劉雨時(shí)，高小枚

（湖南師范大學(xué)社會學(xué)系，湖南長沙410081；長沙理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南長沙410114）

慈善事業(yè)是一項(xiàng)建立在社會捐贈基礎(chǔ)上的社會救濟(jì)事業(yè)，是一種有組織的民間群眾性互助活動。有學(xué)者把歷史上的慈善活動歸于“慈善事業(yè)”這一范疇，如張奇林認(rèn)為：“慈善事業(yè)是一個(gè)歷史范疇。盡管關(guān)于慈善事業(yè)的起源有不同的說法，慈善事業(yè)在不同的社會形態(tài)和社會制度下有不同的表現(xiàn)形式，但從本質(zhì)上講，慈善事業(yè)是一種救濟(jì)行為，施惠者與受惠者是慈善事業(yè)的兩個(gè)基本要素，這對不同時(shí)代和不同民族的慈善事業(yè)來說，具有普遍意義。”[1]由此可見，慈善事業(yè)是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、社會文明發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，同時(shí)也受社會歷史發(fā)展諸多條件的制約，又因各國文化歷史的不同而有差異。從被曝光的“詐捐門”事件到紅十字會陷入信用危機(jī)，以及世界杰出華商協(xié)會募捐20億的非洲“希望工程”事件，甚至最能籌款的慈善組織河南宋慶齡基金會也發(fā)生了巨額善款去向不明事件，由此可見目前中國的慈善事業(yè)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而慈善信息不透明則成了阻礙中國慈善事業(yè)前進(jìn)步伐的根本原因。西方國家有著成熟的慈善文化、慈善機(jī)構(gòu)和完善的配套制度，公眾不必?fù)?dān)心自己的善款不能被善用，其慈善事業(yè)無論在運(yùn)作方式還是運(yùn)行規(guī)范方面都已日臻成熟，很多經(jīng)驗(yàn)值得我們關(guān)注、學(xué)習(xí)、研究和借鑒，有利于完善我國公共慈善事業(yè)的建設(shè)。

一、美國的慈善事業(yè)

美國并沒有單獨(dú)的慈善法，然而根據(jù)聯(lián)邦稅法慈善組織的活動必須限于公益性。因此美國慈善機(jī)構(gòu)在文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、婦女與兒童權(quán)益保護(hù)、老年人服務(wù)、就業(yè)、環(huán)保、社區(qū)改造、移民、預(yù)防青少年犯罪、消除貧困等方面等發(fā)揮著十分巨大的作用。

1.民間主導(dǎo)型的實(shí)踐模式

公眾捐贈是美國慈善事業(yè)的主體。美國每年的慈善捐贈達(dá)到3000億美元以上，居世界首位，包括個(gè)人捐贈、企業(yè)捐贈、基金會捐贈和公益勞動捐贈。87%的美國人信仰基督教，遵從基督教的道德準(zhǔn)則，許多人把公益事業(yè)看作基督教道德原則的實(shí)踐并從中獲得極大的精神滿足。[2]2010年，世界首富比爾蓋茨和股神巴菲特領(lǐng)刮慈善風(fēng)暴，共同倡議億萬富豪們捐出一半家產(chǎn)，并且巴菲特已帶頭承諾將自己家產(chǎn)的99%捐給慈善事業(yè)。據(jù)《財(cái)富》雜志報(bào)道，福布斯列出的全美400名最有錢的富翁的凈資產(chǎn)約為12000億美元，那么如果蓋茨夫婦和巴菲特的倡議成功，他們至少能募得6000億美元的承諾捐款，這將會是美國慈善事業(yè)又一次非常大的飛躍。在美國的慈善事業(yè)中，慈善不只是富人的游戲。美國勞工統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)：2007年美國最窮的1/5家庭平均稅前收入為1.05萬美元，他們將收入的4.3%捐給了慈善活動；而最富有的1/5家庭的稅前收入為15.39萬美元，用于慈善的收入比例僅為2.1%。[3]捐贈財(cái)產(chǎn)也并不是美國慈善事業(yè)的唯一途徑，有錢出錢沒錢出力在美國也是屢見不鮮。1998年，美國56%的成年人參加了志愿者工作，從事199億小時(shí)工作，他們的貢獻(xiàn)相當(dāng)于900萬全職雇員，創(chuàng)造價(jià)值達(dá)2250億美元。[4]

在美國，慈善事業(yè)已經(jīng)形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈：政府通過立法和稅收政策鼓勵(lì)社會辦慈善；專業(yè)的評估機(jī)構(gòu)對各類慈善組織進(jìn)行評估并公報(bào)；然后企業(yè)和個(gè)人向滿意的慈善組織捐款；媒體、公民對慈善機(jī)構(gòu)的善款使用情況享有知情權(quán)和監(jiān)督義務(wù)；政府、企業(yè)和慈善機(jī)構(gòu)、社會組織相互協(xié)調(diào)彼此合作形成良性循環(huán)，共同滿足社會需要，解決社會問題。

2.稅收激勵(lì)下的慈善動機(jī)

美國稅收制度激勵(lì)是美國慈善動機(jī)的潤滑劑。1913年美國正式開始征收所得稅，隨著時(shí)間推移稅率逐漸提高，累進(jìn)幅度逐漸增大（最高時(shí)達(dá)94%），而從1917年開始，美國稅法對私人慈善捐贈給予了個(gè)人所得稅優(yōu)惠待遇，且?guī)缀跛兄荻济庹鞔壬平M織的房地產(chǎn)稅。此外，美國還開征遺產(chǎn)稅與繼承稅，它們都具有高稅率、累進(jìn)制的特點(diǎn)，這從客觀上促進(jìn)了社會財(cái)富的再分配，也為美國的慈善捐贈提供了外在的激勵(lì)機(jī)制。為了合法避稅，美國一些富翁往往通過家屬信托、基金會、慈善捐贈等方式，在生前就對其財(cái)產(chǎn)做好安排，這也正好成為慈善事業(yè)的主要捐贈來源。[5]此外，美國稅法給宗教、慈善、教育等組織以免稅待遇：慈善組織不需交所得稅；捐贈者捐贈的錢數(shù)將從個(gè)人所得稅中減掉。企業(yè)如果捐贈給慈善機(jī)構(gòu)，公司便享有減稅待遇，這極大地鼓勵(lì)了個(gè)人和企業(yè)的捐贈行為。其中向公共慈善機(jī)構(gòu)捐款要優(yōu)于向私人基金會捐款；對現(xiàn)金和財(cái)產(chǎn)的捐贈有不同待遇。向公共慈善機(jī)構(gòu)捐款的更為優(yōu)惠待遇包括這些機(jī)構(gòu)更容易獲得更多的公共支持和相應(yīng)的更大公共責(zé)任。對現(xiàn)金和財(cái)產(chǎn)的捐贈有不同的待遇是指評估財(cái)產(chǎn)（尤其是某些特殊的財(cái)產(chǎn)）的固有困難（以及潛在的濫用），以及在計(jì)算捐贈人可扣除數(shù)額時(shí)都會考慮對任何已捐出財(cái)產(chǎn)可能的資本利用的必要性或明智之舉。[6]

國家對基金會的運(yùn)作有大量的免稅減稅優(yōu)惠，使得慈善基金會可以獲得其他企業(yè)無法企及的高回報(bào)。2003年美國人捐贈2410億美元給慈善公益機(jī)構(gòu)，人均善款460美元，占當(dāng)年人均GDP的2.17%；2005年，美國人的慈善捐助達(dá)到2603億美元，人均捐款878美元。美國的捐款額每年都在2000億到3000億美元，個(gè)別年份高達(dá)6000億美元。[7]有必要說明的是，美國人已經(jīng)看到了慈善事業(yè)要想更有希望地生存下去，就要把減稅看作是公眾消費(fèi)的一種形式，確保其社會利益比國家在稅收上放棄的財(cái)富更有價(jià)值，事實(shí)上減稅即增長慈善捐助。

3.穩(wěn)定的社會公信力

個(gè)人捐助一直是美國慈善捐贈的主要來源，主要原因是捐贈者十分信任接受捐款的慈善機(jī)構(gòu)能把錢物真正用于其所關(guān)注的事業(yè)。與國內(nèi)不同的是，政府對慈善機(jī)構(gòu)的約束機(jī)制主要體現(xiàn)在對慈善組織的界定及對財(cái)務(wù)活動的監(jiān)督上，任何人要成立免稅性質(zhì)的慈善組織都必須經(jīng)過政府的嚴(yán)格審查，符合既定的條件。另外，慈善機(jī)構(gòu)的所有活動和財(cái)務(wù)都得面向社會公開，任何公民都有權(quán)查詢賬目。慈善機(jī)構(gòu)每年向政府提供的年報(bào)必須如實(shí)反映所有的財(cái)務(wù)活動細(xì)節(jié)，一旦發(fā)現(xiàn)造假行為，相關(guān)董事可能會被收以高額稅收，慈善機(jī)構(gòu)甚至?xí)ッ舛愘Y格。[8]

第三方評估機(jī)構(gòu)是美國慈善發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，這些評估機(jī)構(gòu)屬于非營利性組織，不接受任何被評估機(jī)構(gòu)的費(fèi)用或資助，而是通過其他渠道獲得經(jīng)費(fèi)進(jìn)行評估，并把結(jié)果公之于眾。評估機(jī)構(gòu)會對各類慈善組織如教育、健康、環(huán)境、動物保護(hù)等進(jìn)行評估，提供各慈善機(jī)構(gòu)規(guī)模、開支額、執(zhí)行官報(bào)酬等單項(xiàng)前十排行榜，公眾參考評估機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)決定是否對其進(jìn)行捐贈。然而，這種評估機(jī)構(gòu)在國內(nèi)尚未形成規(guī)模。

二、英國的慈善事業(yè)

英國是世界上第一個(gè)對慈善事業(yè)立法的國家，也是慈善法律體系較為完善的國家。早在1860年英國政府就專門成立了“慈善委員會”來監(jiān)督管理慈善組織的行為，增進(jìn)公眾參與慈善事業(yè)的信心?！?006年慈善法案》規(guī)定：慈善組織的目的必須是公共利益；慈善組織必須是義務(wù)的，不但慈善組織不能謀取任何利益，慈善組織的管理人員也不能領(lǐng)取任何報(bào)酬；慈善組織不得從事任何非慈善活動。一系列的法律法規(guī)對英國民間公益事業(yè)和公益慈善組織的發(fā)展起到了十分積極的作用。

1.“政府資助為主、民間組織為輔”的慈善模式

英國慈善組織的經(jīng)費(fèi)主要來自于中央或地方政府的資助和社會募捐。其中，英國政府提供給慈善組織的慈善資助總額大約相當(dāng)于慈善組織每年?duì)I業(yè)總額的1/3。為推動慈善事業(yè)的發(fā)展，英國政府不僅每年提供巨額的財(cái)政支持，同時(shí)建立了一套完備的行政支持體系和獨(dú)立于政府的登記監(jiān)督體系，積極有效地推動了政府與民間的合作，強(qiáng)調(diào)政府與民間公益組織的一致性，價(jià)值觀和互補(bǔ)性功能合作關(guān)系。英國的慈善組織與政府間的關(guān)系可以說已經(jīng)發(fā)展成為一種合作伙伴關(guān)系，英國的慈善組織同其他組織一樣，具有獲得政府資助的公平權(quán)力。英國慈善事業(yè)所呈現(xiàn)出的是一種政府與民間的積極合作同時(shí)政府將資助慈善組織作為一項(xiàng)義務(wù)制度化的局面。

民間組織以民間性、自愿性、非營利性為主要特征，區(qū)別于政府部門和企業(yè)。一般認(rèn)為，政府的官僚作風(fēng)難以適應(yīng)日益繁雜的各項(xiàng)社會事務(wù)，而企業(yè)由于逐利的天性，不可能為社會成員提供全面的公益性服務(wù)，因而需要獨(dú)立的第三部門來為社會成員提供各種社會服務(wù)，民間組織由此得以發(fā)展繁榮。民間組織掌管著大量的社會事務(wù)，從環(huán)保、教育、濟(jì)貧到各種為會員服務(wù)的協(xié)會和行業(yè)組織，深入社會各個(gè)領(lǐng)域，且具有很強(qiáng)的公信力，憑借籌款為社會提供各種服務(wù)，創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會，其影響力不容小視，儼然成為與政府、企業(yè)并駕齊驅(qū)的三駕馬車之一，因此民間組織被稱為“第三部門”。[9]

2.英國慈善的監(jiān)管制度

英國有著20萬家慈善機(jī)構(gòu)，是世界上慈善事業(yè)最發(fā)達(dá)的國家之一。其發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)給英國社會帶來了巨大便利，為世界慈善事業(yè)提供了許多有益經(jīng)驗(yàn)。英國2006年的《慈善法》最大的進(jìn)步是對慈善事業(yè)的監(jiān)管進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定，其明確了慈善委員會的法律地位——是具有特殊地位性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對議會負(fù)責(zé)，具有完全獨(dú)立性。也就是說雖然慈善委員會的領(lǐng)導(dǎo)班子由相關(guān)政府機(jī)關(guān)的部長任命，但是其行政職權(quán)卻不受任何政府部門管束。這一方面保證了其職權(quán)的獨(dú)立性和透明性，另一方面保障了慈善資源的有效利用。[10]慈善委員會的監(jiān)管主要涉及慈善組織的注冊管理和慈善組織的運(yùn)作管理。

（1）對慈善組織的注冊管理是慈善監(jiān)管的基礎(chǔ)，慈善委員會的工作人員依照法律法規(guī)制定相關(guān)的細(xì)則分兩步對材料進(jìn)行評估——對慈善組織的評估和對人的審查。對慈善組織評估主要是確定該機(jī)構(gòu)是否是公益性的，其組織使命是否符合《慈善法》對民間公益事業(yè)的定義。對人的審查則是確認(rèn)申請組織管理層人選。已登記的慈善機(jī)構(gòu)獲得穩(wěn)定的法律地位、享受稅收減免政策、納入《慈善法》的管理范圍且在籌款等社會活動中得到大眾的信任。值得一提的是，受某一慈善組織登記影響的人或總檢察長、該組織的慈善受托人可以提出異議并向高等法院起訴，以反對慈善委員會將某一組織登記為慈善組織，或主張將某一組織從登記簿中注銷。慈善委員會若認(rèn)為某一組織不再符合慈善組織條件，也可撤銷其慈善組織資格。

（2）對慈善組織的運(yùn)作管理制度方面，慈善委員會需要定時(shí)獲取、評估和公開發(fā)布有關(guān)慈善委員會工作目標(biāo)和日常工作情況的所有信息，確定和調(diào)查公眾反映的管理不良情況或違法行為，及時(shí)采取防范和補(bǔ)救措施，還要為政府各部的部長提供關(guān)于慈善委員會工作目標(biāo)和日常工作情況的信息，提供相關(guān)的咨詢服務(wù)并提出有關(guān)建議等。[5]慈善組織獲取公眾支持、取得較好公信力的一個(gè)必要手段就是信息公開。為保障慈善組織財(cái)務(wù)的公開透明，慈善委員會對于較大的慈善組織還專門設(shè)立了審計(jì)與財(cái)務(wù)年度檢查制度，根據(jù)2006年《慈善法》規(guī)定：年收入在1萬~50萬英鎊之間的組織，如果其章程沒有明確的審計(jì)規(guī)定，其必須接受獨(dú)立財(cái)務(wù)檢查員的檢查；對于年收入超過50萬英鎊的慈善組織，其必須接受專業(yè)的年度審計(jì)。

三、美、英兩國慈善事業(yè)管理模式對我國慈善事業(yè)管理的啟示

隨著改革開放的不斷深入和市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，我國已進(jìn)入了各社會要素不斷分化組合、各種社會利益日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期。在我國當(dāng)前的社會發(fā)展中，主要的社會矛盾集中體現(xiàn)在民生就業(yè)、社會保障、貧富差距等領(lǐng)域。慈善事業(yè)作為一項(xiàng)社會事業(yè)，代表了一種社會治理的力量，它可推動我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展、可平衡社會矛盾，在構(gòu)建社會主義和諧社會方面發(fā)揮重要作用。中國超過日本，與美國成為經(jīng)濟(jì)總量最大的兩個(gè)國家已成事實(shí)；中國在如何擴(kuò)大民間慈善資源的功效方面，也隨之面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在建立健全慈善捐贈信息統(tǒng)計(jì)、專業(yè)分工和監(jiān)督制度方面，中國可以適當(dāng)借鑒美國和英國行之有效的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)與現(xiàn)代社會發(fā)展相適應(yīng)的慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展。目前，我國慈善事業(yè)在總體上呈現(xiàn)出：慈善組織大量涌現(xiàn)、志愿者數(shù)量逐年增加、慈善捐贈總額增長明顯、公民慈善意識不斷增強(qiáng)等有利趨勢。

但是由于我國慈善事業(yè)起步慢、底子薄、基礎(chǔ)弱，不可避免的還存在一系列亟待解決的問題：①發(fā)展慈善事業(yè)相關(guān)的政策、法律、法規(guī)尚不健全和完善。我國尚沒有針對性、特定性的專門規(guī)范慈善（公益）組織的實(shí)體內(nèi)容的法律與法規(guī)條款，即使是已經(jīng)頒布的有關(guān)法律、法規(guī)政策，亦因缺乏具體的、可供操作的配套政策而難以落實(shí)。②民眾觀念滯后，慈善事業(yè)發(fā)展所需要的社會氛圍尚未形成，一些人仍對慈善事業(yè)存在著認(rèn)識上的誤區(qū)，慈善事業(yè)理念與發(fā)達(dá)國家存在較大差距。③正規(guī)的慈善機(jī)構(gòu)的數(shù)量太少，慈善捐贈水平較低。據(jù)了解國內(nèi)正規(guī)注冊的慈善機(jī)構(gòu)有300萬家，還有400多萬家慈善機(jī)構(gòu)是未經(jīng)注冊仍在運(yùn)作的。大量的民間慈善組織游離在監(jiān)管范圍外，導(dǎo)致了大量的捐贈資金流失和慈善資金不合理的使用。④正規(guī)的慈善組織自身亦存在著不適應(yīng)發(fā)展需要的弱點(diǎn)。部分慈善機(jī)構(gòu)的組織建設(shè)還不規(guī)范，組織的程序不透明、管理制度不規(guī)范、監(jiān)督機(jī)制不健全，慈善募捐的方式缺乏足夠的吸引力，慈善工作人員的專業(yè)素質(zhì)還有待提高，慈善組織的運(yùn)行還缺乏透明度，慈善公益系統(tǒng)的自律還有待強(qiáng)化。⑤慈善資源分布不均勻。具有官辦背景的大型基金會不僅擁有充足的資金優(yōu)勢，在稅收方面還享有優(yōu)惠權(quán)，在慈善市場屬壟斷地位，而小型的民間慈善組織缺少公信力，在資金的獲得與稅收優(yōu)惠上往往處于劣勢。⑥許多“慈善”鬧劇和黑幕的頻繁曝光，嚴(yán)重打擊著我國慈善事業(yè)的公信力，嚴(yán)重摧殘著大眾內(nèi)心的慈善與道德信念等。以上諸多問題制約了我國慈善事業(yè)的發(fā)展。參照英美兩國的慈善經(jīng)驗(yàn)，筆者提出一些建議：

1.完善慈善法律體系

雖然在慈善立法這一塊的法律我國已有一定的涉及，但大多針對特定領(lǐng)域的立法，缺乏一部基礎(chǔ)的、統(tǒng)一性的法律，這樣容易出現(xiàn)法律法規(guī)之間的沖突。參照英國頒布的《慈善法》，我國的慈善基本法在法律的定位上，也應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定慈善原則、慈善概念、慈善管理機(jī)構(gòu)等法律制度；同時(shí)該法也應(yīng)當(dāng)明確慈善事業(yè)的組織法律制度，詳細(xì)規(guī)定關(guān)于慈善組織的設(shè)立條件、設(shè)立程序以及慈善組織的運(yùn)作原則和免稅優(yōu)惠政策等。對于我國的現(xiàn)實(shí)情況來說，按政策規(guī)定行事是一條不成文的規(guī)定，所以一旦慈善基本法出臺后，可以以慈善基本法為核心，修改相關(guān)部門的法律規(guī)章，避免規(guī)定上的矛盾，日積月累形成一個(gè)完善的慈善法律體系。值得說明的是，我國的慈善基本法也應(yīng)有明文條目來保障公民的知情權(quán)。英國的《慈善法》明確規(guī)定：公眾中的任何成員只要交付一定合理的費(fèi)用，就有權(quán)獲得慈善組織的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告；在美國，慈善機(jī)構(gòu)每年都必須向國家稅務(wù)局上報(bào)年度財(cái)務(wù)報(bào)表，要求提供的信息十分詳細(xì)，包括慈善機(jī)構(gòu)前5名收入最高的成員名單、前5名報(bào)酬最高的合同商名單以及籌款所需的花費(fèi)，甚至報(bào)表還要求提供與所有董事會成員有關(guān)的金融交易記錄。[11]國內(nèi)如果能做到這點(diǎn)，相信能逐步解除日益嚴(yán)重的信任危機(jī)。

2.降低慈善組織的進(jìn)入門檻

受儒家的仁愛大同思想影響，促進(jìn)慈善事業(yè)已是弘揚(yáng)我國優(yōu)良傳統(tǒng)的需要，“慈善不是錢，是心；人人可慈善、人人能慈善”。然而，目前我國慈善組織申報(bào)過高的門檻限制了很多想為慈善事業(yè)添磚加瓦之人。據(jù)基金會管理?xiàng)l例規(guī)定：全國性的慈善組織注冊前要有10萬元以上的活動資金，地方性的有3萬元以上活動資金；設(shè)立基金會的，全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元，地方性公募基金會不低于400萬元，非公募基金會不低于200萬元。社團(tuán)條例規(guī)定：在人數(shù)上社團(tuán)成立必須有50個(gè)以上的個(gè)人會員或者30個(gè)以上的單位會員；個(gè)人會員、單位會員混合組成的，會員總數(shù)不得少于50個(gè)等。此類硬性規(guī)定在一定程度上限制了我國慈善組織的發(fā)展。在英國，只要組織確定其目的必須是公共利益、組織必須是義務(wù)的并且不謀取任何利益、其管理人員不收取任何報(bào)酬就可注冊為慈善組織，且除去在慈善委員會注冊的慈善機(jī)構(gòu)，法律沒有明確的慈善組織向當(dāng)?shù)卣块T注冊即可，誰給慈善組織注冊誰就負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。這樣一來降低了入行的門檻，二來節(jié)約了行政成本，三來給了地方政府壓力，使其更好地行使監(jiān)督管理權(quán)。

3.加速慈善組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理

在我國現(xiàn)有的法律制度中，慈善組織并不是一個(gè)獨(dú)立的概念，也沒有作為一個(gè)獨(dú)立的組織體系存在。我國慈善組織普遍缺少自治性，官辦色彩濃。有的民間慈善組織因沒有注冊而缺少組織性，有的官辦慈善組織缺少民間性。慈善組織在資金來源上主要依靠政府撥款，組織的人士豁免權(quán)也很大程度受政府控制。所以很多慈善組織內(nèi)部管理行政色彩過度濃厚，很多的國家現(xiàn)職工作人員兼任慈善組織法定代表人，很多地方慈善總會的法定代表人由當(dāng)?shù)孛裾珠L兼任。[12]慈善機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門協(xié)調(diào)分工是慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)必須三權(quán)分立，大型的慈善機(jī)構(gòu)須設(shè)立三個(gè)不同的職權(quán)機(jī)構(gòu)，使三權(quán)能相互、有效的制約，而且要健全民主選舉、民主監(jiān)督、民主決策制度。規(guī)定現(xiàn)職國家工作人員不得兼任慈善組織領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)，以保持慈善機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。引入捐贈人、受益人參與內(nèi)部治理，加強(qiáng)對慈善組織運(yùn)作的監(jiān)督。

4.加強(qiáng)政府對慈善組織的支持力度

在中國，慈善事業(yè)的興起必須需要政府的支持，但支持不等于干預(yù)。美國是世界上最發(fā)達(dá)的國家，尚不能獨(dú)靠政府解決一系列的社會問題，這些問題如果單靠政府去解決政府機(jī)構(gòu)勢必像雪球一樣越滾越大，政府開支增多，稅收加重，矛盾也會隨之增多。美國政府鼓勵(lì)社會辦慈善符合“小政府，大社會”的社會發(fā)展趨勢，有利于發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)的功能作用。鑒于國內(nèi)的特殊國情，我國政府應(yīng)減少對慈善組織不適當(dāng)?shù)母深A(yù)，強(qiáng)化慈善組織的民間性、自治性，妥善的處理與慈善組織的關(guān)系，共同商討解決面臨的問題，加大慈善宣傳和慈善表彰獎(jiǎng)勵(lì)，引導(dǎo)更多人關(guān)注慈善和參與慈善。值得注意的是，現(xiàn)代慈善事業(yè)的發(fā)展在一定程度上有賴于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動，因?yàn)榇壬剖聵I(yè)是在以社會成員自愿捐贈為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下資本總是要追求利潤最大化，要想公眾從自己袋子中把錢掏出來搞慈善事業(yè)光靠宣傳、道德顯然還不夠，這就需要政府制定一系列的優(yōu)惠政策，向慈善事業(yè)傾斜。美國政府的稅收政策對慈善組織和向慈善組織捐助的機(jī)構(gòu)與個(gè)人都不同程度了給予了優(yōu)惠，中國政府可參照這一點(diǎn)。

5.加強(qiáng)對慈善組織的管理與監(jiān)督

對慈善組織監(jiān)督最有效的是行政監(jiān)督，然而從我國目前情況看，行政監(jiān)督作用并沒有有效發(fā)揮。我國目前實(shí)行的是登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)“雙重監(jiān)督模式”，一方面，行政監(jiān)督職能與直接管理職能不分，業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)由行業(yè)主管成了內(nèi)部直接管理機(jī)關(guān)，政府作為外部監(jiān)督者沒有很好的實(shí)施其監(jiān)督職能，而是以行政方式直接參與慈善組織的經(jīng)營管理，致使慈善組織成為其“下屬單位”，監(jiān)督者與被監(jiān)督者成為利益共同體；其次，登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)的審查職權(quán)和監(jiān)督呈現(xiàn)出重合和真空狀態(tài)。如在慈善組織的設(shè)立方面，登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)都對其進(jìn)行嚴(yán)格審查，對慈善組織的身份取得設(shè)置了非常高的門檻，但對慈善組織行為的監(jiān)督少之又少，對此其他國家的做法完全相反。特別是在社會監(jiān)督方面，即慈善組織信息公開、在捐贈者監(jiān)督方面、在利益相關(guān)者監(jiān)督方面、在行業(yè)自律和第三方評估方面、在稅務(wù)機(jī)關(guān)的監(jiān)督等方面我國還尚未建立起有效的規(guī)定與制度。

拋開慈善組織外部的管理與監(jiān)督，其內(nèi)部監(jiān)督管理也非常重要。從國外經(jīng)驗(yàn)可知構(gòu)建慈善組織內(nèi)部監(jiān)督的目的是為慈善組織的運(yùn)行提供良好的法律和保障制度。一方面法律為慈善組織提供相對完善的運(yùn)行環(huán)境保障其健康發(fā)展；另一方面法律也并不是萬能的，他不能為慈善組織的自律做得面面俱到，所以在法律必須規(guī)定的內(nèi)容后也應(yīng)設(shè)置一些可自由發(fā)揮的空間，這些空間就是慈善組織內(nèi)部的監(jiān)督與協(xié)調(diào)。有必要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，盡管英、美等慈善發(fā)達(dá)的國家并沒有在慈善組織設(shè)置監(jiān)事會，但是監(jiān)事會作為慈善組織專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在我國慈善組織外部監(jiān)督還不夠完善和有力的情況下，其設(shè)置的必要性是非常大的。從慈善組織內(nèi)部權(quán)力制衡的角度看，監(jiān)事會對理事會、財(cái)務(wù)所和慈善組織的各項(xiàng)活動進(jìn)行監(jiān)督，其中監(jiān)督的重點(diǎn)是對慈善組織的財(cái)務(wù)部門、會計(jì)資料的審查。再者，為確保監(jiān)事會的獨(dú)立性而非理事會的附庸，應(yīng)賦有監(jiān)事會獨(dú)立地位與權(quán)限，充分發(fā)揮其作用。從監(jiān)事會產(chǎn)生的人員來看，監(jiān)事應(yīng)該從業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和捐助人中選擇，再由業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和捐助人共同確定。監(jiān)事的構(gòu)成人員中應(yīng)當(dāng)有專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)人員以確保監(jiān)事會對慈善組織財(cái)務(wù)會計(jì)資料的審查落到實(shí)處，保障慈善機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。筆者發(fā)現(xiàn)，我國慈善組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與公司的內(nèi)部結(jié)構(gòu)具有一定的相似性，作為法人的有關(guān)制度是協(xié)調(diào)一致的。因此我國可以從慈善組織自身特點(diǎn)出發(fā)，參照公司治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定做出一些調(diào)整和改進(jìn)。

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