度上能切實(shí)保障社區(qū)參與旅游發(fā)展的權(quán)益，但這種缺乏對(duì)權(quán)力關(guān)系深度分析而倡導(dǎo)的“他增權(quán)”，不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)［28］。社區(qū)增權(quán)不僅需要外部力量的介入和推動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)制度增權(quán)，同時(shí)更需要社區(qū)及其居民發(fā)揮自身主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，由被動(dòng)參與轉(zhuǎn)向主動(dòng)參與，實(shí)現(xiàn)源自于內(nèi)部力量的自主增權(quán)。

自主增權(quán)作為內(nèi)部增權(quán)的核心，將社區(qū)及其居民能力的培養(yǎng)與建設(shè)作為社區(qū)參與旅游發(fā)展的重中之重。人類發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是人的功能和所能實(shí)現(xiàn)能力的發(fā)展，是一個(gè)人在生活中所能做和所能實(shí)現(xiàn)的所有事情的范圍的擴(kuò)大［29］。社區(qū)的權(quán)益和主張，只有通過(guò)自身力量才能轉(zhuǎn)化為權(quán)力［30］，如果社區(qū)自身能力缺乏，那么由制度增權(quán)所帶來(lái)的權(quán)力不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)。因此，本文認(rèn)為，社區(qū)及其居民通過(guò)外部增權(quán)而獲取的土地所有權(quán)、旅游吸引物權(quán)等權(quán)利，最終必須通過(guò)內(nèi)部增權(quán)才能得以保障和實(shí)現(xiàn)。

三、社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

不同類型的社區(qū)增權(quán)，其增權(quán)的主體和受體是不同的，因此實(shí)現(xiàn)路徑也各不相同。

以制度增權(quán)為核心的外部增權(quán)，其增權(quán)的主體是國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)和各級(jí)政府，受體是旅游目的地社區(qū)及其居民，這是一種通過(guò)外部制度供給實(shí)現(xiàn)的增權(quán)路徑。而以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)，其增權(quán)的主體和受體是目的地社區(qū)及其居民，實(shí)現(xiàn)的增權(quán)路徑實(shí)質(zhì)上是一種“自我增權(quán)”。

下文分別對(duì)制度增權(quán)和自主增權(quán)這兩種社區(qū)增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑加以說(shuō)明。

（一）制度增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

目前，在我國(guó)通過(guò)制度供給方式進(jìn)行增權(quán)的路徑主要有兩種：一種是“自上而下型”制度變遷方式，一種是“中間擴(kuò)散型”制度變遷方式［31］。

第一種增權(quán)路徑，即“自上而下型”的增權(quán)路徑，是由國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)根據(jù)發(fā)展?fàn)顩r而進(jìn)行的制度安排，增權(quán)主體是全國(guó)人民代表大會(huì)和中央人民政府，從而保證了制度的合法性和強(qiáng)制性［22］23。對(duì)于“自上而下型”增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑，將從以下三方面進(jìn)行：

1.改革集體土地所有制

在旅游發(fā)展過(guò)程中，針對(duì)社區(qū)集體土地產(chǎn)權(quán)不完整而導(dǎo)致的權(quán)力缺失狀況，國(guó)家應(yīng)在法律和制度層面上改革我國(guó)現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度，明晰土地所有權(quán)主體資格，明確各種旅游資源的使用權(quán)、收益權(quán)及處分權(quán)，賦予社區(qū)對(duì)于土地在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)，消除由于處分權(quán)缺失而形成的地方政府代理集體行使處分權(quán)的“委托－代理”制度，使土地所有權(quán)得到真正的回歸。

2.加快旅游吸引物權(quán)立法

國(guó)外一些國(guó)家由于土地為私人所有，因此不存在無(wú)法獲得附著在土地上的旅游吸引物所帶來(lái)的收益的情況。但我國(guó)土地歸集體所有，且現(xiàn)行法律并未對(duì)旅游吸引物權(quán)做出明確規(guī)定，因此社區(qū)所提出的“旅游吸引物所獲收益歸社區(qū)所有”的主張得不到重視。從法律上來(lái)看，吸引物權(quán)表達(dá)的是對(duì)物的利用，應(yīng)屬于土地產(chǎn)權(quán)中的“他物權(quán)”［14］30。因此，作為設(shè)定在土地所有權(quán)上的吸引物權(quán)，也應(yīng)隨著土地所有制的改革而不斷發(fā)展和完善。在當(dāng)前社區(qū)參與旅游發(fā)展之中，應(yīng)在旅游法或更高法律層次上為吸引物權(quán)訂立條款，對(duì)旅游吸引物的歸屬權(quán)、處置權(quán)以及所獲收益的索取權(quán)在法律上予以明確規(guī)定。

3.對(duì)“集體”進(jìn)行法人化處理

由于“集體”或“全體”在法律上具有確定性而事實(shí)上存在模糊性，其既不屬于自然人，也不屬于法人。在此情況下，各級(jí)地方政府在增權(quán)實(shí)施過(guò)程中會(huì)對(duì)“受體”的對(duì)象根據(jù)需要進(jìn)行解釋，這已成為制度性增權(quán)在實(shí)際操作中面臨的最大障礙。本文認(rèn)為，為了保證集體所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保證“集體”或“全體”真正擁有所有權(quán)主體地位，就必須對(duì)目的地社區(qū)集體進(jìn)行法人化處理，使集體所有權(quán)能夠在法人制度的框架下充分地行使。

第二種增權(quán)路徑，“中間擴(kuò)散型”的增權(quán)路徑，是指由各級(jí)地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r而進(jìn)行的制度安排，增權(quán)主體是各級(jí)地方政府，這在一定程度上保證了制度的可實(shí)施性和有效性。

由于各地區(qū)旅游發(fā)展所處的階段不同，“自上而下型”的增權(quán)路徑所帶來(lái)的效果也是有所差異的。在這種情況下，應(yīng)在充分尊重地方差異和發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，將符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的資源分配和利益分配制度上報(bào)中央政府，形成以各級(jí)地方政府為增權(quán)主體的“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)。但“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)也存在著一定的自身缺陷，難以避免過(guò)于注重地方利益而導(dǎo)致對(duì)國(guó)家整體利益的侵犯。

因此在制度增權(quán)的實(shí)際過(guò)程中，應(yīng)在均衡博弈的思想理念下，將“自上而下型”制度增權(quán)和“中間擴(kuò)散型”制度增權(quán)相結(jié)合使用。

（二）自主增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑

在我國(guó)現(xiàn)有的社區(qū)增權(quán)研究和實(shí)踐中，外部增權(quán)盡管具有國(guó)家法律和制度層面的保障，但在面對(duì)缺乏主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性的社區(qū)時(shí)往往失效，其增權(quán)所取得的效果往往與預(yù)期不符。因此，在增權(quán)過(guò)程中只考慮外部增權(quán)是不夠的，只有通過(guò)內(nèi)部增權(quán)提升自身能力，才能保障社區(qū)通過(guò)外部增權(quán)所要獲得的預(yù)期效果。

從人類學(xué)的角度來(lái)看，人類自身不斷發(fā)展和進(jìn)步的核心目標(biāo)之一就是使自己成為生活和所在社區(qū)的實(shí)際行動(dòng)者［32］。因此，社區(qū)及其居民如何在旅游發(fā)展和決策中處于主體地位以實(shí)現(xiàn)自身參與能力的增強(qiáng)，就成為內(nèi)部增權(quán)所關(guān)注的重點(diǎn)。下文從兩個(gè)方面闡述自主增權(quán)的實(shí)現(xiàn)路徑。

1.成立社區(qū)旅游服務(wù)公司

在自主增權(quán)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中，政府不再以旅游資源的所有者、管理者和使用者自居；社區(qū)及其居民成為賦權(quán)群體和受益主體，社區(qū)旅游資源的使用權(quán)、旅游發(fā)展的決策權(quán)、控制權(quán)以及收益分配權(quán)由社區(qū)所掌握，社區(qū)及其居民通過(guò)社區(qū)內(nèi)部力量來(lái)謀求自身利益的最大化［33］。

因此，社區(qū)應(yīng)成立“以村委會(huì)為管理主體，村民全體參與”的社區(qū)旅游服務(wù)公司，代表社區(qū)行使土地使用權(quán)和旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)，提高社區(qū)居民參與旅游發(fā)展的組織化程度，改變社區(qū)居民“散眾”狀態(tài)。在社區(qū)旅游發(fā)展和決策中，以“戶”為單位，采取一戶一票制，使得社區(qū)旅游發(fā)展的決策權(quán)掌握在居民手中，而不是被少部分社區(qū)精英所控制，實(shí)現(xiàn)社區(qū)及其居民的自主組織、自主管理、自主經(jīng)營(yíng)和自我服務(wù)。

2.進(jìn)行信息增權(quán)和教育增權(quán)

在社區(qū)旅游發(fā)展過(guò)程中，處于弱勢(shì)群體的社區(qū)居民由于信息的不對(duì)稱常常不能做出理性的或者最有利的選擇［6］60。國(guó)外學(xué)者Koch的研究指出：社區(qū)居民信息、技能、知識(shí)和資源的缺乏，會(huì)阻礙社區(qū)積極參與旅游發(fā)展［34］。同時(shí)，Millar和Aiken進(jìn)一步指出：社區(qū)居民集體能力低下，主要是因?yàn)樾畔⒌娜狈?，使其不能在參與中及時(shí)做出對(duì)自己最有利的決策［35］。因此，信息公開作為各級(jí)政府依法實(shí)施行政管理的制度性規(guī)定，在社區(qū)旅游的發(fā)展、規(guī)劃與管理中也不能例外。社區(qū)及其居民作為旅游發(fā)展的利益主體之一，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行信息增權(quán)，使其合法地享有獲得社區(qū)旅游發(fā)展、規(guī)劃以及決策等相關(guān)信息的權(quán)力，防止政府和開發(fā)商利用信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)而壟斷旅游發(fā)展帶來(lái)的收益。

盡管信息增權(quán)是保證社區(qū)居民參與旅游發(fā)展所獲收益不受侵占的有效手段［6］60，但絕大部分社區(qū)居民理解和處理信息的能力是有限的，這使得由信息增權(quán)帶來(lái)的重要信息并不能完全為社區(qū)居民所使用。因此，在對(duì)社區(qū)及其居民進(jìn)行信息增權(quán)的同時(shí)，還需要對(duì)其進(jìn)行教育增權(quán)，以提升其組織能力、經(jīng)營(yíng)能力與管理能力。一方面，培養(yǎng)居民積極參與意識(shí)，使其意識(shí)到當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的價(jià)值，只有意識(shí)上的根本轉(zhuǎn)變，才能引導(dǎo)居民積極主動(dòng)地參與到旅游發(fā)展中；另一方面，增強(qiáng)居民企業(yè)管理、資本運(yùn)作以及市場(chǎng)營(yíng)銷等方面的知識(shí)技能，提升其參與發(fā)展旅游的信心和能力。只有通過(guò)教育增權(quán)，使社區(qū)居民具有主動(dòng)參與意識(shí)和現(xiàn)實(shí)經(jīng)營(yíng)能力，才能真正意義上實(shí)現(xiàn)旅游目的地社區(qū)參與旅游發(fā)展。

四、研究結(jié)論

社區(qū)增權(quán)，實(shí)質(zhì)是尋找一條能夠在保證社區(qū)居民利益最大化的情況下改變社區(qū)參與旅游發(fā)展缺權(quán)狀態(tài)、促進(jìn)旅游發(fā)展公平性和可持續(xù)性的有效途徑。事物的發(fā)展是在內(nèi)因和外因共同作用下推動(dòng)的，因此社區(qū)增權(quán)也應(yīng)從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)角度對(duì)社區(qū)參與的有效性加以研究。現(xiàn)有研究側(cè)重外部的制度增權(quán)，本文則提出了將以制度增權(quán)為核心的外部增權(quán)與以自主增權(quán)為核心的內(nèi)部增權(quán)相結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑。主要觀點(diǎn)包括：

在以政府、開發(fā)商、社區(qū)及其居民為主要參與者的利益主體之間，通過(guò)有效的設(shè)計(jì)達(dá)成新的權(quán)力關(guān)系的均衡，使各方訴求都能得到充分表達(dá)，這是關(guān)系到社區(qū)是否能成功發(fā)展的重要因素。在這個(gè)反復(fù)的利益博弈過(guò)程中，通過(guò)改革現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)制度、明晰土地所有權(quán)主體資格、賦予集體土地的主體在法律上和實(shí)際上的處分權(quán)、消除“委托－代理”制而實(shí)現(xiàn)的制度增權(quán)，是解決社區(qū)參與過(guò)程中基本問(wèn)題的開端。

在社區(qū)參與過(guò)程中，社區(qū)的權(quán)利和主張只有通過(guò)自身力量才能轉(zhuǎn)化為權(quán)力；如果社區(qū)自身能力缺乏，那么由制度增權(quán)所帶來(lái)的權(quán)力不會(huì)簡(jiǎn)單地被賦予或移交給社區(qū)。社區(qū)及其居民通過(guò)外部增權(quán)而獲取的土地所有權(quán)、旅游吸引物權(quán)等權(quán)利，最終必須通過(guò)內(nèi)部增權(quán)才能得以保障和實(shí)現(xiàn)。

真正解決社區(qū)參與旅游發(fā)展的問(wèn)題，需要在法律和制度層面上進(jìn)行制度性增權(quán)，即實(shí)現(xiàn)“外部增權(quán)”；與此同時(shí)，也需要社區(qū)及其居民發(fā)揮主觀能動(dòng)性和創(chuàng)造性，通過(guò)增強(qiáng)自身組織能力、參與能力、經(jīng)營(yíng)能力和管理能力進(jìn)行自主增權(quán)，凸顯社區(qū)在旅游發(fā)展中的主導(dǎo)地位，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)部增權(quán)”。只有“外部增權(quán)”與“內(nèi)部增權(quán)”相結(jié)合，才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的社區(qū)增權(quán)。

本文主要從“正式制度直接增權(quán)”的角度，嘗試對(duì)制度性增權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑做了初步研究；制度增權(quán)的其他3種類型也應(yīng)在后續(xù)研究中進(jìn)一步予以關(guān)注。同時(shí)，由于我國(guó)體制和制度的復(fù)雜性，社區(qū)增權(quán)理論在現(xiàn)實(shí)的旅游發(fā)展過(guò)程中面臨多重困難，這有賴于今后的深入研究予以解決。

注釋：

①左冰《發(fā)展主義語(yǔ)境下社區(qū)參與旅游發(fā)展困境及出路》一文中“發(fā)展主義意識(shí)形態(tài)”指的是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是社會(huì)進(jìn)步的先決條件并將發(fā)展等同于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)又將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等同于GDP或GNP的提高”的一種思潮。

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