白耀軍

（商洛學院思想政治理論教學部，陜西商洛726000）

商洛市城鎮(zhèn)化問題研究

白耀軍

（商洛學院思想政治理論教學部，陜西商洛726000）

實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構的重要依托，是中國社會走向現(xiàn)代化過程的必經(jīng)之路。商洛市城鎮(zhèn)化存在的主要問題是城鎮(zhèn)化率低、規(guī)模小、農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移的體制機制不完善、規(guī)劃管理水平低、內在動力不足、環(huán)境問題較為嚴重，這些都影響和制約著城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。因此，推進商洛市城鎮(zhèn)化發(fā)展的根本途徑在于加快中小城鎮(zhèn)發(fā)展、不斷完善農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移的體制機制、進一步提升城鎮(zhèn)規(guī)劃管理質量、注重產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、加強基礎設施建設、深化體制機制改建和創(chuàng)新、建設生態(tài)文明。

商洛市；城鎮(zhèn)化；可持續(xù)發(fā)展；產(chǎn)業(yè)聚集；生態(tài)文明

所謂城鎮(zhèn)化，是指鄉(xiāng)村分散的人口、勞動力和非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟活動不斷進行空間上的聚集而逐漸轉化為城鎮(zhèn)的經(jīng)濟要素，城鎮(zhèn)相應成長為經(jīng)濟發(fā)展的主要動力的過程[1]。

黨的十八屆三中全會提出“以人為核心”，“推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。世界經(jīng)濟發(fā)展史表明，城鎮(zhèn)化在推進現(xiàn)代化進程、調整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、改進人們的生產(chǎn)和生活方式、提高人均國民生產(chǎn)總值等多方面都具有巨大的推動作用。因此，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快城鎮(zhèn)化進程，是改變傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構的重要依托，是中國社會走向現(xiàn)代化過程的必經(jīng)之路。新形勢下推進城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅能拉動投資、擴大消費、加速農(nóng)村剩余勞動力轉移、增加就業(yè)崗位，更能縮小城鄉(xiāng)差距、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。據(jù)測算，一個農(nóng)民變成居民，其收入和消費會增加3倍多，勞動生產(chǎn)率能提高4倍多,可帶動10萬元左右的投資。全省城鎮(zhèn)化率每提高1%，可帶動GDP增加0.15%，就業(yè)提高0.33%，城鎮(zhèn)化已成為經(jīng)濟發(fā)展新的增長極[2]。

作為經(jīng)濟欠發(fā)、城鎮(zhèn)化起步較晚、水平較低的區(qū)域，商洛市城鎮(zhèn)化在快速推進的同時，也存在諸多問題。如何走商洛特色的新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，“做美城市、做強縣城、做大集鎮(zhèn)、做好社區(qū)”，到2020年把全市城鎮(zhèn)化率提高到60%，達到關天經(jīng)濟區(qū)平均水平，是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展亟待研究的問題。

一、商洛城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀

（一）商洛市城鎮(zhèn)化的基本情況

黨的十八大以來，商洛市充分利用陜西省第十二次黨代會后全省大力推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的機遇，抓好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實施循環(huán)發(fā)展戰(zhàn)略，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設。城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為拉動投資和消費的新動力，成為推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新的增長點。

1.城鄉(xiāng)一體化穩(wěn)步推進

商洛市成立強有力的組織機構，不斷探索城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新的體制機制，堅持走四化同步、優(yōu)化布局、文化傳承、生態(tài)文明的以人為本的新型城鎮(zhèn)化道路，積極穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)一體化。商丹一體化發(fā)展，在城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展一體化等方面進行了積極探索。鎮(zhèn)安縣啟動了“鎮(zhèn)云一體化”建設，采取加大市政等公共服務基礎建設、布局重大產(chǎn)業(yè)項目等措施，縮小城鄉(xiāng)差距，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展取得顯著進展。

2.縣域經(jīng)濟加速發(fā)展

2012年，商洛市縣域生產(chǎn)總值達到444.06億元，平均增長15.3%，高出全省平均增速0.5個百分點?？h域城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資完成378.19億元，平均增長44.08%，丹鳳、商南增速超過50%[3]。近年來，商洛市以建設沙河子省級重點示范鎮(zhèn)和十七個省級重點鎮(zhèn)、108個新農(nóng)村建設示范點等創(chuàng)建工作為突破口，已初步建成沙河子現(xiàn)代材料鎮(zhèn)、小嶺工業(yè)鎮(zhèn)、鳳凰古鎮(zhèn)、漫川關古鎮(zhèn)等一批特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)，有力促進了新農(nóng)村建設的發(fā)展，成為帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新的增長點。

3.城鎮(zhèn)人口較快增長

近年來隨著撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，學校并點，人們趨向城鎮(zhèn)享受優(yōu)質教育、醫(yī)療資源，帶動人口向城鎮(zhèn)流動；保障房、新移民搬遷點的建設，促進農(nóng)民迅速向城鎮(zhèn)集中；市縣區(qū)工業(yè)園建設，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展，就業(yè)崗位增加，加速農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉移。商洛市近四年累計城鎮(zhèn)化率提高11%，凈轉移農(nóng)民約25萬人，城鎮(zhèn)化的人口聚集效應已經(jīng)顯現(xiàn)。

4.城鎮(zhèn)基礎設施不斷改善

商洛市近年來堅持以政府參與為主、市場、多方參與相結合的方式，加大了對城鎮(zhèn)路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、通訊網(wǎng)、環(huán)保等基礎設施建設力度，城鎮(zhèn)供水、燃氣、公交、道路、管網(wǎng)不斷完善。大力推進“創(chuàng)衛(wèi)”工作。目前全市七縣（區(qū)）城均建成省級衛(wèi)生城市，柞水縣成功創(chuàng)建成為國家級衛(wèi)生城市，城鎮(zhèn)整體功能逐步提升，服務能力和供給能力進一步增強。

5.城鎮(zhèn)化率快速提高

近年來隨著基礎設施的改善，在國道、省道、高速公路、鐵路沿線迅速發(fā)展起來一批初具規(guī)模的城鎮(zhèn)。2012年底，商洛市已形成轄區(qū)1個，縣城6個，街道辦事處4個，建制鎮(zhèn)122個、社區(qū)90個。全市3萬人以上的建制鎮(zhèn)達到12個，基本形成了中心城市、縣城和重點鎮(zhèn)星羅棋布、協(xié)調發(fā)展的格局。2008年至2012年全市城鎮(zhèn)化率分別為31.5%、33%、36%、40.2%、42.9%[3]，四年增長11.4%。一般認為，在工業(yè)化前的準備期，城市化率在30%以下；在工業(yè)化的實現(xiàn)和增長期，城市化率在30%－60%；在工業(yè)化后的穩(wěn)定增長期，城市化率在80%以上。過去幾年，商洛城鎮(zhèn)化增長水平與第二產(chǎn)業(yè)增加值比重高度相關，已走出兩條近似重合的曲線。目前我市正處在工業(yè)化初期，2012年，三產(chǎn)比例為18：48：34，到2015年將達到10:50:40[3]。未來幾年，隨著我市工業(yè)化進入增長期，作為城鎮(zhèn)化發(fā)展加速器的工業(yè)化的作用將會顯現(xiàn)，將加速推進商洛市城鎮(zhèn)化進入一個新的發(fā)展階段。

（二）商洛市城鎮(zhèn)化存在的主要問題

當前，盡管商洛市城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，但由于地處陜南山區(qū)，受總體的經(jīng)濟發(fā)展水平低、思想觀念落后等諸多因素的影響，同全國及全省相比，商洛市的城鎮(zhèn)化還處于較低水平，仍然存在一些制約發(fā)展的較為突出問題。

1.城鎮(zhèn)化率低于全國和全省水平

根據(jù)一般的城鎮(zhèn)化指標及測度方法，2011年中國城鎮(zhèn)化率51.27%，陜西省的城鎮(zhèn)化率47.3﹪，商洛市的城鎮(zhèn)化率40﹪。2012年商洛市城鎮(zhèn)化率分別低于全國、全省平均水平11.27%和7.3%[3]。

2.城鎮(zhèn)規(guī)模小，城鎮(zhèn)聚集能力和輻射帶動功能較弱

據(jù)國內外有關小城鎮(zhèn)合適規(guī)模研究，一般城鎮(zhèn)人口規(guī)模在2.5萬人以上，基礎設施配備較經(jīng)濟，城鎮(zhèn)的集聚和輻射帶動功能才能夠得以發(fā)揮。我市尚未形成50萬人口以上中等城市，除中心市區(qū)外，其他縣城人口均未達到10萬，建制鎮(zhèn)平均人口不到兩萬，小縣城和小城鎮(zhèn)超過了60%。城市規(guī)模小，影響了城鎮(zhèn)聚集能力和輻射帶動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的功能。

3.農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移的體制機制不完善

商洛城鎮(zhèn)化的快速推進，既促進了農(nóng)村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)轉移，同時也給農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移提出了更高的要求。目前，我市的勞動力向城鎮(zhèn)轉移還存在很多障礙。一是觀念守舊，信息閉塞。一部分農(nóng)民小農(nóng)意識仍然較濃，固守家園，安于現(xiàn)狀，這種觀念上的誤區(qū)在較大程度上阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移。二是剩余勞動力文化程度低，技能較差。由于農(nóng)村受地域、經(jīng)濟和教育資源分配不均等因素的影響，部分農(nóng)民對教育的重要性認識不足，過早輟學現(xiàn)象導致外出打工者文化素質和技能普遍偏低，只能從事一些勞動強度大、收入低的體力和簡單的手工勞動。三是政府對農(nóng)民工的培訓，缺乏可持續(xù)發(fā)展的計劃和措施。對農(nóng)民工的培訓缺乏必需的培訓資金、培訓設施和培訓人員。勞動力培訓實效性不強，與市場需求相差較大。缺少時間短、見效快的實用型務工崗位技能培訓。各種培訓資源沒有得到有效整合。四是勞動力轉移組織化程度不高，市場較混亂，非法職介現(xiàn)象嚴重。勞動力轉移信息不暢、工作脫節(jié)、有組織勞務輸出比例低的局面，影響了向城鎮(zhèn)轉移人員收入的提高、輸出的穩(wěn)定性。五是勞動力轉移人員相關福利待遇得不到保障，就業(yè)環(huán)境較差。有些外出務工人員法制觀念不強，不能用法律手段保護自己的合法權益，導致他們在醫(yī)療保障、勞動保護、工傷和失業(yè)保險等福利待遇方面的權益得不到基本的保障。另外，城鎮(zhèn)房價的居高不下也影響他們在城市的生存和生活及進一步發(fā)展。

4.城鎮(zhèn)規(guī)劃質量有待提高

目前，隨著商洛市城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展時期，對城鎮(zhèn)規(guī)劃提出越來越高的要求。但城鎮(zhèn)規(guī)劃方面仍然存在很多問題：一是規(guī)劃管理部門機構職責交叉、權責不明確、人員少、規(guī)劃管理水平低，特別是在一些縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況突出；二是城鎮(zhèn)規(guī)劃中重大規(guī)劃事項缺乏決策的科學性，缺少必要的專家論證和對市民意見的廣泛征詢。三是城鎮(zhèn)的發(fā)展過分集中在鐵路、公路沿線，空間布局不合理，不利于充分發(fā)揮城鎮(zhèn)在促進區(qū)域經(jīng)濟社會均衡發(fā)展方面的聚集和輻射帶動功能；四是城鎮(zhèn)結構過于松散，城鎮(zhèn)生活與工作場所缺乏有機區(qū)分和聯(lián)系，城鎮(zhèn)公共交通難以發(fā)展，城鎮(zhèn)循環(huán)效率較低，涉及城鎮(zhèn)能源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展方面的矛盾突出；五是一些地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)時過分注重經(jīng)濟功能而忽視了人為功能。未能很好地把歷史的、自然環(huán)境的元素當成寶貴資源融于城鎮(zhèn)風貌塑造工作之中，把人們的需要體現(xiàn)于城鎮(zhèn)規(guī)劃設計當中。

5.城鎮(zhèn)化內在動力不足，影響城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展

一是城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)大多呈現(xiàn)第一產(chǎn)業(yè)為主、第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足的特征，經(jīng)濟的市場化、工業(yè)化、信息化、產(chǎn)業(yè)化水平較低，城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)滯后、配置不合理使城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏必要的產(chǎn)業(yè)支撐。二是城鎮(zhèn)基礎設及配套設施相對較差，文化、教育、衛(wèi)生等公共事業(yè)及設施建設相對滯后，制約了城鎮(zhèn)的協(xié)調穩(wěn)健發(fā)展。三是建設資金缺乏，尚未形成政府與市場相結合的多元化投融資機制體制，招商引資難度日益增大。四是尚未形成城鎮(zhèn)衛(wèi)生長效管理體制。在市容環(huán)境衛(wèi)生、交通秩序、社會治安、舊城區(qū)改造拆遷等方面還存在群眾反應比較強烈突出的問題，嚴重制約城市發(fā)展，影響城市形象。

6.環(huán)境問題較為嚴重

商洛市是我國集中連片的貧困山區(qū)之一。該地區(qū)生態(tài)環(huán)境相當脆弱。丹江上游是我國南水北調中線工程主要水源地。近年來，隨著當?shù)厮帘３趾退吹乇Ｗo等生態(tài)環(huán)境恢復和保護工程的實施，生態(tài)環(huán)境已明顯改善。但是，受傳統(tǒng)的耕作方式和粗放的資源利用開發(fā)模式的影響，該區(qū)域與國家高標準的水源地生態(tài)環(huán)境保護目標之間仍然存在較大差距。隨著目前城鎮(zhèn)化的快速推進，中小企業(yè)的的發(fā)展，一些企業(yè)過度開發(fā)礦產(chǎn)資源、隨意排放工業(yè)“三廢”物質、侵占耕地農(nóng)田、濫墾濫伐等環(huán)境問題日益突出。此外，地方保護主義、環(huán)保意識的淡薄和政府環(huán)保部門的監(jiān)管不力也加劇了環(huán)境問題。

二、推進商洛市城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的途徑

（一）抓住機遇，加快中小城鎮(zhèn)建設

近年來隨著國家不斷加強對西部城鎮(zhèn)化支持力度，商洛市的城鎮(zhèn)化面臨難得的發(fā)展機遇。一是隨著西合、西康鐵路復線開工建設，滬陜、包茂、福銀三條高速公路（商洛段）建成通車，商洛市已經(jīng)快速融入西安一小時經(jīng)濟圈，長期以來困擾我市經(jīng)濟發(fā)展的交通制約問題得以緩解。二是近年來國家相繼頒布了《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》均將商洛納入規(guī)劃范圍。其中，《關中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》將商洛定位為經(jīng)濟區(qū)次核心城市，在重大產(chǎn)業(yè)布局、交通等基礎設施方面給予大力支持；《丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》將商洛納入影響區(qū)，在空間布局上支持中心城市與重點鎮(zhèn)聚集發(fā)展，在政策和資金支持上不斷加大生態(tài)補償力度；《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃（2011—2020年）》計劃未來7年多，移民15.6萬戶、58萬人，移民安置建設重點向中心城市周邊、縣城和小城鎮(zhèn)布局。商洛市要緊緊抓住這些難得的機遇，要以鐵路公路沿線經(jīng)濟發(fā)展為依托，加快建設一批中小城鎮(zhèn)，為商洛城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展發(fā)展奠定基礎，輻射和帶動商洛經(jīng)濟社會的發(fā)展。一是做大做優(yōu)中心城市。適時將洛南納入商丹一體化范圍，規(guī)劃商州至洛南省道“三改二”或“三改一”工程，優(yōu)化沿線產(chǎn)業(yè)布局，加快推進商州、洛南、丹鳳同城化步伐，力爭到2020年，建成區(qū)人口達到80萬人，占全市總人口的三分之一，控制面積達到100平方公里，以承接西安至商洛城市輕軌建設，充分發(fā)揮商洛市中心城市的龍頭帶動作用。二是提升縣城建設規(guī)模。始終把縣城作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的主要載體，引導產(chǎn)業(yè)和人口向縣城聚集，將縣城建設成為所在區(qū)域的經(jīng)濟中心。三是著力培育縣域副中心城市發(fā)展?？偨Y和推廣沙河子市區(qū)副中心建設經(jīng)驗，在全市10個重點鎮(zhèn)中選擇基礎條件好的鎮(zhèn)，規(guī)劃建設縣域副中心，加快區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，減輕縣城自然條件限制和人口、就業(yè)壓力。四是規(guī)劃一批富有特色和個性化的建制鎮(zhèn)。圍繞特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，科學規(guī)劃小城鎮(zhèn)布局，重點打造一批有特色、高水平、聚人氣的個性化的小鎮(zhèn)。

（二）不斷完善農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移的體制機制

一是提高認識，著力轉變農(nóng)民觀念。要加大農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移工作的宣傳力度，積極幫助農(nóng)民群眾轉變觀念，消除“戀土守家”的思想障礙，充分認識到城鎮(zhèn)務工經(jīng)商是一項穩(wěn)定可靠的增收途徑。引導他們解放思想，明確自己的定位，摒棄傳統(tǒng)就業(yè)觀，樹立從事非全日制工、鐘點工、臨時工和季節(jié)工等靈活形式的就業(yè)觀念。引導勞務人員到各個領域、各個崗位就業(yè)，鼓勵他們自主創(chuàng)業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設，切實拓寬增收渠道。二是建立多部門聯(lián)動服務機制，積極為農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移提供優(yōu)質的服務。農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移是一項系統(tǒng)復雜工程，其宣傳動員、信息處理、網(wǎng)絡建設、組織培訓、市場監(jiān)督、后續(xù)管理等各個環(huán)節(jié)都需要各相關部門密切配合。因此，要建立由勞動、農(nóng)業(yè)、畜牧、司法、工商、稅務等部門組成的融協(xié)調、管理、服務、培訓為一體的聯(lián)動服務機構和機制，明確各相關部門的職責，為農(nóng)村剩余勞動力城鎮(zhèn)轉移提供服務。要不斷提高服務功能和質量，充分利用網(wǎng)絡等現(xiàn)代傳媒，及時、準確為農(nóng)民提供城鎮(zhèn)崗位供求信息，從而降低農(nóng)民外出就業(yè)成本，減少農(nóng)村剩余勞動力盲目性；積極利用法律援助形式，為外出務工農(nóng)民解決重大、復雜的法律難題和維權案件，維護農(nóng)民合法權益；建立勞務輸出的臺帳、檔案，加強與外出務工農(nóng)民及廠家的聯(lián)系，為轉移人員提供優(yōu)質跟蹤服務。三是加強技能培訓，滿足城鎮(zhèn)市場對農(nóng)村勞動力的多樣化需求。加大對農(nóng)村職業(yè)技術教育的投入，通過強化職業(yè)技術教育提高農(nóng)村勞動力素質，使農(nóng)村勞動力由體力型逐步轉向技能型轉變。加強就業(yè)培訓基地和外出務工人員培訓基地的建設，對城鎮(zhèn)務工人員、下崗人員、失業(yè)人員、失地農(nóng)民、社會青年、特崗人員進行培訓。大力推動“訂單式”等多種培訓形式，實現(xiàn)以需定培，定向培養(yǎng)。通過培訓，提高農(nóng)民工心理素質、社會適應能力、心理承受能力、法律意識和科學文化素質，實現(xiàn)培訓用工與市場需求的對接。四是加大查處非法職業(yè)中介組織工作力度，進一步規(guī)范勞動力市場。勞動和社會保障、公安、工商等有關部門要加強對非法職業(yè)中介組織的查處，嚴厲制止和取締非法職業(yè)中介組織及其活動。五是改善勞務人員進城就業(yè)環(huán)境，加大帶動執(zhí)法力度，維護他們的合法權益。勞動保障部門要加強保障務工人員權益的力度，向用工單位宣傳《工會法》《勞動法》，強化勞動保障監(jiān)察維權，預防和處理勞動糾紛的發(fā)生。加大工會維權和勞動部門執(zhí)法力度，督促用工單位按照法律和政策規(guī)定，為勞務人員購買社保、工傷、醫(yī)保等綜合保險，保障務工人員合法權益。

（三）進一步提升城鎮(zhèn)規(guī)劃管理質量

規(guī)劃是城鎮(zhèn)建設的靈魂，是城市管理的依據(jù)，城市的發(fā)展首先取決于城市的科學規(guī)劃[4]。商洛市的城鎮(zhèn)化建設要改變傳統(tǒng)落后的思維模式，樹立現(xiàn)代城鎮(zhèn)意識和理念，進一步提高規(guī)劃質量，以規(guī)劃的高品位推動城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是要加強完善規(guī)劃管理部門，明確其職權和責任；增加設備和經(jīng)費、充實人員，保證規(guī)劃管理部門人員、經(jīng)費和設施落實到位；對規(guī)劃管理人員要進行多種形式的培訓，提高他們的規(guī)劃管理水平。二是積極探索推廣實行城鎮(zhèn)重大規(guī)劃管理事項政府決策、專家論證、市民咨詢制度，改變目前城鎮(zhèn)規(guī)劃管理由政府及管理部門單一決策的現(xiàn)狀，提高城市規(guī)劃決策及管理的規(guī)范化、法制化和科學化。三是合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局。改變城鎮(zhèn)發(fā)展過分集中在鐵路、公路沿線，空間布局不合理，不利于充分發(fā)揮城鎮(zhèn)促進區(qū)域經(jīng)濟社會均衡發(fā)展方面的聚集和輻射帶動功能的現(xiàn)狀，注意對偏遠區(qū)域和農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設在資金、人員等方面的扶持力度。四是合理規(guī)劃城鎮(zhèn)內部結構。注意基礎設施、公共服務設施、居住區(qū)建設的區(qū)分和有機銜接及功能配套。增強城鎮(zhèn)的循環(huán)效率，城鎮(zhèn)能源與環(huán)境的協(xié)調能力。五是在城鎮(zhèn)規(guī)劃中要真正體現(xiàn)“以人為核心”的理念，改變一些地方政府發(fā)展城鎮(zhèn)時過分注重經(jīng)濟功能忽視了人為功能的現(xiàn)象，杜絕城鎮(zhèn)化過程的面子工程、政績工程、形象工程。要注意把歷史的、自然環(huán)境等元素作為寶貴資源融于城市風貌塑造之中，把人們的需要體現(xiàn)于城鎮(zhèn)規(guī)劃當中。

（四）注重產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展

產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展是城鎮(zhèn)化的源動力和重要載體[5]。只有產(chǎn)業(yè)配套到位才能讓市民在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。改變傳統(tǒng)大農(nóng)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)格局，商洛市產(chǎn)業(yè)布局要實施差別化政策，重點圍繞生態(tài)經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展、城鄉(xiāng)建設有機結合起來，著力培育富有商洛特色的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)體系。一是推進生態(tài)農(nóng)業(yè)?？偨Y推廣丹鳳桃花谷水保示范園建設經(jīng)驗，建立一批特色鮮明的生態(tài)鎮(zhèn)；同時，通過在生態(tài)適宜區(qū)布局一批農(nóng)業(yè)現(xiàn)代園區(qū)，讓農(nóng)民既能通過土地承包權受益，又能在農(nóng)業(yè)園區(qū)就業(yè)，掙“雙份錢”；利用商洛生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的優(yōu)勢，做強商洛茶葉、核桃、板栗、生豬等綠色食品，做響“山地農(nóng)產(chǎn)在商洛”品牌。二是突出循環(huán)經(jīng)濟。圍繞十大循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈條，立足柞水小嶺、洛南衛(wèi)東、商南富水、山陽中村等鎮(zhèn)經(jīng)濟較為活躍的優(yōu)勢，打造一批特色鮮明、產(chǎn)業(yè)聚集、經(jīng)濟繁榮、功能完善、輻射帶動能力強的循環(huán)經(jīng)濟小城鎮(zhèn)，切實壯大小城鎮(zhèn)特色經(jīng)濟。三是發(fā)展旅游特色鎮(zhèn)。充分發(fā)揮“秦嶺最美是商洛”品牌效應，圍繞三條精品線路、四大森林公園、十大景區(qū)，重點支持商南金絲峽鎮(zhèn)和白浪鎮(zhèn)、柞水營盤鎮(zhèn)和鳳凰鎮(zhèn)、山陽天竺山鎮(zhèn)和漫川關鎮(zhèn)、鎮(zhèn)安木王鎮(zhèn)和云蓋寺鎮(zhèn)、丹鳳棣花鎮(zhèn)等具有旅游特色的小鎮(zhèn)發(fā)展，完善吃、住、行、游、購、娛等產(chǎn)業(yè)配套，吸納農(nóng)轉居人群就業(yè)創(chuàng)業(yè)，穩(wěn)定增加居民收入。四是做強工業(yè)園區(qū)。以關系發(fā)展全局、帶動作用強的重大產(chǎn)業(yè)項目為抓手，集中支持以商丹循環(huán)工業(yè)經(jīng)濟園區(qū)為核心的全市10個工業(yè)園區(qū)建設，努力把各類園區(qū)建成項目建設的平臺、對外開放的窗口、產(chǎn)業(yè)升級的高地、城鎮(zhèn)發(fā)展的新區(qū)。

（五）加強基礎設施建設

基礎設施是實施城鄉(xiāng)一體化和完善城鎮(zhèn)功能的重要支撐[6]。一是建設高效便捷的城市內外、城鄉(xiāng)之間一體化的交通基礎設施。城市內加強以公共交通為重點的城市交通建設，綜合利用多種交通形式，解決市內交通暢通問題；城鄉(xiāng)之間要加快建設秦巴山區(qū)（商洛）旅游干線二級公路，連通商州仙娥湖、商南金絲峽、山陽天竺山、山陽月亮洞、柞水鳳凰古鎮(zhèn)、柞水溶洞、牛背梁、鎮(zhèn)安木王森林公園等景區(qū)，加快通鄉(xiāng)（村）公路全水泥或瀝青路面改造工作，加快打通出境路、斷頭路，提高區(qū)域內交通網(wǎng)絡化水平。二是完善市政公用設施。重點是供水、排水、排污、供氣、通訊等，實施地下管網(wǎng)建設和改造；推進以天然氣為主要燃料的城鎮(zhèn)能源改造，提高城鎮(zhèn)燃氣普及率，推廣應用太陽能光伏發(fā)電等新型能源。三是強化公共服務設施。重點加強滿足群眾教育、醫(yī)療、文化、科普、體育和居民休閑娛樂需要以及社區(qū)公共服務設施建設，提高城鎮(zhèn)服務均等化。四是抓好移民搬遷、保障性住房等民生工程建設。重點推進移民搬遷工程以及實施廉租住房、經(jīng)濟適用住房和中低價位、中小套型的普通商品住房建設，努力實現(xiàn)人民群眾安居樂業(yè)。五是挖掘城市歷史文化底蘊，實施老城區(qū)城中村改造工程，提升城市的文化品位，塑造城市特色個性，努力把老城做美、新區(qū)做亮，打造商洛獨特的城市景觀。

（六）深化體制機制改革和創(chuàng)新

通過深化體制機制創(chuàng)新，進一步破解在新型城鎮(zhèn)化進程中遇到的難題。一是創(chuàng)新投融資體制。充分發(fā)揮市場機制作用，采取多種融資方式，積極拓寬融資渠道，整合各種資源，統(tǒng)籌運作政府土地資產(chǎn)和市政公用基礎設施，籌集建設資金。二是創(chuàng)新土地管理機制。完善農(nóng)村土地征用制度，依法穩(wěn)妥探索集體建設用地使用權進入市場流轉，在保障耕地占補平衡的前提下，增加城鎮(zhèn)建設用地。城鎮(zhèn)化不能簡單搞外延擴張，合理布局基礎設施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居用地，提高城鎮(zhèn)現(xiàn)有土地利用率，節(jié)約集約用地[7]。三是創(chuàng)新城鎮(zhèn)長效管理機制。要從人民群眾最關心的實際問題入手，著力解決好市容環(huán)境、交通秩序、社會治安等問題，防止城市快速發(fā)展產(chǎn)生的“城市病”。同時創(chuàng)新城市管理方式，加快戶籍管理、社保服務等各項改革，推進管理的人性化、法制化、專業(yè)化、精細化，提高城市管理水平。四是創(chuàng)新老城區(qū)、城中村改造的體制。老城區(qū)、城中村拆遷難、管理難的問題嚴重制約城市發(fā)展、影響城市形象。應根據(jù)不同情況，因地制宜，采取整體拆建、異地重建、局部拆遷、優(yōu)化整治等不同模式，推進老城區(qū)和城中村改造。

（七）重視生態(tài)文明和環(huán)境保護

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，次生環(huán)境問題、社會環(huán)境問題日益突出。因此，商洛市在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，要特別注意生態(tài)文明和環(huán)境保護，建設可持續(xù)發(fā)展的綠色城鎮(zhèn)。第一，注重人與自然和諧，發(fā)揮好商洛山水優(yōu)勢，做好生態(tài)文章，充分利用河流、山地等自然資源，打造獨具特色的城市景觀，建設一批綠色生態(tài)園林城市和風情小鎮(zhèn)，推進休閑、養(yǎng)老地產(chǎn)，建設具有山區(qū)特色的生態(tài)民居，吸引西安等大中城市高端人群到商洛度假、養(yǎng)老、健身、運動和康體，充分發(fā)揮商洛“天然氧吧”的自然優(yōu)勢，把“生態(tài)宜居到商洛”品牌做靚，逐步打造“慢生活”城市。第二，把加強生態(tài)環(huán)境保護放在首位，樹立環(huán)保意識，改變傳統(tǒng)的耕作方式和粗放的資源利用開發(fā)模式，防止過度開發(fā)礦產(chǎn)資源、隨意排放工業(yè)“三廢”物質、侵占耕地農(nóng)田、濫墾濫伐等現(xiàn)象。加強政府環(huán)保部門的監(jiān)管，破除地方保護主義。第三，充分利用好國家目前在政策和資金支持上不斷加大生態(tài)補償?shù)臋C遇，加快建立“環(huán)境財政”，重點支持礦山生態(tài)環(huán)境治理、“以能代賑”、退耕還林、城市水源地的發(fā)展與保護等。

三、結語

各區(qū)域由于其經(jīng)濟、社會基礎、自然資源、人文環(huán)境的不同，城鎮(zhèn)化發(fā)展的主導力量、空間上的產(chǎn)業(yè)布局、方式和具體步驟是不相同的，因此勢必會形成各自不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展實施模式[9]。通過以上分析可以看出商洛市城鎮(zhèn)化發(fā)展有自己的特殊性。一是該地區(qū)屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展均處于較低的層次，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的優(yōu)勢資源的作用得不到有效發(fā)揮，城鎮(zhèn)的隱形失業(yè)人口增多，過剩的農(nóng)村剩余勞動力也越來越多，轉移也愈加困難。二是從城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力機制來看，外在推動和區(qū)域內的內生發(fā)展主要驅動力不夠，由于缺乏資金、外在投資力量較小及政府現(xiàn)代規(guī)劃治理能力缺乏，域內產(chǎn)業(yè)的落后，基礎設施、公共服務等設施配套不完善，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。三是受傳統(tǒng)的耕作方式和粗放的資源利用開發(fā)模式的影響，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，城鎮(zhèn)化又加劇了生態(tài)環(huán)境的蛻化，形成經(jīng)濟和社會發(fā)展的惡性循環(huán)。這些因素都會阻礙商洛市城鎮(zhèn)化水平的提高，因此商洛市城鎮(zhèn)化必須立足于自身的特點，結合外部的有利條件在加快中小城鎮(zhèn)建設、不斷完善農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉移的體制機制、進步提升城鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平和質量、注重產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展、加強基礎設施建設、深化體制機制改革和創(chuàng)新、建設生態(tài)文明等方面實現(xiàn)突破。

[1]劉傳江.中國城市化的制度安排與創(chuàng)新[M].武漢:武漢大學出版社,1999:40-41.

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[3]張永平.新形勢下推進商洛城鎮(zhèn)化發(fā)展的思考[J].陜西發(fā)展和改革,2013(4):65-71.

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[6]趙玲.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的城鎮(zhèn)化問題研究——以重慶市為例[J].云南財經(jīng)大學學報,2011(4):21-25.

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[8]郭榮朝.省際邊緣區(qū)域城鎮(zhèn)化研究[M].北京:中國社會科學出版社,2006:61-66.

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（責任編輯：彭治民）

A Study of Urbanization in Shangluo Citiy

BAI Yao-jun
(Divisiton of Ideological and Political Theory Courses Teaching and Research,Shangluo University Shangluo 726000,Shaanxi)

The strategy of Shangluo's urbanization is very important to change the urban-rural dual structure.It is also inevitable to make China into modern society.The urbanization in Shangluo exists some problems,including the low rate of urbanization and the small scale,imperfect transfer system ind mechanism of rural labor force to the urban,low level management,the shortage of inner force,and the severe pollution of the environment,which all restrict the sustainable development of urbanization.In order to improve the development of urbanization in Shangluo,the constructoin of small town should be increased,the system should be improved,the effectiveness of the planning and management should be promoted,more attention should be paid to the development of the industry and improve the basic equipment,create new system and the ecosystem development.

Shangluo;urbanization;sustainable development;concentration of industry；ecological civilization

F291

：A

：1674-0033（2014）03-0022-06

10.13440/j.slxy.1674-0033.2014.03.005

2014-05-02

陜西省教育廳專項科研計劃項目（2010JK083）

白耀軍，男，陜西洛南人，副教授