武中哲

(山東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250014)

目前，從保障房的建設(shè)、分配到管理，政府扮演著全能的角色。然而，單純依靠政府也會(huì)導(dǎo)致一些弊端，影響到住房保障工作的高效健康發(fā)展。政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制是現(xiàn)代社會(huì)保障制度運(yùn)行中的兩個(gè)基本機(jī)制。在不同國家和同一國家不同歷史階段，社會(huì)保障制度模式存在諸多差異，這些差異就在于政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制的不同組合方式。黨的十八大提出，市場(chǎng)將在資源配置中起決定性作用。在此背景下，探討在住房保障中如何發(fā)揮政府與市場(chǎng)的作用無疑具有重要意義。

一、政府與市場(chǎng)在目前住房保障中的角色

政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制是兩種基本資源配置機(jī)制，二者各有優(yōu)點(diǎn)和不足。在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)方面，二者可以相互補(bǔ)益，相互促進(jìn)。一般認(rèn)為，政府機(jī)制可以彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。然而，對(duì)于不同社會(huì)保障項(xiàng)目，對(duì)于同一社會(huì)保障項(xiàng)目的不同階段，政府和市場(chǎng)的作用會(huì)存在差異。鑒于此，在社會(huì)保障中如何發(fā)揮政府與市場(chǎng)的作用，如何選擇政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制，一直是社會(huì)保障理論研究中激烈爭(zhēng)論的問題，也是實(shí)踐中世界各國社會(huì)保障制度改革和調(diào)整的中心環(huán)節(jié)。［1］

在建立健全現(xiàn)代社會(huì)保障制度方面，政府常發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但市場(chǎng)仍具有重要補(bǔ)充功能。尤其是在1970年代西方各國的社會(huì)保障制度出現(xiàn)危機(jī)之后，市場(chǎng)在社會(huì)保障中的作用更加凸顯，社會(huì)保障體制的私營化呼聲越來越高。［2］在社會(huì)保障領(lǐng)域，政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制之間不是非此即彼的關(guān)系，需要兩者并舉，并揚(yáng)長(zhǎng)避短。

我國住房保障制度是伴隨著20世紀(jì)九十年代末住房商品化改革逐步開始推行的。迄今為止，我國保障房建設(shè)和分配主要是政府行為，由中央政府提出目標(biāo)和規(guī)劃，由地方政府具體負(fù)責(zé)實(shí)施，并且形成政府責(zé)任機(jī)制。住房保障作為社會(huì)保障的一個(gè)子系統(tǒng)，政府在其中承擔(dān)職責(zé)是理所當(dāng)然的。但是，單純依靠政府也會(huì)導(dǎo)致一些弊端。例如，保障房建設(shè)的資金匱乏問題，分配領(lǐng)域的不公平問題，供應(yīng)和需求的脫節(jié)問題等。這些問題出現(xiàn)的根本原因在于保障房政策實(shí)踐中尚缺乏社會(huì)化和市場(chǎng)化機(jī)制。沃爾夫認(rèn)為，市場(chǎng)失靈需要政府出手緩解，效率低下則需要市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)刺激，不能認(rèn)為缺乏政府干預(yù)的不干涉主義無論如何都是合適的;而在特殊情況下，政府干預(yù)所難免產(chǎn)生的弊端也許比市場(chǎng)缺陷更嚴(yán)重。［3］市場(chǎng)或政府都難以單獨(dú)解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下所有問題。當(dāng)尼遜和溫格遜將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家中政府對(duì)住房問題所承擔(dān)的責(zé)任及定位分為三種模式:一是政府被動(dòng)解決的雛生型;二是市場(chǎng)為主、政府為輔的社會(huì)型;三是政府廣泛保障的全面責(zé)任型。［4］

運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制解決住房保障問題，并不缺乏國際經(jīng)驗(yàn)。西方發(fā)達(dá)國家工業(yè)化和城市化進(jìn)程較早，也較早面對(duì)城市住房短缺問題。在解決住房短缺問題時(shí)，它們制定了一系列政策和法規(guī)，逐漸建立健全了住房保障體系。不同時(shí)期，西方國家采用的干預(yù)手段有所不同。在住房保障緊迫性較小的情況下，更傾向于運(yùn)用市場(chǎng)手段;在住房保障緊迫性較高的情況下，則更傾向于政府干預(yù)。

西方國家之所以在住房保障過程中能夠運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，得益于這些國家所具有的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)、市民社會(huì)基礎(chǔ)和良好社會(huì)信用體系。相比西方發(fā)達(dá)國家，我國缺少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)，政府力量相對(duì)強(qiáng)大，而社會(huì)力量相對(duì)弱小。迄今為止，我國保障房建設(shè)和分配主要依靠政府推動(dòng)，社會(huì)力量作用有限。但是，隨著改革的深入和住房保障制度的持續(xù)推進(jìn)，基礎(chǔ)性的住房保障逐步讓位于需求改善型的住房保障，住房保障的公平和效率問題更為引人關(guān)注。為克服住房保障制度實(shí)踐中的政府失靈，基于國情引入多元化機(jī)制更具現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

二、保障房建設(shè)、分配和管理市場(chǎng)化的必要性

保障房是與商品房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，是基于解決住宅商品化弊端而推出的福利性住宅項(xiàng)目，目前主要由廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品房、政策性租賃住房和公租房組成，也包括在一些林區(qū)、墾區(qū)、礦工棚戶區(qū)住房改造及游牧民定居工程。我國住房保障在起始階段，主要有廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房?jī)煞N類型。隨著對(duì)住房困難群體的需求更加細(xì)化，進(jìn)而形成了其他類型的保障房。隨著改革發(fā)展的不斷深入，住房困難的類型和程度在未來還會(huì)發(fā)生持續(xù)變化，住房保障政策也需要推陳出新。在一般意義上理解，保障房是政府的責(zé)任，而商品房則交由市場(chǎng)運(yùn)作。但是在具體實(shí)踐過程中，政府和市場(chǎng)在這兩大領(lǐng)域則是相互交融的。某些保障房本來就是一定程度上與市場(chǎng)機(jī)制聯(lián)系在一起的，例如限價(jià)商品房、經(jīng)濟(jì)適用房及拆遷安置房。還有一些保障房在使用過程中需要借助社會(huì)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)的力量?？傊?，保障房不能徹底脫離市場(chǎng)機(jī)制。

(一)資金籌措需要社會(huì)渠道與市場(chǎng)機(jī)制

保障房建設(shè)涉及到資金、土地、建材、建設(shè)能力和制度建設(shè)等一系列復(fù)雜問題。其中，資金不足是制約保障房建設(shè)的一個(gè)最主要的因素。按照制度設(shè)計(jì)，保障性住房建設(shè)采取三種方式推進(jìn):一是政府直接投資建設(shè);二是政府和企業(yè)共建;三是企業(yè)獨(dú)立建設(shè)。當(dāng)前，不少地區(qū)保障性住房建設(shè)還較大程度局限于政府直接投資。開發(fā)商參與建設(shè)保障性住房的熱情不高，除了利潤率較低之外，資金鏈吃緊也是一個(gè)重要原因。地方政府的保障房投入依賴政府財(cái)政，包括中央政府投入與地方政府配套。地方財(cái)政收入主要是當(dāng)?shù)仄髽I(yè)稅收以及土地出讓金。然而，以土地出讓金為財(cái)政收入來源與保障房建設(shè)之間本身就存在矛盾。國有土地經(jīng)地方政府劃撥給開發(fā)商進(jìn)行商品房或商業(yè)設(shè)施開發(fā)，能夠獲得土地出讓金，并將其納入財(cái)政收入。而同樣土地用于建設(shè)保障房則財(cái)政收入大減。而且還要拿出既有財(cái)政資金投入到保障房建設(shè)?？傊?，如果單純依靠政府財(cái)政投入，保障房建設(shè)資金難以得到持久保證。即便中央政府投資到位，地方政府也難以足額配套。有專家做過估算:以2011年為例，中央政府提出建設(shè)1000萬套保障房的戰(zhàn)略任務(wù)。如果以70平方米/套×2000元/平方米建筑成本計(jì)算，大約需要1.4萬億元建筑資金;再加上各種公用設(shè)施配套，需要的資金會(huì)更多。雖然可從商品住宅土地出讓金、住房公積金、財(cái)政資金等方面籌措，但資金缺口依然巨大。要改變保障房的資金困局，必須改變保障房建設(shè)的資金來源思路，實(shí)現(xiàn)財(cái)政投入為主向社會(huì)投入為主的轉(zhuǎn)變。［5］而社會(huì)投入就需要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。地方政府不僅要以財(cái)政撥款、發(fā)行債券、設(shè)立政府擔(dān)?；鸬榷喾N方式提供資金;還要進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和制度創(chuàng)新，為其他社會(huì)主體參與住房保障融資提供金融和稅收支持，對(duì)可能出現(xiàn)的壟斷等問題進(jìn)行規(guī)制。英、法、德等多個(gè)國家都利用類似住房協(xié)會(huì)等社會(huì)非營利機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方融資，讓其積極參與社會(huì)住房的管理和服務(wù)。非營利機(jī)構(gòu)可通過貸款和社會(huì)捐助參與解決保障房建設(shè)和管理的資金短缺問題，不會(huì)受政府財(cái)政赤字因素制約，因此可以有效解決保障房資金短缺問題。

(二)保障房的供需對(duì)接需要市場(chǎng)機(jī)制

保障房面臨的困難不僅是建設(shè)資金不足的問題，而且還有與需求對(duì)接的問題。如果沒有根據(jù)市場(chǎng)需求進(jìn)行保障房規(guī)劃與建設(shè)，就會(huì)導(dǎo)致保障房供需失衡，會(huì)嚴(yán)重阻礙住房保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保障房的供給與需求也必須遵循市場(chǎng)規(guī)律。保障房在產(chǎn)權(quán)歸屬上雖然不同于商品房，但是在滿足人的居住需要這個(gè)基本屬性上與商品房性質(zhì)相同。住房困難者對(duì)保障房的需求必然是多元化的，要做出符合自己意愿的選擇，而選擇的根據(jù)是各自不同需求。影響選擇的因素不僅有住房面積和戶型，也有住房位置、住房質(zhì)量、住房所在社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施和交通情況等。如果保障房的申請(qǐng)者沒有足夠的選擇余地，那么保障房就不能較好地滿足他們的需要。而市場(chǎng)機(jī)制能提供更多選擇的自由。由政府規(guī)劃建設(shè)的保障房往往集中在城市中的一些特定區(qū)域，其區(qū)域分布和住房類型遠(yuǎn)不如商品住宅那樣廣泛和多樣化，這易于導(dǎo)致保障房供應(yīng)與需求脫節(jié)，或根本沒有留給使用者相應(yīng)的選擇余地。低收入的住房困難群體也對(duì)住房有多樣化需求，需求會(huì)因人因時(shí)而異。對(duì)于保障房的需求，人們首先需要居有其所，而后才考慮其他因素。我國目前住房保障體系雖然幾乎覆蓋了所有中下階層，隨著保障房供應(yīng)數(shù)量的逐年累加，未來“居有其所”已經(jīng)不是主要問題，而滿足住房困難群體多元化需求的程度則會(huì)成為主要關(guān)注的一個(gè)方面。如果說在第一個(gè)階段政府的強(qiáng)勢(shì)干預(yù)還是必要的話，那么在后面階段，政府干預(yù)過多就會(huì)導(dǎo)致保障房供求脫節(jié)，政府管制會(huì)降低市場(chǎng)配置的效率。

(三)保障房的后期管理需要市場(chǎng)機(jī)制

后期管理是住房保障的一項(xiàng)重要工作。既有研究主要關(guān)注的是保障房的建設(shè)與分配，較少關(guān)注保障房的后期管理。實(shí)際上，當(dāng)保障房建好并分配以后，后續(xù)與日常生活相關(guān)的事項(xiàng)還有很多，需要做長(zhǎng)期細(xì)致的規(guī)劃。后期管理主要針對(duì)保障房的物業(yè)管理，及水電暖等各項(xiàng)配套設(shè)施的管理。保障房的居住對(duì)象大多為低收入家庭，這些家庭獲得保障房后，卻面臨著繳納物業(yè)費(fèi)和水電暖各項(xiàng)費(fèi)用的問題。如果這些方面都按照商品房的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，那么很多家庭會(huì)難以負(fù)擔(dān)。如果政府在保障房的后續(xù)管理方面繼續(xù)投入，那就等于大大延長(zhǎng)了政府保障房預(yù)算資金的使用鏈條，增加了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。相比保障房建設(shè)，住房的使用是一個(gè)長(zhǎng)期過程，日常管理支出累計(jì)是個(gè)更大的數(shù)額。那些獲得了保障房的困難家庭，如果后續(xù)物業(yè)管理費(fèi)還要依賴政府來負(fù)擔(dān)，將給政府的人力、物力和財(cái)力都帶來較大壓力，這種長(zhǎng)期福利在住房保障群體日益龐大的背景下顯然是不可持續(xù)的。然而，低收入家庭的困難也是一個(gè)明確的現(xiàn)實(shí)，政府只管蓋房、分房而不管用房的做法畢竟是不完備的。鑒于此，在保障房的后期管理環(huán)節(jié)，運(yùn)用社會(huì)化和市場(chǎng)化機(jī)制來彌補(bǔ)住戶個(gè)人支出的困難是非常必要的?？梢試L試以土地和住房換物業(yè)管理支出的做法，即在保障房小區(qū)內(nèi)配建一定數(shù)量的經(jīng)營性用房，運(yùn)用經(jīng)營收益補(bǔ)貼小區(qū)物業(yè)費(fèi)用，通過市場(chǎng)化的運(yùn)作為保障房的日常管理提供經(jīng)費(fèi)，解決保障房小區(qū)物業(yè)缺少經(jīng)費(fèi)來源的困境，減免住戶的物業(yè)管理費(fèi)用，減輕住戶的經(jīng)濟(jì)困難。還可以探索保障房住戶親自參與物業(yè)管理的模式，以居民自組織來履行物業(yè)公司的功能，通過自我服務(wù)降低管理成本。應(yīng)進(jìn)一步探索在住房保障后期管理過程中運(yùn)用市場(chǎng)手段，籌措管理經(jīng)費(fèi)，使后期管理能順暢進(jìn)行，也使保障房的保障功能最終得到完善。

三、住房保障實(shí)踐中市場(chǎng)機(jī)制的建構(gòu)

未來住房保障需要更多運(yùn)用市場(chǎng)手段。我國目前仍處在市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，改革仍是未來發(fā)展的必要手段。住房保障的發(fā)育成熟更需要一個(gè)漸進(jìn)過程，未來發(fā)展在于如何實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)間的良性互動(dòng)。政府作為政策制定者和推動(dòng)者，可更多運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)各類社會(huì)機(jī)構(gòu)參與保障房的建設(shè)、分配和管理。這種模式的優(yōu)點(diǎn):一是將政府從眾多具體事務(wù)中解脫出來，有助于集中人力完成更重要工作;二是在住房保障領(lǐng)域引進(jìn)了社會(huì)化監(jiān)督機(jī)制;三是通過社會(huì)化、市場(chǎng)化操作，有助于降低保障房建設(shè)成本，避免保障房閑置浪費(fèi)，更好地滿足困難群體的需要。

競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制與公共政策并不矛盾，二者有著內(nèi)在的一致性。政府應(yīng)該借助競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)。如果運(yùn)用得法，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)機(jī)制會(huì)有助于實(shí)現(xiàn)政府公共政策目標(biāo)。住房保障屬于非盈利的公共政策范疇，但住房保障任務(wù)的完成需要調(diào)動(dòng)多種資源，亦面臨多種成本選擇。當(dāng)政府作為住房保障的唯一實(shí)施主體時(shí)，缺少社會(huì)化參與渠道。市場(chǎng)機(jī)制作用的發(fā)揮有賴于公民社會(huì)基礎(chǔ)，政府要想通過市場(chǎng)的力量來優(yōu)化住房保障，就必須充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織參與的積極性。西方發(fā)達(dá)國家之所以能夠在住房保障領(lǐng)域發(fā)揮市場(chǎng)的作用，其關(guān)鍵因素在于這些國家有較為成熟的社會(huì)組織，這些社會(huì)組織介入政府和市場(chǎng)活動(dòng)，對(duì)于保障房政策的實(shí)施和規(guī)避政府失靈與市場(chǎng)失靈都會(huì)發(fā)揮積極作用。大量國際證據(jù)表明，世界范圍內(nèi)政府與社會(huì)組織的合作在不斷增加 。［6］社會(huì)組織在政府的監(jiān)管和支持下介入住房保障，住房保障的公平度和運(yùn)作效率都會(huì)得到較大幅度提升。

近年來，我國加大了住房保障工作力度，保障房規(guī)劃與建設(shè)數(shù)量猛增。為完成中央政府分配的保障房建設(shè)任務(wù)，許多地方政府將建設(shè)任務(wù)逐級(jí)分解，很多大型國有企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位也將福利房建設(shè)納入保障房建設(shè)計(jì)劃。但這些組織解決的只是自己?jiǎn)T工的住房困難，并不是面向全社會(huì)的普遍性保障，因此難免會(huì)出現(xiàn)住房保障被組織分割，從而影響保障政策的公平。這種局面的出現(xiàn)是與中國單位體制的歷史傳統(tǒng)分不開的。在改革過程中，一方面開始實(shí)行福利社會(huì)化;另一方面，組織的利益化特征也更明顯，由此導(dǎo)致基于部門和組織的福利分割。一些體制內(nèi)的大型組織擁有自己的房地產(chǎn)企業(yè)，員工能夠通過多種方式獲得住房福利，而其他社會(huì)成員則沒有機(jī)會(huì)享受這種福利，這加劇了以組織為邊界的住房福利分割。為克服這種福利分割，可嘗試把一部分國營房地產(chǎn)公司或國有企業(yè)下屬房地產(chǎn)公司轉(zhuǎn)化為專門經(jīng)營社會(huì)保障住房的機(jī)構(gòu)，建設(shè)的保障性住房除滿足本企業(yè)員工之外，在政府的指導(dǎo)下面向全社會(huì)開放。政府通過稅收、金融等政策保證這些企業(yè)獲得房地產(chǎn)企業(yè)的平均利潤，并立法對(duì)其經(jīng)營行為進(jìn)行監(jiān)督，以保證這些企業(yè)能夠按照市場(chǎng)化手段進(jìn)行保障房的建設(shè)和管理，進(jìn)而提高這些企業(yè)參與住房保障的積極性，促進(jìn)體制內(nèi)房地產(chǎn)企業(yè)與政府實(shí)現(xiàn)良性合作。

在政府主導(dǎo)的住房保障領(lǐng)域注入市場(chǎng)力量，有助于在維護(hù)公平的前提下提高效率。從所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)績(jī)效來看，選擇市場(chǎng)介入的“度”至關(guān)重要。選擇越傾向于市場(chǎng)，就可能遭遇越多的市場(chǎng)失靈;選擇越傾向于非市場(chǎng)，就會(huì)遭遇越多的非市場(chǎng)失靈。［3］在保障房的建設(shè)和分配過程中，政府是主體，市場(chǎng)是輔助性手段。在此過程中，政府理念和行為至關(guān)重要，作為住房保障的責(zé)任方，政府需要明確哪些職責(zé)屬于自己，哪些應(yīng)該交給社會(huì)和市場(chǎng)。做到保障房政策因地制宜與因時(shí)制宜相結(jié)合，原則性和靈活性相結(jié)合，這個(gè)過程考驗(yàn)政府智慧。住房保障還要注重做好后期管理和服務(wù)。政府向社會(huì)組織購買服務(wù)可以使政府從“大包大攬”中解脫出來。政府由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)政策的制定者、購買者和監(jiān)督者，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)權(quán)力的回歸和政府角色的轉(zhuǎn)換。［7］

住房保障領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提是擁有健全的法律法規(guī)。保障房的建設(shè)、分配和管理環(huán)節(jié)都需要法制化。我國住房政策大多以各級(jí)政府部門“通知”形式出現(xiàn)，沒有以法律形式固定下來。在保障房主要由政府建設(shè)，并由政府來分配的情況下，其效果取決于相關(guān)部門的監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管力度，而缺少法制約束。但是，當(dāng)保障房引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，由社會(huì)機(jī)構(gòu)來運(yùn)作的情況下，必須加強(qiáng)法制化。另外，社會(huì)信用體系與法律措施一樣，也是保障房健康推進(jìn)的保證。保障房領(lǐng)域的信用體系需要一個(gè)跨組織的運(yùn)作機(jī)制，需要許多社會(huì)組織的協(xié)調(diào)和配合。未來住房保障的重點(diǎn)是規(guī)范公平分配，要對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行動(dòng)態(tài)的資格界定，這需要良好社會(huì)信用體系的支撐。社會(huì)信用體系本身也是社會(huì)建設(shè)的重要組成部分，也是住房保障引入市場(chǎng)機(jī)制的重要保證。

［1］周弘.世紀(jì)末社會(huì)保障制度面臨的挑戰(zhàn)——從歐美養(yǎng)老制度的異同看政府的作用［J］.國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論，1999(11).

［2］張強(qiáng).社會(huì)保障制度變遷中的政府與市場(chǎng)關(guān)系探討［J］.廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)，2004(2).

［3］查爾斯·沃爾夫.市場(chǎng)，還是政府［M］.重慶:重慶出版社，2009:17，153，175 －176.

［4］David Donnison，Clare Ungerson.Housing Policy［M］.London:Penguin Books Ltd.，1982:9.

［5］王國剛.中國保障房建設(shè)考量政府行為邊界［N］.經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2011－03－24.

［6］王浦劬.萊斯特·薩拉蒙.政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)研究:中國與全球經(jīng)驗(yàn)分析［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2010:215－216.

［7］劉慶元，溫穎娜.政府購買社工服務(wù)的機(jī)構(gòu)訴求［J］.社會(huì)工作，2007(11).