王小芳， 王新生

(長沙理工大學(xué)文法學(xué)院，湖南長沙410014)

2014年4月，煙臺市政府出臺《關(guān)于推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》，明確將基本公共服務(wù)、政府履職所需輔助性事項以及技術(shù)服務(wù)等6大類、57款、314項涉及公共教育、勞動就業(yè)、基本養(yǎng)老、法律服務(wù)及科研等內(nèi)容的公共服務(wù)納入政府購買服務(wù)目錄［1］。所謂政府購買服務(wù)，是指政府通過簽訂契約，將由自身承擔(dān)的公共服務(wù)事項交給有資質(zhì)的非政府組織，由該社會組織提供公共服務(wù)產(chǎn)品，政府按照一定的標(biāo)準(zhǔn)向其支付費用，范圍通常涉及到教育、養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、就業(yè)服務(wù)和環(huán)境保護(hù)等廣大領(lǐng)域。公共服務(wù)由政府來買單，一定程度上有利于最大限度的滿足服務(wù)對象的多樣化需求，擴(kuò)大公共服務(wù)的受益面，提高廣大人民群眾對政府的信任度和滿意度。

一、養(yǎng)老權(quán)是一項法定的社會權(quán)

養(yǎng)老權(quán)作為公民享有基本社會權(quán)利，在法律層面上，已在國際社會形成普遍共識。如1991年聯(lián)合國大會通過的《聯(lián)合國老年人原則》指出，“老年人有權(quán)利得到來自家庭和社區(qū)的照顧和保護(hù);老年人有權(quán)利得到來自社會的法律服務(wù)以提高其自主能力;老年人有權(quán)利在適當(dāng)程度上得到醫(yī)院的照顧。”1999年生效的《歐洲社會憲章》第23條規(guī)定，“每個老年人享有社會保障權(quán)”［2］。2000年12月歐洲聯(lián)盟15國在法國召開高峰會議，各國領(lǐng)導(dǎo)人簽訂了《歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章》。其中，第25條規(guī)定:“老人權(quán)利:歐洲聯(lián)盟確認(rèn)并尊重老人享有尊嚴(yán)與獨立之生活及參與社會及文化生活之權(quán)利?！保?］

在我國，除《老年人權(quán)益保障法》這部專門性法律外，《憲法》、《民法通則》、《婚姻法》等中均有公民養(yǎng)老權(quán)的有關(guān)規(guī)定。如《老年人權(quán)益保障法》第3條規(guī)定:“國家保障老年人依法享有的權(quán)益。老年人有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，有享受社會服務(wù)和社會優(yōu)待的權(quán)利，有參與社會發(fā)展和共享發(fā)展成果的權(quán)利。禁止歧視、侮辱、虐待或者遺棄老年人?！?《憲法》第45條第1款規(guī)定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)?！?《民法通則》第104條第1款規(guī)定:“婚姻、家庭、老人、母親和兒童受法律保護(hù)?！?/p>

從各國對公民養(yǎng)老權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定來看，養(yǎng)老權(quán)是公民在年老時依法享有獲得國家和社會的物質(zhì)幫助以及家庭贍養(yǎng)和扶助的一種權(quán)利。它與公民的生存權(quán)密切相關(guān)，是公民享有的一項法定社會權(quán)利。

二、國家和非國家行為體的法定養(yǎng)老義務(wù)

我國法律明確規(guī)定國家和非國家行為體均應(yīng)在其能力范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的養(yǎng)老義務(wù)。所謂非國家行為體，是與國家概念相對應(yīng)的，那些非國家的國際活動主體 (如國際組織、跨國公司)的統(tǒng)稱。這一概念被引入社會權(quán)研究領(lǐng)域后，那些非政府的行為主體被統(tǒng)稱為非國家行為體，包括個人、家庭、社會組織、企業(yè)、跨國公司等行為主體［4］。

(一)國家的法定養(yǎng)老義務(wù)

我國《老年人權(quán)益保障法》第4條規(guī)定，積極應(yīng)對人口老齡化是國家的一項長期戰(zhàn)略任務(wù)。國家作為社會權(quán)實現(xiàn)的中心義務(wù)體，在為老年人提供社會福利方面負(fù)有義不容辭的責(zé)任。近年來，我國政府逐步縮減“權(quán)力清單”，相繼出臺了一系列“惠老”政策和措施。如2013年9月國務(wù)院頒布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出“鼓勵保險公司探索開展老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險試點”，在全國試點推行“以房養(yǎng)老”;2014年2月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》，指出將新農(nóng)保和城居保兩項制度合并實施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度;2013年中央共計安排31億元支持養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，以保證我國社會養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的長足發(fā)展等。

(二)社會的法定養(yǎng)老義務(wù)

非營利組織、私營企業(yè)等非國家行為體作為重要的社會力量也應(yīng)積極投身于養(yǎng)老事業(yè)。我國《老年人權(quán)益保障法》第6條規(guī)定:“保障老年人合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任。國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)，做好老年人權(quán)益保障工作?；鶎尤罕娦宰灾谓M織和依法設(shè)立的老年人組織應(yīng)當(dāng)反映老年人的要求，維護(hù)老年人合法權(quán)益，為老年人服務(wù)。提倡、鼓勵義務(wù)為老年人服務(wù)?！?013年8月16日，李克強總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會議時指出，要推動社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的“主角”，努力把服務(wù)億萬老年人的“夕陽紅”事業(yè)打造成蓬勃發(fā)展的朝陽產(chǎn)業(yè)。近年來，在黨和政府的高度重視下，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，服務(wù)水平不斷提高，老年人的精神文化生活日益豐富。作為養(yǎng)老事業(yè)的新鮮血液，非國家行為體在為老服務(wù)方面發(fā)揮著日益重要的作用。

(三)社區(qū)的法定養(yǎng)老義務(wù)

目前，在我國一些發(fā)達(dá)城市的社區(qū)里，一般有專門的社區(qū)組織來實施養(yǎng)老服務(wù)，并配備專業(yè)的服務(wù)人員主動上門為居家老人提供服務(wù)，如生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理、醫(yī)療保健、精神慰藉等。如今，社區(qū)已成為我國多數(shù)老年人安享晚年的“大家”，是我國實現(xiàn)社會養(yǎng)老的一個重要服務(wù)平臺，社區(qū)中每一個空巢或者單身老人，都要和社區(qū)保持密切聯(lián)系，養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)以社區(qū)為依托。

(四)家庭的法定養(yǎng)老義務(wù)

孝敬老人是中華民族的傳統(tǒng)美德，家庭成員有責(zé)任關(guān)心照料老年人。我國也早以法律的形式明確子女的養(yǎng)老義務(wù)，如《憲法》第49條第3款規(guī)定:“成年子女有贍養(yǎng)扶助父母的義務(wù)。” 《老年人權(quán)益保障法》第13條規(guī)定: “老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)，家庭成員應(yīng)當(dāng)尊重、關(guān)心和照料老年人?！薄痘橐龇ā返?5條第3款規(guī)定:“子女不履行贍養(yǎng)義務(wù)時，無勞動能力的或生活困難的父母，有要求子女給贍養(yǎng)費的權(quán)利?！?/p>

三、我國居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新與實踐

過去，家庭為養(yǎng)老責(zé)任的主要承擔(dān)者。隨著我國人口結(jié)構(gòu)的變化、家庭規(guī)模的縮小，家庭已無力滿足日益膨脹的養(yǎng)老需求，故有必要把更多的行為主體納入到養(yǎng)老服務(wù)中來。近年來，我國社會力量發(fā)展壯大，越來越多的行為體逐步進(jìn)入到社會服務(wù)領(lǐng)域中來。在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，國家和非國家行為體正在積極探尋一種完美的養(yǎng)老服務(wù)運行模式，以便更好的實現(xiàn)自身養(yǎng)老義務(wù)。于是，一種符合我國國情、全社會共同參與的新型養(yǎng)老模式——社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)模式便應(yīng)運而生。

早在2000年，上海市民政局就開始在全市6個中心城區(qū)的12個街道小范圍試點社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作。2004年，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作首次被列入上海市政府實事項目，養(yǎng)老服務(wù)補貼經(jīng)費開始納入政府財政預(yù)算，并納入當(dāng)年全市推出的“萬人就業(yè)項目”。自此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在上海市全面鋪開［5］。

上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)對象是指本市60周歲及以上、有生活照料需求的居家老年人，包括服務(wù)補貼對象和自費服務(wù)對象。通常情況下，有養(yǎng)老服務(wù)需求的老人本人或其家屬，可先到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心進(jìn)行咨詢，尚未設(shè)立社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心的地方，可到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心進(jìn)行咨詢。需要申請服務(wù)補貼的老人，本人或家屬攜帶戶口簿、身份證、參保人員社?？?(醫(yī)保卡)、養(yǎng)老金收入證明，以及由街鎮(zhèn)社會救助事務(wù)管理所出具的低保、低收入證明等材料，到老人戶籍所在地的街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心或街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心，辦理申請。自費服務(wù)的申請人，可直接到所在街道 (鄉(xiāng)鎮(zhèn))的社區(qū)助老服務(wù)社辦理［6］。具體來說，上海市的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容大致可以分為三大類:一是提供日常生活照料服務(wù)，如送飯、洗衣、理發(fā)、打掃衛(wèi)生、上門維修等;二是提供醫(yī)療護(hù)理保健服務(wù)，主要包括醫(yī)療、康復(fù)、保健、防疫、健康教育等五方面;三是提供社會幫助與精神慰籍服務(wù)，由社區(qū)老年活動室、街道老年協(xié)會、街道法律咨詢站等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。

截止2012年底，上海市17個區(qū)縣共有231家社區(qū)助老服務(wù)社、3.2萬名社區(qū)居家養(yǎng)老工作人員，為27.2萬名居家老年人提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。至年底，全市擁有社區(qū)老年人日間照料中心313家，為1.1萬多名老年人提供日間照料服務(wù)［7］。

從上海市的實踐可以看出，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實際上是一種老年人選擇在家庭中安度晚年的養(yǎng)老方式。其以社區(qū)為平臺，整合社區(qū)內(nèi)各種服務(wù)資源，為老人提供多種專業(yè)化服務(wù)。它凸顯了政府、社會、社區(qū)、家庭等行為主體在養(yǎng)老服務(wù)方面的互動配合，是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充更新，是我國建立社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的一項重要內(nèi)容。

四、政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)

政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是協(xié)調(diào)整合國家、社會、社區(qū)、家庭等行為體養(yǎng)老義務(wù)的最佳方式，其實質(zhì)是一個政府協(xié)調(diào)干預(yù)、非營利組織為中介、社區(qū)基層自治為基礎(chǔ)、公眾廣泛參與的互動過程［8］。在此過程中，政府首先向社會公布居家養(yǎng)老服務(wù)的預(yù)算，以及政府購買養(yǎng)老服務(wù)的價格、數(shù)量和與之相關(guān)的各項質(zhì)量指標(biāo)。那些從事社會公共服務(wù)的非營利組織，如老年人活動中心、養(yǎng)老院、康復(fù)中心等，通過投標(biāo)的方式，在中標(biāo)之后按照政府的要求提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。

2005年3月，寧波市海曙區(qū)決定在全區(qū)65個社區(qū)內(nèi)全面推廣政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，其內(nèi)容簡要概括為:政府通過年度財政預(yù)算，每年花大概150萬元向海曙區(qū)星光敬老協(xié)會購買居家養(yǎng)老服務(wù)，轄區(qū)內(nèi)的老人每天可享受一小時的養(yǎng)老服務(wù)，并每年可領(lǐng)到2000元左右的政府補貼，由海曙區(qū)星光敬老協(xié)會和各社區(qū)監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。除此之外，海曙區(qū)政府還有其他配套政策，即“走進(jìn)去”和“走出來”的“兩走”居家養(yǎng)老模式［9］。對一些高齡、獨居的困難老人，通過政府購買服務(wù)，由專門的服務(wù)人員走進(jìn)老人的住所提供上門服務(wù)，包括志愿者無償服務(wù)、有償服務(wù)、企業(yè)購買服務(wù)等;同時讓大部分行動方便的老年人走出小家庭，融入社區(qū)家庭，在老人“日托”中心和各種老年民間組織中實現(xiàn)老有所樂［10］。

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有助于緩解我國人口老齡化壓力。它的推廣，使養(yǎng)老服務(wù)變得高效便捷，真正做到了養(yǎng)老服務(wù)的全社會參與，是我國打造服務(wù)型政府的具體體現(xiàn)。但也存在諸多問題，具體表現(xiàn)在:

其一，政府在購買服務(wù)過程中，主體地位不突出。當(dāng)前我國各級地方政府購買養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)千差萬別、良莠不齊的情況。例如，有些地方政府雖然出臺該項政策，但在實施過程中，政府卻是一副“旁觀者”的姿態(tài)，并沒有真正參與其中;有些地方社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)因缺乏政府財政的有效保障而舉步維艱;有些地方政府則在購買養(yǎng)老服務(wù)的資金預(yù)算、采購的公開招標(biāo)程序、和對居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)監(jiān)督、管理、評估上都還缺失一套規(guī)范、公開、透明的購買運行程序，缺乏必備的專業(yè)性和真實的客觀性，使得政府并沒有明確自己在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的定位，沒能認(rèn)清自己的服務(wù)者身份，更加沒有充分發(fā)揮其主導(dǎo)功能。

其二，民間組織、非營利機(jī)構(gòu)等承擔(dān)養(yǎng)老義務(wù)消極被動。目前，國內(nèi)有能力承接政府委托服務(wù)項目的社會組織數(shù)量還較少，難以滿足龐大的養(yǎng)老需求。加之現(xiàn)有的社會組織普遍缺乏專業(yè)經(jīng)營管理人員和服務(wù)人員，欠缺科學(xué)高效的管理經(jīng)驗，靈活性、開拓性和創(chuàng)新精神不夠……這些使得它們在政府購買養(yǎng)老服務(wù)過程中始終處于消極被動地位，不能積極主動的配合政府開展高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)。

其三，社區(qū)的不合作與老人的不信任。社區(qū)有為政府購買養(yǎng)老服務(wù)搭建平臺的義務(wù)。但由于缺少足夠的經(jīng)費和固定的程序，大多數(shù)社區(qū)在該過程中表現(xiàn)消極。而且部分社區(qū)的宣傳力度明顯不夠，使得社區(qū)內(nèi)老人缺乏對政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的必要了解，直接導(dǎo)致在養(yǎng)老服務(wù)的提供過程中，經(jīng)常不支持或配合服務(wù)人員，這在一定程度上阻礙了養(yǎng)老服務(wù)的有效及有序開展。

五、完善政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的思考

(一)各級政府應(yīng)明確自身的養(yǎng)老義務(wù)

各級地方政府應(yīng)積極履行養(yǎng)老義務(wù)，把政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為一項重要的工作來部署。首先，政府必須在政策上引導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的開展與推廣，以充分發(fā)揮自身的主導(dǎo)功能。其次，必須確定一套制度化的購買程序，規(guī)范自身的權(quán)利義務(wù)。在購買合同中，政府應(yīng)積極履行依法給付報酬、補償服務(wù)提供方必要支出費用的義務(wù)。同時，應(yīng)根據(jù)具體的標(biāo)準(zhǔn)和要求定期或不定期地對各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心加強質(zhì)量監(jiān)督，建立長效激勵機(jī)制，對評估結(jié)果較好的給予資助或獎勵，對不符合資質(zhì)的應(yīng)及時更換或要求其補正，從而充分保證養(yǎng)老服務(wù)供給的質(zhì)量和老年人的切身利益。最后，政府應(yīng)加大財政投入力度，豐富資金來源，多渠道籌集資金，加強對養(yǎng)老服務(wù)開展所產(chǎn)生成本的直接承擔(dān)義務(wù)。

(二)社會組織應(yīng)予以有效配合

作為合同的另一方當(dāng)事人，必須強化民間組織、非營利機(jī)構(gòu)等社會組織親自并及時有效履行合同的義務(wù)。首先，應(yīng)積極履行告知義務(wù)，不僅應(yīng)定期向政府報告合同履行的具體情況，還需報告相關(guān)服務(wù)事項的具體內(nèi)容、變更情況和其他緊急信息。其次，應(yīng)履行合同中附隨的保密義務(wù)，對老年人的隱私和其他個人信息嚴(yán)格保密，使其不受他人的肆意干涉和打擾。

(三)社區(qū)應(yīng)積極整合各行為主體的養(yǎng)老義務(wù)

社區(qū)應(yīng)加強自身建設(shè)，整合社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施，培育發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中介組織，建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息平臺，進(jìn)一步提升為老服務(wù)的能力和水平。具體來說:首先，應(yīng)成立老年人服務(wù)中心，主要負(fù)責(zé)養(yǎng)老服務(wù)需求者的信息反饋、整理，管理社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老服務(wù)提供商等工作。其次，應(yīng)配備一定數(shù)量的專業(yè)工作人員負(fù)責(zé)社區(qū)內(nèi)老年人的服務(wù)，包括定期和不定期的到老年人家庭走訪，及時了解有關(guān)情況。再次，應(yīng)廣泛宣傳推廣政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)這一新型養(yǎng)老模式。最后，在服務(wù)方式的設(shè)計上，需更加貼近老年人的內(nèi)心需要，服務(wù)的方法要更具人性化。

(四)家庭認(rèn)真履行合同外的附隨養(yǎng)老義務(wù)

雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)將養(yǎng)老的大部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給政府、社會、社區(qū)等行為主體，但家庭仍需要承擔(dān)起政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同外的附隨義務(wù)，如子女在給足老人生活費用的同時，也要多給老人們一些精神慰藉，利用自己的閑暇時間為老人做一些家務(wù)活、體力活，陪老人聊聊天、散散步……有條件的家庭也可以通過“子女替代”的方式，雇傭?qū)I(yè)人士來接替自己入戶照料家中老人，保障老人的日常飲食生活、醫(yī)療保健、休閑娛樂等。

(五)老年人應(yīng)履行積極配合的義務(wù)

老年人應(yīng)認(rèn)真了解該項政策的具體內(nèi)容，已經(jīng)申請了養(yǎng)老服務(wù)的老年人，應(yīng)積極配合社區(qū)及其工作人員的工作，盡量做到不無故增加養(yǎng)老服務(wù)人員的負(fù)擔(dān)。同時，當(dāng)自身的合法權(quán)益受到侵害時，也可以主動向社區(qū)老年人服務(wù)中心反映，以及時求得幫助和保護(hù)。

［1］煙臺市出臺《推進(jìn)政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》［EB/OL］. “煙臺市人民政府法制辦公室”，http://fzb.yantai.gov.cn/FZBGZDT/2014/04/04/10107950.html.

［2］ 歐洲社會憲章 ［EB/OL］. “中國人權(quán)網(wǎng)”，http://www.humanrights－china.org/cn/index.htm.

［3］歐洲聯(lián)盟基本權(quán)利憲章 ［EB/OL］.“中國人權(quán)網(wǎng)”，http://www.humanrights－china.org/cn/index.htm.

［4］王新生.論社會權(quán)領(lǐng)域的非國家行為體之義務(wù)［J］.政治與法律，2013(5):50.

［5］矯海霞.上海社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.社會工作，2012(1):25.

［6］《關(guān)于貫徹實施上海市地方標(biāo)準(zhǔn)〈社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范〉的通知》政策解讀［EB/OL］.“上海民政”，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node890/userobject1ai27337.html.

［7］2012年上海市老齡事業(yè)發(fā)展報告書［EB/OL］.“上海市老齡科學(xué)研究中心”，http://www.shrca.org.cn/46.

［8］吳玉霞.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2007(2):56.

［9］朱志瑩.海曙“兩走”居家養(yǎng)老模式成全國示范 ［N］.寧波晚報，2005－11－4(1).

［10］吳玉霞.政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2007(2):54.