王 喆,周 磊

(西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院,陜西 西安 710063 )

法律史視野下的羈縻政策研究
——以唐、清兩代治理西北邊疆的比較為例*

王 喆,周 磊

(西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院,陜西 西安 710063 )

中國古代傳統(tǒng)的羈縻政策是中央政府通過法律治理西北邊疆的重要組成部分，其實(shí)質(zhì)是一種法律制度。唐、清兩代治疆理念繼承和發(fā)展了中國古代傳統(tǒng)的羈縻政策并有所損益變化。唐代和清代是羈縻政策發(fā)展演變的典型時期。從法律史學(xué)的角度對二者進(jìn)行比較，勾勒出中國古代羈縻政策的演變，還原兩代封建王朝中央政府治理西北邊疆的政策、方略。

法律史;羈縻政策;西北邊疆治理;唐代;清代

中國古代傳統(tǒng)邊疆觀有兩大核心理論：一是服事觀，一是華夷觀*白壽彝．中國通史(第一卷)[M]．上海：上海人民出版社，1989．44-47．。其中，服事觀是以全國服從一個政治中心為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)大一統(tǒng)是封建統(tǒng)治者治邊的終極目的，但是歷史實(shí)踐使統(tǒng)治者認(rèn)識到，在一個國土遼闊、民族眾多的大國，中央對各地的集權(quán)統(tǒng)治只能在不同的強(qiáng)度層次上體現(xiàn)，必須因時、因地、因人而治。這也是古代統(tǒng)治者治理邊疆首要法律策略?！霸谥袊糯鷤鹘y(tǒng)治邊思想體系中，最能體現(xiàn)因時、因地、因人而治原則的莫過于‘羈縻 ’思想?！?馬大正．中國邊疆經(jīng)略史[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2012.437．傳統(tǒng)的羈縻政策是指在不改變周邊少數(shù)民族實(shí)體內(nèi)部結(jié)構(gòu)的前提下，通過加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等諸多聯(lián)系的辦法，施加中心對邊區(qū)的影響，從而建立一種較為穩(wěn)定的政治關(guān)系格局，進(jìn)而逐步擴(kuò)大和加強(qiáng)大一統(tǒng)的多民族國家政權(quán)，最終完成中央王朝對周邊少數(shù)民族的直接有效統(tǒng)治*彭建英．中國古代羈縻政策的演變[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2004．4-5．。羈縻政策的實(shí)質(zhì)是一種法律制度，中國古代中央政府歷來注重運(yùn)用“羈縻之術(shù)”處理和調(diào)整與邊疆少數(shù)民族的關(guān)系，并與武力威服政策巧妙結(jié)合，形成了一套內(nèi)容豐富、形式靈活且頗具成效的邊疆民族法律政策體系。羈縻政策因朝代不同、中原王朝與同一時期少數(shù)民族關(guān)系不同以及雙方力量對比的不同，呈現(xiàn)出迥異的表現(xiàn)形式和特點(diǎn)。唐代和清代都是強(qiáng)大的中央集權(quán)統(tǒng)一王朝，但自始至終都面臨著極其嚴(yán)重的民族問題和來自周邊強(qiáng)大民族的威脅。本文選取唐代和清代中央王朝對西北邊疆地區(qū)的法律政策治理為例，從歷史解釋法律，從法律詮釋歷史，通過對二者的比較，從法律史的角度，嘗試得出中國封建王朝統(tǒng)治者的治疆的歷史經(jīng)驗(yàn)。

一、懷柔遠(yuǎn)人，義在羈縻：唐代治疆法律政策

兩漢之后至唐建國，中國古代社會經(jīng)歷了長達(dá)300多年的分裂時期，期間北方游牧民族大量內(nèi)遷，中原地區(qū)的漢族則流入南方，民族政權(quán)頻繁更迭，民族關(guān)系極其復(fù)雜。在民族大融合基礎(chǔ)之上建立起來的唐王朝，實(shí)行開明的民族政策，據(jù)《唐律疏義·卷六·名例律》載：“諸化外人，同類自相犯者，各異本俗法；異類相犯者，以法律論。”

【疏】議曰：“‘化外人’，謂蕃夷之國，別立君長者，各有風(fēng)俗，制法不同，有其同類自相犯者，須問本國之制，依其俗法斷之，異類相犯者，若高麗之于百濟(jì)相反之類，皆以國家法律，論定刑名。”*[唐]長孫無忌．唐律疏義[M]．北京：中華書局，1983．133．

律文中多次提到“俗法”、“風(fēng)俗”，表明唐代統(tǒng)治者以立法的形式明確規(guī)定應(yīng)尊重“蕃夷之國的風(fēng)俗”。在這種立法指導(dǎo)思想下，唐王朝繼承和吸收了自秦漢以來為歷代王朝所奉行的羈縻政策。《舊唐書·回紇傳》載：自太宗平突厥，破延陀，而回紇興焉。太宗幸靈武以降之，置府州以安置之，以名爵玉帛以恩之。其義何哉？蓋以狄不可盡，而以威恩羈縻之。唐代的羈縻政策，主要包括了兩個方面，示之以恩的懷柔政策和懾之以威的威服政策。在唐王朝的懷柔思想指導(dǎo)下，治疆的主要措施有羈縻府州設(shè)置、懷柔招撫及加強(qiáng)西北邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

(一)在西北邊疆地區(qū)設(shè)置羈縻府州

唐王朝平定高昌之后，在西域東部設(shè)立了伊州、西州和庭州，同時唐太宗還在西州設(shè)立了西域都護(hù)府，每年調(diào)發(fā)多名士一千兵守衛(wèi)，三州設(shè)立以及西域都護(hù)府的設(shè)立，為唐王朝進(jìn)一步控制西域奠定了穩(wěn)固的基礎(chǔ)。高宗永徽二年，阿史那賀魯舉兵反叛，唐朝三次出兵平定叛亂。在平定阿史那賀魯之亂的過程中，尤其是在平定之后，唐朝先后在西域設(shè)立了大量的羈縻府州。在西突厥本部設(shè)置二十三個羈縻府州*《新唐書·地理志》記載，23個都督府州分別是：匐延都督府、嗢鹿州都督府、置潔山都督府、雙河都督府、鷹娑都督府、鹽泊州都督府、陰山州都護(hù)府、大漠州都護(hù)府、玄池州都督府、金附州都督府、輪臺州都督府、金滿州都督府、咽面州都督府、鹽祿州都督府、哥系州都督府、孤舒州都督府、西鹽州都督府、東鹽州都督府、叱勒州都督府、迦瑟州都督府、憑洛州都督府、沙陀州都督府、答爛州都督府。，在昆侖山以北，西州以西，蔥嶺以東的塔里木盆地邊緣地區(qū)設(shè)置了四個都督府即龜茲、毗沙、疏勒、焉耆都督府，四督共領(lǐng)三十四個藩州*龜茲領(lǐng)藩州9，在今西北邊疆庫車；毗沙都督府領(lǐng)10，在今西北邊疆和田；疏勒都督府領(lǐng)15，在今西北邊疆喀什。，在蔥嶺以西設(shè)置都督府州十六*據(jù)《新唐書·地理志》記載，16個都督府州分別是：月氏都督府，領(lǐng)州25；大汗都督府，領(lǐng)州15；條之都督府；天馬都督府，領(lǐng)州2；高附都督府，領(lǐng)州2；修鮮都督府，領(lǐng)州10；寫鳳都督府，領(lǐng)州4；悅般都督府，領(lǐng)州1；齊沙州都督府，領(lǐng)州2；姑墨州都督府，領(lǐng)州1；旅獒州都督府；昆墟州都督府；至拔州都督府；鳥飛州都督府，領(lǐng)州1；王庭州都督府；波斯州都督府。。

西域地區(qū)羈縻府州的設(shè)置，適應(yīng)了唐朝政治形勢和民族關(guān)系的特點(diǎn)，鞏固和加強(qiáng)了對西域地區(qū)的控制。對于少數(shù)民族而言，則是遵崇唐律、服從唐朝政府的政令，并定期朝貢和助唐討伐的條件下，可“因俗而治”，保留其現(xiàn)行的民族社會政治經(jīng)濟(jì)制度。羈縻府州的設(shè)置，是羈縻政策指導(dǎo)下的產(chǎn)物，體現(xiàn)了“以夷治夷”、“分面而治”的保守觀念，不可避免的造成民族之間、民族內(nèi)部之間分裂和隔閡。再加之羈縻府州與唐王朝的關(guān)系比較松散，愿來歸附者，一律授之以名號，中央政府通過邊州都督府或都護(hù)府進(jìn)行間接管轄，這種中央王朝間接治理的、松散的中央與地方關(guān)系為后期唐王朝逐漸喪失對西域地區(qū)的控制埋下了隱患。

(二)在西北邊疆地區(qū)實(shí)行懷柔招撫政策

對西北邊疆地區(qū)進(jìn)行廣泛的綏納撫慰，這是唐代治理西北邊疆地區(qū)的一大特點(diǎn)。當(dāng)時的懷柔政策是多方面的，筆者僅就和親、冊封、會盟三個方面略加闡釋。

1.和親政策。為了鞏固邊疆地區(qū)少數(shù)民族上層政治上的聯(lián)盟，加強(qiáng)對邊疆地區(qū)的控制，或者求得邊疆地區(qū)社會秩序的穩(wěn)定，和親政策是達(dá)到這種目的的重要手段之一。歷代和親，盛莫過于漢唐，而唐代的和親政策，在廣度和深度上較之漢代都有所發(fā)展。唐代立國289年，與少數(shù)民族的和親就達(dá)到27次*馬大正．中國古代邊疆政策研究[M]．北京：中國社會科學(xué)院出版社，1990．439．。唐代與回紇的和親出現(xiàn)于安史之亂爆發(fā)以后，短短二十余年，與回紇和親達(dá)到6次*崔明德．對唐朝和親的一些考察[J]．歷史教學(xué)，1983,(12)．。寧國公主、小寧國公主、崇徽公主、咸安公主、太和公主仆固懷恩之女等先后遠(yuǎn)嫁于回紇*馬大正．中國邊疆經(jīng)略史[M]．武漢：武漢大學(xué)出版社，2012．208．。唐王朝與回紇和親的目的主要是為了借兵回紇，增強(qiáng)抵抗吐蕃的力量。因此，這一時期，唐王朝的和親政策更多的體現(xiàn)出了被動的色彩。寧國公主與回紇的和親就是發(fā)生在安史之亂時期，通過與回紇和親來籠絡(luò)回紇，以“上緣社稷，下為黎元”。*《唐大詔令集》卷四二，《公主·和蕃·封寧國公主制》。唐末期，唐憲宗許婚回紇，也是因?yàn)椤耙员碧斢袆讋谟谕跏?，西戎比歲邊患”，*《舊唐書》卷一九五，《回紇傳》。隧許和親?？梢娺@一時期唐與回紇的和親已是不得已而為之。即使是最具和平色彩的和親，也須以強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)和雄厚的軍事實(shí)力作為后盾，對少數(shù)民族的羈縻牽制才能順利實(shí)現(xiàn)。

2.冊封。通過冊封來固化西域地區(qū)少數(shù)民族政權(quán)對中央王朝在政治上的從屬關(guān)系，是唐代處理中央政權(quán)與少數(shù)民族政權(quán)的一種重要的羈縻手段。“加以侯王稱號，申之封拜之寵，備物典冊以極其名數(shù)，持節(jié)封建以震乎威靈。至于告終稱嗣，撫封世及，必俟文告之命，乃定君臣之位?！?《冊府元龜》卷九六三，《外臣部·封冊》。唐代對西域地區(qū)少數(shù)民族政權(quán)進(jìn)行冊封的最終目的是定“君臣之位”。貞觀四年(公元630年)，置羈縻州統(tǒng)轄東突厥降眾。各突厥府州的都督、刺史，均由突厥酋領(lǐng)擔(dān)任，如突利為順州都督，阿史那思摩為北開州都督，阿史那善應(yīng)為北撫州都督，分統(tǒng)各自舊部，各都督、刺史還授以“郡王”、“將軍”等名號。貞觀二十一年(公元647年)，對歸附的鐵勒、回紇等十三部，置六府七州，以其酋帥為都督、刺史。據(jù)《舊唐書》記載，“以回紇部為瀚海都督府，拜其俟利發(fā)吐迷度為懷化大將軍兼瀚海都督，時吐迷度已自稱可汗，置官號皆如突厥故事，”*《舊唐書》卷一九五，《回紇傳》。唐朝對其可汗號予以承認(rèn)。唐王朝通過冊封制度，使汗國成為王朝的藩屏，《突厥李思摩為可汗制》說：“俾夫世作藩屏，同茲帶礪，長保邊塞，傳諸后里?！?《唐大詔令集》卷一二八。唐玄宗認(rèn)為，冊封是“萬邦述職，無隔華夷，五等疏封，式固藩屏”之良策，對民族首領(lǐng)予以冊封，“乃施虛惠而收實(shí)利也?！?《資治通鑒》卷一九三，《唐紀(jì)九》。通過冊封的方式確定唐王朝與西域少數(shù)民族政權(quán)的君臣關(guān)系，實(shí)際上已經(jīng)使西域地區(qū)的少數(shù)民族政權(quán)構(gòu)成唐帝國的重要組成部分*馬大正．中國邊疆經(jīng)史略[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2012．212．。

3.會盟?；蚍Q盟誓，“約信曰誓，蒞牲曰盟”*《禮記·曲禮下》。，是唐代調(diào)整其于突厥和回紇關(guān)系的重要手段，“申以詛誓，質(zhì)與神明，達(dá)之以誠心，要之以禍福。然后邊陲不聳，保障以寧?！?王欽若：冊府元龜[M].卷九八一．外臣部·盟誓，11524．據(jù)《舊唐書·突厥上》和《新唐書·回鶻傳》載，唐與西域地區(qū)少民族政權(quán)會盟分別為：一是唐與突厥的便橋之盟*關(guān)于唐與突厥會盟的次數(shù)，彭建英認(rèn)為是兩次，《舊唐書·突厥上》記載，在便橋會盟之前，太宗對率兵來犯的頡利可汗說：“國家與可汗誓不相負(fù)，何為背約深入吾地？我秦王也，故來一決?？珊谷糇詠恚耶?dāng)與可汗兩人獨(dú)戰(zhàn)；若欲兵馬總來，我唯百騎相御耳?！鳖R利弗之測，笑而不對。太宗又前，令騎告突利 曰：“爾往與我盟，急難相救；爾今將兵來，何無香火之情也？亦宜早出，一決勝負(fù)。”突利亦不對。太宗前，將渡溝水，頡利見太宗輕出，又聞香火之言，乃陰猜突利。因遣使曰：“王不須渡，我無惡意，更欲共王自斷當(dāng)耳?！庇谑巧砸齾s，各斂軍而退。(引自彭建英．中國古代羈縻政策的演變[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2004，138．)；一是唐與回紇的德噶寺之盟*楊銘.唐代吐蕃與突厥、回紇關(guān)系述略[J].西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社科版)，2005,(6)． 也有學(xué)者稱為“長慶會盟”，詳見劉小兵．唐蕃和盟關(guān)系研究[J].云南社會科學(xué)，1989，(5)．。便橋之盟*唐高祖武德九年八月，唐太宗登極之初，東突厥頡利可汗趁唐朝帝位更代之機(jī)，率領(lǐng)十余萬大軍進(jìn)犯關(guān)中。兵鋒直至武功、高陵等地，京師長安為震動。頡利麾軍進(jìn)至便橋之北，遣其酋帥執(zhí)失思力入京要挾并觀察形勢。唐太宗當(dāng)即囚禁了突厥酋帥，率高士廉、房玄齡等六騎來到渭水便橋之南，與頡利對話，責(zé)備其違約南侵之咎，又布置京師守衛(wèi)部隊(duì)結(jié)陣于后，以壯聲威。頡利見況只得請和。唐太宗答應(yīng)了頡利的要求。是唐高祖武德九年八月，唐太宗和東突厥頡利可汗在渭水便橋之上簽定的盟約，究其背景是唐王朝面對突厥的屢屢進(jìn)擾掠奪，當(dāng)時唐又無力瓦解突厥，便有便橋之盟。唐王朝與回紇的會盟主要目的是牽制和孤立吐蕃政權(quán)對唐王朝的威脅。面對吐蕃的連連進(jìn)犯，再加之安史之亂后，唐朝國力大衰，尋求盟友，以抗吐蕃，成為良策。永泰元年(公元762年)，郭子儀接受回紇首領(lǐng)的歸降，唐王朝與回紇結(jié)盟，聯(lián)合回紇共同抗擊吐蕃。唐王朝與突厥、回紇的會盟是唐王朝在“德有所不懷，威有所不及”*《冊府元龜》卷九八一，《外臣部·盟誓》。的情況下，對突厥和回紇的一種羈縻之策。通過會盟減少了唐王朝與突厥、回紇之間的戰(zhàn)爭，保持了西域地區(qū)的穩(wěn)定，為社會的發(fā)展提供了一個相對穩(wěn)定和和平的環(huán)境，加深了中原王朝與西域地區(qū)各民族的交往。

(三)對西北邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)

唐代對西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)主要體現(xiàn)在三個方面：屯田、互市和自由貿(mào)易。互市本是一種經(jīng)濟(jì)行為，但是在當(dāng)時的時代背景下，互市被打上了強(qiáng)烈的政治烙印，體現(xiàn)了唐代治理西北邊疆的羈縻政策。首先，設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)互市事宜。互市監(jiān)的設(shè)置可溯至隋朝，隋煬帝即位初，“時西域諸蕃，多至張掖，與中國交市，”于是派裴矩主掌互市之事*《隋書》卷二八，《裴矩傳》。。唐代的互市監(jiān)總隸少府寺，組織機(jī)構(gòu)更加完備。諸互市監(jiān)，“各隸所管府州”，“掌諸蕃交易之事”。*《唐六典》卷二二，《諸互市監(jiān)條》。其次，唐王朝與回紇之間的多為絹馬貿(mào)易，起初主要是在互利的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。但是在安史之亂以后，這種單純的以互利為目的的經(jīng)濟(jì)活動便融進(jìn)了政策的色彩。安史之亂后的唐王朝與回紇的絹馬貿(mào)易很大程度是為了解決唐朝軍隊(duì)對馬匹的戰(zhàn)略需求。安史之亂后，河隴陷落，國馬盡沒，造成“邊將告乏乏，無以給之”*《資治通鑒》卷二二三，《唐紀(jì)四十九》。的局面。唐與回紇的絹馬互市，極大的解決了唐朝軍隊(duì)的戰(zhàn)馬需求。而回紇通過從唐朝得到的大量綿帛，經(jīng)“絲綢之路”與世界各國商隊(duì)進(jìn)行貿(mào)易，從中獲取的巨額利潤，促進(jìn)了回紇地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。作為羈縻政策之一的互市，在加強(qiáng)唐代對西域地區(qū)的控制方面，起到了不可忽視的作用。唐與回紇的互市貿(mào)易，具有一定程度的互利性和平等性，更容易為回紇所接授，互市對于中原王朝與西域地區(qū)少數(shù)民族關(guān)系的改善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

唐王朝對西北邊疆地區(qū)所實(shí)行的羈縻政策，符合當(dāng)時的西北邊疆地區(qū)的社會實(shí)際情況。加強(qiáng)了唐朝與西北邊疆地區(qū)的聯(lián)系，為統(tǒng)一多民族國家的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但隨著唐王朝國力的衰落，羈縻政策所依仗的強(qiáng)大的政治號召力和雄厚的軍隊(duì)實(shí)力不復(fù)存在，羈縻州府逐漸被破壞，和親、會盟亦多為無奈之舉。在西域地區(qū)設(shè)節(jié)度使，導(dǎo)致地方勢力坐大，終釀安史之禍，導(dǎo)致唐代從昌盛走向衰落。從這個層面上說，“唐興于羈縻，也敗于羈縻。”*彭建英．中國古代羈縻政策的演變[M]．北京：中國社會科學(xué)出版社，2004．171．

二、修其教不易其俗，齊其政不易其宜：清代法律治疆政策

清代作為我國封建君主專制的最后一個王朝，總結(jié)吸收了以往歷代統(tǒng)治者的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把清代的封建君主專制中央集權(quán)制度發(fā)展到新的高峰。清代對西北邊疆地區(qū)的統(tǒng)治雖沿襲了中國古代傳統(tǒng)的“因俗而治”的治邊理念，但并不是簡單的承襲，而是在總結(jié)前代經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)之上，根據(jù)當(dāng)時周邊民族分布格局及形勢，制定并實(shí)施了一系列較有成效的治理西北邊疆的法律政策。“清代統(tǒng)治者面對遼闊的疆域的統(tǒng)一多民族國家的現(xiàn)狀，為了進(jìn)行統(tǒng)一的法律調(diào)整，對于聚居在邊陲之地的少數(shù)民族，制定了專門的法規(guī)，主要有《回律》、《番律》、《蒙古律》、《西寧番子治罪條例》、蒙藏地區(qū)《禁約十二事》等，這些法規(guī)具有因地制宜、因俗制宜的性質(zhì)?！?張晉藩．清朝法制史[M]．北京：中華書局，1998．7．在具體的法律適用方面，清朝統(tǒng)治者往往還會考慮民族習(xí)俗和宗教信仰，與內(nèi)地有別*乾隆十五年，有沙瑪爾巴一案，駐藏大臣“請將其親侄樂傘本等三犯照大逆緣坐律擬斬，其堂侄阿里等大小七名口，應(yīng)否發(fā)往煙瘴地區(qū)安插，抑賞給功臣為奴，”對此，乾隆朱批如下：“藏內(nèi)人等，不諳緣坐條例，所有沙瑪爾巴親侄樂傘建本等三犯罪，竟著解京交部治罪。其阿里等七名口即交四川總督分發(fā)兩廣、福建煙瘴地方安插，不比解京?！?引自張晉藩．清朝法制史[M]．北京：中華書局，1998.8-9．)。

(一)行政管理制度

西北邊疆地區(qū)地域廣闊，民族眾多，境內(nèi)有維吾爾、漢、滿、回、哈薩克、布魯特、蒙古等民族。清朝根據(jù)各個地區(qū)聚居區(qū)的民族分布情況實(shí)行了多種制度：在漢族聚居區(qū)實(shí)行郡縣制；維吾爾族聚居區(qū)實(shí)行伯克制；游牧的哈薩克、布魯特、蒙古諸族及哈密、吐蕃維吾爾人實(shí)行扎薩克制。

伯克，維吾爾族語“長官”之意，西北邊疆統(tǒng)一后，維吾爾族地區(qū)，喀什噶爾、葉爾羌、和闐、烏什、阿克蘇、庫車、拜城、沙雅爾、賽里木伊犁之寧遠(yuǎn)城皆因俗設(shè)治，沿用伯克制。沿襲伯克制體現(xiàn)了清政府對維吾爾族居住地“順其俗而撫治之”*趙翼：《皇朝武功紀(jì)盛》卷二，《平定準(zhǔn)噶爾部前編述略》。的一貫做法，使得“清朝政府統(tǒng)一新疆以后，維吾爾族地區(qū)很快就成為中亞最繁榮幸福的地區(qū)。”*[英]包羅杰．阿古柏伯克傳[M]．北京：商務(wù)印書管，1976．47．清朝政府是在對伯克舊制進(jìn)行重大改革后指定的，廢除了伯克的世襲舊制，由清政府直接選任原有的民族酋領(lǐng)充任各級伯克。乾隆二十四年(公元1759年)，清政府規(guī)定：“辦事之阿其木等員，亦應(yīng)如各省大臣之例，遇缺補(bǔ)授，或緩事隔退。阿奇木等缺出，亦以伊沙噶升補(bǔ)，不準(zhǔn)世襲?！?《清高宗實(shí)錄》，卷五九七。伯克世襲制的取消，使伯克從原來的貴族官僚逐漸演化為清政府的地方官吏，這是對傳統(tǒng)羈縻政策根基的極大觸動。經(jīng)過改造后的伯克制度，體現(xiàn)了清代政府對西北邊疆地區(qū)由間接治理到直接管轄的轉(zhuǎn)變。

札薩克制是清王朝在西北邊疆地區(qū)推行的“盟旗制度”，是清王朝“因俗而治”羈縻政策的重要組成部分?！懊似熘贫取钡膭?chuàng)設(shè)最初是為了解決蒙古問題，新疆統(tǒng)一后，扎薩克制被運(yùn)用于哈薩克部落和衛(wèi)拉特蒙古游牧部落中。扎薩克“由清廷任命當(dāng)?shù)夭孔迨最I(lǐng)擔(dān)任……對于其管轄范圍內(nèi)之土地，人民有完全管轄之權(quán)，其人民對于朝廷或駐防官吏，不負(fù)任何徭役、賦稅的義務(wù)”*林恩顯．清朝在新疆的漢回隔離政策[M]．臺北：商務(wù)印書館，1998．60．，札薩克王公對其屬地、屬地享有完全的經(jīng)濟(jì)權(quán)，“這個制度經(jīng)過1884年西北邊疆建省，以及1912年中華民國成立，都沒有改變?！?全國政協(xié)文史和學(xué)習(xí)委員會．新疆五十年——包爾漢回憶錄[M]．北京，中國文史出版社，2013．22．札薩克制實(shí)現(xiàn)了天山北部游牧民族的高度自治，又實(shí)現(xiàn)了清王朝對天山北部的控制，清政府同北部的游牧民族及哈密、吐蕃地區(qū)維吾爾族上層的利益整合，從而維持了新疆的穩(wěn)定。

新疆統(tǒng)一后，清朝在天山北路東部的巴里坤、烏魯木齊地區(qū)推行了與內(nèi)地同一的府縣制度。據(jù)《西北邊疆圖志》記載，吐蕃、哈密“纏回十一，漢民十九”，清政府在烏魯木齊以東實(shí)行州縣制，一方面是因?yàn)樵谶@一地區(qū)社會利益結(jié)構(gòu)趨于內(nèi)地；另一方面，這種體制反映了當(dāng)時占人口多數(shù)漢族人民的利益。府縣制在天山北路東部地區(qū)的推行，是以清朝在這一地區(qū)的大規(guī)模移民為基礎(chǔ)*余太山．西域通史[M]．鄭州，中州古籍出版社，2003．438．。

總之，清政府為了更好地管理地方事務(wù)，針對西北邊疆民族習(xí)慣、風(fēng)俗情況、社會歷史狀況，因俗而治，在軍長的管轄下，設(shè)立伯克制、札薩克制和府縣制三種行政管理體制。這種經(jīng)過改良后的行政管理制度，逐步實(shí)現(xiàn)了清王朝對新疆的直接管理，也為晚清新疆行省的建立奠定了基礎(chǔ)。

(二)宗教羈縻政策

清代，天山北路的蒙藏民大多信仰佛教，而天山南路的各民族則信奉伊斯蘭教。在西北邊疆地區(qū)，這兩種宗教有著巨大的傳統(tǒng)優(yōu)勢和社會勢力。清政府對于邊疆地區(qū)的羈縻政策，主要體現(xiàn)在兩個方面：“一是尊崇和扶持；二是管理和限制?！?彭建英．中國古代羈縻政策的演變[M]．北京，中國社會科學(xué)出版社，2004．271．佛教(藏傳佛教)在蒙藏民族中有著廣泛的社會基礎(chǔ)和巨大的社會影響力，清王朝對此十分慎重，采取“從俗從宣，各安其習(xí)”*《清世宗實(shí)錄》卷八十。的做法，以達(dá)到籠絡(luò)蒙藏宗教上層分子，鞏固邊疆地區(qū)的穩(wěn)定。對于伊斯蘭教，清政府采取的措施是支持世俗的伯克，禁止宗教干預(yù)行政，實(shí)行政教分離。因?yàn)樵谇宕y(tǒng)一西北邊疆以前，伊斯蘭宗教首領(lǐng)逐步控制了世俗政權(quán)，阿訇的地位居于世俗的伯克之上，成為伊斯蘭教在西北邊疆地區(qū)的集中代表。阿訇在西北邊疆地區(qū)經(jīng)常制造事端，廢殺伯克。為此，乾隆皇帝說：“阿渾乃回人誦經(jīng)識字者，與準(zhǔn)噶爾喇嘛相似。從前厄魯特等不知事體，聽信喇嘛，致生變亂，豈可使回人仍因舊習(xí)。著傳諭舒赫德等，曉示各城回人，嗣后諸事，唯聽阿奇木等伯克辦理，阿渾勢力不干預(yù)。”*《清高宗實(shí)錄》卷六一五。清王朝統(tǒng)治者敏銳的認(rèn)識到，如果阿渾勢力在西北邊疆強(qiáng)大，將會利用宗教危及清朝在西北邊疆的統(tǒng)治。

清王朝不改變西北邊疆地區(qū)的民族信仰，尊重其傳統(tǒng)習(xí)俗，對天山北路信仰佛教和天山南路信仰伊斯蘭教以及由此形成的各種傳統(tǒng)制度給予尊重和保護(hù)。當(dāng)宗教因素有礙國家統(tǒng)一和西北邊疆地區(qū)穩(wěn)定時，國家便會對宗教進(jìn)行一定限度的管理和制約。這也是中國歷代所傳承的“齊其政不易其俗”傳統(tǒng)羈縻政策的重要內(nèi)容。

(三)西北邊疆經(jīng)濟(jì)開發(fā)的法律政策

加強(qiáng)西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，是歷代統(tǒng)治者都比較重視的問題。清王朝對西北邊疆地區(qū)的開發(fā)手段最主要體現(xiàn)在屯田的興起與鼓勵內(nèi)地商賈出關(guān)的貿(mào)易政策。清代在西北邊疆的屯田分為軍屯、旗屯、犯屯、回屯、民屯五種。筆者選取與羈縻政策最緊密的回屯和民屯，略加論述。

回屯即維吾爾人屯田。天山南北平定以后，清政府決定在伊犁建立軍府，屯駐重兵，控制新疆，從乾隆二十五年(公元1760年)至三十三年(公元1768年)，清朝從天山南路葉爾羌、喀什噶爾、庫車、阿克蘇、和闐、賽里木、拜城、沙雅爾、烏什等城先后遷徙維吾爾人6383戶至伊犁興辦回屯*《西捶總統(tǒng)事略》卷一，《伊犁興屯書始》。。回屯實(shí)行以播種數(shù)量計(jì)算耕種面積的方法，“其惠民受田之戶，論籽種，不計(jì)傾畝?！?《欽定皇輿西域圖志》卷二三，《屯政一》。在興辦屯田過程中，南路維吾爾人“愿意來效力著甚多”，甚至愿意“愿自備資斧移屯”。*《清高宗實(shí)錄》卷七二九。民屯，又稱“戶屯”，主要實(shí)施于天山北路的巴里坤、烏魯木齊地區(qū)。這種新辦民屯的過程，“其實(shí)就是自封建國家的組織和幫助下，通過遷徙、招募、安置等手段，使得各類無業(yè)之民獲得一份生產(chǎn)、生活資料，安家立戶于天山北路，成為自耕農(nóng)的過程。”*余太山．西域通史[M]．鄭州：中州古籍出版社，2003．446．乾隆時期，清政府招募無業(yè)貧民的范圍擴(kuò)大到陜甘各州，“每戶撥給地三十畝，力能多種者，亦聽民便，賞給農(nóng)具一副，籽種小麥八斗、栗谷一斗、青稞三斗，借給建房銀二兩，馬一匹作價(jià)引八兩，俟伊等生計(jì)充裕之后完交?！?《烏魯木齊政略·戶民》?；ナ匈Q(mào)易也是促進(jìn)西北邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)的另一重要手段。清統(tǒng)一新疆后，采取了鼓勵內(nèi)地商賈出關(guān)貿(mào)易的政策，并采取多種手段減少貿(mào)易關(guān)卡，暢通貿(mào)易通道。乾隆二十六年規(guī)定，北道行走商賈就不必繞道烏里雅蘇臺，使得北道行程大大縮短了四十余日*《清高宗實(shí)錄》卷六〇一。；乾隆帝還修治通往烏魯木齊的通道，以利商旅。天山南路的維吾爾族人原本就有經(jīng)商的傳統(tǒng)，西北邊疆統(tǒng)一后，除集市貿(mào)易發(fā)展之外，喀什噶人、葉爾羌等還和西藏、中亞各國保持貿(mào)易往來。清代的屯田特別是回屯和民屯，以及加強(qiáng)與西北邊疆地區(qū)的互市貿(mào)易，對于加快西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，促進(jìn)中原王朝的先進(jìn)文化與西北邊疆地區(qū)的交流，加強(qiáng)各民族的經(jīng)濟(jì)交往，都起到重要作用。

清代作為中國最后一個封建王朝，是中國傳統(tǒng)的羈縻政策走向衰微的歷史時期。前代王朝所沿用的羈縻政策盡管仍被沿用，但是已經(jīng)發(fā)生某些質(zhì)的改變，羈縻因素逐漸減少。 “因俗而治”的伯克制、札薩克制、宗教制度，清皆加以改造，羈縻因素大大減少。但是作為傳統(tǒng)羈縻之術(shù)之一的經(jīng)濟(jì)開發(fā)(比如互市、屯田)卻逆勢而上，肇始于唐宋時期的漢藏茶馬互市，明時期達(dá)到鼎盛，清代亦呈現(xiàn)出大力發(fā)展的勢頭，可見對西北邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)積極開發(fā)政策，對于維系中原王朝對西北邊疆地區(qū)控制的歷史功勛是卓越的。

三、唐、清兩代羈縻政策的比較及歷史經(jīng)驗(yàn)

唐代與清代治疆的羈縻政策是中國傳統(tǒng)羈縻政策的重要組成部分，以“因俗而治”為核心的羈縻政策，在中國古代幾千年的發(fā)展歷史中，幾經(jīng)演變，內(nèi)容十分豐富，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、軍事等諸方面。歷代傳統(tǒng)羈縻政策的各種形式，在唐代和清代都有所反映和體現(xiàn)。唐代羈縻政策主要有設(shè)置羈縻州府、和親、冊封、會盟、互市等措施，清代有伯克制、扎薩克制、宗教羈縻政策等等。唐代和清王朝都十分重視加強(qiáng)對西北邊疆地區(qū)的行政管理，設(shè)置官方的行政管理機(jī)構(gòu)(往往帶有軍事色彩)，唐代設(shè)置了安西都護(hù)府和北庭都護(hù)府，清代在新疆設(shè)立伊犁將軍，統(tǒng)管新疆事務(wù)。唐、清兩代都格外重視經(jīng)濟(jì)羈縻政策的運(yùn)用，把促進(jìn)西北邊疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)作為定邦安疆的重要手段，并以法律的形式加以確定。唐代自武德以來，“歲發(fā)山東壯丁為戍卒，繒帛為軍資，開屯田，供軍糧，設(shè)監(jiān)牧，畜馬牛，軍城戍邏，萬里相望，”*《資治通鑒》卷二二三。清代西北邊疆是中國屯墾最發(fā)達(dá)的地區(qū)。開墾的大片耕地，推動了西北邊疆社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?？偟膩碇v，唐代與清代在治理西北邊疆方面有諸多相似之處，清代的羈縻之策繼承了漢唐的傳統(tǒng)的羈縻政策，但是由于時代不同，也表現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，二者的不同點(diǎn)主要有以下幾個方面：

第一，“恩”與“威”側(cè)重點(diǎn)不同。

古人對于羈縻之策的論述中，往往會涉及到“恩”與“威”，“ 恩”與“威”孰輕孰重，可謂因人、因時、因地，這也正體現(xiàn)了中國古代羈縻政策高度靈活和富有彈性的特點(diǎn)。不同朝代或者同一朝代的不同時期，“恩”與“威”表現(xiàn)形式皆異。一般來說，唐代“威”輕“恩”重，清代“威”重“恩”輕。唐王朝羈縻政策重“恩”與其所推行的開明的民族政策有很大的關(guān)系，尤其是隨著唐王朝國力衰退，羈縻之術(shù)所依仗的政治影響力和軍事實(shí)力的減弱，“恩”的一方更展露無遺。上文筆者所論述的唐王朝與突厥和回紇的會盟，以及唐王朝與回紇的和親，就是在唐王朝國力衰退的背景下，唐王朝為了時間與西域地區(qū)少數(shù)民族政權(quán)和平共處而作出的無奈之舉。清代處于傳統(tǒng)羈縻政策的衰落時期，乾隆帝通過五年的戰(zhàn)爭，武力統(tǒng)一了西北邊疆，可謂是“武”在先。在治理西北邊疆過程中，又對伯克制、扎薩克制加以改造，廢除世襲特權(quán)，羈縻因素逐漸減少。因此，通過對唐、清兩代“恩”與“威”關(guān)系的分析，可以得出：在中央大一統(tǒng)的政治背景之下以及雄厚的軍事實(shí)力基礎(chǔ)是“恩”得以實(shí)施的強(qiáng)力后盾。

第二，從中央與地方的關(guān)系來看，唐代與西域地區(qū)較為松散，而清朝與西北邊疆關(guān)系更為緊密。

唐代在西北邊疆建立數(shù)量眾多的羈縻州府，主要有三種組織形式，一是保留原有統(tǒng)治機(jī)構(gòu)；二是“華官參治”，派遣漢官員充當(dāng)羈縻州府的部分官員，組成聯(lián)合統(tǒng)治機(jī)構(gòu)；三是，“監(jiān)領(lǐng)制”，保留原有的機(jī)構(gòu)，中央派政治代表進(jìn)行監(jiān)督。這三種形式，都保持或基本保持了各民族原有統(tǒng)治機(jī)構(gòu)，承認(rèn)原有酋領(lǐng)的政治地位和直接統(tǒng)治本族的權(quán)利。這種體制與清代的軍府制有很大的區(qū)別，在軍府制下，清王朝結(jié)合西北邊疆地區(qū)少數(shù)民族的人文、地理情況，實(shí)行伯克制度、扎薩克制和府縣制。伯克制經(jīng)過清王朝的改革，已經(jīng)由原來的世襲土官變?yōu)橥林鞴?，他們的特?quán)受到限制。因此，清代對西北邊疆地區(qū)的管轄更直接，更緊密，而唐王朝對西域地區(qū)治理主要是通過都督府進(jìn)行間接的控制。

第三，從傳統(tǒng)的羈縻政策手段來看，唐代與清代的側(cè)重點(diǎn)不同，唐對和親政策比較親睞，而清王朝主要是處理宗教問題。

不論是唐代還是清代，在設(shè)置軍事行政機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對西北邊疆的管理，以及冊封、封爵方面，兩朝并無大異，只是清在承襲前代的基礎(chǔ)之上有所變化。和親是唐王朝一項(xiàng)重要的羈縻手段，唐代中前期的和親政策多積極主動，而唐后期特別是安史之亂以后，和親政策多被動而為之。這種帶有明顯的政治目的，以各自利益為出發(fā)點(diǎn)，“是一種借新的聯(lián)姻來擴(kuò)大自己勢力的機(jī)會，起決定作用的是朝廷的利益，而不是個人感情”。*中央編譯局.馬克思恩格斯選集(第四卷)[M].北京：人民出版社,1992.78.對于中央王朝來說，大多數(shù)情況下都把他作為緩和矛盾或?qū)崿F(xiàn)羈縻的一種手段。和親政策經(jīng)歷了唐時期的鼎盛后，在宋、元、明時期幾乎銷聲匿跡，尤其是傳統(tǒng)的中原王朝與邊疆少數(shù)民族上層之間的和親，幾至沒有。清朝雖有滿蒙聯(lián)姻，但主要處理的是清王朝與蒙古部落之間的關(guān)系。自元代開始的宗家羈縻政策，又是唐朝所沒有的。清代在西北邊疆地區(qū)主要是處理伊斯蘭教的問題，此問題不再贅述。

綜上，通過對唐代、清代治理西北邊疆的羈縻政策的比較分析，我們不難得出如下結(jié)論，擇其要義論述之：

首先，歷代王朝對西北邊疆的統(tǒng)治在曲折中前進(jìn)，在繼承中深化。自西漢設(shè)置西域都護(hù)府到清朝設(shè)置行省制度，歷代王朝對西北邊疆的治理經(jīng)歷了西漢到隋的督統(tǒng)治理、唐到明的羈縻治理、清前期到1884年的軍府治理、1884年以后的建省治理四個不同的發(fā)展階段，體現(xiàn)了中央政府對西北邊疆治理逐步強(qiáng)化的發(fā)展軌跡。西域都護(hù)府的設(shè)置標(biāo)志包括西北邊疆在內(nèi)的西域被正式納入中央王朝的版圖，至唐代，唐王朝重新使西域納入中原王朝的版圖之下，并設(shè)置安西和北庭都護(hù)府。明代由于受國力的影響，對西域的控制較弱。清代集歷代之大成，統(tǒng)一西北邊疆，設(shè)置軍府，并與1884年在西北邊疆設(shè)省治理，完成了西北邊疆和我國其他地區(qū)融為一體的進(jìn)程。其次，對西北邊疆的治理不僅包括行政管理，還包括經(jīng)濟(jì)開發(fā)。積極加強(qiáng)西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)，是唐代和清代統(tǒng)治者都極為重視的羈縻手段。當(dāng)傳統(tǒng)的羈縻政策漸行消亡之時，互市、屯田等經(jīng)濟(jì)開發(fā)手段卻顯示出極其旺盛的生命力。大力開發(fā)西北邊疆經(jīng)濟(jì)，是保障西北邊疆穩(wěn)定的基礎(chǔ)，唐代與回紇的帶有官方色彩的絹馬貿(mào)易，從唐至清一直存在的屯田制度，這些經(jīng)濟(jì)措施，促進(jìn)了西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)西北邊疆的社會穩(wěn)定。這一史實(shí)表明，加快西北邊疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)是實(shí)現(xiàn)西北邊疆長治久安的物質(zhì)保證。再次，中央政府的強(qiáng)大的法律權(quán)威和軍事力量是維系西北邊疆穩(wěn)定的重要因素之一。羈縻政策包含“恩”與“威”兩個方面，“威”是“恩”的基礎(chǔ)，而“威”的來源就是中央政府強(qiáng)大的權(quán)威和軍事力量。由于唐朝強(qiáng)大的國家影響力和軍事實(shí)力，唐太宗被各族推為“天可汗”。相反到唐代晚期，隨著政治影響里的下降，各族紛紛脫離唐朝的管轄，西域各族又陷入長期戰(zhàn)亂的局面。在清代亦是同理，清政府憑借強(qiáng)大的軍事實(shí)力完成了西北邊疆的統(tǒng)一。這一事實(shí)表明，中央政府的強(qiáng)力推行統(tǒng)一、國家富強(qiáng)是實(shí)現(xiàn)西北邊疆地區(qū)長期穩(wěn)定發(fā)展的核心。最后，宗教問題逐漸成為影響西北邊疆社會穩(wěn)定的重要因素。由于宗教有著很特殊的影響力，西北邊疆境內(nèi)的各種割據(jù)勢力都想利用宗教來加強(qiáng)自己的統(tǒng)治，在西北邊疆地區(qū)，“宗教與世俗權(quán)力的結(jié)合使一些宗教勢力出現(xiàn)了干預(yù)政治乃至控制世俗政權(quán)的情況，成為危害新疆穩(wěn)定的一大威脅，”*馬大正．西出陽光覓知音——新疆研究十四講[M]．上海：上海辭書出版社，2013．24．新政府平定大小和卓的叛亂便是因此而起。因此，清王朝采取了政教分離政策，致使伊斯蘭教對于政治的干涉處于非法地位，宗教對西北邊疆穩(wěn)定的影響才逐漸減弱。這一史實(shí)說明，宗教勢力與世俗政權(quán)相分離是西北邊疆穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

歷代統(tǒng)治者從立法的角度確立了羈縻制度，客觀上維護(hù)了邊疆的國家安全與社會穩(wěn)定，這種法律政策“形成了一道無形的防線，對外鞏固了國防；對內(nèi)則包圍了各民族的形勢?！?林恩顯．清朝在新疆的漢回隔離制度[M]．臺北：臺灣商務(wù)印書館，1998．1．防止了分裂國家，沖擊中央統(tǒng)治權(quán)威的行徑的出現(xiàn)，從法律的角度保證了中央對邊疆，尤其是少數(shù)民族地區(qū)的政令暢通。唐代和清代統(tǒng)治者除了在法典層面和中央國家機(jī)構(gòu)的組織層面確立了對邊疆地區(qū)的管轄外，同時還配套了一系列的政策，這對邊疆地區(qū)，尤其是中央政府對西北邊疆地區(qū)的有效管轄起到了積極作用。中國的傳統(tǒng)法律思想理論首先要求“樹立君主的統(tǒng)治地位，防止外族輕易的滅亡中原王朝?！?邱玉梅，王喆．方孝孺“民本法治”思想初探[J].時代法學(xué),2012，(5)：36．維護(hù)中央的統(tǒng)治權(quán)威和國家的領(lǐng)土完整，是歷代中央政府治理國家的第一要務(wù)。唐代和清代對邊疆的法律治理，尤其是對西北邊疆地區(qū)的治理說明從歷史上，中央政府就明確了西北邊疆是中國領(lǐng)土不可分割的一部分的原則，羈縻政策正是其有效治理西北邊疆地區(qū)的一種實(shí)踐，這為清代末期《回疆則例》的出臺和新疆建省提供了法律史角度的鮮活制度素材，保證了中央政府對西北邊疆的有效治理。同時也為西北邊疆地區(qū)的政權(quán)架構(gòu)提供了法律層面的歷史借鑒，這是我們需要關(guān)注的。

A Study on the Chinese Traditional Mollification Policy in Legal History—Take the Chinese Traditional Mollification Policy of the Tang Dynasty and the Qing Dynasty for Example

WANG Zhe, ZHOU Lei

(SchoolofCriminalLaw,North-WestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Xi’an,Shanxi710063,China)

The traditional ancient Chinese Mollification Policy is an important part of the rule of law, which by the Feudal dynasty governance in Xinjiang. The essence of the Mollification Policy is a kind of legal system. Thought of Tang Dynasty and the Qing Dynasty governance in Xinjiang inherit and develop the Chinese traditional Mollification Policy A typical period of the Mollification Policy development is the Tang Dynasty and the Qing Dynasty’s evolution, to compare the two from the perspective of legal history, drawing the outline of the development of ancient Chinese Mollification Policy.

legal history; mollification; northwest governance; the Tang Dynasty; the Qing Dynasty

2013-10-07

王喆，男，西北政法大學(xué)2013級博士研究生，主要研究方向：法史學(xué)；周磊，男，西北政法大學(xué)法律史專業(yè)2011級碩士研究生，主要研究方向：法史學(xué)。

D911.02

：A

：1672-769X(2014)01-0030-08