武志紅

（蘭州大學(xué)馬克思主義學(xué)院 甘肅 蘭州 730000）

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[1]國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)，定位明確，內(nèi)涵豐富，具有十分重要的理論和實踐價值。

一、相關(guān)概念解析

（一）國家治理體系及其現(xiàn)代化

關(guān)于國家治理體系的概念，理論界的學(xué)者眾說紛紜。有學(xué)者從五位一體視角出發(fā)，認(rèn)為是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制、機(jī)制和法律法規(guī)安排。[2]有學(xué)者從系統(tǒng)論的角度著眼，認(rèn)為其包括國家治理的規(guī)劃和決策體系、支持體系、評估體系、監(jiān)督體系。[3]還有學(xué)者從治理主體視角出發(fā)，認(rèn)為是規(guī)范社會權(quán)力運(yùn)行和維護(hù)公共秩序的一系列制度和程序，包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，且認(rèn)為政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。[4]

筆者認(rèn)為，國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會充分地參與到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)中所形成的結(jié)構(gòu)體系和制度安排的總和。國家治理體系的現(xiàn)代化就是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會促使經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)的結(jié)構(gòu)和功能體系實現(xiàn)制度化、民主化、科學(xué)化、程序化、規(guī)范化。

（二）國家治理能力及其現(xiàn)代化

理論界對國家治理能力的概念進(jìn)行了激烈的討論，基本上形成了兩種傾向性的觀點，一種是從國家治理內(nèi)容的角度出發(fā)，認(rèn)為是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個方面的能力。[2]還有一種是從國家治理作用的視角出發(fā)，認(rèn)為是國家在管理社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)過程中，為實現(xiàn)國家治理的戰(zhàn)略目標(biāo)，分配社會利益并實現(xiàn)對社會生活的有效控制和調(diào)節(jié)的能量及其作用的總稱。包括：國家治理的合法化能力、規(guī)范能力、一體化能力、危機(jī)響應(yīng)和管控能力。[3]

筆者認(rèn)為，國家治理能力是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、市場與社會在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明與黨的建設(shè)中有效控制和調(diào)節(jié)以實現(xiàn)“善治”的能力。國家治理能力的現(xiàn)代化就是指政府、市場與社會秉承“民主、法制、科學(xué)、高效”的原則，通過體制機(jī)制和法律法規(guī)來治理國家，實現(xiàn)國家治理能力的高效化、制度化、法治化。

二、中國國家治理體系和治理能力面臨的困境

雖然我國建立起了基本的國家治理體系，并且正在逐步提高國家治理能力，但是，仍然存在一些困境，具體表現(xiàn)為以下四點：

（一）權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系不完善與治理主體單一并存

我國權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督體系由體制內(nèi)監(jiān)督和體制外監(jiān)督兩部分組成。關(guān)于體制內(nèi)監(jiān)督的理論已比較完善，但是，在實際的監(jiān)督過程中卻很乏力。人民代表大會的監(jiān)督也僅僅局限于人民代表大會召開期間，閉會期間監(jiān)督也很不到位。再加之，我國司法不獨(dú)立，檢察院和法院受制于政府，監(jiān)督乏力也是可想而知。而體制外的監(jiān)督則由于制度不完善，導(dǎo)致社會民眾與媒體無法直接參與到權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督之中。盡管近年來，一直在探索建立民眾監(jiān)督的制度與機(jī)制，如：聽證會、記者招待會等等，但是與民眾參政議政意識的普遍提高相比之下，尚顯不足。

體制外監(jiān)督的乏力，在一定程度上表明了我國治理主體的單一化。我國目前處于“大政府、小社會”社會結(jié)構(gòu)之下，政府占據(jù)主導(dǎo)性地位，超出自己的職能范圍對市場活動和社會過程進(jìn)行不合理干預(yù)，導(dǎo)致社會組織、企業(yè)不能夠有效的發(fā)揮它們的作用。同時，在一定程度上破壞了公平的市場競爭體系和公正的社會良性運(yùn)行體系，消解了市場和社會的自我修復(fù)能力[5]，削弱了社會和企業(yè)在自己領(lǐng)域內(nèi)的治理能力，抑制了多元主體治理結(jié)構(gòu)的完善與發(fā)展，同時，也不利于社會組織和企業(yè)形成對政府權(quán)力運(yùn)行的制約與監(jiān)督。

（二）國家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡與治理能力參差不齊并存

國家治理體系是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)制度與機(jī)制有機(jī)組成的。在過去的三十多年，我國從集中力量進(jìn)行經(jīng)濟(jì)與政治體制建設(shè)到注重文化體制的建立與發(fā)展，再到社會和生態(tài)體制的建立與完善。由于各體制建立的時間以及國家的重視程度各不相同，導(dǎo)致各體制的發(fā)展與完善程度也各不相同。因而，國家治理體系內(nèi)部發(fā)展不均衡表現(xiàn)為，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制比較完善，文化體制處于中間水平、社會和生態(tài)體制則處于不完善狀態(tài)。

與治理體系內(nèi)部發(fā)展的不均衡相對應(yīng)的是各領(lǐng)域治理能力的參差不齊。體制是治理能力發(fā)揮的制度基礎(chǔ)。鄧小平指出，“制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗?。[6](P333)因此，體制不完善，治理能力也相應(yīng)地受到制約。目前，我國在政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治理能力具有較高的效能，我國經(jīng)濟(jì)的快速增長與民主政治制度的不斷完善就是一個鮮明的例證。但是在文化、社會以及生態(tài)領(lǐng)域治理能力低效，不能夠很好地應(yīng)對社會上的突發(fā)事件，尤其是公共危機(jī)的應(yīng)對與處理能力，以及事關(guān)民生的一些問題，如：教育公平化、養(yǎng)老制度、環(huán)境保護(hù)等一系列問題。

（三）國家治理體系制度化水平低與治理能力法治化水平低并存

雖然我國提出國家治理體系這一概念已有一段時間，但是，概念的提出并不意味著國家治理體系已發(fā)展到了完備的程度，相反，概念的提出是為了提醒我們要不斷地完善國家治理體系。國家治理體系的制度化水平低，體現(xiàn)在宏觀和微觀兩個方面，一是國家治理體系的結(jié)構(gòu)體系制度化水平低，缺乏指導(dǎo)各次級治理體系協(xié)調(diào)配合并發(fā)揮整體效力的頂層設(shè)計。二是各次級具體體系（政治、經(jīng)濟(jì)、文化等）的制度化水平低。具體說來，就是各具體體系的操作化水平低，僅在一些宏觀層面有制度化規(guī)定，而在一些中觀層面則缺乏具體的制度規(guī)定或者是制度規(guī)定模糊。

國家治理體系制度化水平低，這使得握有權(quán)力的部門在一定程度上缺少制度化的約束，因而在權(quán)力的運(yùn)行中自動放大自由裁量權(quán)。制度化是法治化的基礎(chǔ)，因此，治理體系制度化水平低在一定程度上造成治理能力的法治化水平低。再加之，治理主體的法治觀念淡薄，在治理過程中不嚴(yán)格依照制度或法律的規(guī)定，使得治理方式與法治化理念有所脫節(jié)。

（四）國家治理體系的人為滯后性與治理能力的無力感并存

理論源于實踐。國家治理體系作為一種理論層面的東西，必然具有滯后于實踐的特性。這是與生俱來的“滯后性”，筆者暫且稱為“自然滯后性”，此外，筆者認(rèn)為還存在“人為滯后性”，即由于問題意識不強(qiáng)、改革能力不足、改革行動遲緩而造成國家治理體系不能及時的調(diào)控社會出現(xiàn)的新情況新問題。國家治理體系的“人為滯后性”使得社會新問題在出現(xiàn)一段時間之后得不到有效的解決，久而久之演化為社會矛盾，使得社會處于矛盾白熱化的狀態(tài)，危機(jī)四伏。

國家治理體系的人為滯后性，使得治理體系得不到及時的更新與有效的調(diào)整，使得治理能力的運(yùn)用在一定程度上失去了制度導(dǎo)航，即治理的指導(dǎo)準(zhǔn)則和行為規(guī)范，在一定程度上制約了治理能力的發(fā)揮，治理主體在面對社會問題時表現(xiàn)出深深地?zé)o力感。比如：摔倒老人該不該扶？有很多民眾都想上前去扶起，但是由于少數(shù)老人的訛詐，使得很多人望而卻步，但是相關(guān)的制度體系還未建立起來，使得國家治理能力乏力，以致社會矛盾積攢，社會危機(jī)潛伏。

三、推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的路徑探析

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是構(gòu)建現(xiàn)代國家與法治國家的必然要求，為此，我們要不斷地推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。具體來說，從以下四點著手：

（一）堅持完善權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系與促進(jìn)治理主體多元化相結(jié)合

健全權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督體系，首先要把體制內(nèi)的監(jiān)督落到實處，具體來說，就是要使司法獨(dú)立和人民代表大會獨(dú)立，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)和人民代表大會對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督與制約作用。其次，要建立健全民眾監(jiān)督政府的體制機(jī)制，拓寬民眾參政議政的渠道。最后，要充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用，建立健全保障新聞自由的制度。同時，對權(quán)力的監(jiān)督與制約客觀上要求多元治理主體的出現(xiàn)。因為“沒有任何個人或者任何群體可以承擔(dān)起國家的整個責(zé)任”[7](P34)。不受制約的權(quán)力是可怕的。孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)的人都容易濫用權(quán)力。有權(quán)的人使用權(quán)力一直遇到有界限才休止”。[8](P154)既然“政府是必要的惡”[9]，那我們就必須對這個“惡”加以約束與制約，發(fā)揮其必要作用的同時抑制其“惡”發(fā)展的程度。具體說來，就是強(qiáng)化社會和企業(yè)在各自領(lǐng)域的治理能力，使得政府、社會和企業(yè)在各自的領(lǐng)域各司其職，實現(xiàn)三者之間的良性互動。只有這樣，才能推動多元治理體系的發(fā)展與完善，實現(xiàn)國家治理秩序的穩(wěn)定與和諧，并最終推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（二）堅持促進(jìn)國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展與國家治理能力的均衡發(fā)展相結(jié)合

我國的國家治理體系是由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)治理體系構(gòu)成的，且這五大治理體系是相互聯(lián)系、相互影響的。但是，目前我國的社會和生態(tài)治理體系不太完善，直接制約著政治、經(jīng)濟(jì)和文化治理體系的完善與發(fā)展。因此，要加大力度建立和完善社會和生態(tài)治理體系，促進(jìn)國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展。治理能力建立在治理體系之上，那么不完善的治理體系孕育之下的治理能力也不會太高。因此，也要加大力度提高社會和生態(tài)治理能力，實現(xiàn)國家治理能力的均衡發(fā)展。只有這樣，國家治理體系和治理能力才能整體協(xié)同發(fā)展，否則，任何一方面的落后都會制約其它方面的發(fā)展與完善，國家治理體系和治理能力的可持續(xù)發(fā)展便無從談起。國家治理體系的協(xié)調(diào)發(fā)展與國家治理能力的均衡發(fā)展是國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展基礎(chǔ)。只有基礎(chǔ)牢固了，才能使治理體系和治理能力向更高的現(xiàn)代化水平進(jìn)發(fā)。

（三）堅持促進(jìn)國家治理體系的制度化與提高國家治理能力法治化水平相結(jié)合

人是復(fù)雜的動物，既有利欲，又有喜好，是有限理性的。因此，就國家的長治久安來言，人治是不穩(wěn)定的。相比較而言，法治依靠制度和法律來治理國家,具有長遠(yuǎn)性。西方學(xué)者指出，“作為憲法的既存原則，法治一旦被寫入制定法，國內(nèi)所有的人和機(jī)構(gòu)，無論是公共機(jī)構(gòu)還是私立機(jī)構(gòu)，都應(yīng)該接受法律的約束，并且享受其規(guī)制利益”。[10](P11-12)我國一直以來堅持并致力于實現(xiàn)法治中國，國家治理體系的制度化與治理能力的法治化便是題中之義。具體來說，國家治理體系的制度化就是要進(jìn)行頂層設(shè)計，運(yùn)用系統(tǒng)論的方法，從全局出發(fā)，實現(xiàn)國家治理結(jié)構(gòu)體系的制度化。同時還要建立健全政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)體制，實現(xiàn)國家治理功能體系的制度化。國家治理體系在結(jié)構(gòu)體系和功能體系上的制度化為國家治理能力的法治化打下了堅實的制度基礎(chǔ)。此外，治理主體要按照國家治理體系的內(nèi)容與程序進(jìn)行治理，同時要提高治理主體的法治意識與水平，只有這樣才能提高國家治理能力的法治化水平。作為理論層面的國家治理體系的制度化與作為實踐層面的國家治理水平的法治化是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不可或缺的重要方面。

（四）堅持國家治理體制的適時改革和機(jī)制的及時調(diào)試與提高國家治理能力的科學(xué)化水平相結(jié)合

國家治理體系是由國家治理的一系列體制和機(jī)制構(gòu)成，體制是國家治理體系的主導(dǎo)性制度，決定著治理體系的性質(zhì)與發(fā)展方向，是比較穩(wěn)定的制度，而機(jī)制是國家治理體系的輔助性制度，對國家治理體制起支撐作用，是比較靈活的制度。體制的改革應(yīng)是周期性的，機(jī)制的調(diào)整應(yīng)是經(jīng)常性的。因此，我國的國家治理體制要結(jié)合社會發(fā)展實際情況適時的進(jìn)行改革，不斷促進(jìn)國家治理體系實現(xiàn)科學(xué)化，為國家治理能力的科學(xué)化打下制度基礎(chǔ)。同時，國家治理機(jī)制則要根據(jù)新情況新問題進(jìn)行及時的調(diào)試，以便治理主體能夠按照科學(xué)的治理方式，在問題出現(xiàn)之后及時地進(jìn)行反饋與調(diào)控，促進(jìn)問題的解決，從而提高治理能力的科學(xué)化水平。只有這樣才能適應(yīng)社會的發(fā)展，才能科學(xué)地指導(dǎo)社會的發(fā)展，才能推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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