謝 俊

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

城市社區(qū)治理理念的實(shí)現(xiàn)機(jī)制探索
——基于武漢市“幸福社區(qū)”建設(shè)的視角

謝 俊

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073)

武漢市“幸福社區(qū)”的構(gòu)建模式啟迪出城市社區(qū)的治理理念：城市社區(qū)應(yīng)在多元主體的協(xié)同治理下，履行在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所承接的社會(huì)職能，滿足居民的物質(zhì)和精神需求，并在引導(dǎo)居民參與的過程中增強(qiáng)居民的歸屬感和幸福感。城市社區(qū)治理理念的實(shí)現(xiàn)需要立足于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的時(shí)代背景，以十八屆三中全會(huì)的精神為指導(dǎo)，以治理理論、企業(yè)家政府理論、社會(huì)資本理論為借鑒，在明確社區(qū)各治理主體的功能定位的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮各主體的資源稟賦，加強(qiáng)多元治理主體的協(xié)同合作，并大力培育城市社區(qū)的社會(huì)資本。

城市社區(qū)；協(xié)同；居民參與

“社區(qū)”的概念濫觴于德國(guó)社會(huì)學(xué)家滕尼斯所著《Community and Society》一書中。在我國(guó)，社區(qū)正逐步取代傳統(tǒng)的自然村落，成為人們聚居的主要形式。針對(duì)城市社區(qū)的地域問題，民政部原基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)司司長(zhǎng)張明亮曾指出：“要按照便于服務(wù)管理、便于開發(fā)社區(qū)資源、便于社區(qū)自治的原則和地域性認(rèn)同感等構(gòu)成要素，對(duì)原有的街道、居委會(huì)規(guī)模作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以調(diào)整后的居委會(huì)轄區(qū)作為城市社區(qū)的主導(dǎo)形式。”[1]

社區(qū)被視為構(gòu)成社會(huì)的細(xì)胞，深耕基層社會(huì)革新的社區(qū)建設(shè)是推動(dòng)社會(huì)改革的一種“內(nèi)源性”動(dòng)力。十八屆三中全會(huì)提出要“改進(jìn)社會(huì)治理方式，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次的利益訴求”。這一目標(biāo)可以通過整合社會(huì)資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)來實(shí)現(xiàn)。作為被民政部選定為“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”的首批城市之一，武漢市在社區(qū)建設(shè)的理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索等方面在全國(guó)處于領(lǐng)先地位。該市創(chuàng)建“幸福社區(qū)”的構(gòu)想源于《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(中辦發(fā)[2010]27號(hào))》和《中共湖北省委、省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)的意見(鄂發(fā)[2011]26號(hào))》的文件精神?！靶腋Ｉ鐓^(qū)”建設(shè)以先期實(shí)施的“兩型社區(qū)”建設(shè)和“883”計(jì)劃為基礎(chǔ)，在“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與；以人為本、服務(wù)居民”的指導(dǎo)原則下重點(diǎn)建設(shè)社區(qū)的民主、組織、文化、治安、“兩型”化、服務(wù)體系等六個(gè)方面，其規(guī)劃目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)“社區(qū)居民的生活質(zhì)量明顯提升，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感、歸屬感和幸福感顯著增強(qiáng)”。本文基于武漢市“幸福社區(qū)”建設(shè)的調(diào)研實(shí)例，探索城市社區(qū)的治理理念及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

一、社會(huì)轉(zhuǎn)型期城市社區(qū)職能的轉(zhuǎn)變與治理主體的多元化

伴隨著傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向新興的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷進(jìn)程，我國(guó)城市社會(huì)經(jīng)歷了一系列的變化，對(duì)于城市社區(qū)的研究需要建立在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的時(shí)代背景之下。

政府的職能轉(zhuǎn)變導(dǎo)致社區(qū)職能擴(kuò)大。在我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府是社會(huì)職能的唯一供給者，“全能政府”的職能涉及社會(huì)生活的方方面面。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期后，改革的社會(huì)思潮在國(guó)內(nèi)占據(jù)了主導(dǎo)地位，政府提倡“政社分開”，積極試行“有限政府”和“小政府、大社會(huì)”模式的改革。在政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變的過程中，釋放出來的部分社會(huì)職能由城市社區(qū)承接。

“單位制”的弱化導(dǎo)致社區(qū)職能擴(kuò)大。新中國(guó)建立后，政府創(chuàng)建了一系列的企事業(yè)單位。“國(guó)家猶如一個(gè)巨大的‘蜂巢’一樣將一個(gè)個(gè)單位吸附于其中，而單位又如‘類蜂巢’將一個(gè)個(gè)社會(huì)成員吸附于其中?！畣挝弧浅鞘猩鐣?huì)的基本組成單元，國(guó)家通過單位管理社會(huì)”[2]。單位為職工及其家屬提供就業(yè)、福利住房、子弟學(xué)校、公費(fèi)醫(yī)療、退休養(yǎng)老等福利，單位與員工形成一個(gè)牢固的共同體，單位制逐步發(fā)展并壯大起來。在基層社會(huì)管理的另一維度，那些沒有單位的社會(huì)閑雜人員根據(jù)戶籍管理制度接受街道和居委會(huì)的管理，逐步形成了作為“單位制”的補(bǔ)充管理模式——“街居制”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，“單位制”和“街居制”共同輔助國(guó)家管理社會(huì)，單位和居委會(huì)承擔(dān)著諸多的社會(huì)職能。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程中，企事業(yè)單位的職能發(fā)生了變化，“單位辦社會(huì)”的模式逐步消亡。在各種歷史遺留問題和現(xiàn)實(shí)矛盾的交織中，單位制逐步弱化，企事業(yè)單位剝離出來的社會(huì)職能主要由城市社區(qū)承接。

城市居民的分層化和異質(zhì)化導(dǎo)致社區(qū)職能擴(kuò)大。根據(jù)馬斯洛需求層次理論的觀點(diǎn)，人們的需求是有層次性的，如同階梯一般逐級(jí)遞升。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期后，隨著人們生活水平的不斷提高，大部分城市居民在滿足了最基本的生理需求和安全需求的情況下，會(huì)逐步追求更高層次的社交需求、尊重需求乃至自我實(shí)現(xiàn)的需求。另一方面，城市中的低收入居民與涌入城市的農(nóng)民工群體主要追求低層次的生理需求和安全需求。于是，不同層次的城市居民(包括以農(nóng)民工群體為代表的新城市居民)對(duì)社區(qū)的服務(wù)質(zhì)量、居住條件、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老設(shè)施、教育資源、文體娛樂、社區(qū)活動(dòng)、居民參與機(jī)制等方面提出多樣化、多層次的要求，從而導(dǎo)致城市社區(qū)承接的社會(huì)職能逐步擴(kuò)大。

在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，城市社區(qū)承接大量的社會(huì)職能，這使得社區(qū)居委會(huì)深陷于繁雜的社會(huì)事務(wù)而無法做好本職工作；另一方面，“全能政府”模式的弊端日益顯現(xiàn)，僅僅依靠政府這個(gè)單一主體管理城市社區(qū)難以適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的要求。各種矛盾交織的現(xiàn)狀亟需一種新的管理范式，以期在城市基層社會(huì)層面重構(gòu)高效的管理新秩序。20世紀(jì)90年代以來，英文“Governance”在“管理、控制、支配”的原意基礎(chǔ)之上被歐美的社會(huì)學(xué)家和政治學(xué)家們賦予了新的內(nèi)涵，逐步衍生出治理理論。全球治理委員會(huì)在1995年發(fā)布的《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告中對(duì)治理話語(yǔ)的知識(shí)邊界進(jìn)行了勘定：“治理是各種公關(guān)的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總合。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程?！?/p>

公共管理視域下的治理理論主張治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)眾多治理主體組成一個(gè)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，彼此相互依賴并互動(dòng)合作。城市社區(qū)亟須引入治理理論對(duì)原有的管理模式進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)“其治理主體由單一化(政府)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?政府、社區(qū)組織、其他非營(yíng)利組織、轄區(qū)單位、居民)，治理過程由行政控制轉(zhuǎn)為民主協(xié)商”[3]。

二、城市社區(qū)三元核心治理主體的角色分工

城市社區(qū)治理主體中的政府、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)民間組織是輔助社區(qū)承接社會(huì)職能，滿足社區(qū)居民的需求，引導(dǎo)居民參與的主力軍。由于我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育存在先天不足的問題，社區(qū)居民的自治意識(shí)和參與意識(shí)普遍較低，這使得居民在社區(qū)治理體系中屬于相對(duì)被動(dòng)的角色，政府、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)民間組織成為我國(guó)城市社區(qū)多元治理主體的核心。為了使城市社區(qū)承接好各項(xiàng)社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理的最優(yōu)化，三元核心治理主體應(yīng)當(dāng)明確自身的角色和功能定位，充分發(fā)揮各自的資源稟賦，并加強(qiáng)相互之間的協(xié)同合作。

1.政府——社區(qū)治理的“統(tǒng)籌”主體。對(duì)于政府在社區(qū)治理中的角色與功能的定位問題，美國(guó)學(xué)者奧斯本與蓋布勒在《改革政府》一書中給予了頗具借鑒意義的解答。奧斯本在該書中第一次提出了“企業(yè)家政府”的概念，他對(duì)于政府自身體制的改革給出了具體指導(dǎo)，對(duì)政府的角色和功能進(jìn)行了定位?！陡母镎芬粫鵀檎母锏睦碚撗芯亢蛯?shí)踐探索做出了舉足輕重的貢獻(xiàn)，“企業(yè)家政府理論”借此被學(xué)界視為“新公共管理理論”的核心內(nèi)容。在我國(guó)，政府擔(dān)負(fù)著重要的職責(zé)，承擔(dān)著大量的社會(huì)職能，并掌握著極為豐富的社會(huì)資源，它是社區(qū)建設(shè)中最有實(shí)力的組織?；谄髽I(yè)家政府理論和我國(guó)的具體國(guó)情，政府在城市社區(qū)治理體系中可以被定義為“統(tǒng)籌”主體。政府應(yīng)該根據(jù)自身的功能定位充分發(fā)揮其資源稟賦，加強(qiáng)與其他社區(qū)治理主體的協(xié)同合作。

(1)財(cái)政支持社區(qū)建設(shè)。政府直接投資于社區(qū)建設(shè)。在我國(guó)，社會(huì)基層組織發(fā)育不足，政府的財(cái)政支持是社區(qū)建設(shè)最主要的資金來源。財(cái)政具有配置資源的稟賦，政府通過統(tǒng)籌優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確保財(cái)政支出向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱方面傾斜，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。城市社區(qū)建設(shè)是現(xiàn)階段我國(guó)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的薄弱方面，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)政的資源配置稟賦，給予城市社區(qū)建設(shè)以傾斜性的財(cái)政支持。位于武漢市東西湖區(qū)的常青花園是全國(guó)最大的“安居工程”項(xiàng)目之一，中央、省、市等各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)十分重視常青花園社區(qū)的建設(shè)發(fā)展，多次蒞臨該社區(qū)進(jìn)行調(diào)研指導(dǎo)。政府的財(cái)政支持為常青花園的社區(qū)建設(shè)提供了強(qiáng)勁的動(dòng)力，助推該社區(qū)躋身為“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”。在“幸福社區(qū)”創(chuàng)建活動(dòng)中，常青新區(qū)管委會(huì)為社區(qū)構(gòu)建了以“黨員活動(dòng)室”、“民調(diào)室”和“綠色換書閱覽室”等為代表的由“紅色主題”、“藍(lán)色主題”和“綠色主題”等三大活動(dòng)區(qū)域組成的耗資150余萬元、面積近1400平方米的社區(qū)綜合服務(wù)平臺(tái)，該服務(wù)平臺(tái)被社區(qū)居民譽(yù)為“提升心靈的助力器；化解壓力、矛盾的減壓機(jī)；聽民意、聚民心、納民智的百寶箱”。

政府為社區(qū)購(gòu)買公共服務(wù)。奧斯本認(rèn)為“企業(yè)家政府”會(huì)依據(jù)第三部門和私營(yíng)部門的各自優(yōu)勢(shì)，按照一定的方式讓它們?nèi)ゾ唧w提供服務(wù)。20世紀(jì)70年代末，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)在西方“滯脹”困境時(shí)期毫無建樹的凱恩斯主義進(jìn)行了深刻批判，“委托-代理理論”、“公共選擇理論”等新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)理論借此盛行起來，“購(gòu)買公共服務(wù)”逐漸被大多數(shù)國(guó)家的學(xué)者和民眾所接受。政府購(gòu)買公共服務(wù)是在不改變其財(cái)政責(zé)任的前提下，通過變更公共服務(wù)的供給主體，提高公共服務(wù)的供給效率和質(zhì)量。政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)第三部門和私營(yíng)部門各自的稟賦，分別向它們購(gòu)買各自擅長(zhǎng)提供的公共服務(wù)。武漢市政府主要向第三部門購(gòu)買諸如養(yǎng)老、醫(yī)療、文化、兒童教育等社區(qū)公共服務(wù)；私營(yíng)部門主要向政府提供諸如綠化、衛(wèi)生、治安、垃圾處理等社區(qū)公共服務(wù)。

(2)牽引社會(huì)力量共建社區(qū)。奧斯本認(rèn)為企業(yè)家政府應(yīng)該扮演好“催化劑”和“促進(jìn)者”的角色?！笆姓?dāng)局將會(huì)越來越多地規(guī)定自己的任務(wù)是確定問題的范圍和性質(zhì)，然后把各種資源手段結(jié)合起來讓其他人去解決這些問題”[4]。我國(guó)政府憑借其權(quán)威，可以牽引企業(yè)、事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)、駐地軍隊(duì)、社會(huì)組織等社會(huì)力量共建社區(qū)。

作為全國(guó)三大科教中心之一的武漢市擁有豐富的科教文化資源，武漢市充分利用其科教資源稟賦，引導(dǎo)高校共建城市社區(qū)。在高校云集的武漢市洪山區(qū)，由區(qū)文明辦牽頭，包括華中科技大學(xué)、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)、中國(guó)地質(zhì)大學(xué)等在內(nèi)的6所高校與周邊的22個(gè)社區(qū)建立起“結(jié)對(duì)共建大學(xué)生志愿服務(wù)基地”和“社會(huì)實(shí)踐基地”試點(diǎn)。政府通過引進(jìn)高學(xué)歷、高素質(zhì)的大學(xué)生志愿者到社區(qū)掛職鍛煉，探索學(xué)校與社區(qū)的合作共建機(jī)制。

(3)制定社區(qū)治理的相關(guān)規(guī)則。奧斯本認(rèn)為政府的核心職能在于“掌舵”而非“劃槳”，所以政府在社區(qū)治理中應(yīng)該更加注重指導(dǎo)和決策。在我國(guó)，長(zhǎng)期從事宏觀調(diào)控的政府具有指導(dǎo)和決策的稟賦，這種稟賦應(yīng)當(dāng)在社區(qū)治理中得到充分發(fā)揮。政府應(yīng)針對(duì)城市社區(qū)的發(fā)展方向、社區(qū)居委會(huì)及社區(qū)民間組織的培育機(jī)制、城市基層政權(quán)體制改革、社區(qū)居委會(huì)去行政化等一系列問題制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，引導(dǎo)社區(qū)的各參與主體協(xié)調(diào)好利益關(guān)系，為社區(qū)治理提供正確的范式。在“幸福社區(qū)”建設(shè)的籌備過程中，武漢市政府頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)的意見(武發(fā)[2012]6號(hào))》和《武漢市創(chuàng)建幸福社區(qū)工作方案》等文件詳細(xì)部署了“十二五”期間本市的社區(qū)建設(shè)工作，為“幸福社區(qū)”建設(shè)提供指導(dǎo)。

2.社區(qū)居委會(huì)——社區(qū)治理的“實(shí)施”主體。對(duì)于基層社區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的治理問題，奧斯本認(rèn)為，政府應(yīng)該“授權(quán)而不是服務(wù)”，企業(yè)家政府應(yīng)當(dāng)通過參與式民主妥善地向廣大社區(qū)公民授權(quán)，培育他們的自治意識(shí)和自治能力，從而高效地解決諸多社區(qū)問題。作為社區(qū)居民主動(dòng)參與、自主管理社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的組織，社區(qū)自治組織是承接政府授權(quán)社區(qū)治理的完美對(duì)象，是社區(qū)居民自主參與社區(qū)治理的高級(jí)形態(tài)。

在我國(guó)，居委會(huì)是社區(qū)中最有實(shí)力的基層群眾性自治組織，是城市基層政權(quán)的重要基礎(chǔ)。對(duì)于社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)治理中的角色和功能的定位問題，《中國(guó)城市居委會(huì)組織法》(以下簡(jiǎn)稱《居組法》)做出了具體規(guī)定。主要承擔(dān)社區(qū)事務(wù)管理、監(jiān)督和運(yùn)行的社區(qū)居委會(huì)可以被定義為社區(qū)治理的“實(shí)施”主體。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的功能定位充分發(fā)揮其資源稟賦，加強(qiáng)與其他社區(qū)治理主體的協(xié)同合作。

(1)通過“居站分社”，實(shí)現(xiàn)角色回歸。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)做好本職工作，采取措施實(shí)現(xiàn)角色回歸?！毒咏M法》對(duì)于社區(qū)居委會(huì)的角色定位、主要任務(wù)和協(xié)助任務(wù)等都做了明確規(guī)定。但在實(shí)際工作中，社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)了許多本應(yīng)由政府職能部門負(fù)責(zé)的工作，幾乎由政府的“協(xié)助者”變成政府的“一條腿”，其角色發(fā)生了嚴(yán)重錯(cuò)位。社區(qū)居委會(huì)作為基層群眾性自治組織，其稟賦在于擅長(zhǎng)引導(dǎo)居民自我管理、自我教育和自我服務(wù)以及辦理來自居民“自下而上”的事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)只有將承擔(dān)的那些來自政府“自上而下”的事務(wù)分流出去，實(shí)現(xiàn)自身的角色回歸，才能充分發(fā)揮其資源稟賦。

武漢市按照“政社分離，居站分社”的指導(dǎo)思路，在“幸福社區(qū)”建設(shè)中探索出“居站合作模式”。該模式是將原有的社區(qū)居委會(huì)劃分為社區(qū)服務(wù)站和新社區(qū)居委會(huì)兩個(gè)部門，服務(wù)站站長(zhǎng)由社區(qū)居委會(huì)主任兼任，社區(qū)服務(wù)站專門負(fù)責(zé)處理來自政府“自上而下”的事務(wù)。新社區(qū)居委會(huì)則可以全力做好本職工作，實(shí)現(xiàn)角色回歸。社區(qū)居委會(huì)與社區(qū)服務(wù)站“分工不分家”，合作為居民提供社區(qū)公共服務(wù)。

(2)開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)?！毒咏M法》規(guī)定“居委會(huì)應(yīng)當(dāng)向政府反映居民的意見、要求和提出建議，開展便民利民的社區(qū)服務(wù)活動(dòng)”，這不但是居委會(huì)的法定任務(wù)，更是其擅長(zhǎng)從事的工作。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮這一獲得法律授權(quán)的稟賦，為居民提供豐富的便民服務(wù)，滿足居民的生活需求。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，常青花園社區(qū)居委會(huì)派出工作人員深入居民家庭了解民意，并將關(guān)于社區(qū)商業(yè)布局的反饋信息提供給有關(guān)部門，最終成功引進(jìn)一家小吃城，為居民生活提供了極大的便利。在規(guī)范社區(qū)商戶的工作中，社區(qū)居委會(huì)組建由商戶代表、居民代表和社區(qū)工作人員三方構(gòu)成的“誠(chéng)信自律小組”。該小組負(fù)責(zé)對(duì)整個(gè)商業(yè)服務(wù)體系進(jìn)行日常的動(dòng)態(tài)管理，對(duì)商戶進(jìn)行監(jiān)督，協(xié)調(diào)商戶和社區(qū)居民的關(guān)系。“誠(chéng)信自律小組”的工作獲得了居民的認(rèn)可，提高了居民對(duì)于社區(qū)服務(wù)的滿意度。

(3)幫扶社區(qū)下崗失業(yè)居民再就業(yè)。社區(qū)居委會(huì)幫扶下崗失業(yè)居民再就業(yè)是以開發(fā)勞動(dòng)力資源的形式降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過程。在我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制的國(guó)有企業(yè)精簡(jiǎn)了大量職工，城市中下崗失業(yè)群體的存在累積了一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也形成了潛在的、豐富的勞動(dòng)力資源。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分利用社區(qū)的資源，通過技能培訓(xùn)、定向推薦等途徑幫扶社區(qū)下崗失業(yè)居民再就業(yè)，以期充分發(fā)揮下崗失業(yè)群體的勞動(dòng)力資源作用，緩解我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性供需矛盾。更重要的是，此舉實(shí)現(xiàn)了下崗失業(yè)居民的充分就業(yè)，助推城市社區(qū)承接好由國(guó)有企業(yè)剝離出來的相關(guān)社會(huì)職能，降低了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

位于武漢市洪山區(qū)的鼓風(fēng)社區(qū)毗鄰武漢鼓風(fēng)機(jī)廠，該社區(qū)的部分居民為鼓風(fēng)機(jī)廠的下崗職工。鼓風(fēng)社區(qū)居委會(huì)充分利用社區(qū)的土地稟賦，征用社區(qū)的鄰街空地修建商業(yè)市場(chǎng)，并制定了相關(guān)規(guī)定——對(duì)于社區(qū)下崗居民租用鋪面的給予優(yōu)惠，對(duì)于外來人員租用鋪面的要求其聘用下崗居民。該市場(chǎng)在開業(yè)后解決了數(shù)十名下崗居民的再就業(yè)問題，榮膺洪山區(qū)再就業(yè)基地。另一方面，居委會(huì)利用社區(qū)毗鄰眾多企業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，通過社區(qū)勞動(dòng)保障站向企業(yè)定向推薦經(jīng)過技能培訓(xùn)的下崗居民，同時(shí)解決了下崗居民就業(yè)難和企業(yè)招工難的問題。鼓風(fēng)社區(qū)居委會(huì)充分利用社區(qū)資源，通過多種途徑幫扶下崗居民再就業(yè)，保證了社區(qū)的和諧與穩(wěn)定，為“幸福社區(qū)”創(chuàng)建打好了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(4)利用社區(qū)駐地資源，開展“共駐共建”活動(dòng)。社區(qū)居委會(huì)開展“共駐共建”活動(dòng)是利用社區(qū)駐地資源進(jìn)行社區(qū)建設(shè)的過程。以企事業(yè)單位為主體的社區(qū)駐地單位擁有包括資本、知識(shí)、技術(shù)、管理、勞動(dòng)力等方面在內(nèi)的諸多稟賦。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分利用駐地單位的資源稟賦，通過開展“共駐共建”活動(dòng)，將資源優(yōu)化配置于社區(qū)建設(shè)。位于武漢市東西湖區(qū)的戀湖社區(qū)毗鄰武漢輕工大學(xué)，社區(qū)居委會(huì)充分利用高校的知識(shí)和人力稟賦，通過同武漢輕工大學(xué)簽訂共建協(xié)議，與大學(xué)生志愿者達(dá)成了志愿服務(wù)的合作意向。雙方定期合作開展志愿服務(wù)和文化娛樂活動(dòng)，如義務(wù)家教、科技知識(shí)普及、假期兒童托管班、假期嘉年華等。形式豐富的“共駐共建”活動(dòng)成為戀湖社區(qū)創(chuàng)建幸福社區(qū)的強(qiáng)大動(dòng)力。

(5)培育社區(qū)民間組織。十八屆三中全會(huì)提出要“支持和發(fā)展志愿服務(wù)組織，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織”。社區(qū)居委會(huì)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其在社區(qū)范圍內(nèi)自主管理、自主教育的稟賦，重點(diǎn)培育公益慈善類、志愿服務(wù)類社區(qū)民間組織。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，常青花園社區(qū)居委會(huì)通過動(dòng)員和教育社區(qū)居民，招募到數(shù)量龐大的志愿者群體。在居委會(huì)的組織和扶持下，志愿者群體逐步發(fā)展成為公益慈善類、志愿服務(wù)類社區(qū)民間組織。這些民間組織開展的社區(qū)活動(dòng)提高了居民的生活質(zhì)量、道德修養(yǎng)和公共精神，增強(qiáng)了社區(qū)凝聚力和認(rèn)同感，其中具有代表性的“綠色環(huán)保——袋袋相傳”、“鄰里合乘”等活動(dòng)在國(guó)內(nèi)產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)影響。

3.社區(qū)民間組織——社區(qū)治理的“協(xié)調(diào)”主體。對(duì)于基層社區(qū)中政府和私營(yíng)企業(yè)“不愿做、做不好或不常做”的事，美國(guó)學(xué)者列維特提出了“第三部門”可以有效地解決。第三部門主要是處于公域和私域之間的“第三域”中的社會(huì)組織，美國(guó)霍普金斯大學(xué)非營(yíng)利組織研究中心曾使用民間性、組織性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性等五個(gè)特點(diǎn)作為第三部門的身份判定依據(jù)。在歐美國(guó)家的城市社區(qū)中，數(shù)量龐大的第三部門在社區(qū)教育、引導(dǎo)居民參與以及提供社區(qū)服務(wù)等方面發(fā)揮著政府、社區(qū)自治組織以及私營(yíng)企業(yè)不可替代的作用。在我國(guó)，“民間組織”這一術(shù)語(yǔ)的使用寄托著政府和學(xué)界對(duì)于“政社分離”的期望，基于其非營(yíng)利性特征以及以從事社會(huì)服務(wù)活動(dòng)和社會(huì)公益事業(yè)為核心任務(wù)，民間組織可以被視為中國(guó)本土語(yǔ)境下的第三部門。

我國(guó)的社區(qū)民間組織是社區(qū)中最有影響力的基層群眾性第三部門組織，是政府、居委會(huì)與居民之間“潤(rùn)滑劑”。基于第三部門理論和我國(guó)的具體國(guó)情，主要從事社區(qū)中政府和私營(yíng)企業(yè)“不愿做、做不好或不常做”的事的社區(qū)民間組織可以被定義為城市社區(qū)治理體系中的“協(xié)調(diào)”主體。社區(qū)民間組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的功能定位充分發(fā)揮其資源稟賦，加強(qiáng)與其他社區(qū)治理主體的協(xié)同合作。

(1)引導(dǎo)居民參與，培育社區(qū)意識(shí)。社區(qū)民間組織在引導(dǎo)居民參與的過程中培育社區(qū)意識(shí)。由于社區(qū)民間組織具有非營(yíng)利性和志愿性特征，使得居民對(duì)其有較高的信任度和認(rèn)同感。社區(qū)民間組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其非營(yíng)利性和志愿性稟賦，吸納對(duì)其充分信任和認(rèn)同的居民參與到組織中。居民廣泛參與的民間組織活動(dòng)有助于培育居民的參與、志愿、責(zé)任和奉獻(xiàn)等社區(qū)意識(shí)，為居民參與社區(qū)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，戀湖社區(qū)民間組織針對(duì)毗鄰的金銀湖水質(zhì)日益惡化的問題，開展了以“關(guān)愛自然、保護(hù)湖泊”為主題的生態(tài)志愿活動(dòng)，通過吸納大量的社區(qū)居民成立了武漢市首支社區(qū)志愿性的環(huán)湖護(hù)衛(wèi)隊(duì)。居民們?cè)陂L(zhǎng)期艱苦的志愿活動(dòng)中建立了深厚的友誼，形成了極強(qiáng)的參與意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和奉獻(xiàn)意識(shí)，這種社區(qū)意識(shí)的發(fā)展使得社區(qū)逐步呈現(xiàn)“治安良好、家庭和睦、鄰里團(tuán)結(jié)、環(huán)境優(yōu)美”的樣態(tài)。

(2)拓展社區(qū)服務(wù)。近年來，我國(guó)城市社會(huì)公共服務(wù)供給不足的矛盾長(zhǎng)期存在，城市居民多樣化、多層次的需求難以得到滿足。社區(qū)民間組織參與社區(qū)公共服務(wù)的供給，極大地拓展了社區(qū)服務(wù)的廣度和深度，彌補(bǔ)了政府資源的不足，填補(bǔ)了被政府和社區(qū)居委會(huì)所遺漏的社區(qū)服務(wù)“盲區(qū)”。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，戀湖社區(qū)居民根據(jù)自身特長(zhǎng)參與到不同類型的志愿者群體中。社區(qū)成立了開展疾病預(yù)防、食品健康、抗災(zāi)救災(zāi)等方面知識(shí)普及的健康志愿服務(wù)隊(duì)；協(xié)助派出所、消防隊(duì)搞好安全工作，不定時(shí)在社區(qū)內(nèi)及商業(yè)街進(jìn)行巡邏的義務(wù)安全志愿隊(duì)；利用節(jié)假日看望慰問空巢老人、留守兒童等困難群體的黨員關(guān)照志愿隊(duì)。這些社區(qū)民間組織拓展了社區(qū)服務(wù)，提高了居民的幸福感和滿意度。

(3)開展文體娛樂活動(dòng)。介于社區(qū)居委會(huì)和居民之間的社區(qū)民間組織“以社區(qū)居民為成員、以社區(qū)地域?yàn)榛顒?dòng)范圍、以滿足居民的不同需求為目的、由社區(qū)居民自主成立或參加”[5]。社區(qū)民間組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其非營(yíng)利性、組織性和靈活性稟賦，動(dòng)員社區(qū)居民自主成立或參加文藝、體育或休閑等各種類型的組織，以期豐富居民的業(yè)余生活，提升其幸福感。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，常青花園社區(qū)組建的各類文體娛樂型組織通過開展豐富多彩的活動(dòng)吸引了眾多居民參與其中，極大地提升了居民的參與意識(shí)和幸福感。

三、社區(qū)共同體中居民參與的引導(dǎo)措施

城市“幸福社區(qū)”的建設(shè)需要構(gòu)建和諧、互信、互助的社區(qū)共同體，社區(qū)“社會(huì)資本”的培育是其中的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)70年代，法國(guó)社會(huì)學(xué)家布迪厄最先提出了“社會(huì)資本”的概念。此后，科爾曼、林南、帕特南等眾多學(xué)者分別從不同的角度展開對(duì)社會(huì)資本的研究。帕特南理論探討了處于理想狀態(tài)的“公民共同體”，將社會(huì)資本的研究視域從個(gè)人層面提升到群體層面，并對(duì)社會(huì)資本的概念邊界進(jìn)行了勘定：“在一個(gè)繼承了大量的社會(huì)資本(包括互惠的規(guī)范和公民參與的網(wǎng)絡(luò))的共同體內(nèi)，自愿的合作更容易出現(xiàn)，這里的社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們通過促進(jìn)合作來提高社會(huì)的效率”[6]。

在城市社區(qū)治理體系中，引導(dǎo)居民參與是十分關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，它有助于社區(qū)社會(huì)資本的培育。改革開放以來，由于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展不均衡，我國(guó)出現(xiàn)了社會(huì)資本缺失的現(xiàn)象。在城市社區(qū)中，鄰里往來日益減少，鄰里關(guān)系趨向淡漠，居民之間缺乏互信、互助，社區(qū)社會(huì)資本十分薄弱。帕特南認(rèn)為公民參與有助于產(chǎn)生自發(fā)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織及成員之間的信任和規(guī)范，即社會(huì)資本。由于我國(guó)公民社會(huì)發(fā)育不足，居民的參與意識(shí)普遍較低，社區(qū)社會(huì)資本的培育需要通過采取措施引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)來實(shí)現(xiàn)。

1.開展社區(qū)活動(dòng)引導(dǎo)居民參與。公民參與的網(wǎng)絡(luò)(如鄰里組織、合作社、合唱隊(duì)、體育俱樂部，等等)是社會(huì)資本的基本組成部分。[6]在社區(qū)共同體中，將社區(qū)活動(dòng)塑造為居民參與的引導(dǎo)載體，是以最小的排斥力培育居民參與意識(shí)的過程，可以高效地培育社區(qū)社會(huì)資本，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感和幸福感。一方面，豐富的社區(qū)活動(dòng)滿足了居民的不同需求，提升了他們的幸福感。另一方面，居民們?cè)谏鐓^(qū)活動(dòng)中互助、合作，擴(kuò)大了人際關(guān)系，形成了真摯的友誼，增強(qiáng)了彼此間的信任，發(fā)展中的社區(qū)社會(huì)資本激發(fā)了居民的社區(qū)認(rèn)同感和幸福感。

位于武漢市武昌區(qū)的中央花園社區(qū)是全國(guó)開展社區(qū)活動(dòng)的典型，該社區(qū)被授予了“全國(guó)文化先進(jìn)社區(qū)”、“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范社區(qū)”等榮譽(yù)稱號(hào)。在“幸福社區(qū)”的創(chuàng)建活動(dòng)中，中央花園社區(qū)通過開展別具特色的鄰里文化活動(dòng)引導(dǎo)居民參與，促進(jìn)了鄰里團(tuán)結(jié)，提升了居民的社區(qū)認(rèn)同感和幸福感。2012年2月，中央社會(huì)管理綜治辦主任陳訓(xùn)秋在調(diào)研中央花園時(shí)對(duì)該社區(qū)“充分利用鄰里文化平臺(tái)，積極探索社會(huì)管理創(chuàng)新，帶動(dòng)社區(qū)居民愛家園、興家園、建家園”的經(jīng)驗(yàn)十分贊賞。

2.構(gòu)建社區(qū)居民參與的平臺(tái)?！肮窆餐w的公民身份首先是由積極參與公共事務(wù)來標(biāo)示的”[6]。帕特南認(rèn)為公民參與公共事務(wù)將有助于產(chǎn)生社會(huì)資本。在社區(qū)共同體中，構(gòu)建居民參與的平臺(tái)，是制度化地引導(dǎo)居民參與社區(qū)公共事務(wù)，培育居民的參與意識(shí)和主人翁精神。同時(shí)居民也需要一個(gè)平臺(tái)去參與社區(qū)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，獲得社區(qū)的居民身份認(rèn)同。參與社區(qū)公共事務(wù)的處理和決策有助于培育社區(qū)社會(huì)資本，提升居民的社區(qū)認(rèn)同感和滿意度。

十八屆三中全會(huì)提出要“發(fā)展基層民主，健全基層議事、公開、問責(zé)等機(jī)制，開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進(jìn)基層協(xié)商制度化，促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”。中央花園社區(qū)構(gòu)建的以“民事民提、民事民議、民事民決、民事民評(píng)”為主題的“四民”參與機(jī)制，踐行了十八屆三中全會(huì)的精神。依托“四民”參與機(jī)制，中央花園社區(qū)大力推行社區(qū)工作民主管理、民主決策、民主監(jiān)督。

武漢市“幸福社區(qū)”的構(gòu)建模式啟迪出城市社區(qū)的治理理念：城市社區(qū)應(yīng)在多元主體的協(xié)同治理下，履行在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期所承接的社會(huì)職能，滿足居民的物質(zhì)和精神需求，并在引導(dǎo)居民參與的過程中增強(qiáng)居民的歸屬感和幸福感。

十八屆三中全會(huì)提出要“創(chuàng)新社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”。城市社區(qū)治理理念的實(shí)現(xiàn)需要立足于社會(huì)轉(zhuǎn)型的時(shí)代背景，在明確社區(qū)各治理主體功能定位的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮各治理主體的作用，加強(qiáng)多元治理主體的協(xié)同合作。

[1] 張明亮．城市社區(qū)建設(shè)的探索和推進(jìn)[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001(1)：1-3．

[2] 徐勇．論城市社區(qū)建設(shè)中的社區(qū)居民自治[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2001(3):5-13．

[3] 陳偉東，李雪萍．社區(qū)治理與公民社會(huì)的發(fā)育[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版，2003(1):27-33．

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[5] 王時(shí)浩．社區(qū)中介組織探析[J].社會(huì)主義研究，2004(1):95-97．

[6] 帕特南．使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來[M].王列，賴海榕，譯．南昌：江西人民出版，2001．

(責(zé)任編輯：張曉軍)

2014-03-19

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目(13BZZ037)

謝 俊(1988- )，男，湖南永州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生。

C916

A

2095-4824(2014)04-0086-06