王星譯

人民監(jiān)督員制度之完善
——兼論公訴程序之民眾參與*

王星譯**

引 言

人民監(jiān)督員制度是最高人民檢察院首先在多個(gè)地區(qū)試點(diǎn),之后正式推行的一項(xiàng)制度,被認(rèn)為是擴(kuò)大公訴程序民眾參與、制約起訴裁量權(quán)的一項(xiàng)新舉措。自2003年始試行7年之后,最高人民檢察院于2010年頒布了《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》。然而不可否認(rèn)的是,人民監(jiān)督員制度一直在褒贊和質(zhì)疑之中步履維艱。自娩生之時(shí),該制度就存在先天不足:受制于檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理,缺乏一定的獨(dú)立性;監(jiān)督員過(guò)于精英化,且任期過(guò)長(zhǎng);作出的決定對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言并不具有實(shí)際的約束力等。加之其在司法實(shí)踐中的積極受益極為有限,檢察機(jī)關(guān)一度的熱情也漸趨冷卻下來(lái),對(duì)人民監(jiān)督員制度作出進(jìn)一步的改革似乎信心和動(dòng)力均有不足。作為提倡民眾參與、擴(kuò)大司法民主的一項(xiàng)新舉措,人民監(jiān)督員的正當(dāng)性以及積極意義自不待言,許多學(xué)術(shù)研究也多有涉及,本文不再展開論證。如欲實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)設(shè)之初的目標(biāo)和功用,必須對(duì)現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度進(jìn)行幾近全面的改革。

一、民眾參與公訴程序之代表模式

刑事司法體系的運(yùn)作從來(lái)都不是僅靠自身獨(dú)立運(yùn)作的,否則這種自我指涉注定會(huì)讓人對(duì)其正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑,因此,民眾參與司法甚為必要。在全球化法律背景下,民眾參與司法也被各國(guó)司法實(shí)踐發(fā)展出適于本國(guó)發(fā)展的模式。公訴程序作為刑事程序中銜接偵查和審判的中間環(huán)節(jié),一方面將終結(jié)偵查權(quán)的運(yùn)作,另一方面又可能觸發(fā)審判權(quán)的啟動(dòng)。檢察機(jī)關(guān)作為公訴權(quán)的壟斷享有主體,對(duì)公訴與否享有一定程度的裁量權(quán)也就十分必要。同時(shí),如何對(duì)起訴裁量權(quán)進(jìn)行有限制約,以免濫用侵害個(gè)人權(quán)利,有損正當(dāng)程序原則,也是各國(guó)刑事司法予以重視之處。

論及民眾對(duì)公訴程序的參與,兩個(gè)域外模式不可避而不談,即美國(guó)的大陪審團(tuán)以及日本的檢察審查會(huì)。學(xué)者也常對(duì)二者予以介紹、比較研究,并將其與人民監(jiān)督員制度進(jìn)行比較研究。本文從寫作主體出發(fā),僅論爭(zhēng)二者對(duì)于我國(guó)人民監(jiān)督員制度的改革和完善的有益之處。

(一)美國(guó)大陪審團(tuán)式微及可借鑒之處

大陪審團(tuán)即起訴陪審團(tuán),根據(jù)美國(guó)憲法修正案,承擔(dān)重罪及死刑案件的起訴職權(quán),①U.S.Const.amend.V.該憲法性權(quán)利只適用于聯(lián)邦案件,并不適用于各州。②Hurtado v.California,110 U.S.516,538(1884).其核心作用是遏制檢察官起訴裁量權(quán),③United States v.Cotton,535 U.S.625,634(2002).保護(hù)民權(quán),使公民免遭不合理追訴或?yàn)E訴。④United States v.Dionisio,410 U.S.1,17(1973);United States v.Smith,27 F.Cas. 1186,1188(C.C.D.N.Y.1806)(No.16341A).其服務(wù)的目標(biāo)在于:調(diào)查犯罪行為,聽取與犯罪行為相關(guān)的證言,作出起訴犯罪行為人的指控書。⑤Jeffery T.Wennar,Gang Prosecution:the Grand Jury Investigation,43-DEC Prosecutor 27,2009,p.27.

但不可否認(rèn)的事實(shí)在于,經(jīng)歷幾百年的歷史發(fā)展,到現(xiàn)今,美國(guó)大陪審團(tuán)程序已經(jīng)基本失去了創(chuàng)設(shè)之初的功能,其被學(xué)者所贊譽(yù)的有效控制檢察官起訴裁量權(quán)的機(jī)制名存實(shí)亡,甚至也未實(shí)現(xiàn)保護(hù)個(gè)人權(quán)利,尤其是被告人權(quán)利的功能。⑥Andrew.D.Leipold,Why Grand Juries Do Not(and Cannot)Protect the Accused, 80 Cornell.L.Rev.260,1995,p.323.大陪審團(tuán)制度在美國(guó)同樣正面臨亟須改革的局面。

第一,大陪審團(tuán)調(diào)查程序并未體現(xiàn)控辯雙方的對(duì)抗制,而僅聽取公訴方的證據(jù),不聽取辯護(hù)方的意見,難免會(huì)被檢察官“操控”,“偏聽則暗”。此即大陪審團(tuán)被譽(yù)為受檢察官控制的“橡皮圖章”的癥結(jié)所在。⑦George H.Dession,From Indictment to Information—Implications of the Shift,42 YALE L.J.163,1932,p.163.

第二,大陪審團(tuán)享有秘密傳訊有關(guān)人員和要求被傳訊者在宣誓的情況下進(jìn)行陳述等特殊權(quán)力,而且拒絕向大陪審團(tuán)陳述證言可以被判處藐視法庭罪,所以檢察官往往能借助大陪審團(tuán)獲取有罪證據(jù),⑧FEDERAL GRAND JURY PRACTICE,at 31～32.以致大陪審團(tuán)一度被用作政治派系爭(zhēng)斗的工具。①何家弘:《陪審制度縱橫論》,載《法學(xué)家》1999年第3期。

第三,根據(jù)聯(lián)邦最高法院的判例,大陪審團(tuán)程序并不適用非法證據(jù)排除規(guī)則,②Calandra,414 U.S.at 344～45.即證據(jù)獲得方式并不影響起訴與否決定的作出,亦不適用傳聞規(guī)則等排除規(guī)則,③Costello,350 U.S.at 363.加之檢察官被允許向嫌疑人問(wèn)誘導(dǎo)性問(wèn)題,④U.S.Dep’t of justice,federal grand jury practice32,1993,p.66～67.極易導(dǎo)致大陪審團(tuán)據(jù)以作出的起訴與否之決定是建立在根本不具有可采性的證據(jù)之基礎(chǔ)上。

最后,大陪審團(tuán)信息來(lái)源幾乎完全只依靠檢察官,甚至對(duì)相關(guān)法律、專門知識(shí)的了解也來(lái)源于檢察官。本應(yīng)被監(jiān)督的檢察官卻幾乎扮演了法律咨詢專家的角色。⑤Susan W.Brenner,The Voice of The Community:A Case For Grand Jury Independence,3 Va.J.Soc.Pol’y&L.67,1995,p.124.

雖然大陪審團(tuán)在實(shí)際運(yùn)作中存在諸多不足,然而不變的是,重罪案件必須經(jīng)大陪審團(tuán)起訴仍然被規(guī)定在美國(guó)憲法修正案之中。(包括大陪審團(tuán)在內(nèi)的)陪審制所蘊(yùn)含的民主、自由等精神以及對(duì)個(gè)人權(quán)利的珍視,應(yīng)成為美國(guó)人的基本信仰之一,這種信仰充分體現(xiàn)在刑事司法體制之中。正如《法律之門》中所言:“由普通民眾組成的陪審團(tuán)利用自己的良知對(duì)案件評(píng)判,讓‘街上的普通人’卷入或參與公共政策的制定,這是最重要的民主原則之一?！雹轠美]博西格諾等:《法律之門》,鄧子濱譯,華夏出版社2002年版,第516～517頁(yè)。這種對(duì)民主的信仰是當(dāng)下我國(guó)刑事司法體制改革所欠缺的。當(dāng)然,民主意識(shí)的培養(yǎng)和提升也不是一蹴而就的,需要依靠制度在實(shí)踐中的具體運(yùn)作來(lái)助力,人民監(jiān)督員制度正是一個(gè)絕佳契機(jī)。此其一。

其二,雖然在司法實(shí)踐中,所謂大陪審團(tuán)獨(dú)立只是一種“法律虛擬”(Legal Fiction),近似一種假象,⑦Niki Kuckes,The Useful,Dangerous Fiction of Grand Jury Independence,41 Am Crim.L.Rev.1,2004,p.2.但其在組織上是獨(dú)立的,既獨(dú)立于法院,⑧聯(lián)邦最高法院在United States v.Williams,504 U.S.36(1992)判例中認(rèn)為聯(lián)邦大陪審團(tuán)并不隸屬于法院,但有些州的判例則認(rèn)為州大陪審團(tuán)屬于法院內(nèi)部的機(jī)構(gòu),如N.Y. Crim.Proc.Law§190.05(Mc Kinney 1993)。也獨(dú)立于檢察官,并不因人員選任、經(jīng)費(fèi)支持等依附于檢察機(jī)關(guān)。大陪審團(tuán)成員的人格獨(dú)立也至關(guān)重要。⑨United States v.Watkins,28 F.Cas.419,451(C.C.D.C.1829)(No.16,649).這種獨(dú)立排除了大陪審團(tuán)的政治和黨派傾向,從而成為民眾和法律的紐帶。①Peter Megaree Brown,Ten Reasons Why The Grand Jury In New York Should Be Retained and Strengthened,22 Rec.Bar Ass’n N.Y.471,472(1967).

其三,大陪審團(tuán)與檢察官同為控訴權(quán)主體,其作出的起訴或不起訴的決定當(dāng)然具有強(qiáng)制執(zhí)行力,檢察官亦不得違抗。

(二)日本檢察審查會(huì)之借鑒

日本的檢察審查會(huì)制度被學(xué)者認(rèn)為是與我國(guó)人民監(jiān)督員制度最為接近的制度,或者是人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的源起。如對(duì)檢察審查會(huì)作一番考察,再與人民監(jiān)督員制度兩相比較,會(huì)發(fā)現(xiàn)二者之間存在頗多差異,甚至可以認(rèn)為除了目的之一為體現(xiàn)司法民主這一相同點(diǎn)之外,似乎別無(wú)其他所謂的相同之處。

日本檢察審查會(huì)立法之初,對(duì)美國(guó)大陪審團(tuán)制度做過(guò)考察,但鑒于日本由檢察官壟斷的國(guó)家追訴主義的歷史背景,與美國(guó)起訴制度有所差別,加之美國(guó)大陪審團(tuán)有調(diào)查案件的權(quán)力,而日本則由檢察官享有。如果效仿大陪審團(tuán)制度,則必然罔顧日本國(guó)情,改變現(xiàn)行的刑事司法權(quán)力配置,成本較高,且收益不可預(yù)見。所以日本相關(guān)立法機(jī)構(gòu)將檢察審查會(huì)的立法目標(biāo)確定為促進(jìn)“檢察民主化”,并將其審查范圍確定為檢察權(quán)的不起訴決定。②片山直之:《検察審査會(huì)の議決に対する法的拘束力について》,載《法學(xué)研究》第8期。而檢察審查會(huì)也成為公訴壟斷的例外之一(另一個(gè)例外是準(zhǔn)起訴制度)。

2004年修改并于2009年生效的日本《檢察審查會(huì)法》對(duì)檢察審查會(huì)制度做了進(jìn)一步的完善,主要體現(xiàn)在審查程序的設(shè)置,參與審查人員的增設(shè),檢察審查會(huì)作出的決議的效力等。這些改革可以作為我國(guó)人民監(jiān)督員制度完善的參照。

首先,有關(guān)組織設(shè)置和審查員的選任。檢察審查會(huì)設(shè)立在地方法院及其支部,獨(dú)立于檢察機(jī)構(gòu),目的在于保障履行公訴權(quán)的過(guò)程中反映民意、正確適用法律。審查員的選任也較為“大眾化”,為具有眾議院選舉權(quán)的公民,通過(guò)抽簽的方式確定,且任期較短。

其次,檢察審查會(huì)的審查對(duì)象包括:對(duì)檢察官作出不起訴處理的案件是否適當(dāng)進(jìn)行審查的相關(guān)事項(xiàng);與改善檢察事務(wù)的建議或者勸告相關(guān)的事項(xiàng)等。

再者,設(shè)置審查輔助員,③有關(guān)“審査輔助員制度”參見http://www.courts.go.jp/kensin/seido_hojyo/index. html,下載日期:2013年11月5日。其義務(wù)是:對(duì)所審查案件涉及的法令及其解釋進(jìn)行說(shuō)明;對(duì)該案事實(shí)和法律上的問(wèn)題進(jìn)行整理,并對(duì)所涉證據(jù)進(jìn)行梳理;從法律的角度對(duì)該案件的審查提出必要的建議等。

最后,2004年修法的最大改革在于承認(rèn)了檢察審查會(huì)的決議對(duì)提起公訴的效果。對(duì)該效果的程序保障是兩個(gè)階段的審查過(guò)程。第一階段的審查:檢察審查會(huì)經(jīng)審查后作出“應(yīng)當(dāng)起訴”的決議,檢察官再次作出不起訴處分或者在一定期間內(nèi)不提起公訴時(shí)即開始第二階段的審查,審查后如仍作出應(yīng)當(dāng)起訴的決議,該起訴決議具有提起公訴的效果,由法院指定律師提起公訴并出庭支持公訴(即“起訴決議制度”①有關(guān)“起訴議決制度”參見http://www.courts.go.jp/kensin/seido_kiso/index. html,下載日期:2013年11月5日。)。其中,如有必要,檢察審查會(huì)可以在第一階段囑托審查輔助員進(jìn)行具有專門法律知識(shí)的審查,而在第二階段的審查中,則必須囑托審查輔助員。

新檢察審查會(huì)法賦予審查決議強(qiáng)制性的起訴效力,是對(duì)貫徹民眾參與公訴程序最有利的保障,新創(chuàng)設(shè)的起訴決議制度是一種市民與法律專家良性互動(dòng)、共同協(xié)作的體制。當(dāng)然該制度也面臨新的挑戰(zhàn),比如該制度對(duì)檢察官的不起訴是一種實(shí)質(zhì)上的制約,可能影響到檢察官的起訴標(biāo)準(zhǔn)。如果檢察官考慮到其不起訴決定可能受到該制度的審查,為避免延長(zhǎng)訴訟時(shí)間、降低訴訟效率,以及不起訴決定被拒絕等可能,會(huì)降低起訴的標(biāo)準(zhǔn),這樣又將使法律的平等統(tǒng)一適用、刑事訴訟對(duì)真相追求目標(biāo)的妥協(xié)等成為不可回避的話題。況且,一些案件也難免會(huì)受到民意的影響,引發(fā)對(duì)公正的質(zhì)疑等。為促進(jìn)我國(guó)人民監(jiān)督員制度完善之故,有必要關(guān)注2009年之后日本檢察審查會(huì)在司法實(shí)踐中的運(yùn)作狀況,以資借鑒。

大陪審團(tuán)制度和檢察審查會(huì)制度兩相比較,并不存在誰(shuí)對(duì)誰(shuí)錯(cuò)、孰優(yōu)孰劣的問(wèn)題,二者在其產(chǎn)生和運(yùn)作的法律環(huán)境下,均有其合理性,也有著共同的價(jià)值導(dǎo)向,如實(shí)際上分擔(dān)一部分檢察權(quán)、監(jiān)督檢察裁量權(quán)(尤其是公訴權(quán))的運(yùn)作、增強(qiáng)公訴程序的民主性等等。但是,二者之間存在的差異除了程序設(shè)置之外,還有一些值得注意,這也是為我國(guó)學(xué)者所常常忽略的,試列舉幾例說(shuō)明:第一,內(nèi)容上,前者針對(duì)起訴與否,后者則針對(duì)檢察官的不起訴決定等。第二,由于前者的功能在于決定起訴與否,所以從起訴之前即參與,而后者在程序的加入上較為滯后、被動(dòng),即在如檢察官作出不起訴決定之后等。第三,較之后者,前者更容易受到檢察官的操控,而且程序運(yùn)作之公開性不如后者,比如,檢察審查會(huì)中的審查輔助員給審查員提供法律等方面的幫助,而大陪審團(tuán)獲悉諸如法律等問(wèn)題基本上依賴檢察官等等。諸如以上不同之處,實(shí)際上反而是處于兩個(gè)不同法律背景的國(guó)家在刑事司法理念上的基本差異:普通法國(guó)家對(duì)國(guó)家權(quán)力有著天然的不信任,尤其對(duì)代表國(guó)家公訴的檢察官,更是如此,因此,司法決斷的作出更傾向于依靠常人的普通判斷力。而具有職權(quán)主義傾向的日本(嚴(yán)格講,日本刑事訴訟法先后繼受大陸法系和英美法系的傳統(tǒng),從而成就具有“獨(dú)樹一幟”的混合體制,當(dāng)然,這并不否認(rèn)日本刑事司法中的職權(quán)主義色彩)雖然倡導(dǎo)訴訟之對(duì)抗性,但其司法理念卻仍保有歐陸傳統(tǒng)的理性主義,表現(xiàn)在刑事訴訟中就是對(duì)公權(quán)力的信任。而為了提高所謂的司法民主,增強(qiáng)公權(quán)力行使的透明性以及司法裁判的可接受性,方提出所謂“民眾參與司法”的理念。相較之下,美國(guó)的大陪審團(tuán)產(chǎn)生之初卻并不是為了所謂“民眾參與司法”的倡導(dǎo),而這種歷史性因素在美國(guó)刑事司法中的重要性地位也并不是日本檢察審查會(huì)所能類比和企及的。

二、現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度之檢討

人民監(jiān)督員制度自2003年適用到2010年被最高人民檢察院制定法律文件確立并推行以來(lái),已經(jīng)經(jīng)過(guò)七年之癢,其后三年的正式運(yùn)作定會(huì)有一些經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),值得總結(jié)吸取。然制度建構(gòu)自身如有缺陷,則往往是致命的,如繼續(xù)推行,只會(huì)離制度創(chuàng)設(shè)之初欲達(dá)之目的漸行漸遠(yuǎn)。為此,有必要重新審視現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度,以尋覓相應(yīng)的改革路徑。

(一)獨(dú)立性之匱乏

人民監(jiān)督員制度最遭詬病之處即欠缺獨(dú)立性,主要表現(xiàn)在:首先,人民監(jiān)督員制度設(shè)置在人民檢察院內(nèi)部,運(yùn)作的經(jīng)費(fèi)由檢察院承擔(dān),組織上不具有獨(dú)立性,不符合民主監(jiān)督的原則。其次,人民監(jiān)督員人選由檢察院確定,并由檢察院決定選任并頒發(fā)證書。雖具體執(zhí)行的機(jī)構(gòu)是上級(jí)檢察院或省市級(jí)檢察院,但考慮到檢察院上下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,這種人員選任的獨(dú)立性、公正性不由得讓人質(zhì)疑。最后,人民監(jiān)督員每屆任期五年,較之檢察審查會(huì)的六個(gè)月,大陪審團(tuán)的臨時(shí)性、隨機(jī)性過(guò)長(zhǎng)。過(guò)長(zhǎng)的任期不利于人員流動(dòng)性、更新性,縮小了司法民主的實(shí)現(xiàn)范圍。甚至有學(xué)者擔(dān)心人民監(jiān)督員“和被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)因日益熟悉而難以保持必要的距離,使得監(jiān)督流于形式”①陳松林:《從司法民主看人民監(jiān)督員制度的正當(dāng)性》,載《法學(xué)雜志》2010年第1期。。

這種依附于或者受制于檢察院的監(jiān)督機(jī)制遭到的最多質(zhì)疑在于,檢察院的自我監(jiān)督使得再完善的程序設(shè)置都虛置化。歸根結(jié)底,獨(dú)立性的匱乏正是檢察院“體制內(nèi)監(jiān)督的必然結(jié)果”②陳衛(wèi)東:《人民監(jiān)督員制度的困境與出路》,載《政法論壇》2012年第4期;彭輔順、陳忠:《人民監(jiān)督員制度之檢討與改進(jìn)》,載《河北法學(xué)》2010年第2期。。詳言之,檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),本來(lái)就存在“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”的循環(huán)問(wèn)題。作為監(jiān)督檢察院權(quán)力行使的人民監(jiān)督員制度在法律和實(shí)踐層面又被架空,從而成為檢察院宣傳擴(kuò)大檢察民主的擺設(shè)。“誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者”③夏邦:《關(guān)于檢察院體制存廢的討論》,載《法學(xué)》1999年第7期。的循環(huán)問(wèn)題仍然存在。當(dāng)然,究其個(gè)中緣由,有對(duì)權(quán)力必然會(huì)濫用的天然性的不信任,加之檢察權(quán)兼具行政性和司法性的雙重屬性,很難擺脫權(quán)力集中運(yùn)作的現(xiàn)實(shí)。更有甚者,檢察權(quán)在我國(guó)當(dāng)下語(yǔ)境下有行政化和地方化的傾向,現(xiàn)行人民監(jiān)督員的組織設(shè)置遭到質(zhì)疑并不令人訝異。

(二)監(jiān)督程序未能“兼聽”

現(xiàn)行的所謂人民監(jiān)督員監(jiān)督程序并不是嚴(yán)格意義上的“程序”:程序具有交互的參與性,而人民監(jiān)督員的監(jiān)督程序則沒有——基本上由檢察院主導(dǎo),缺乏辯護(hù)方的參與,“對(duì)抗性”不足,未能“兼聽”。

一方面,監(jiān)督程序事實(shí)上由檢察院主導(dǎo)。檢察院事先提供將擬處理決定、主要證據(jù)目錄、相關(guān)法律規(guī)定等材料。在隨后的具體程序中,由案件承辦檢察官介紹案情,說(shuō)明理由和依據(jù),并回答問(wèn)題,隨后即由人民監(jiān)督員制度進(jìn)行評(píng)議和表決?？梢?人民監(jiān)督員對(duì)案件的了解局限于檢察機(jī)關(guān)提交的材料,相關(guān)法律適用亦由承辦檢察官介紹——缺乏開放性認(rèn)知。這點(diǎn)與美國(guó)檢察官控制大陪審團(tuán)所了解的信息相比,倒有些許形似之處,同樣面臨“獨(dú)立性”和“公正性”的質(zhì)疑。對(duì)此,日本檢察審查會(huì)審查程序中設(shè)置的審查輔助員可供參考。

另一方面,同樣也是2010年的規(guī)定較之2004年的試行規(guī)定倒退之處:監(jiān)督程序缺乏辯護(hù)方因素。2004年的試行規(guī)定中明確人民監(jiān)督員必要時(shí)可以旁聽案件承辦人訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)證人、聽取有關(guān)人員陳述、聽取本案律師的意見。且不說(shuō)該規(guī)定是否適當(dāng),但規(guī)定背后的考量是可取的:為了有助于人民監(jiān)督員作出更為妥當(dāng)、公正的決議,應(yīng)當(dāng)聽“兩造陳情”。尤其當(dāng)審查的事項(xiàng)是檢察機(jī)關(guān)擬作出不起訴決定之時(shí),更應(yīng)當(dāng)保障嫌疑人及其律師的意見被傾聽。

(三)監(jiān)督效力之弱化

人民監(jiān)督員受到質(zhì)疑之處還在于其行使監(jiān)督權(quán)作出的決議(下稱“決議”)并不具有實(shí)質(zhì)上的強(qiáng)制力,對(duì)檢察機(jī)關(guān)也未形成充分有效的制約,案件最終處理的決定權(quán)還在檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)手中。

現(xiàn)行制度下,決議并不具有強(qiáng)制約束力的根源在于權(quán)利和權(quán)力意識(shí)的錯(cuò)位。在我國(guó)的法律背景下,人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)的基礎(chǔ)在于人民群眾對(duì)國(guó)家司法機(jī)關(guān)管理活動(dòng)享有所謂的知情權(quán)、批評(píng)權(quán)和監(jiān)督權(quán),而非司法權(quán)。①周永年:《關(guān)于人民監(jiān)督員制度法律定位的思考》,載《法學(xué)》2006年第6期。同時(shí),依據(jù)我國(guó)的憲法話語(yǔ)表達(dá),這些權(quán)利自然是法律賦予的,而不是“天賦”的,這種弱意義上的權(quán)利自然也不能與國(guó)家權(quán)力相抗衡。法律理應(yīng)通過(guò)對(duì)國(guó)家權(quán)力的制約來(lái)保護(hù)公民個(gè)人權(quán)利的世界性通識(shí)在我國(guó)當(dāng)下語(yǔ)境下尚未被完全接受、貫徹。司法權(quán)威反而在這個(gè)意義上得以高度體現(xiàn),這不能不說(shuō)是一個(gè)遺憾。據(jù)此,認(rèn)為“監(jiān)督員通過(guò)評(píng)議案件形成的表決建議,僅是供檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中參考,對(duì)案件行使捕與不捕、訴與不訴、撤與不撤的刑事訴訟終結(jié)性權(quán)力仍然由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一依法行使。人民監(jiān)督員享有的是通過(guò)有關(guān)案件的評(píng)議行使程序上的監(jiān)督權(quán),并不享有實(shí)體上的決定權(quán)”①周永年:《關(guān)于人民監(jiān)督員制度法律定位的思考》,載《法學(xué)》2006年第6期。自然不令人詫異。

如果人民監(jiān)督最后的決議對(duì)檢察機(jī)關(guān)并沒有起到實(shí)質(zhì)的約束力,那么人民監(jiān)督員制度必定形同虛設(shè),只能成為檢察機(jī)關(guān)為歌頌擴(kuò)大民眾參與范圍和程度、貫徹司法民主而放置的擺設(shè)。與其自行創(chuàng)設(shè)制度之后,將其架空,倒不如完全放棄,倒還能節(jié)約司法資源,以平衡刑事訴訟程序在其他領(lǐng)域的不足。

與2004年最高人民檢察院頒布的、現(xiàn)已失效的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》一個(gè)可取之處在于:人民監(jiān)督員多數(shù)決定與檢察委員會(huì)決定不一致的,可以要求提請(qǐng)上一級(jí)人民監(jiān)督員復(fù)核。雖然這只是一種表達(dá)異議的形式性權(quán)利,卻有一定的積極意義,即應(yīng)當(dāng)設(shè)置對(duì)異議的二次處理程序,如檢察審查會(huì)第二階段審查。2010年同樣由最高人民檢察院頒布的《關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》刪除了該復(fù)核申請(qǐng),無(wú)疑是個(gè)倒退。

三、人監(jiān)督員制度之改革

如果要實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督員制度創(chuàng)設(shè)時(shí)的目標(biāo),即司法民主。人民監(jiān)督員制度目前所能實(shí)現(xiàn)的也只是立法層面的“字面”上的形式上的民主,立法既沒有規(guī)定實(shí)質(zhì)上的民主,司法實(shí)踐中連字面上的民主似乎都未實(shí)現(xiàn)。人民監(jiān)督員制度雖然能起到一定的積極作用,但囿于其自身制度娩出之時(shí)的畸形,并未真正實(shí)現(xiàn)所謂的司法民主,或檢察民主的功能。因此,必須對(duì)現(xiàn)行的人民監(jiān)督員制度進(jìn)行整體重構(gòu)。

人民監(jiān)督員制度的改革和完善,學(xué)界也多有探討,且形成了一些頗為中肯的共識(shí)性意見,如人民監(jiān)督員的選任及任期、組織設(shè)置、財(cái)政保障等規(guī)定亟須修改。②李衛(wèi)東、維英:《人民監(jiān)督員制度實(shí)行狀況實(shí)證分析》,載《中國(guó)刑事法雜志》2011年第2期;陽(yáng)繼寧:《不起訴裁量權(quán)的擴(kuò)張與制約》,載《法學(xué)評(píng)論》(雙月刊)2010年第1期;羅永紅:《日本檢察審查會(huì)的啟示——兼論我國(guó)人民監(jiān)督員制度的完善》,載《河南社會(huì)科學(xué)》2007年第4期;秦前紅等:《人民監(jiān)督員制度的立法研究》,武漢大學(xué)出版社2010年版;丁瑋:《人民監(jiān)督員制度的法理基礎(chǔ)——司法民主與正當(dāng)程序研究》,中國(guó)檢察出版社2010年版;等。本文擬提出其他問(wèn)題以供評(píng)判和探討。

第一,監(jiān)督的案件范圍之“擬作不起訴決定的”延伸至非自偵案件,并限于對(duì)檢察官裁量不起訴的監(jiān)督。③人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍問(wèn)題,囿于文中主題和篇幅不展開論證。針對(duì)目前刑事訴訟法規(guī)定的三種不起訴而言,法定不起訴實(shí)屬不構(gòu)成犯罪或者不應(yīng)承擔(dān)刑事責(zé)任的事項(xiàng),具有終結(jié)程序的效力,不應(yīng)當(dāng)再經(jīng)人民監(jiān)督員的監(jiān)督。而對(duì)于存疑不起訴,即證據(jù)不足不起訴,實(shí)際上屬于對(duì)嫌疑人有利的決定,為了保持這種有利狀態(tài)的穩(wěn)定性,不宜經(jīng)人民監(jiān)督員監(jiān)督。存疑不起訴的“程序補(bǔ)救”即如發(fā)現(xiàn)新事實(shí)、新證據(jù)則可以再行起訴。裁量不起訴作出的前提是嫌疑人行為構(gòu)成犯罪,由檢察機(jī)關(guān)行使起訴裁量權(quán)決定不予起訴,為了防止這種起訴裁量權(quán)的濫用方有必要進(jìn)行監(jiān)督。

第二,監(jiān)督程序可采聽證形式,應(yīng)當(dāng)給被害人、嫌疑人表達(dá)意見的機(jī)會(huì)。必要時(shí),可以向法院申請(qǐng)要求被害人、證人到場(chǎng),并對(duì)其進(jìn)行詢問(wèn);可以要求檢察院告知嫌疑人或其辯護(hù)律師提供陳述意見。

第三,監(jiān)督程序設(shè)置人民監(jiān)督輔助員,為人民監(jiān)督員就法律知識(shí)或其他專業(yè)性知識(shí)提供咨詢。一來(lái)可以彌補(bǔ)人民監(jiān)督員自身知識(shí)的不足,二來(lái)可以使其對(duì)知識(shí)的掌握不依附于檢察機(jī)關(guān),從而助力于作出更妥當(dāng)?shù)臎Q議。

第四,人民監(jiān)督員制度的核心問(wèn)題即決議的約束力。對(duì)于不起訴決定,決議的形式可以包括以下兩種:(1)不起訴決定不當(dāng),應(yīng)當(dāng)起訴;(2)不起訴適當(dāng),維持不予起訴。

對(duì)于第二種決議,自然沒有異議。而對(duì)于第一種異議,如果檢察院審查之后,檢察長(zhǎng)不同意,認(rèn)為應(yīng)當(dāng)不起訴,則應(yīng)提交檢察審查委員會(huì)。檢察委員會(huì): (1)如果同意檢察長(zhǎng)的意見,即應(yīng)當(dāng)不起訴,則應(yīng)將該意見告知人民監(jiān)督員,繼而啟動(dòng)人民監(jiān)督員再監(jiān)督程序。再監(jiān)督程序后,人民監(jiān)督員仍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴的,應(yīng)當(dāng)將決議提交給上級(jí)檢察院,由上級(jí)檢察院指定其他檢察院提起公訴。(2)如果不同意檢察長(zhǎng)的意見,即認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴,此時(shí)考慮到檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)的關(guān)系,檢察長(zhǎng)可以堅(jiān)持自己的意見并對(duì)該決定負(fù)責(zé),并將其決定告知人民監(jiān)督員,后繼程序則順接前(1)。據(jù)此,可以認(rèn)為,在人民監(jiān)督員行使監(jiān)督職權(quán)這一問(wèn)題上,檢察長(zhǎng)作為檢察院的首長(zhǎng),檢察委員會(huì)作為集體決策機(jī)構(gòu),均是監(jiān)督的對(duì)象,二者在個(gè)案處理上可能態(tài)度不同,但應(yīng)當(dāng)保持同一立場(chǎng)。

四、結(jié)論

現(xiàn)行人民監(jiān)督員制度經(jīng)過(guò)近十年的運(yùn)作,法律層面和實(shí)踐層面出現(xiàn)諸多弊端,亟須進(jìn)一步改革和完善。否則只在未觸動(dòng)既得利益者的前提下,通過(guò)披掛一件司法民主的外衣,對(duì)外顯示檢察機(jī)關(guān)誓言貫徹檢察民主的決心,對(duì)內(nèi)則行“你監(jiān)督你的,我決策我的”。無(wú)疑只是給檢察工作徒增工作手續(xù)而已:司法資源已然匱乏,再浪費(fèi)一點(diǎn)點(diǎn)亦無(wú)不可。然而,這種所謂“民眾參與司法”并不是真正的司法民主。據(jù)此,人民監(jiān)督員制度的改革應(yīng)當(dāng)通過(guò)正式的立法予以確立。首先,應(yīng)當(dāng)保障人民監(jiān)督員的獨(dú)立性。其次,細(xì)化監(jiān)督程序,體現(xiàn)當(dāng)事人的參與性;配置監(jiān)督輔助員,為人民監(jiān)督員提供法律或其他專業(yè)知識(shí)的咨詢。最后,確定決議對(duì)檢察機(jī)關(guān)的約束力:一是再監(jiān)督程序的雙重保障;二是經(jīng)過(guò)再監(jiān)督程序,人民

監(jiān)督員仍與檢察長(zhǎng)或檢察委員會(huì)意見不一致,仍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)起訴的,有權(quán)提交上級(jí)檢察院,由其指定其他檢察院提起公訴。

*本文系懷柔區(qū)人民檢察院課題組“檢察院組織法修改有關(guān)問(wèn)題研究”階段性研究成果之一。

**作者系清華大學(xué)刑事訴訟法學(xué)專業(yè)博士研究生。