袁暉光，范思凱

（1.沈陽(yáng)師范大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)100034；2.遼寧行政學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng) 110161）

黨的十八屆三中全會(huì)將我國(guó)全面深化改革的總目標(biāo)確立為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[1]。國(guó)家治理從本質(zhì)上不同于國(guó)家管理和國(guó)家統(tǒng)治，無(wú)法僅僅依靠政府部門(mén)自上而下地強(qiáng)制行使公共權(quán)力得以實(shí)現(xiàn)，客觀上要求公民通過(guò)企業(yè)組織、社會(huì)組織，在共同遵循的法律框架下，通過(guò)協(xié)商，基于契約廣泛參與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)[2]。不斷擴(kuò)大公民有序參與是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求，也是促進(jìn)我國(guó)全面深化改革的動(dòng)力源泉。

一、權(quán)利保障是擴(kuò)大公民有序參與的前提和基石

現(xiàn)代國(guó)家治理的根本標(biāo)志是法治。憲法和法律應(yīng)該作為國(guó)家治理的最高權(quán)威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個(gè)人有超越法律的權(quán)力。

（一）公民參與是憲法賦予人民的基本權(quán)利

我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！盵3]其體現(xiàn)的是全體公民參與國(guó)家政治生活的進(jìn)程，而政府機(jī)構(gòu)的存在依賴于全體民眾的許可。但是，繼承自計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的全能政府使公民參與有著很強(qiáng)的政府發(fā)動(dòng)的烙印。公民參與更多的是一種外在的、由政府發(fā)動(dòng)、被動(dòng)式地參與，雖然參與激情很高，但存在一定的盲目性，且以政治事務(wù)為主。文化大革命就是一個(gè)由政府發(fā)動(dòng)、民眾盲目參與，進(jìn)而造成巨大災(zāi)難的極端的例子。在那個(gè)“大公無(wú)私”的年代，公民參與主要圍繞著公共事務(wù)或國(guó)家事務(wù)來(lái)進(jìn)行的，以單一的國(guó)家利益為核心，很少摻有個(gè)體的利益成分。群眾在政府的發(fā)動(dòng)下有著強(qiáng)烈的責(zé)任感，廣大人民群眾以滿腔的熱忱、強(qiáng)烈的責(zé)任感參加到國(guó)家建設(shè)的事業(yè)中。這種責(zé)任是一種忘我的、無(wú)私的責(zé)任感，也是一種缺乏持久動(dòng)力的責(zé)任意識(shí)。這一階段，可以概括成為權(quán)利確立階段。主要是國(guó)家從意識(shí)形態(tài)上、法律上、形式上確立了人民主人翁的地位，確立了公民參與國(guó)家事務(wù)的政治權(quán)利。但這一階段立國(guó)的根基是階級(jí)立國(guó)，而非公民權(quán)利立國(guó)，實(shí)質(zhì)上還是以“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的國(guó)家主義”。國(guó)家全能主義塑造的只能是“國(guó)民參與”而非“公民參與”。二者雖一字之差，卻有著深刻的不同；“國(guó)民參與”是官本位的國(guó)家權(quán)力和利益至上的參與，而公民參與是以公民權(quán)利和公民利益為基礎(chǔ)的參與。

（二）切實(shí)保障公民有序參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)途徑

一是要培育公民的公民權(quán)利意識(shí)。公民權(quán)利意識(shí)，尤其是政治權(quán)利意識(shí)，是公民區(qū)別于國(guó)民的本質(zhì)。公民的權(quán)利意識(shí)并非與生俱來(lái)，也并非無(wú)源之水。只有通過(guò)完善的法律制度保障，才有可能使公民由被動(dòng)服從轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)參與，由被動(dòng)接受服務(wù)為積極參與治理。二是進(jìn)一步完善保障公民權(quán)利的各項(xiàng)法律法規(guī)。國(guó)家對(duì)公民權(quán)利的保障是公民參與社會(huì)治理的基石和前提。法律和制度安排的立足點(diǎn)必須是保障主權(quán)在民，所有公共政策要從根本上體現(xiàn)人民的意志。要通過(guò)完善法律保障、改進(jìn)制度安排、規(guī)范公共秩序切實(shí)保障公民的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利。三是進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)。只有完善的醫(yī)療、養(yǎng)老和教育等公共服務(wù)保障，才能賦予公民參與政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的基本能力，讓公民在自主自由的治理環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)公民個(gè)體的全面自由和發(fā)展[4]。四是保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。重點(diǎn)應(yīng)該在公共權(quán)力運(yùn)行方面加以強(qiáng)化，保證公共權(quán)力的運(yùn)作和行使公開(kāi)透明。公開(kāi)透明主要是公共權(quán)力的賦予、行使過(guò)程，公共權(quán)力的運(yùn)行結(jié)果和公共權(quán)力的工作機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制要公開(kāi)透明。在現(xiàn)代社會(huì)，公民的知情權(quán)與政府信息公開(kāi)化，是公民參與管理國(guó)家事務(wù)的基礎(chǔ)，離開(kāi)了知情權(quán)，公民參與就是一句空話。迄今為止，《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施已5年多時(shí)間，我國(guó)政府工作的透明度不斷增強(qiáng)，公開(kāi)的理念已開(kāi)始為社會(huì)所認(rèn)同。應(yīng)繼續(xù)圍繞《條例》的施行，建立健全相關(guān)法律制度，逐步構(gòu)建和完善公共服務(wù)信息公開(kāi)體系，讓權(quán)力始終在陽(yáng)光下運(yùn)行[5]。同時(shí)，加強(qiáng)疏通公眾參與渠道，提高公眾參與度，不斷擴(kuò)大公民有序參與社會(huì)治理，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單純由“政府推動(dòng)”的管理模式，走向“政府”和“社會(huì)”雙輪驅(qū)動(dòng)協(xié)商合作的國(guó)家治理的現(xiàn)代化模式。

二、利益維護(hù)是擴(kuò)大公民有序參與的關(guān)鍵和動(dòng)力

（一）利益訴求是公民參與國(guó)家治理的客觀動(dòng)力

國(guó)家治理現(xiàn)代化客觀要求“以促進(jìn)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”。因此，滿足人民群眾需求始終是健全和完善國(guó)家治理體系、提高國(guó)家治理能力的根本出發(fā)點(diǎn)。由于資源的有限性與人類(lèi)需求的無(wú)限性是一個(gè)普遍的矛盾，因此，需要確定物權(quán)歸屬來(lái)促使資源得以有效利用，確保社會(huì)穩(wěn)定健康發(fā)展。如果說(shuō)，新中國(guó)成立是“國(guó)民”權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，那么，改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展則喚醒了公民個(gè)體的權(quán)利意識(shí)。隨著私有財(cái)產(chǎn)不斷增多，市民社會(huì)自治空間得以萌芽、發(fā)展和壯大。公民個(gè)體的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利、文化權(quán)利和社會(huì)權(quán)利得到了進(jìn)一步的明確和完善。2007年頒布實(shí)施的《物權(quán)法》，在憲法保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，契合了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，確認(rèn)了“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”，實(shí)現(xiàn)了對(duì)不同所有制的財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)行平等保護(hù)，讓合法取得的財(cái)富都能夠得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確立和保障極大地激發(fā)了公民儲(chǔ)蓄投資、創(chuàng)業(yè)和置產(chǎn)的信心、愿望和動(dòng)力，為公民參與提供了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為公民參與提供了持續(xù)強(qiáng)大的動(dòng)力，為公民參與政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)樹(shù)立了堅(jiān)定信心。

（二）正確認(rèn)識(shí)和有效處理公民利益訴求

一是客觀認(rèn)識(shí)和有效疏導(dǎo)公民的利益訴求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和不同利益主體的出現(xiàn)，合理的、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求開(kāi)始成為廣大社會(huì)成員的公共需求。利益的個(gè)體性和差異性得到認(rèn)可，公民對(duì)自身利益和與之相關(guān)的權(quán)利的追求行動(dòng)也越來(lái)越多。參與主體日益多元化，參與范圍越來(lái)越寬，參與強(qiáng)度越來(lái)越大，參與主動(dòng)性也越來(lái)越強(qiáng)。這使得中國(guó)的公民參與經(jīng)歷了一個(gè)重大轉(zhuǎn)折。這一時(shí)期的公民參與開(kāi)始主要圍繞個(gè)體利益或群體利益來(lái)展開(kāi)，而非單純的國(guó)家利益。要客觀認(rèn)識(shí)這一趨勢(shì)，正確引導(dǎo)，不斷維護(hù)和增進(jìn)公民的基本權(quán)利和根本利益。要引導(dǎo)公民正當(dāng)參與國(guó)家和社會(huì)的公共事務(wù)，正確引導(dǎo)公民由被動(dòng)的政府發(fā)動(dòng)式參與向主動(dòng)式參與過(guò)渡，由重形式權(quán)利向追求實(shí)質(zhì)權(quán)利回歸，由激情盲目的參與向逐漸趨于理性的參與過(guò)渡。健全公民參與機(jī)制，完善公民參與的法律、制度和程序保障，從而避免利益群體之間由于參與愿望和要求得不到及時(shí)有效疏導(dǎo)，引發(fā)激烈的社會(huì)沖突[6]。

二是要處理好公私利益關(guān)系。在紛繁復(fù)雜的利益糾紛和利益沖突的背后，主要還是公共利益和私人利益的關(guān)系仍然處理不好。現(xiàn)在我們很多社會(huì)問(wèn)題的根子就在于“公私不分”，不能正確處理公共利益和私人利益的關(guān)系。在這一問(wèn)題上，既不要“廢公存私”，也不能“公而忘私”。要正確認(rèn)識(shí)和充分尊重公民參與社會(huì)治理的“自利性”，如果無(wú)視公民個(gè)體利益的存在，或者否認(rèn)個(gè)體利益的差異性和動(dòng)態(tài)性，不僅公民個(gè)人的利益無(wú)法得到滿足，社會(huì)的整體利益同樣無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也使公民缺乏足夠的動(dòng)力履行其責(zé)任和義務(wù)，并可能引發(fā)利益沖突。同時(shí)，要在切實(shí)維護(hù)公民合理的、正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和利益訴求的基礎(chǔ)上，不斷增進(jìn)公共利益。利益維護(hù)是擴(kuò)大公民參與的關(guān)鍵和原始動(dòng)力。我國(guó)改革開(kāi)放在很大程度上就是一種不斷尊重公民權(quán)利、不斷維護(hù)和增進(jìn)公民利益的過(guò)程，這也是我國(guó)改革開(kāi)放事業(yè)得以持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源泉。

三、責(zé)任培育是擴(kuò)大公民有序參與的導(dǎo)向和歸宿

（一）責(zé)任培育是公民有序參與的現(xiàn)實(shí)要求

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，公民參與呈現(xiàn)出了一種新的態(tài)勢(shì)。一方面，隨著公民社會(huì)的發(fā)展和權(quán)利意識(shí)的日益覺(jué)醒，公民維護(hù)個(gè)體權(quán)利的愿望和行動(dòng)日益提升，各種維權(quán)事件愈演愈烈，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，在網(wǎng)絡(luò)世界的肆意宣泄極易演變?yōu)椴回?fù)責(zé)任的網(wǎng)絡(luò)謠言和網(wǎng)絡(luò)暴力。另一方面，公民對(duì)國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)卻日益冷漠，“公地悲劇”數(shù)不勝數(shù)。人們普遍關(guān)注個(gè)體決策的后果，卻不能或不愿意組織起來(lái)，參與到以維護(hù)共同利益為目的的政治共同體之中，從根本上喪失了公共責(zé)任感。這些看起來(lái)相悖的行為反映出的卻是同一本質(zhì)，即公民參與責(zé)任意識(shí)的缺失。責(zé)任意識(shí)是社會(huì)處于秩序狀態(tài)的基本保證。只有當(dāng)公民們普遍具有責(zé)任意識(shí)，才會(huì)有負(fù)責(zé)任的政府。公民享有的自由和權(quán)利必須以履行責(zé)任為基礎(chǔ)，責(zé)任意識(shí)又以自由權(quán)利為必然前提。沒(méi)有行動(dòng)的充分自由，一切聽(tīng)命于家長(zhǎng)式的權(quán)威，個(gè)人就不可能對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，就不可能生成普遍的責(zé)任意識(shí)。公民參與的責(zé)任培育涉及政府責(zé)任和個(gè)體責(zé)任，要求既要有負(fù)責(zé)任的公民，也要有負(fù)責(zé)任的政府。負(fù)責(zé)任的公民不僅僅追求個(gè)體權(quán)益，對(duì)個(gè)體行為負(fù)責(zé)，而且要參與公共事務(wù)、監(jiān)督政府行為，對(duì)國(guó)家和社會(huì)履行責(zé)任。負(fù)責(zé)任的政府不僅要保障公民合法權(quán)益，而且要切實(shí)培育公民的責(zé)任精神，創(chuàng)新公民參與渠道，強(qiáng)化公民參與的責(zé)任感。

（二）增強(qiáng)公民參與責(zé)任意識(shí)的有效途徑

公民參與必須建立在合理規(guī)范的軌道之上，混亂無(wú)序的公民參與只會(huì)給社會(huì)帶來(lái)混亂和災(zāi)難，更談不上效率與公正。所以，培育和提高公民參與責(zé)任，建立和健全理性、公正、規(guī)范的參與機(jī)制是必然選擇。

一是加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育。要培育公民的道德責(zé)任意識(shí)，使社會(huì)主義核心價(jià)值觀內(nèi)化于心、外化于行。有了道德責(zé)任感，才會(huì)更加自覺(jué)地參與建設(shè)美好國(guó)家、維護(hù)公序良俗、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步[7]。二是鼓勵(lì)開(kāi)放式的公共話語(yǔ)和決策過(guò)程，讓公民真正參與到公共政策的議程當(dāng)中來(lái)。黨的十八大已經(jīng)明確提出：凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，凡是損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決防止和糾正。這就要求建立和完善政府決策的參與、問(wèn)責(zé)和糾錯(cuò)制度，逐步實(shí)現(xiàn)公共政策的科學(xué)化、民主化和法制化[8]。三是建立以公民滿意為核心的政府績(jī)效考核制度，進(jìn)一步完善多元參與的政府績(jī)效考核體制和考核指標(biāo)體系，廣泛吸取民眾參與對(duì)政府績(jī)效的評(píng)價(jià)；四是建立公民參與網(wǎng)絡(luò)。有組織的參與是公民負(fù)責(zé)任有序參與的重要條件。要充分利用社會(huì)團(tuán)體和社區(qū)組織促進(jìn)公民參與的組織性和秩序性。五是建立政府積極響應(yīng)參與的回應(yīng)機(jī)制。社會(huì)回應(yīng)是包括政府在內(nèi)的公共權(quán)力行使的過(guò)程中，對(duì)公眾的需要和所提出的問(wèn)題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過(guò)程。它在一定意義上是政府責(zé)任性的一種體現(xiàn)。要求建立政府官員主動(dòng)響應(yīng)公眾參與的機(jī)制，直面公眾和相關(guān)部門(mén)的參與。要求政府及其工作人員必須對(duì)公民的要求做出及時(shí)負(fù)責(zé)的反應(yīng)，不得無(wú)故拖延或沒(méi)有下文，應(yīng)當(dāng)定期地、主動(dòng)地向公民征詢意見(jiàn)、解釋政策和回答問(wèn)題。只有不斷提升政府及其官員的責(zé)任意識(shí)，培養(yǎng)公民意識(shí)和公民精神，建立健全上述配套機(jī)制，并以法律的剛性加以保障，才能真正保證公民廣泛、有序的參與到國(guó)家治理的發(fā)展建設(shè)中來(lái)[8]。

十八屆三中全會(huì)全面啟動(dòng)了國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。公民參與的權(quán)利、利益和責(zé)任三大主題在這個(gè)特殊階段彼此交織、相互影響，相互促進(jìn)。公民參與的權(quán)利保障、利益維護(hù)和責(zé)任培育是三個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，缺一不可。只有以公民利益需求為出發(fā)點(diǎn)，以公民參與權(quán)利全面保障為基礎(chǔ)，大力培育公民的責(zé)任意識(shí)和責(zé)任精神，才能充分調(diào)動(dòng)和激勵(lì)公民積極參與國(guó)家的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)全面深化改革的總目標(biāo)。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[N].新華每日電訊，2013-11-16（2）.

[2]俞可平.衡量國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)[N].北京日?qǐng)?bào)，2013-12-09（17）.

[3]中華人民共和國(guó)憲法[EB/OL].（2004-03-14）[2012-01-14]http://news.xinhuanet.com/ziliao/2004-09/16/content_1990063.htm.

[4]阿馬蒂亞·森.以自由看待發(fā)展[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002．

[5]范思凱.公共權(quán)力轉(zhuǎn)型與政府公共服務(wù)[J].理論探索，2009（1）：104-105.

[6]俞可平.公民參與的幾個(gè)理論問(wèn)題[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2006-12-18（5）．

[7]人民日?qǐng)?bào)評(píng)論員.知行合一培育道德責(zé)任感——三論著力培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-02-26（1）.

[8]范思凱.公共權(quán)力轉(zhuǎn)型視角下的行政問(wèn)責(zé)與公民參與[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（6）：25.

【責(zé)任編輯 王鳳娥】