夏明亮

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014)

我國行政審批制度的問題分析與改革途徑

夏明亮

(山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，濟(jì)南250014)

政府要真正實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，必須深化行政審批制度改革。通過行政審批制度改革，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生作用。我國現(xiàn)行行政審批制度存在諸如設(shè)置種類繁多、審批程序復(fù)雜、缺乏透明等一些列問題，阻礙了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，減緩了我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)接軌的步伐。所以，當(dāng)前必須要從推動(dòng)集成審批模式、減少審批范圍與程序、加強(qiáng)監(jiān)督等方面進(jìn)一步深化行政審批制度改革。

行政審批制度；政府職能；改革途徑

我國現(xiàn)行的行政審批制度是在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政指令的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，“如果說市場經(jīng)濟(jì)國家行政審批的產(chǎn)生是出于市場失靈的克服和彌補(bǔ)，那么我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行政審批制度是執(zhí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要行政手段之一”。[1]行政審批制度改革是我國行政管理體制改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建服務(wù)型政府的突破口與抓手，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2001年起截止2013年10月，國務(wù)院已經(jīng)分八批共取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目2630項(xiàng)，占原有總數(shù)的70%多。今年國務(wù)院部門行政審批制度改革工作推進(jìn)會(huì)6月6日在京召開，決定再取消和下放200項(xiàng)以上含金量高、能夠激發(fā)市場活力的行政審批事項(xiàng)，更多釋放改革紅利。取得豐碩成果的同時(shí)我們也應(yīng)看到今后改革面臨的巨大挑戰(zhàn)。目前，中央政府層面的行政審批項(xiàng)目仍有1500多項(xiàng)，地方政府層面審批項(xiàng)目則多達(dá)1.7萬項(xiàng)。

一、當(dāng)前行政審批制度改革的必要性及目的

眾所周知，當(dāng)前中國行政管理體制改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，行政審批制度改革也進(jìn)入了攻堅(jiān)階段?？梢哉f，行政審批制度改革直接關(guān)系到我國行政管理體制改革的成功與否。

首先，現(xiàn)階段我國行政管理體制改革的對象是前期改革中新生的既得利益，而現(xiàn)行的行政審批制度是形成既得利益的重要手段。行政審批最大的特點(diǎn)就是選擇決定權(quán)，換言之，申請人即使通過審查，符合規(guī)定條件，審批機(jī)關(guān)也可以不審批。為此，申請人很有可能結(jié)為同盟，形成利益集團(tuán)，共同影響行政審批機(jī)構(gòu)，或者通過一系列手段直接將審批機(jī)構(gòu)納入其利益集團(tuán)。這些既得利益團(tuán)體，本身就是某些行業(yè)的主導(dǎo)者甚至支配者，往往與政府部門的利益息息相關(guān)，隨著改革的不斷深入，會(huì)借助舊的話語體系和國際利益?zhèn)窝b自己，阻礙改革。所以，現(xiàn)階段行政管理體制改革的第一步就是對當(dāng)前審批制度進(jìn)行改革。

其次，當(dāng)前行政管理體制改革的關(guān)鍵是政府職能轉(zhuǎn)變，而行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。通過行政審批制度改革，政府將更多的權(quán)力下放給市場，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理的方式，多用經(jīng)濟(jì)、法律手段去調(diào)節(jié)與規(guī)范經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，少用行政手段干預(yù)，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，政府真正完成從“劃槳者”到“掌舵者”的身份轉(zhuǎn)變。

再次，推進(jìn)行政審批制度改革是有效遏制腐敗的重要手段，是建設(shè)法治政府廉潔政府的重要途徑。行政審批是權(quán)力尋租的重災(zāi)區(qū)，往往滋生腐敗，從中央近期開展的反腐行動(dòng)來看，查處的很多領(lǐng)導(dǎo)干部甚至是高層領(lǐng)導(dǎo)大多數(shù)是利用手中的行政審批權(quán)謀取私利，暗箱操作，權(quán)錢交易，最終走向違法犯罪。所以，很有必要對當(dāng)前行政審批制度進(jìn)行改革，對審批權(quán)實(shí)行嚴(yán)格的規(guī)范與有效的監(jiān)督，以保持黨政干部的純潔性。

二、當(dāng)前行政審批制度存在的問題

當(dāng)前我國行政審批制度仍與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步不協(xié)調(diào)，存在諸多問題。主要表現(xiàn)在：

(一)行政審批程序繁瑣復(fù)雜

根植于原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的行政審批制度，沿襲了原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期漫無邊幅的審批范圍，繁瑣復(fù)雜的審批程序，嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟(jì)體系下統(tǒng)一的大市場的構(gòu)建。許多審批項(xiàng)目，特別是關(guān)于戶籍、住房、教育、生育、社保等方面的審批，審批機(jī)關(guān)要求申請人提供一些并不重要的材料，經(jīng)過一些不必要的審批關(guān)卡，同時(shí)許多審批事項(xiàng)沒有明確的時(shí)間限制，造成“馬拉松式”的審批。央視《焦點(diǎn)訪談》20131011期就是關(guān)于審批程序冗雜，審批過程漫長的報(bào)道。本來只需要身份證、戶口本及復(fù)印件就能辦出的護(hù)照，相關(guān)審批機(jī)關(guān)卻要求申請人提供無犯罪證明、公司在職證明、公司營業(yè)執(zhí)照、公司外派人員資格證明、本地戶口證明等不必要的證明材料，這樣會(huì)使個(gè)人及企業(yè)經(jīng)營成本與社會(huì)成本增加，造成資源的浪費(fèi)，影響整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益。

“事實(shí)上，改革開放后，我國在經(jīng)濟(jì)生活中逐步引入市場機(jī)制，實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)，政治、經(jīng)濟(jì)同構(gòu)的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)有一定的改變，國家與社會(huì)開始由高度同一向良性分化轉(zhuǎn)化”[2]在這種變化下，政府的職能也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的權(quán)力型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)化，政府真正要做到的是“掌舵者”而不再是“劃槳者”。但現(xiàn)行的行政審批制度讓政府的手依然伸的過長，管的過多，特別是過濫的行政審批制度造成行政機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，造成“權(quán)力尋租”與腐敗的滋生，同時(shí)也會(huì)造成國家職能行使的無序狀態(tài)。

(二)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求有較大差距

行政審批制度在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，曾發(fā)揮過積極的作用，然而我國實(shí)行改革開放已有30多年，加入WTO也有十幾年之久，國內(nèi)外環(huán)境已經(jīng)有了翻天覆地的變化，但是，我國傳統(tǒng)的審批制度依然沒有根據(jù)國際大趨勢作出根本性的調(diào)整，這顯然與國際發(fā)展的潮流趨勢相背離，也嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的接軌。當(dāng)下，許多專家與學(xué)者將我國經(jīng)濟(jì)稱為“審批經(jīng)濟(jì)”，這表明我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求還有很大差距。WTO和發(fā)達(dá)國家實(shí)行“自由主義”貿(mào)易政策，通常對市場主體和客觀的市場準(zhǔn)入實(shí)行準(zhǔn)則主義原則，相對比較寬松，但我國依然實(shí)行“核準(zhǔn)主義原則”，建立了較為嚴(yán)格的準(zhǔn)入機(jī)制。我們現(xiàn)在必須明確改革的方向，循序漸進(jìn)，最終才能達(dá)到發(fā)展的目標(biāo)。新一屆政府在上海設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)，尋求與世界經(jīng)濟(jì)接軌，是魄力之舉，雖然困難重重，但義無反顧，正如習(xí)近平主席所言，改革從無坦途，惟其艱難，才更顯勇毅，惟其篤行，才彌足珍貴。

(三)行政審批種類繁多，設(shè)置隨意性大

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國近年來，根據(jù)中央政府的規(guī)范性文件設(shè)置的行政審批近850項(xiàng)，根據(jù)省一級規(guī)范文件設(shè)置的多達(dá)500至1500項(xiàng)。這些行政審批遍布在每個(gè)行政領(lǐng)域，涉及每一個(gè)行業(yè)。行政審批設(shè)置過濫的一個(gè)后果是必然會(huì)產(chǎn)生重復(fù)交叉的現(xiàn)象，這樣責(zé)任機(jī)關(guān)之間會(huì)相互推諉，造成行政效率低下，人浮于事。

行政審批范圍沒有科學(xué)的界定，諸如哪些行業(yè)該審批，哪些行業(yè)不用審批，哪些是歸哪個(gè)部門審批，哪些事項(xiàng)的審批程序是怎樣的，都缺乏明確的法律規(guī)定，這樣就出現(xiàn)了一個(gè)更嚴(yán)重的后果——邊清理，邊新增?，F(xiàn)在的改革機(jī)制只是對存量進(jìn)行清理，對增量部分，目前仍沒有專門的控制機(jī)制，有些審批改頭換面，以其他名稱和形式出現(xiàn)，如核準(zhǔn)制、備案制等。

(四)現(xiàn)行行政審批有失公正，缺乏透明

現(xiàn)行的行政審批制度中，相對人與行政主體之間地位是不平等的，行政主體自認(rèn)為身份特殊，在自己的“一畝三分地”，相對人必須言聽計(jì)從，更有甚者將“為難”相對人當(dāng)做是行政權(quán)威的體現(xiàn)，典型的官僚主義作風(fēng)充斥于行政審批部門，與為人民服務(wù)的宗旨相違背。

行政審批公開也屬于政務(wù)公開的范疇，但不少行政機(jī)關(guān)仍然將行政審批作為“保密”環(huán)節(jié)，特別是審批的內(nèi)容、條件、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、相對責(zé)任人等項(xiàng)目。行政審批過程不公開往往導(dǎo)致行政審批結(jié)果有失公允，究其原因有二：其一，行政審批往往與利益掛鉤，有些行政審批是“權(quán)力尋租”的重災(zāi)區(qū)，往往滋生腐敗，我國查處的腐敗案件大多與行政審批有關(guān)。有關(guān)部門的審批與利益相關(guān)，當(dāng)然不愿意公開。其二，地方保護(hù)主義與行政單位本位主義，有些地方政府、政府機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了獨(dú)立的利益主體，如果審批事項(xiàng)對本地區(qū)和本單位有利，他們會(huì)積極對待，如若有關(guān)項(xiàng)目對本地區(qū)、本單位沒有“油水”，他們能拖就拖，能不批就不批。

(五)行政審批缺乏有效監(jiān)督

由于過程不公開，實(shí)行封閉的行政審批，體制外的監(jiān)督主體諸如公眾、新聞媒體等很難獲得審批的信息，繼而也不能很好的監(jiān)督。另一方面，內(nèi)部監(jiān)督也很難做到位，內(nèi)部監(jiān)督主體往往與行政審批部門存在利益一致性，再加之審批的對外封閉性，內(nèi)部監(jiān)督主體往往對行政審批“睜一只眼閉一只眼”，可見，現(xiàn)行的行政審批權(quán)是一種基本不受約束的權(quán)力。同時(shí)，審批機(jī)關(guān)對于已審批的事項(xiàng)缺乏必要的監(jiān)管，“行政機(jī)關(guān)及其工作人員濫發(fā)許可證，發(fā)證后疏于監(jiān)管現(xiàn)象增多，許可證持有人非法轉(zhuǎn)讓、倒賣、出租、出借許可證現(xiàn)象嚴(yán)重，行政機(jī)關(guān)難以有效履行對許可證的監(jiān)管工作”。[3]

三、當(dāng)前行政審批制度改革的具體思路

行政審批制度的改革涉及到政府職能的轉(zhuǎn)變、管理體制的轉(zhuǎn)型，關(guān)系到服務(wù)型政府的構(gòu)建，對社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展乃至國家的長治久安具有重大戰(zhàn)略意義。為了切實(shí)有效地深化行政審批制度改革，我們需要從以下幾方面推進(jìn)：

(一)建立專門的行政審批制度改革機(jī)構(gòu)

行政審批制度改革實(shí)質(zhì)上是對中央政府和地方政府權(quán)力的削減與再分配，而通過前期改革形成的既得利益團(tuán)體往往與政府部門存在利益上的一致性，如果通過自身改革，削減下放權(quán)力，無異于將“盤中蛋糕分給別人”，即使舍得，往往也不好下手。另一方面，審批權(quán)到底由誰來決定，這是一個(gè)根本性問題，并不是說政府部門對行政審批想增加就增加，想減少就減少，必須有一個(gè)獨(dú)立于政府部門外的機(jī)構(gòu)來對這種行為進(jìn)行約束，也就是說，審批權(quán)、審批項(xiàng)目本身也需要審批，要審批“審批”。所以，建立一個(gè)獨(dú)立于既得利益團(tuán)體之外，不受部門利益左右，并且由法律保障其權(quán)威的專門的行政審批改革機(jī)構(gòu)是必要的。上海自貿(mào)區(qū)設(shè)立過程中出現(xiàn)了一個(gè)重要流程：“國務(wù)院提請全國人大授權(quán)暫停實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定”。我們可以以此為借鑒，建立人大專門授權(quán)，有法律作為保障的專門的行政審批改革機(jī)構(gòu)，先將某個(gè)部門或某個(gè)行業(yè)的審批作為試點(diǎn)，在不斷摸索中獲得改革經(jīng)驗(yàn)。

(二)進(jìn)一步清理、減少和調(diào)整行政審批項(xiàng)目

首先，摸清中央政府與各級地方政府的審批事項(xiàng)，形成“審批事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表”，為以后對行政審批項(xiàng)目的清理和調(diào)整提供可靠依據(jù)。其次，對中央和地方政府的行政審批事項(xiàng)進(jìn)行分階段，漸進(jìn)式的調(diào)整與削減。

凡是改革會(huì)遇到重重困難，我們不可能一蹴而就，必須循序漸進(jìn)，所以必須根據(jù)“審批事項(xiàng)表”中的事項(xiàng)，拋開部門利益，對那些和政策不符的審批一律削減，這其中包括：完全可以由市場經(jīng)濟(jì)主體自主決策、市場自行調(diào)節(jié)、社會(huì)自我完善的事項(xiàng)，同時(shí)亦包括那些不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、缺乏法律依據(jù)的事項(xiàng)。對暫時(shí)保留下來的審批事項(xiàng)，要根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求以及地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對審批事項(xiàng)進(jìn)行合并或下放，尤其是對權(quán)力大，利益多，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租以及滋生腐敗的審批事項(xiàng)。需要強(qiáng)調(diào)的是，行政審批事項(xiàng)的清理、減少與調(diào)整并不是簡單的數(shù)字的減少，而是從根本上涉及行政權(quán)力的削減與再分配。如果行政審批改革只停留在淺表階段，講量而不重質(zhì)，就不會(huì)取得改革的預(yù)期效果。

(三)推動(dòng)以政務(wù)服務(wù)中心為代表的集成審批模式

政務(wù)服務(wù)中心是行政審批制度改革的重大成果，其“一站式審批，一條龍辦理，一窗式服務(wù)”為特點(diǎn)的審批服務(wù)模式受到一致好評，并得到廣泛的推廣?！罢?wù)服務(wù)中心是伴隨我國行政審批制度的改革而產(chǎn)生的一種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和服務(wù)體系”，“應(yīng)該是同級人民政府提供最海量、最全程、最快捷提供公共服務(wù)產(chǎn)品的單位”。[4]而隨著行政審批制度改革的不斷推進(jìn)，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與完善，當(dāng)前以政務(wù)服務(wù)中心為代表的集成式審批模式應(yīng)主要從以下幾點(diǎn)繼續(xù)推進(jìn)：

加快審批業(yè)務(wù)的集成化。隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，審批單位應(yīng)當(dāng)將更多的關(guān)注點(diǎn)放在為申請人提供更多的便利上，打通各審批單位與部門之間的體制障礙，在審批層面上形成協(xié)同性政府，建立審批事項(xiàng)全，審批流程簡的一體化審批運(yùn)作機(jī)制，提升行政審批的工作效率，更好的為申請人服務(wù)。

促進(jìn)審批數(shù)據(jù)的集成化。審批數(shù)據(jù)的集成化就是要打破審批單位數(shù)據(jù)庫獨(dú)立的局面，建立一個(gè)行政審批單位之間可以擴(kuò)展的基于網(wǎng)絡(luò)的數(shù)據(jù)庫，在此信息數(shù)據(jù)資源共享的平臺上，相關(guān)行政審批單位可以基于數(shù)據(jù)的共享協(xié)同辦公，解決審批機(jī)關(guān)之間信息孤立困境。在這個(gè)數(shù)據(jù)共享平臺上，各審批機(jī)關(guān)可以相互協(xié)作，完全可以實(shí)現(xiàn)“一家受理，抄告相關(guān)，并聯(lián)審查，顯示完成”，真正實(shí)現(xiàn)電子與政務(wù)的結(jié)合，大大提高行政審批效率。

政務(wù)服務(wù)中心“真正的突破必須把政府當(dāng)做一個(gè)整體，以客戶需求為導(dǎo)向的審批流程和服務(wù)流程，需要對各個(gè)相關(guān)部門的審批流程進(jìn)行重新歸集、調(diào)整和整合，需要構(gòu)建整體協(xié)同的一體的運(yùn)作機(jī)制，需要從政務(wù)中心物力集中、業(yè)務(wù)集成和數(shù)據(jù)集成的優(yōu)勢來重新構(gòu)建整體性的政務(wù)互動(dòng)體系。”[5]

(四)加強(qiáng)對行政審批的監(jiān)督

十八屆三中全會(huì)指出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。加強(qiáng)行政審批監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)是行政審批制度改革的重點(diǎn)工作，只有對行政審批權(quán)進(jìn)行有效的監(jiān)督，將權(quán)力關(guān)進(jìn)“籠子”，才能保證權(quán)力合法、有效的行使。為此，我們必須做好以下幾點(diǎn)工作：

行政審批透明化。行政審批透明化就是將傳統(tǒng)行政審批制度中相對隱晦的部分進(jìn)行公示，包括審批的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、程序、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，充分接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，減少暗箱操作、內(nèi)幕交易等違規(guī)違法行為，特別是審批中容易出現(xiàn)權(quán)力尋租與腐敗的環(huán)節(jié)進(jìn)行網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)全程監(jiān)控。

完善行政審批的監(jiān)督機(jī)制。首先要完善行政審批的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，特別是按照審批監(jiān)督分離原則，將監(jiān)管人員與審批人員分離，進(jìn)一步明確各自責(zé)任，“審批權(quán)與檢查權(quán)的相對分離與相對集中行使，不僅有利于加強(qiáng)對審批權(quán)的制約，抑制和防止審批權(quán)的腐敗，而且有利于加強(qiáng)對社會(huì)和市場監(jiān)管”[6]；加強(qiáng)投訴舉報(bào)機(jī)制建設(shè)，對于被舉報(bào)的違規(guī)違紀(jì)人員，一經(jīng)查實(shí)，嚴(yán)肅處理；加強(qiáng)檢查與通報(bào)，對審批人員和監(jiān)管人員進(jìn)行定期與不定期考核，鼓勵(lì)優(yōu)秀，鞭策后進(jìn)，優(yōu)勝劣汰。在外部監(jiān)督方面，要充分發(fā)揮廣大外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與人民群眾的監(jiān)督權(quán)，特別是新聞媒體的監(jiān)督權(quán)，對監(jiān)督有功的媒體及公民進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，加強(qiáng)公民對于國家和社會(huì)的責(zé)任感。

建立健全行政審批的配套機(jī)制。為進(jìn)一步完善行政審批改革，必須加快其相關(guān)配套制度建設(shè)，如行政許可公示制度、行政許可聽證制度、重大行政許可備案制度等，通過相關(guān)配套制度健全與完善，推進(jìn)行政審批制度改革順利進(jìn)行。

十八屆三中全會(huì)指出，要“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理”，為此，我們必須堅(jiān)定行政審批制度改革的步伐，讓政府做好該做的，管好該管的，真正回歸本位，這是改革之需，時(shí)代之需。

[1]尼·康德拉季耶夫.經(jīng)濟(jì)生活中的長期波動(dòng)[J].世界經(jīng)濟(jì)譯叢，1979(7).

[2]金太軍，等.政府職能梳理與重構(gòu)[M].廣州：.廣東人民出版社，2002：106.

[3]吳愛明.當(dāng)代中國政府[M].北京：中國人民出版社，2005：243.

[4]高小平.解放思想深化行政體制改革[J].中國行政管理，2013(3).

[5]張定安.以改革創(chuàng)新的精神推進(jìn)政務(wù)中心又好又快發(fā)展[J].中國行政管理，2012(12).

[6]彭向剛.我國行政審批制度的突出問題與改革的目標(biāo)模式[J].學(xué)術(shù)研究，2003(09).

(編輯：高學(xué)棟)

2014-05-05

D03

B

2095-7238(2014)07-0019-05

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.07.005